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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV - LES RECETTES PUBLIQUES ET LE PILOTAGE DES NICHES FISCALES ET SOCIALES

ARTICLE 16 - Incidence annuelle des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement

. Commentaire : le présent article fixe un montant annuel minimal de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À l'instar de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 et de l'article 18 de la loi de programmation pour 2014-2019, le présent article propose de fixer, pour chaque année de la période 2015-2017, un plancher de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, à compter du 1er juillet 2017 - soit à partir du début de la présente législature.

La trajectoire des mesures nouvelles au sens du présent article doit permettre de suivre l'évolution des prélèvements obligatoires strictement imputables aux décisions de l'actuel Gouvernement. Aussi exclut-elle les mesures prises par les collectivités territoriales, ou encore par les administrations de sécurité sociale (ASSO) gérées par les partenaires sociaux, à l'instar de l'assurance chômage et des régimes complémentaires d'assurance vieillesse (Agirc Arrco).

La réduction cumulée des prélèvements obligatoires liée aux mesures nouvelles mises en oeuvre par le Gouvernement sur les trois premières années du quinquennat devrait être supérieure ou égale à 21 milliards d'euros.

Montant des mesures nouvelles prévues en loi de programmation des finances publiques depuis 2012

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Cumul trois premières années de la trajectoire

LPFP 2012-2017

7

24

-3

-7

-3

-7

     

28

LPFP 2014-2019

     

-2

-6

-8

     

-16

PLPFP 2018-2022

           

-5

-9

-7

-21

Source : commission des finances du Sénat (d'après les lois de programmation des finances publiques 2012-2017 et 2014-2019 et le présent projet de loi)

D'après le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2018, les mesures prévues dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 devraient avoir un impact de 5,6 milliards d'euros sur les recettes de l'État, dont plus de la moitié serait liée au remplacement de l'impôt sur la fortune par l'impôt sur la fortune immobilière (IFI).

Impact prévisionnel en 2018 des mesures nouvelles postérieures au 1er juillet 2017 sur le champ de l'État

(en milliards d'euros)

Mesures nouvelles État postérieures au 1er juillet 2017

2018

Création de l'Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI)

- 3,2

Suppression de la contribution de 3% sur les dividendes distribués

- 1,9

Mise en place d'un prélèvement forfaitaire unique

- 1,3

Baisse du taux d'IS de 33 % à 25 %

- 1,2

Alignement fiscalité gazole / essence

+ 0,8

Hausse de la composante carbone

+ 1,1

Total affiché par le Gouvernement

- 5,6

Total hors baisse du taux d'IS

-4,4

Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport économique, financier et social annexé au projet de loi de finances pour 2018)

Il faut noter que les estimations du Gouvernement incluent l'incidence de la première étape de mise en place d'un taux d'impôt sur les sociétés de 25 %, consistant en un taux de 28 % applicable aux petites et moyennes entreprises jusqu'à 75 000 euros de bénéfices pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2017. Pourtant, cette mesure résulte de la loi de finances pour 2017175(*), adoptée sous la précédente mandature.

Retraité de cet élément, la baisse des prélèvements obligatoires résultant des mesures prises depuis le 1er juillet 2017 par le Gouvernement n'est que de 4,4 milliards d'euros, soit un montant inférieur à l'objectif fixé par le présent article.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon le Gouvernement, « la baisse des prélèvements obligatoires se poursuivra avec une baisse d'un point de PIB d'ici 2022, dont plus de 10 milliards d'euros de baisse d'ici à fin 2018, bénéficiant à la fois aux ménages et aux entreprises. Sur la période de programmation, le taux de prélèvements obligatoires sera ramené de 44,7 % en 2017 à 43,6 % en 2022 ».

