Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi tendant à simplifier certaines obligations applicables aux collectivités territoriales dans le domaine du service public d'eau potable

18 octobre 2017 : Service public d'eau potable ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 octobre 2017, la commission a examiné le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 703 (2016-2017) tendant à simplifier certaines obligations applicables aux collectivités territoriales dans le domaine du service public d'eau potable.

M. Hervé Maurey, président. - Nous allons examiner le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 703 (2016-2017) tendant à simplifier certaines obligations applicables aux collectivités territoriales dans le domaine du service public d'eau potable.

Ce texte sera discuté le jeudi 26 octobre en séance publique dans l'espace réservé au groupe UC.

La semaine dernière, nous avons désigné Pierre Médevielle rapporteur de cette proposition de loi. Il n'a donc eu que quelques jours pour procéder à son examen. Il a pu néanmoins bénéficier des travaux en amont réalisés par la délégation aux collectivités territoriales et par Rémy Pointereau, son vice-président à la simplification.

Les coauteurs de cette proposition de loi, Bernard Delcros et René Vandierendock ont, en lien avec le Conseil national de l'évaluation des normes (CNEN), cherché à régler un problème très concret rencontré par un certain nombre d'élus locaux. Il s'agit de résoudre une incohérence dans le mode de déclaration des éléments nécessaires au calcul de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - J'ai effectivement disposé de peu de temps pour rédiger ce rapport sur un texte technique, relativement bref, et qui a le mérite assez rare de proposer une réelle simplification.

Cette proposition de loi a été déposée par nos collègues Bernard Delcros et René Vandierendonck le 1er août 2017. Elle a été cosignée par plusieurs membres de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Il s'agit donc d'une initiative transpartisane.

J'en viens au contexte général d'élaboration de ce texte. Le 23 juin 2016, le Sénat et le CNEN, présidé par notre ancien collègue Alain Lambert, ont conclu une charte de partenariat afin de renforcer leur coopération en faveur de la simplification des normes.

Notre assemblée est très mobilisée sur ce sujet de la simplification depuis plusieurs années, en particulier dans le cadre de la délégation aux collectivités territoriales. Je salue à ce titre l'engagement et le travail de notre collègue Rémy Pointereau, qui fut ces trois dernières années vice-président de la délégation en charge de la simplification des normes.

Dans le cadre de ce partenariat, auquel le président Gérard Larcher est très attaché, le Sénat a été saisi le 1er février 2017 par le CNEN de difficultés relatives au service public d'eau potable. Il s'agit plus spécifiquement de problèmes liés au délai donné aux collectivités territoriales pour transmettre certaines informations aux agences de l'eau. Afin de répondre à cette saisine, la délégation a missionné Bernard Delcros et René Vandierendonck. Lors d'une table ronde organisée au Sénat le 20 juin 2017, nos collègues ont réuni les principaux acteurs concernés : le CNEN, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) et le ministère de l'environnement. Cette rencontre a permis de préciser les difficultés rencontrées et d'identifier les solutions possibles. Un travail de rédaction a ensuite été mené, en étroite collaboration avec les différentes parties prenantes. Finalement, la présente proposition de loi a été déposée le 1er août 2017.

J'en viens au fond. Les communes ou les EPCI doivent verser aux agences de l'eau une redevance sur les prélèvements en eau, dans le cadre de l'exercice de leur compétence en matière de service public d'eau potable. Pour déterminer le montant de la redevance due au titre d'une année, chaque collectivité doit transmettre avant le 1er avril de l'année suivante les volumes prélevés ainsi que plusieurs indicateurs de performance. Lorsque le taux de perte sur le réseau dépasse un certain seuil et que la collectivité n'a pas établi de plan d'actions pour y remédier, la redevance fait l'objet d'une majoration qui double le montant dû à l'agence de l'eau.

Cette déclaration avant le 1er avril pose des difficultés pour certaines collectivités qui ne disposent pas de données stabilisées aussi tôt dans l'année. À partir d'informations non définitives, les collectivités peuvent donc avoir à subir une majoration aléatoire. Ces informations sont souvent consolidées ultérieurement, dans le cadre du rapport sur le prix et la qualité de service (RPQS), qui doit être présenté au plus tard le 30 septembre dans les collectivités de plus de 3 500 habitants, et dont les données doivent être saisies dans un système informatique lié aux agences de l'eau.

La date du 1er avril est particulièrement difficile à respecter lorsque les activités de production et de distribution de l'eau sont séparées, car certaines données nécessaires au calcul de la redevance ne sont alors pas directement détenues par la collectivité redevable.

