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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( rapport - première lecture )

TITRE PREMIER BIS - DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L'INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT
CHAPITRE PREMIER A - RAPPORT SUR LA CONFORMITÉ DES PROJETS DE LOI DE PROGRAMMATION À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

ARTICLE 18 bis - Rapport sur la cohérence des projets de loi de programmation à la loi de programmation des finances publiques

. Commentaire : le présent article prévoit la remise d'un rapport permettant de s'assurer de la cohérence des différents projets de loi de programmation.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été introduit par nos collègues députés à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances.

Il prévoit, à l'occasion du dépôt au Parlement d'un projet de loi de programmation autre qu'un projet de loi de programmation des finances publiques, que le Gouvernement remet au Parlement un rapport permettant de « s'assurer de la cohérence du projet de loi envisagé avec la trajectoire de finances publiques figurant dans la loi de programmation des finances publiques en vigueur ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que le présent article vient utilement enrichir l'information des parlementaires, qui pourront plus aisément apprécier la cohérence d'ensemble des différents projets de loi de programmation soumis à leur examen.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE PREMIER - ÉTAT ET OPÉRATEURS DE L'ÉTAT

ARTICLE 19 (Art. 34 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 - Interdiction du recours au crédit-bail immobilier pour l'État et ses opérateurs

. Commentaire : le présent article prévoit d'interdire à l'Etat et aux organismes divers d'administration centrale de conclure, en qualité de crédit-preneur, des contrats de crédit-bail.

I. LE DROIT EXISTANT

Le I de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019190(*) prévoit que « les organismes, autres que l'Etat, relevant de la catégorie des administrations publiques centrales et dont la liste est établie par l'arrêté mentionné au I de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, ne peuvent conclure des contrats de crédit-bail, au sens des articles L. 313-7 à L. 313-11 du code monétaire et financier, qui ont pour objet la réalisation, la modification ou la rénovation d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels répondant à un besoin précisé par la collectivité publique et destinés à être mis à sa disposition ou à devenir sa propriété. »

Toutefois, le II de ce même article permet à l'Etat de conclure un contrat de crédit-bail pour le compte d'une personne publique mentionnée au I, sous deux conditions :

- d'une part, que le ministère de tutelle ait procédé à l'instruction du projet ;

- d'autre part, que l'opération soit soutenable au regard de ses conséquences sur les finances publiques et sur la situation financière de la personne publique.

Le crédit-bail

Régies par les articles L. 313-7 à L. 313-11 du code monétaire et financier, les opérations de crédit-bail comportent trois étapes :

- l'acquisition du bien immobilier ou mobilier par un établissement financier, qualifié de crédit-bailleur, sur les indications du crédit-preneur, à qui le bien est ensuite livré ;

- la prise d'effet du contrat de crédit-bail sur une période de location, correspondant généralement à la durée d'amortissement du bien loué ;

- le terme du contrat de crédit-bail, laissant au crédit-preneur trois options : la restitution du bien loué à l'établissement de crédit, le renouvellement du contrat contre des loyers réduits, ou la levée de l'option d'achat et l'acquisition du bien contre le versement de sa valeur résiduelle.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'interdire à l'État et aux organismes divers d'administration centrale de recourir à des contrats de crédit-bail.

Le I du présent article modifie l'article 34 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Il interdit à l'État et aux organismes relevant de la catégorie des administrations publiques centrales et dont la liste est établie par l'arrêté mentionné au I de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de conclure, en qualité de crédit-preneur, des contrats de crédit-bail, au sens des articles L. 313-7 à L. 313-11 du code monétaire et financier, qui ont pour objet la réalisation, la modification ou la rénovation d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels répondant à un besoin précisé par la collectivité publique et destinés à être mis à sa disposition ou à devenir sa propriété.

Le II du présent article précise que ces nouvelles dispositions s'appliquent aux contrats dont l'avis d'appel public à la concurrence n'a pas été publié avant le 1er janvier 2018.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative notre collègue député Joël Girault, rapporteur général de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve l'interdiction du recours au crédit-bail par l'État et les organismes relevant de la catégorie des administrations publiques. Ces dispositions ne s'appliqueront pas aux collectivités locales.

Cette interdiction participe des règles de pilotage des finances publiques. À l'instar d'autres types de contrats de tiers financement, le crédit-bail se caractérise par un lissage de la dépense dans le temps.