Comme cela a été souligné dans l'exposé général du présent rapport, la baisse des prélèvements obligatoires prévue au titre de l'année 2018 dans le cadre du présent projet de loi (6,7 milliards d'euros, soit 0,3 point de PIB) est finalement deux fois inférieure au montant initialement annoncé lors du débat d'orientation des finances publiques (0,6 point de PIB). Le principal changement tient à la mise en oeuvre en deux temps de la bascule des cotisations salariales sur la contribution sociale généralisée (CSG) au cours de l'année 2018, dont le rendement attendu s'élève à 4,5 milliards d'euros.

Sur l'ensemble du quinquennat, la baisse des prélèvements obligatoires prévue par le Gouvernement n'en reste pas moins très significative (1,1 point de PIB) et l'État porte la majeure partie de la réduction des prélèvements obligatoires sur la période 2016-2018, qui devrait s'élever à environ 21 milliards d'euros.

La concentration des efforts en recettes sur l'État pose la question de la trajectoire du déficit de l'administration centrale : en l'absence de maîtrise résolue des dépenses des ministères, le risque est grand d'une dégradation du solde budgétaire liée à la diminution des recettes de l'État.

Or le Parlement ne dispose pas des éléments nécessaires pour porter une appréciation sur la répartition de l'effort de maîtrise de la dépense, comme votre rapporteur général s'est attaché à le mettre en évidence dans l'exposé général du présent rapport.

Si les baisses d'impôt prévues par le projet de loi de finances apparaissent nécessaires après plusieurs années marquées par une politique fiscale peu lisible, en revanche la répartition de l'effort en dépenses et l'évolution induite du solde budgétaire de l'État demeurent flous et incitent à la plus grande vigilance.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 17 - Plafonnement et pilotage des dépenses fiscales

. Commentaire : le présent article prévoit deux modalités d'encadrement des dépenses fiscales. D'une part, leur montant est limité, annuellement, à une fraction de 28 % des recettes fiscales nettes du budget général. D'autre part, les dépenses fiscales créées ou étendues à partir du 1er janvier 2018 ne pourront l'être que pour une durée maximale de quatre ans.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DÉPENSES FISCALES : 457 DISPOSITIFS POUR UN MONTANT PRÉVISIONNEL DE PRÈS DE 100 MILLIARDS D'EUROS EN 2018

Pour 2018, sont recensées 457 dépenses fiscales pour un coût total estimé à 99,8 milliards d'euros en 2018 et à 93,0 milliards d'euros en 2017176(*).

Le concept de dépenses fiscales, dont la définition est rappelée dans le deuxième tome du rapport « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2018, recouvre toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales qui a sa contrepartie pour le contribuable dans l'allégement de la charge fiscale qui aurait résulté de l'application de la norme.

La notion repose donc sur l'écart à la norme fiscale et englobe l'ensemble des réductions d'impôt (qui diminuent le montant de l'impôt dû) et des crédits d'impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l'impôt dû, une dépense budgétaire en direction du contribuable concerné).

Les dépenses fiscales doivent être distinguées des remboursements et dégrèvements, qui ne comptabilisent que les dépenses budgétaires effectives (« dépenses en atténuation de recettes ») et non les réductions d'impôt. La distinction peut être difficile dans la mesure où certains dispositifs agrègent réduction et crédit d'impôt. Par exemple, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) donne lieu à une réduction d'impôt sur les sociétés (IS), reportable sur trois ans, qui minore à ce titre les recettes perçues par l'État. L'excédent non imputé est remboursé au contribuable, à l'issue des trois années, sous forme de crédit d'impôt. Seul ce remboursement constitue une « dépense en atténuation de recette » retracée dans les « Remboursements et dégrèvements », tandis que le coût total de la dépense fiscale est la somme de la minoration de l'impôt et du crédit restitué.

Le coût des dépenses fiscales est concentré : dix dépenses représentent à elles seules plus de la moitié du coût total. Les deux dépenses les plus importantes en termes quantitatifs sont le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) pour un montant estimé en 2018 à 21,0 milliards d'euros, et le crédit d'impôt recherche (CIR), chiffré à environ 5,8 milliards d'euros.