Ces incohérences de calendrier posent deux problèmes : l'application de la majoration s'appuie sur des indicateurs non définitifs, ce qui peut conduire à une majoration indue. En outre, ces différentes échéances créent des charges administratives supplémentaires, compte tenu d'une première transmission de données non consolidées, suivie d'une rectification ultérieure. En d'autres termes, cette situation est à l'origine d'une instabilité financière pour les collectivités, et de contraintes administratives jugées excessives pour de nombreux élus locaux.

Il avait été envisagé de reculer la date de transmission des données au 30 juin, mais cette solution n'a pas été jugée satisfaisante. C'est pourquoi cette proposition de loi prévoit qu'au lieu d'être mise en oeuvre dès l'année suivante, la majoration sera appliquée deux ans après le fait générateur. En d'autres termes, la transmission des indicateurs de performance pour une année n et l'application éventuelle de la majoration seront effectuées non pas l'année n+1 mais l'année n+2. Les indicateurs seront alors complètement stabilisés, ce qui garantira une application fiable du mécanisme de majoration. La sécurité juridique et financière des collectivités s'en trouvera donc renforcée.

Le second élément de simplification pour les collectivités territoriales est le pré-remplissage de la déclaration effectuée auprès de l'agence de l'eau avant le 1er avril. En effet, dans le cadre de la présentation du RPQS, les collectivités auront déjà renseigné les indicateurs de performance dans le système informatique des agences de l'eau. La proposition de loi prévoit donc que la déclaration à effectuer avant le 1er avril sera pré-remplie grâce à ces informations.

Cette évolution s'inspire de la logique du « dites-le nous une fois », visant à réduire la charge administrative en évitant les transmissions redondantes lorsque l'administration dispose déjà des informations concernées.

L'application de ces nouvelles dispositions nécessite cependant un temps d'adaptation. C'est pourquoi leur entrée en vigueur est différée. Les dispositions de ce texte entreront en vigueur le 1er janvier 2020, pour tenir compte du transfert de la compétence eau aux EPCI prévu par la loi NOTRe, mais également pour permettre aux agences de l'eau de procéder aux développements informatiques nécessaires au pré-remplissage des déclarations. De plus, le dispositif de majoration ne sera pas appliqué en 2020 ni en 2021, afin de permettre le décalage nécessaire à la mise en oeuvre du nouveau calendrier mais aussi pour ne pas imposer aux EPCI nouvellement compétents une majoration liée à un exercice géré par une commune.

La proposition de loi prévoit ainsi deux années blanches pour la majoration de la redevance sur le prélèvement en eau, dans le cadre du service public d'eau potable. En partant du montant constaté ces dernières années, le manque à gagner pour les agences de l'eau serait théoriquement de 4 à 5 millions par an. Il faut toutefois noter que la plupart des cas récents de majoration étaient liés à la faible taille des collectivités redevables. Le transfert de la compétence eau aux EPCI devrait réduire le nombre de ces cas, et par conséquent diminuer le manque à gagner résultant de ces deux années blanches.

La proposition de loi propose donc une solution pragmatique à des difficultés administratives réelles, rencontrées par un grand nombre d'élus locaux. Compte tenu de l'effort de concertation qui a guidé son élaboration, je vous demanderai de la soutenir sans réserve et ne vous proposerai que des ajustements rédactionnels, ainsi qu'une modification permettant d'étendre le dispositif aux départements d'outre-mer.

Cette initiative illustre parfaitement l'engagement du Sénat en faveur de la simplification des normes. Elle témoigne aussi de son rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales. En adoptant cette proposition de loi, nous ferons oeuvre utile et faciliterons l'exercice des compétences locales.

Enfin, ce texte permet de concrétiser le partenariat établi avec le CNEN. Je crois que nous pouvons tous nous en féliciter.

M. Hervé Maurey, président. - Je vous félicite pour ce travail mené dans des délais contraints. Je remercie M. Pointereau pour son action au sein de la délégation aux collectivités territoriales qui a permis de nourrir ce texte. D'autres propositions des délégations n'aboutissent pas toujours, ce qui est un peu frustrant.

M. Gérard Cornu. - Nous souscrivons bien sûr à la volonté de simplification, volonté qui est partagée par la plupart des groupes. Il faut cependant que cette proposition de loi soit votée par nos collègues députés. Or, ce qui vient de se passer à l'Assemblée nationale avec le rejet de notre texte sur la compétence eau que nous voulions optionnelle m'inquiète. Les députés doivent comprendre l'intérêt de ce texte de simplification.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Lors de la table ronde organisée au Sénat, les représentants du ministère de l'écologie ont approuvé ce texte. Je pense qu'ils sauront convaincre les députés de son intérêt.