Ce procédé présente un avantage en comptabilité budgétaire, mais son coût total se révèle souvent supérieur à un financement direct par la personne publique. Le lissage budgétaire est donc neutralisé en comptabilité nationale.

Si ces opérations concernent tous types de biens, leur ampleur financière est particulièrement marquée dans le domaine immobilier. Le rapport de la commission des finances de mai 2017 sur la politique immobilière de l'État insistait d'ailleurs sur ce point.

Étayant l'analyse établie par l'inspection générale des finances dans un rapport de 2015191(*), nos collègues Michel Bouvard et Thierry Carcenac observaient que « l'intérêt économique à long terme [des contrats de crédit-bail] demeure incertain, a fortiori dans un contexte de taux d'intérêt très faibles. Or si ces choix sont opérés par les ministères occupants, leurs conséquences financières engagent l'État propriétaire. (...) Le rapport de l'inspection générale des finances a ainsi calculé que le coût global des cinq contrats conclus entre 2012 et juin 2015 pour un montant total de 1,1 milliard d'euros, serait renchéri de 5 % par rapport à un financement direct de l'État, sans intermédiaire. »192(*)

L'encadrement actuellement en vigueur, limitant l'interdiction aux organismes divers d'administration centrale, est peu opérant puisque l'État peut y recourir pour leur compte.

De fait, le recours au crédit-bail s'est fortement accru ces dernières années, en parallèle d'un renforcement des règles encadrant les marchés de partenariat193(*).

Selon les informations transmises par la direction de l'immobilier de l'État, six opérations d'acquisition par crédit-bail immobilier ont été conclues depuis 2012 (voir tableau ci-après). Or leur montant total atteint 1,2 milliard d'euros, soit 45 % du montant total des cessions immobilières effectuées sur la même période, ayant permis de financer la modernisation du parc immobilier de l'État.

Le coût total d'acquisition du site « Olympe de Gouges » acquis en 2015 pour le compte du ministère de la Justice s'élève ainsi à 241,5 millions d'euros194(*), pour une valeur de l'actif estimée à 180,5 millions d'euros.

Une telle disproportion illustre la difficile soutenabilité de ce mode de financement.

Les six opérations réalisées en crédit-bail immobilier depuis 2012

(en millions d'euros)

 

Le Ponant

Le Visalto

La Garance

Millénaire III

Tour Séquoia

Levallois

Ministère

Intérieur

Éducation nationale

Intérieur

Justice

Ecologie

Intérieur

Année de réalisation

2012

2014

2014

2015

2015

2016

Valeur de l'actif

121

84,75

181

180,5

450,2

183,7

Source : direction de l'immobilier de l'État

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 19 bis (nouveau) (Article 12 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019) - Encadrement du taux de mise en réserve de l'État

. Commentaire : le présent article vise à encadrer le taux de mise en réserve de l'État qui devra être compris entre 3 % et 6 % des crédits ouverts sur le budget de l'État (hors dépenses de personnel).

Résultant de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-38 de son rapporteur, le présent article vise à encadrer le taux de mise en réserve de l'État en lui fixant un plancher et un plafond : ainsi, le taux de crédits « gelés » devrait être compris entre 3 % et 6 % des crédits ouverts (hors dépenses de personnel).

En effet, sous la précédente mandature, ce taux a atteint des montants très élevés (8 % sur les crédits hors dépenses de personnel, voire plus de 10 % sur certains programmes budgétaires) remettant en cause le respect de l'autorisation parlementaire. Le Gouvernement s'est désormais engagé à revenir à une pratique plus conforme au principe de l'autorisation parlementaire des dépenses et a indiqué que le taux des crédits gelés s'élèverait à 3 % en 2018.

Pourtant, le projet de loi de programmation ne prévoit aucune disposition relative à la mise en réserve - alors que c'était le cas des précédentes lois de programmation de l'État. Le présent article vise donc à s'assurer que le Gouvernement respectera bien son engagement de renouer avec un taux de mise en réserve compatible avec le respect de l'autorisation parlementaire.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 20 - Création d'un rapport d'information annuel sur les garanties de l'État

. Commentaire : le présent article prévoit de remplacer les dispositifs existants d'information du Parlement sur la mise en oeuvre des garanties accordées par l'État par un rapport unique recensant les garanties octroyées au cours de l'année passée.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES GARANTIES ACCORDÉES PAR L'ÉTAT : UN ENSEMBLE PROTÉIFORME

Une garantie de l'État consiste en une assurance donnée par l'État à une personne tierce de verser lui-même, dans l'hypothèse de la manifestation de certains risques, les sommes nécessaires à la bonne fin d'une opération donnée. La qualité de la personne à laquelle l'État apporte sa garantie comme le risque couvert et la nature de l'opération concernée peuvent varier considérablement.