Il convient de noter que le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 prévoient la suppression du CICE et son remplacement par un allègement de cotisations patronales à compter du 1er janvier 2019177(*).

B. UN PILOTAGE INEXISTANT DES DÉPENSES FISCALES

Le premier rapport concernant les dépenses fiscales date de 1979178(*).

Le recensement des dispositifs et de leur coût a considérablement progressé : depuis 1980, le projet de loi de finances comprend chaque année un rapport sur les dépenses fiscales179(*), et depuis 2005 (projet de loi de finances pour 2006) le projet annuel de performances de chaque mission présente les dépenses fiscales qui lui sont liées180(*), de manière à rendre compte de l'ensemble des moyens contribuant à l'atteinte des objectifs d'une politique publique donnée.

A ce travail d'inventaire se sont ajoutées des tentatives pour piloter l'évolution du coût des dépenses fiscales.

L'article 14 de la loi de programmation pour 2012-2017181(*) avait ainsi mis en place un plafonnement du montant des dépenses fiscales, exprimé en euros courants à périmètre constant.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, actuellement en vigueur, prévoit deux dispositifs relatifs aux dépenses fiscales : d'une part, elle fixe un plafond sur le montant total des dépenses fiscales et leur montant hors CICE, d'autre part, elle prévoit que les dépenses fiscales et niches sociales créées à partir du 1er janvier 2015 soient « revues » à l'issue d'une période de trois années. En outre, « le Gouvernement présente au Parlement, au plus tard six mois avant l'expiration du délai pour lequel la mesure a été adoptée, une évaluation de celle-ci et, le cas échéant, justifie son maintien pour une durée supplémentaire de trois années ».

L'efficacité de l'un comme l'autre dispositif paraît très relative.

Le double plafond n'a pas été respecté ; les dispositions relatives à l'évaluation des dépenses fiscales se sont révélées peu opérationnelles et n'ont pas suffi à impulser une démarche méthodique d'expertise des « niches ».

Ainsi, le montant des dépenses fiscales a progressé en 2016 plus rapidement que ne le prévoyait la loi de programmation des finances publiques et, même en incluant les évaluations préalables des lois de finances dans le champ des évaluations de dépenses fiscales - ce qui est, sur le fond, très contestable - le taux de dépenses fiscales évaluées au cours de l'année 2016 ne s'est élevé qu'à 1,1 %. Une analyse plus objective conduit à retenir la seule évaluation du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) dans le cadre du rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) relatif à l'aide à la rénovation énergétique des logements, publié en avril 2017, soit un taux de revue des niches fiscales de 0,2 %.

Un constat similaire peut être dressé concernant l'année 2015 : le plafond a été dépassé de 2,6 milliards d'euros en raison de la montée en charge plus rapide que prévu du CICE et aucune dépense fiscale n'a fait l'objet d'une évaluation - à l'exception des évaluations préalables des lois de finances, dont la qualité méthodologique ne paraît pas à la hauteur des enjeux.

L'évaluation des dépenses fiscales est donc, pour l'heure, quasiment inexistante et ne permet pas à la représentation nationale, ni au Gouvernement, de disposer d'une vision cohérente et documentée des centaines de dispositifs fiscaux dérogatoires qui diminuent le montant des recettes perçues par l'État.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article crée un plafond de dépenses fiscales exprimé en fraction des recettes fiscales nettes du budget général : les dépenses fiscales ne devront pas excéder 28 % des recettes nettes des dépenses fiscales - dont devront être déduites non seulement les remboursements et dégrèvements d'impôt, mais aussi la part des dépenses fiscales qui n'est pas retracée dans la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Le II du présent article prévoit que les créations ou extensions de dépenses fiscales, à partir du 1er janvier 2018, devront être limitées à une durée maximale de quatre ans « précisée par le texte qui les institue ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été modifié par un amendement du Gouvernement présenté à la suite d'un débat intervenu en commission des finances sur l'impact de la suppression du CICE sur le ratio de 28 %.

