Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Exposé général et examen des articles

19 juillet 2017 : Règlement du budget et approbation des comptes 2016 - Exposé général et examen des articles ( rapport - première lecture )

TROISIÈME PARTIE - LA MESURE DE LA PERFORMANCE

La démarche de performance devait constituer l'une des innovations majeures de la LOLF. Son article premier prévoit ainsi que les lois de finances déterminent « la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État » en tenant compte « d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent ».

Néanmoins, après onze ans de mise en oeuvre de la LOLF, la performance peine à jouer le rôle qui lui était dévolu : les gestionnaires ne semblent pas s'être approprié le volet performance comme un véritable outil de pilotage budgétaire et les parlementaires ne le considèrent pas comme l'instrument privilégié de contrôle de l'action du Gouvernement.

Cette situation résulte de différents facteurs rappelés par votre rapporteur général lors de l'examen des projets de loi de règlement pour 2014 et 2015.

En premier lieu, la maquette de performance, qui repose sur la définition d'objectifs déclinés en indicateurs et en sous-indicateurs, demeure foisonnante malgré des efforts de rationalisation entrepris depuis 2015. Cette complexité est en outre aggravée par la coexistence de plusieurs catégories d'indicateurs58(*).

Par ailleurs, le choix des indicateurs est souvent sujet à caution. Certains d'entre eux ne couvrent ainsi qu'une partie trop limitée du champ du programme ou de la mission dont ils sont censés être le reflet, d'autres ne sont tout simplement pas pertinents.

Enfin, de trop nombreux indicateurs et sous-indicateurs demeurent inexploitables faute de prévision ou de résultat renseigné.

Si des efforts ont été consentis depuis 2015 et poursuivis en 2016, ces constats demeurent très largement d'actualité.

I. UNE MAQUETTE DE PERFORMANCE STABILISÉE EN 2016

L'année 2016 constituait la deuxième année du triennal 2015-2017. Après une diminution significative du nombre d'objectifs et d'indicateurs entre 2014 et 2015, respectivement passés de 475 à 392 (- 17 %) et de 967 à 784 (- 20 %), l'année 2016 s'est traduite par une relative stabilisation de la maquette.

Un effort de rationalisation a cependant été poursuivi, le nombre d'objectifs ayant été ramené à 385 (- 2 %) quand le nombre d'indicateurs a été diminué à 755 (- 3,5 %).

Le nombre d'indicateurs modifiés en 2016 était également en diminution par rapport à 2015 (87 contre 108) de même que le nombre d'indicateurs nouveaux (22 contre 61 en 2015).

À l'occasion du débat d'orientation des finances publiques pour 2016, votre rapporteur général avait considéré que la relative stabilisation de la maquette de performance allait dans le bon sens dans la mesure où elle lui apparaissait de nature à permettre un suivi dans le temps des résultats enregistrés par les différentes missions.

Évolution des objectifs et indicateurs de performance du budget de l'État depuis 2007

Projets de loi de finances

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014 avec PIA

2014 hors PIA

2015

2016

2017*

Catégorie d'indicateur

Efficacité pour le citoyen

49 %

42 %

43 %

46 %

47 %

46 %

45 %

46 %

45 %

46 %

45 %

46 %

Qualité pour l'usager

22 %

23 %

22 %

19 %

18 %

20 %

19 %

20 %

19 %

19 %

19 %

19 %

Efficience pour le contribuable

29 %

35 %

35 %

35 %

35 %

34 %

36 %

34 %

36 %

35 %

36 %

35 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nombre de missions

48

48

47

48

49

50

52

51

51

50

49

50

Nombre de programmes

168

170

170

171

172

177

181

196

183

176

173

171

Nombre d'objectifs

634

621

559

499

487

490

484

506

475

392

385

380

Nombre d'objectifs par programme

3,8

3,7

3,3

2,9

2,8

2,8

2,7

2,6

2,6

2,2

2,2

2,2

Nombre d'indicateurs

1 295

1 276

1 165

1 030

1 008

1 012

999

1 025

967

784

755

737

Nombre d'indicateurs par objectif

2,0

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

2,0

2,0

2,0

2,0

1,9

dont nombre d'indicateurs modifiés

277

165

98

128

73

60

47

53

53

108

87

48

Taux d'indicateurs modifiés

21 %

13 %

8 %

12 %

7 %

6 %

5 %

5 %

5 %

14 %

12 %

7 %

dont nombre d'indicateurs nouveaux

193

165

119

112

100

66

72

109

51

61

22

6

Taux d'indicateurs nouveaux

15 %

13 %

10 %

11 %

10 %

7 %

7 %

11 %

5 %

8 %

3 %

1 %

Taux d'indicateurs non modifiés

64 %

74 %

81 %

77 %

83 %

88 %

88 %

84 %

89 %

78 %

85 %

92 %

* Rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP)

Source : ministère du budget et rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2017

Le projet de loi de finances pour 2016 comprenait en outre un nombre plus élevé d'indicateurs de mission (89 contre en 2015), dont 17 indicateurs spécifiques (contre en 2015), c'est-à-dire non issus des programmes. Si le développement d'indicateurs de mission semble aller dans le sens d'une meilleure appréhension des résultats enregistrés au niveau agrégé - votre rapporteur général avait d'ailleurs appelé de ses voeux un renforcement de ce type d'indicateurs - cela n'est malheureusement pas le cas dans les faits, compte tenu du caractère non pertinent d'un nombre important d'indicateurs retenus (cf. infra).


* 58 On peut ainsi trouver des indicateurs de mission au sein des programmes, mais ne correspondant pas nécessairement aux indicateurs considérés comme « les plus représentatifs de la mission », des indicateurs « les plus représentatifs de la mission » s'appuyant sur les données d'un ou plusieurs autres indicateurs issus des programmes, des indicateurs « les plus représentatifs de la mission » spécifiques, qui ne sont pas issus des programmes, et des indicateurs transversaux qui mesurent l'efficacité des fonctions support de la mission.