M. Hervé Maurey, président. - Dans quelques semaines, nous accueillerons le secrétaire d'État auprès du ministre Nicolas Hulot dans le cadre de la préparation du budget : nous pourrons évoquer ce sujet avec lui.

Dans le cadre d'échanges institutionnels, je dois rencontrer Mme Barbara Pompili et je lui parlerai de ce texte.

Nous avons eu le sentiment que le principal défaut de la proposition de loi dont vient de parler Gérard Cornu était de venir du Sénat...

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Avec mon collègue Jean-François Longeot, nous avons rencontré hier soir la ministre Mme Gourault, qui nous a donné quelque espoir pour ce texte : son rejet pourrait ne pas être définitif.

M. Charles Revet. - Il y a déjà longtemps, nous avons reçu M. Lambert, notre ancien collègue, qui nous a cité des chiffres effarants sur le nombre de normes qui naissent quotidiennement. Ne serait-il pas intéressant de l'inviter à nouveau ?

Depuis quelques années, l'État procède à des prélèvements sur les budgets des agences de l'eau. Je ne suis d'ailleurs pas sûr que ce soit légal, car il s'agit du produit d'une taxe affectée.

Ne pourrait-on accélérer les processus de décisions des agences de l'eau afin que les dossiers présentés par les collectivités territoriales soient rapidement pris en compte et menés à terme ?

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Les mécanismes de non affectation sont connus...et pas toujours respectés. Dans ce cas précis, il existe un mécanisme de plafonnement des recettes ; l'excédent est reversé au budget général.

M. Charles Revet. - Ce n'est pas normal. Il s'agit d'une taxe affectée.

M. Claude Bérit-Débat. - Cette proposition de loi va dans le bon sens. Elle tient compte de la réflexion de la délégation aux collectivités territoriales et des demandes de simplification des collectivités et des EPCI. Au Sénat, nous savons ce que c'est que de rapporter devant un conseil municipal ou devant un conseil communautaire. Nous voterons en l'état ce texte, moyennant quelques amendements rédactionnels. Bravo pour cette simplification et espérons que nous convaincrons nos collègues députés qui, pour la plupart, ne savent pas ce que sont les collectivités territoriales.

M. Rémy Pointereau. - La simplification des normes est un travail de longue haleine. Le stock est immense et il nous faut simplifier, notamment dans le domaine de l'eau potable.

Avec cette proposition de loi, certains ont pu s'inquiéter du manque à gagner pour les agences de l'eau. Mais il faut mettre en regard ces 4 à 5 millions avec les 400 millions que l'État va encore ponctionner cette année sur les fonds de roulement des agences. Notre commission devrait se mobiliser pour mettre un terme à ce prélèvement qui freine les investissements des collectivités. Nous devrions inciter les agences à financer les projets présentés par les collectivités pour empêcher l'État de procéder à ces coupes sombres dans leurs budgets.

Ce texte de simplification n'est qu'un début.

M. Hervé Maurey, président. - Vous pourriez ajouter : continuons le combat ! La simplification est un combat de tous les jours et qui est loin d'être terminé. En revanche, contrairement à M. Pointereau, je pense que l'État est toujours capable de ponctionner, même s'il y a moins de réserves.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Grâce à leur mode d'élection, les sénateurs ont l'expérience de la gestion des communes et des EPCI. D'un point de vue sémantique, nous risquons de provoquer l'émoi avec le n-2. Il faudra bien expliquer que les gestionnaires de réseaux continueront, pendant ces deux années, d'améliorer la performance de leurs réseaux. En tant que gestionnaires de réseaux dans les collectivités, nous allons bien évidemment continuer à faire des travaux en continu. Attention aux procès d'intention qu'on risque de nous faire.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Le décalage d'une seule année ne devrait pas donner lieu à de tels procès.

M. Hervé Maurey, président. - Nous en venons à l'examen des articles et des amendements. Je vous rappelle que depuis un an et demi, notre commission expérimente le zéro papier. Pour la réunion d'aujourd'hui, vous pouvez consulter les amendements sous forme papier ou sous forme numérique. Je vous proposerai une formation aux outils numériques la semaine prochaine.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'amendement rédactionnel COM-1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'amendement rédactionnel COM-2 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement COM-3 est adopté.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - L'amendement COM-4 permet l'extension aux départements d'outre-mer de la simplification apportée par la proposition de loi, en y appliquant la suspension pendant deux ans du mécanisme de majoration. Les dispositions relatives au fonctionnement de la majoration en outre-mer étant prévues au niveau règlementaire, nul besoin de les prévoir dans la loi.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 4 est adopté sans modification ainsi que l'article 5.

La proposition de loi est adoptée à l'unanimité dans la rédaction issue des travaux de la commission.