Une trajectoire de réduction du ratio a ainsi remplacé le taux fixe de 28 %, avec une cible finale de 25 % en 2022.

Trajectoire du ratio de dépenses fiscales prévue par le présent article à la suite des modifications apportées par l'Assemblée nationale

 

2018

2019

2020

2021

2022

Ratio dépenses fiscales/recettes nettes des dépenses fiscales

28 %

28 %

27 %

26 %

25 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir du présent projet de loi tel qu'adopté par l'Assemblée nationale)

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le plafonnement des dépenses fiscales est un outil utile au suivi de leur évolution et à la maîtrise des finances publiques : il s'agit d'éviter que des « niches » trop nombreuses et de trop grande ampleur ne diminuent de façon trop importante les recettes publiques et n'augmentent encore davantage le besoin de financement de l'État.

Cependant, par définition, les dépenses fiscales constituent des dispositifs « de guichet » qui ne peuvent pas véritablement être pilotés par le gestionnaire public : aussi, ce n'est pas le caractère « contraignant » ou « mordant » du plafond qui fonde sa pertinence, mais bien la qualité de l'information qu'un tel indicateur apporte concernant l'évolution du poids des « niches » fiscales sur les finances publiques.

Or la définition du dénominateur du ratio proposé ne paraît pas satisfaisante : celui-ci ne serait pas constitué des recettes fiscales nettes au sens standard du terme (c'est-à-dire après déduction des remboursements et dégrèvements), mais d'un agrégat sui generis consistant à soustraire du montant des recettes brutes le coût total des dépenses fiscales. Une telle opération pose des problèmes méthodologiques dans la mesure où le chiffrage de ce coût est soumis à de fortes incertitudes : d'après les données présentées dans le tome II de l'annexe « Voies et moyens » annexée au projet de loi de finances pour 2018, plus de la moitié des dépenses fiscales ne peuvent pas être correctement évaluées.

En outre, la limitation dans le temps des dépenses fiscales peut également être utile afin d'inciter le Gouvernement et la représentation nationale à se poser régulièrement la question du maintien des dispositifs dérogatoires en matière fiscale.

Cependant, ne paraît pas justifié l'allongement d'un an prévu par le présent projet de loi par rapport à la précédente loi de programmation des finances publiques, qui prévoyait une durée maximale de trois ans pour les dépenses fiscales nouvellement créées ou étendues. C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement COM-17 de Victorin Lurel visant à ce que les créations ou extensions de dépenses fiscales instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2018 ne soient applicables que pour une durée maximale de trois ans - contre quatre ans dans le texte du Gouvernement.

Au total, le présent article paraît insuffisamment ambitieux et il est à craindre qu'il ne permette pas réellement d'engager une démarche rigoureuse d'évaluation des dépenses fiscales. Depuis les travaux du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, qui ont donné lieu au rapport « Guillaume » de 2011, qui ont porté sur 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales auxquelles était attribuée une note synthétique, aucune démarche globale d'évaluation qualitative n'a été entreprise alors même que le montant des dépenses fiscales atteint des niveaux inégalés.

L'examen des lois de programmation successives donne d'ailleurs à voir un renoncement progressif : les dispositifs d'encadrement des dépenses fiscales sont de moins en moins stricts et les objectifs en matière d'évaluation de l'efficacité des dispositifs de moins en moins contraignants.

Ainsi, l'article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017182(*) prévoyait qu'un cinquième des dépenses fiscales et niches sociales devait faire l'objet « d'une évaluation annuelle de leur efficience et de leur efficacité » - à défaut, elles devaient cesser de s'appliquer dans un délai de douze mois.

L'article 23 de la loi de programmation pour les années 2014 à 2019 restreignait considérablement l'évaluation qui n'était plus obligatoire que pour les seuls dispositifs créés ou étendus à compter du 1er janvier 2015 pour une durée limitée.