Les garanties accordées par l'État sont par conséquent de nature très diverse. Elles recouvrent ainsi la dette garantie195(*), les garanties de change, les engagements pris par l'État dans le cadre d'un plan de restructuration ou d'une cession d'entreprise ou encore des opérations sans sous-jacent financier196(*) (ou dont le sous-jacent financier devient annexe).

Il faut bien distinguer l'encours des garanties du montant des appels en garantie.

Les garanties accordées par l'État - qui ne se traduiront potentiellement jamais par une charge budgétaire - sont recensées au sein des engagements hors bilan de l'État, dans le compte général de l'État (CGE) joint au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes : elles correspondent en effet, conformément à la définition du recueil des normes comptables de l'État, à « une obligation potentielle de l'État à l'égard de tiers résultant d'évènements dont l'existence ne sera conformé que par la survenance, ou non, d'un ou plusieurs évènements futurs incertains qui ne sont pas totalement sous le contrôle de l'État ». Plus précisément, les garanties accordées par l'État appartiennent à la catégorie des « engagements pris dans le cadre d'accords bien définis », qui « se caractérisent par l'existence de documents contractuels ou juridiques liant l'État à un tiers »197(*).

Décomposition des garanties de l'État en 2016

(en milliards d'euros)

Note de lecture : CNIEG = engagements pris par l'État auprès de la caisse nationale des industries électriques et gazières.

Source : commission des finances du Sénat (à partir du compte général de l'État pour 2016)

Les appels en garantie, pour leur part, constituent une charge qui donne lieu à une dépense et sont donc retracés au sein du compte de résultat et du budget de l'État, plus particulièrement dans le programme 114 « Appels en garantie de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État »198(*). Comme le prévoit l'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances, les plafonds de crédits votés par le Parlement ne sont pas limitatifs mais évaluatifs en matière d'appels en garantie.

Si les garanties constituent par définition un risque pour les finances publiques, l'ampleur de celui-ci varie considérablement selon la nature de la garantie, son montant et sa durée.

Ainsi, le risque résultant par exemple d'une garantie à un établissement public doit être nuancé dans la mesure où les établissements publics bénéficient de la garantie implicite de l'État199(*). A contrario, l'octroi de la garantie de l'État à une entreprise privée étrangère qui rencontre des difficultés financières et qui est considérée « très spéculative » par les agences de notation200(*) est de nature à faire peser un risque budgétaire sérieux sur l'État.

L'impact effectif des garanties sur le budget de l'État peut même être positif : ainsi, à titre d'exemple, les procédures d'assurance-crédit gérées par la Coface (et transférées à partir de 2017 à Bpi France) ont dégagé un résultat excédentaire à hauteur de près de 2 milliards d'euros en 2016 et ont donc contribué à améliorer le solde budgétaire de l'État201(*).

B. UN ENCADREMENT JURIDIQUE DES GARANTIES STRICT MAIS UNE INFORMATION DU PARLEMENT ENCORE LIMITÉE

1. Un encadrement juridique strict : un octroi impossible en l'absence d'une autorisation prévue en loi de finances

Les garanties constituent un agrégat sur lequel le contrôle du Parlement a priori est limité en ce que, une fois la garantie accordée, l'État est tenu juridiquement de répondre à un éventuel appel en garantie. L'accord d'une garantie correspond donc à un dessaisissement partiel, par

le Parlement, de son pouvoir d'autorisation annuelle des crédits, d'autant plus significatif que, comme le notait le Conseil d'État dans son avis sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, la charge n'est qu'éventuelle mais « peut prendre des proportions considérables ».

