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Projet de loi autorisant la ratification de l'avenant modifiant la convention du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôts sur le revenu

12 juillet 2017 : Convention fiscale avec le Portugal ( rapport - première lecture )

B. L'EXIGENCE D'UN EXAMEN APPROFONDI DES CONVENTIONS FISCALES

Si la ratification d'une convention fiscale par une loi spécifique est une obligation juridique, elle est aussi une exigence politique, dans la mesure où seule cette procédure peut garantir un examen approfondi de ses stipulations.

Certes, le pouvoir formel du Parlement en matière de traités internationaux est limité, celui-ci ne pouvant qu'approuver ou refuser les accords négociés par le Gouvernement et déjà signés par les parties. Il n'en demeure pas moins que l'examen approfondi des conventions fiscales est une étape indispensable.

En effet, la position du Parlement sur telle ou telle stipulation d'une convention fiscale peut amener le Gouvernement à fournir des explications supplémentaires ou à prendre des engagements formels, ce qui peut avoir un impact direct sur l'interprétation ou la mise en oeuvre de l'accord en question, mais surtout un impact de long terme sur les négociations à venir et la position générale de la France.

Le Parlement est ici dans son rôle, qui, aux termes de l'article 24 de la Constitution, est non seulement de voter la loi, mais aussi de contrôler l'action du Gouvernement et d'évaluer les politiques publiques.

Deux exemples récents peuvent être cités.

1. Andorre et le principe d'imposition selon la nationalité

Premièrement, le cas de la convention fiscale du 2 avril 2013 entre la France et Andorre : dans son rapport3(*), notre collègue Philippe Dominati avait relevé que l'article 25 de la convention donnait à la France « la possibilité d'imposer les citoyens français résidant en Andorre à raison de leur nationalité, et non à raison de leur résidence ou de l'origine de leurs revenus », ce qui est « à la fois en contradiction avec le droit interne (...) et dérogatoire par rapport au modèle de l'OCDE », qui prévoient tous deux une imposition à la résidence. Sur cette question délicate, proche de celle que pose le statut des « résidents non habituels » accordé par le Portugal dont il est question dans le présent rapport (cf. infra), le rapporteur avait estimé qu' « en tout état de cause, l'instauration d'une taxation selon un principe de nationalité, qui serait lourde de conséquences pour les Français établis hors de France, exige la tenue d'un débat national, ainsi que l'intervention du législateur préalablement à la signature de tout accord international en ce sens ». Par principe, le Sénat avait rejeté le projet de loi autorisant l'approbation de cette convention fiscale.

Cette position avait conduit le Gouvernement, lors de l'examen en séance publique, à clarifier sa position, laquelle était, de fait, contraire à la lettre de l'accord. Thierry Mandon, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l'État et de la simplification, avait ainsi déclaré4(*) : « bien sûr, ce texte n'a aucun effet. (...) En réalité, la situation ne résulte que du contexte particulier de la négociation avec Andorre à l'époque. En effet, comme cet État ne connaissait pas de fiscalité directe, il paraissait préférable de prendre toutes sortes de garanties possibles. Je voudrais vraiment dissiper tout malentendu sur ce point. Il ne faut absolument pas voir dans cette clause extrêmement ponctuelle, liée à un contexte particulier dans le temps et dans l'espace, un quelconque début de mise en oeuvre de ce qu'on appelle un impôt sur la nationalité ». Cette position, qui constitue une formalisation indispensable et durable de la position de la France, n'aurait sans doute pas eu lieu sans un examen approfondi du texte par le Parlement.

2. Panama et les États et territoires non coopératifs

Survenue en 2016, l'affaire dite des Panama Papers a, entre autres, fait apparaître une erreur d'appréciation du Gouvernement sur ce pays et donné rétrospectivement raison au Sénat. Pour mémoire, les Panama Papers désignent la fuite de plus de 11 millions de fichiers, révélés par le Consortium international des journalistes d'investigation (ICIJ), portant sur près de 214 000 trusts et sociétés offshore enregistrées par le cabinet panaméen Mossack Fonseca entre 1977 et 2015, bien souvent pour des contribuables cherchant à dissimuler leur patrimoine et leurs revenus.