Le présent article marque l'aboutissement de ce recul en ne fixant aucun objectif d'évaluation des dépenses fiscales.

Seuls les dispositifs les plus importants ont fait l'objet de travaux d'évaluation, comme le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE)183(*) ou le crédit d'impôt recherche (CIR)184(*). Si le centrage sur les dépenses fiscales les plus lourdes présente l'avantage de traiter un volume budgétaire considérable à travers une évaluation unique, il conduit à laisser de côté une masse de petits dispositifs et à ne jamais poser la question de la cohérence d'ensemble du système socio-fiscal français.

Pourtant, une telle démarche pourrait utilement s'inscrire dans le processus « Action publique 2022 » lancé par le Gouvernement.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-37, à l'initiative de son rapporteur, visant à ce que les dépenses fiscales représentant plus de 2 % du montant des dépenses fiscales de l'État pendant trois exercices successifs fassent l'objet d'une évaluation indépendante bisannuelle permettant d'en mesurer l'efficacité.

En outre, afin de renforcer la diffusion et la réutilisation des données mises à la disposition du Parlement, votre commission a également adopté, à l'initiative de Vincent Éblé, l'amendement COM-6 tendant à ce que les données concernant les dépenses fiscales présentées dans l'annexe « Voies et Moyens » au projet de loi de finances de l'année soient mises en ligne sous un format exploitable par un logiciel de traitement de données.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 18 - Plafonnement et pilotage des « niches sociales »

. Commentaire : le présent article prévoit, d'une part, que le montant total des niches sociales ne peut excéder annuellement 14 % des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS), des organismes concourant à leur financement et des exonérations de cotisations sociales non compensées par crédit budgétaire ; d'autre part, que les niches sociales créées ou étendues à partir du 1er janvier 2018 ne pourront l'être que pour une durée maximale de trois ans.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN MONTANT TOTAL DE 46,5 MILLIARDS D'EUROS DE « NICHES SOCIALES » EN 2017

L'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale propose une définition des « niches sociales », « dispositifs dérogatoires correspondant à une réduction du niveau des prélèvements sociaux accordée en vue de l'atteinte d'objectifs de politiques publiques (baisse du coût du travail en faveur de l'emploi, augmentation du pouvoir d'achat, acquisition de droits sociaux contributifs, etc). Ils constituent pour le financement de la sécurité sociale l'équivalent des dépenses fiscales pour l'État ».

La loi de programmation des finances publiques actuellement en vigueur définit les niches sociales comme les « exonérations ou abattements d'assiette et des réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ».

Autrement dit, ces « niches sociales » se présentent sous la forme :

d'exonérations, soit la réduction totale ou partielle des montants dus, souvent par réduction des taux ou application d'allégement ;

d'exemptions totales ou partielles de l'assiette de ces cotisations et contributions.

Coût des niches sociales recensées dans l'annexe 5 au PLFSS

(en millions d'euros)

 

2016

2017

2018

Coût

Évolution

Coût total exonérations compensées

36 856

38 615

54 745

+42%

Dont allègements généraux(1)

28 974

30 725

33 559

9 %

Dont mesures ciblées

7 882

7 890

7 009

-11%

Dont mesures de pouvoir d'achat en faveur des actifs

   

14 177

 

Coût total exemptions d'assiette

7 480

7 925

7 804

-2 %

Total

44 336

46 540

48 372

3,9 %

Source : annexe 5 au PLFSS pour 2018

Comme l'illustre le tableau présenté ci-dessus, les « niches sociales » sont évaluées à 46,5 milliards d'euros en 2017, dont 30,7 milliards d'euros au titre des allégements généraux, 7,9 milliards d'euros au titre des mesures ciblées et 7,9 milliards d'euros au titre des exemptions d'assiette.

B. DES INSTRUMENTS DE PILOTAGE DES NICHES SOCIALES INCONSTANTS

L'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012185(*) avait introduit un mécanisme visant à maîtriser la progression des niches sociales en fixant l'obligation de compenser toute création ou extension de niche sociale par la suppression ou la réduction d'autres niches.

L'actuelle loi de programmation des finances publiques a instauré (article 20) un objectif de stabilisation en valeur, à compter du 1er janvier 2015, du montant annuel des niches sociales, hors allégements généraux.

En outre, cette règle s'apprécie par rapport au montant annuel des niches sociales recensées dans l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale186(*) (PLFSS) et faisant l'objet d'une évaluation chiffrée (hors réduction « Fillon »).

Ce nouvel instrument de pilotage du montant des niches sociales devait renforcer leur encadrement et leur suivi, dans un contexte de manque de connaissance complète des niches sociales.

Néanmoins, l'annexe 5 au projet de loi de financement pour 2017 précise que si « ces dispositifs d'encadrement et de suivi jouent un rôle incitatif important », ils n'ont « cependant pas empêché, en tant que tels, l'extension ou la création de nouveaux dispositifs dérogatoires aux cours des dernières années, notamment (...) la création de nouveaux dispositifs dérogatoires, comme la majoration de la déduction forfaitaire de cotisations patronales de 0,75 euros par heure effectuée à 2 euros en loi de finances rectificative pour 2015 (...) ».

C. UNE LIMITATION DANS LE TEMPS DES NICHES SOCIALES PEU EFFICACE

1. Les LPFP 2009-2012, 2011-2014, 2012-2017 : une durée maximale d'application des niches sociales faiblement effective

Le II de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 prévoyait une application limitée à quatre ans pour toute création ou extension de niche sociale.

L'article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014187(*), inséré par la commission des finances de l'Assemblée nationale, a repris cette disposition. À l'initiative de la commission des finances du Sénat, cet article s'appliquait non seulement aux mesures prises entre 2011 et 2014, mais aussi, comme précédemment, à celles prises à compter du 1er janvier 2009.

Néanmoins, il s'agissait de deux dispositions non normatives, n'ayant donc aucune valeur juridique contraignante188(*).

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a repris le principe d'une limitation de la durée des niches sociales, mais si chaque nouvelle disposition législative créant une « niche » doit préciser la période pour laquelle elle s'applique, cette période n'est plus nécessairement limitée à quatre ans.

En pratique, ces dispositions ont eu un effet limité sur les niches sociales - et fiscales-, le principe n'étant que partiellement appliqué : même dans les cas où une durée limitative est effectivement prévue, l'absence d'évaluations précises et détaillées ne pouvait conduire à rationaliser les mesures existantes et à envisager leur suppression.

2. La LPFP 2014-2019 : une « révision » des niches sociales au plus tard trois ans après leur entrée en vigueur

La loi de programmation des finances publiques actuellement en vigueur prévoit (article 21) que les créations ou extensions de niche fiscale ou sociale, instaurées par un texte postérieur au 1er janvier 2015, doivent être « revues » au plus tard avant l'expiration d'une période de trois années suivant la date de leur entrée en vigueur.

Le principe d'une durée limitée n'est donc plus explicitement formulé. Alors que le rapport annexé au projet de loi de programmation évoquait un dispositif « limitant à trois années les nouvelles dépenses fiscales et niches sociales », la rédaction du texte posait un principe moins normatif, celui d'une « révision » dont les enjeux et les objectifs n'étaient pas précisés.

Au regard du caractère ambigu de l'article proposé, la commission des finances du Sénat avait adopté un amendement permettant de revenir à un principe explicite de limitation de la durée des niches fiscales et sociales. Au surplus, ce principe de « révision » présente une certaine redondance avec l'article 23 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, instaurant une « évaluation » six mois avant l'expiration du délai pour lequel la niche sociale (et fiscale) a été adoptée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN NOUVEL INSTRUMENT DE PILOTAGE DES NICHES SOCIALES, DESTINÉ À EN CONTENIR LE MONTANT

Le I du présent article instaure un nouvel instrument de pilotage des niches sociales destiné à contenir leur montant total en examinant chaque année la part des niches sociales dans la somme des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des organismes concourant à leur financement et des exonérations de cotisations sociales non compensées par crédit budgétaire.