Il se trouve que le Panama est lié à la France par une convention fiscale, signée le 30 juin 2011. À la suite de la signature de cet accord, le pays avait été retiré de la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) en 2012. Créé par l'article 22 de la loi n°2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 et codifiée à l'article 238-0 A du code général des impôts (CGI), la notion d'ETNC est l'un des principaux instruments de lutte contre l'évasion fiscale prévus par le droit français. L'inscription sur la liste des ETNC emporte l'application de mesures fiscales de rétorsion, qui frappent les personnes établies dans ces État ou territoires ou qui réalisent des transactions avec eux : renforcement du régime de lutte contre la délocalisation des bénéfices, retenues à la source de 75 % sur certains revenus, exclusion du régime mère-fille, obligations déclaratives renforcées etc. Cinq jours après les révélations des Panama Papers, le 8 avril 2016, le Gouvernement a réinscrit le Panama sur la liste des ETNC5(*).

Le Parlement avait pourtant alerté le Gouvernement à ce sujet : en 2011, la commission des finances du Sénat avait rejeté le projet de loi approuvant cet accord. Notre collègue Nicole Bricq, rapporteure, signalait qu' « en l'absence de règles panaméennes portant notamment sur la comptabilité des sociétés offshore qui sont immatriculées au Panama sans y réaliser d'activité, il apparaît impossible à cet État, en dépit de sa volonté de coopérer, de transmettre aux autorités françaises des renseignements dont il ne dispose pas lui-même. (...) L'approbation du présent projet de loi emporterait en effet de lourdes conséquences. Elle conduirait à la radiation de la République panaméenne de la liste française des États et territoires non coopératifs créée le 12 février 2010 et mise à jour annuellement6(*) ».

Dans le communiqué de presse annonçant la réinscription du Panama sur la liste, le 8 avril 2016, le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, et le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, ne disaient pas autre chose : « cet État ne transmet toujours pas à la France les renseignements nécessaires à l'application de sa législation, notamment l'identité des bénéficiaires effectifs et la substance (comptes de résultat, effectifs) de sociétés immatriculées au Panama ». La contribution qu'aurait pu apporter le Parlement à l'élaboration de la liste apparaît, en cette affaire, évidente.

À cet égard, on ne peut que déplorer le peu d'information dont dispose le Parlement sur les critères qui conduisent à l'ajout ou au retrait d'un pays sur la liste. En effet, les raisons permettant de juger de la bonne ou de la mauvaise coopération d'un État sont contenues - et encore de manière extrêmement succincte - dans le « jaune » annexé au projet de loi de finances de chaque année portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échanges de renseignements sont très succinctes. Or ce document n'a pas été publié pour l'année 2015, ni pour l'année 206, ni à ce jour pour l'année 2017, en dépit des engagements répétés du Gouvernement, et alors même que des changements majeurs sont intervenus avec le passage à l'échange automatique d'informations (cf. infra).

Le présent avenant à la convention fiscale du 17 janvier 1971 entre la France et le Portugal fournit un nouvel exemple de l'indispensable regard du Parlement - notamment en raison de ce qu'il ne traite pas, ou qu'il ne peut pas traiter, c'est-à-dire la question du statut préférentiel des « résidents non habituels ».


* 3 Rapport n° 185 (2014-2015) de M. Philippe Dominati fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre la France et Andorre en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu, déposé le 11 décembre 2014.

* 4 Compte-rendu intégral de la séance du 18 décembre 2014.

* 5 La liste établie par l'arrêté du 8 avril 2016 au titre de l'année 2016 comporte sept États ou territoires : le Botswana, le Brunei, le Guatemala, les Îles Marshall, Nauru, Niue et Panama - l'ajout de ce dernier pays étant la seule modification par rapport à la liste établie au titre de l'année 2015.

* 6 Rapport n° 190 (2011-2012) fait par Nicole Bricq au nom de la commission des finances, déposé le 14 décembre 2011.