Cette part est fixée à 14 %.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, la méthode de calcul du ratio de « niches sociales » se calcule de la façon suivante :

- au numérateur figure le coût des « niches », présenté en détail dans l'annexe 5 au projet de loi de financement pour 2018, en distinguant les allégements généraux, les réductions de taux de cotisation, les exonérations ciblées compensées (par dotations budgétaires et/ou par recettes fiscales), ainsi que les abattements et exemptions d'assiette ;

- au dénominateur figurent les recettes totales des régimes de base et du FSV, présentées en détail dans l'annexe B et l'annexe 4 au projet de loi de financement, auxquelles s'ajoute le coût des exonérations ciblées non compensées. En revanche, le coût des autres dispositifs ne figure pas au dénominateur, dès lors que les recettes fiscales ou les dotations budgétaires dont bénéficie la sécurité sociale font déjà partie des recettes. Par ailleurs, le coût des exemptions et abattements d'assiette n'est pas non plus ajouté au dénominateur, dans la mesure où des prélèvements spécifiques visant à limiter l'impact de ces niches ont été instaurés (forfait social, prélèvement sur les stock-options, attributions gratuites d'options, retraites supplémentaires...) et alimentent également les recettes totales.

Le ratio, fixé à 13,1 % pour 2019, intègre la transformation du CICE en allégements généraux.

B. UNE LIMITATION DANS LE TEMPS DES NICHES SOCIALES

Le II du présent article prévoit en outre que les créations ou extensions de niches sociales instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2018 ne sont applicables que pour une durée maximale de trois ans, « précisée par le texte qui les institue ».

Ainsi, cette rédaction fixe explicitement une durée limitée tout en reprenant le principe fixé par l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 selon lequel chaque nouvelle disposition législative tendant à créer une « niche » sociale est tenue de préciser la période pour laquelle elle s'applique.

La règle de « durée limitée des niches » de 2009 à 2014

Article 16 de la LPFP 2012-2017

(abrogé)

Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattement d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2013, ne sont applicables que pour une durée limitée, précisée par le texte qui les institue.

Article 21 de la LPFP 2014-2019

(en vigueur)

Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions d'exonérations ou d'abattements d'assiette et de réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte postérieur au 1er janvier 2015, doivent être revues au plus tard avant l'expiration d'une période de trois années suivant la date de leur entrée en vigueur.

Article 18 du présent projet de LPFP

Les créations ou extensions d'exonérations ou d'abattements d'assiette et de réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2018 ne sont applicables que pour une durée maximale de trois ans, précisée par le texte qui les institue.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les lois de programmation

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'encadrement de l'évolution du montant des niches sociales et la limitation de leur durée d'application constituent des outils de suivi et de maîtrise des niches sociales qui jusqu'à aujourd'hui, n'ont pas fait leur preuve.

Or, dans la mesure où elles diminuent les ressources des régimes obligatoires de base lorsqu'elles ne sont pas compensées par l'État, ou diminuent les ressources de l'État lorsqu'elles le sont, ces niches sociales doivent rester dérogatoires à la norme.

Afin d'approfondir la connaissance des « niches sociales », l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'Inspection générale des finances (IGF) ont conjointement mené en 2015 une revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de cotisations sociales spécifiques dans le cadre fixé par la loi de programmation des finances publiques en vigueur. Celle-ci a porté sur 92 dispositifs spécifiques, concernant des cotisations et contributions sociales assises sur des revenus liés directement ou indirectement au travail

Cette revue des dépenses a permis « l'amélioration de la connaissance financière de certains dispositifs et des effets économiques de certains dispositions, et la réalisation d'une étude de l'impact du renforcement de la réduction générale des cotisations patronales sur l'avantage différentiel offerts par les dispositifs spécifiques, ainsi que la construction d'une méthode d'analyse transversale de la pertinence et de l'efficacité de ces dispositifs »189(*).

Ainsi, une série d'indicateurs a été établie, permettant de signaler les dispositifs susceptibles d'être peu pertinents (absence d'évaluation, absence d'objectifs, caractère trop restreint ...). Il ressort des travaux de la mission que 54 dispositifs n'ont jamais été évalué, pour un coût de plus de 5 milliards d'euros. 37 ont été évalués au moins une fois : « parmi ceux-là, 28 % ont été évaluées négativement, représentant 46 % du coût total ».

Résultats de la revue de dépenses menée par l'IGAS et l'IGF en juin 2015

 

Nombre de dispositifs

En %

Coût 2014

(en millions d'euros)

En %

Jamais évalué

54

59

5 078

34

Évalué au moins une fois

37

40

10 012

66

Non pertinent

1

1

   

Total

92

100

15 090

100

Source : annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

La stabilisation d'une année sur l'autre du montant total des niches sociales paraissait en outre difficile à tenir dans la mesure où une large part de ces dernières repose sur la masse salariale, sujette à de multiples variations découlant de la conjoncture économique.

Force est de constater la faible rationalisation des niches sociales ces dernières années, en dépit des mécanismes existants, attestant de la difficulté du pilotage des niches sociales.

S'il témoigne d'un nouveau tâtonnement dans le choix d'un instrument de pilotage idéal des « niches sociales », l'option d'un plafond, exprimé en pourcentage des recettes, apparaît innovante.

Au surplus, votre rapporteur accordera une attention toute particulière aux textes créant ou étendant une niche sociale à compter du 1er janvier prochain, afin de déterminer si le volontarisme affiché quant à la durée maximale d'application d'une niche sociale se traduit dans la pratique.

Quand bien même une durée d'application limitée à une création ou extension de niche sociale serait-elle fixée, cette limitation temporelle devra aller de pair avec un meilleur contrôle de leur efficacité : la poursuite de « l'effort de rationalisation des dispositifs au regard des objectifs d'efficacité de la dépense publique, de simplification et de lisibilité du prélèvement social » mentionnée à l'annexe 5 du projet de loi de financement pour 2018 est de bonne augure, d'autant plus votre rapporteur partage le constat selon lequel le développement des dispositifs d'exonérations de cotisations sociales « fait perdre l'essentiel de leur intérêt aux dispositifs spécifiques qui préexistaientdont l'avantage financier devient nul aux niveaux des salaires pour lesquels ces exonérations sont les plus efficaces, invitant davantage encore que par le passé à en reconsidérer l'utilité ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 175 Article 11 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* 176 Tome II de l'annexe « Voies et moyens » annexée au PLF 2015, p. 15.

* 177 Article 42 du projet de loi de finances (PLF) et article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018.

* 178 Conseil des impôts, rapport sur les dépenses fiscales, 1979.

* 179 Une « annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales » est prévue à l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 180 L'article 51 de la loi précitée prévoit également que chaque projet annuel de performance présent une évaluation des dépenses fiscales.

* 181 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 182 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 183 Comité de suivi et d'évaluation du CICE, devenu le comité de suivi des aides publiques, piloté par France Stratégie.

* 184 Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation (CNEPI), au sein du Commissariat général à la stratégie et à la prospective.

* 185 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

* 186 Annexe présentant les mesures d'exonérations de cotisations et contributions sociales et leur compensation, prévue par l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale.

* 187 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* 188 Ces deux articles font partie de ceux dont l'article 1er de la LPFP concernée indique qu'ils sont pris sur la base de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, relatif aux dispositions non normatives des lois de programmation des finances publiques.

* 189 Annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.