L'information et le contrôle du Parlement sur les garanties accordées par l'État sont donc encadrés par plusieurs dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, qui a en particulier prévu que l'octroi de la garantie de l'État devait obligatoirement donner lieu à une autorisation dans la seconde partie de la loi de finances de l'année (ou d'une loi de finances rectificative) - tandis que, dans la situation antérieure, l'ambiguïté des termes de l'ordonnance de 1959 avait conduit à ce que certaines garanties ne soient pas prévues par une disposition de loi de finances, ni même par une disposition législative.

Ainsi, comme l'indique le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, la restriction des conditions d'octroi d'une garantie à une disposition de loi de finances a constitué « une des inflexions importantes apportées à l'ordonnance du 2 janvier 1959 »202(*).

Cependant, l'autorisation accordée par une disposition de loi de finances ne signifie pas que la garantie est immédiatement et automatiquement octroyée : dans certains cas, le ministre concerné est autorisé à accorder la garantie dans un plafond déterminé mais la mise en oeuvre de l'article doit donner lieu à la prise d'un arrêté ou à la conclusion d'une convention.

2. Une information du Parlement éclatée entre plusieurs documents

Outre les crédits du programme 114 « Appels en garantie » et le montant des encours de garantie présenté dans le compte général de l'État, le suivi de la mise en oeuvre des garanties que l'État a été autorisé à octroyer s'appuie sur un dispositif adopté à l'initiative du Sénat : l'article 121 de la loi de finances rectificative pour 2016 prévoit ainsi que le Gouvernement informe trimestriellement les commissions des finances de de l'Assemblée nationale et du Sénat de l'exécution budgétaire des garanties et contre-garanties accordées par l'État.

Cette information doit s'accompagner, pour les appels en garantie dont le montant est supérieur à un million d'euros, des informations portant sur les bénéficiaires des garanties concernés et les montants appelés.

Ce dispositif général est complété par des rapports ad hoc : à titre d'exemple, l'article 123 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016, qui autorise l'État à accorder sa garantie aux prêts affectés au financement du projet de construction et de mise en service du site de stockage à sec des résidus miniers du complexe industriel de l'usine du Grand Sud en Nouvelle-Calédonie, exploité par le groupe Vale SA, prévoit que « le Gouvernement rend compte chaque année au Parlement de la mise en oeuvre » de cet article.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le 1er juin, un rapport sur l'exécution des autorisations de garanties accordées en loi de finances.

Le contenu du rapport n'est pas détaillé et l'article dispose seulement qu'il « recense les garanties octroyées au cours de l'année précédente » dans le cadre d'une disposition de loi de finances.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article devrait permettre, selon le Gouvernement, de faire bénéficier le Parlement d'une information « clarifiée, consolidée, enrichie et rationalisée ».

Les dispositifs d'information du Parlement existants souffrent, selon le Gouvernement, de deux lacunes : d'une part, ils ne fournissent pas de vision consolidée de la mise en oeuvre des garanties au cours de l'année écoulée ; d'autre part, ils n'apportent pas d'information sur les étapes administratives d'octroi d'une garantie (comme la prise d'un arrêté ou encore la signature d'une convention).

Il est clair que les carences mises en évidence dans l'information du Parlement concernant les garanties accordées par l'État doivent être comblées.

Cependant, force est de constater que l'information du Parlement serait déjà renforcée par le respect des dispositions législatives déjà votées en la matière, dont le Gouvernement a fait peu de cas : l'information trimestrielle du Parlement n'a donné lieu, dans le courant de l'année 2017, qu'à un seul courrier, reçu au cours du premier trimestre de l'année, récapitulant l'exécution du programme 114 « Appels en garantie ».

En outre, en l'absence de modifications substantielles de l'article, il est à craindre que le dispositif, sous couvert de simplification et de rationalisation, ne conduise en fait à amoindrir significativement l'information du Parlement sur les garanties accordées par l'État.

En effet, alors que l'exposé des motifs de l'article indique que le rapport listant les garanties octroyées l'année précédente « vise à compléter l'information dont dispose déjà le Parlement », laissant entendre que ce rapport s'ajouterait aux modalités existantes d'information du Parlement, le Gouvernement indique cependant, dans l'évaluation préalable du présent article, que « l'information du Parlement n'aura lieu qu'une fois par an », « dans un document unique ».

Ces dernières mentions laissent penser que les rapports ad hoc existants, comme l'information trimestrielle prévue par l'article 121 de la loi de finances rectificative pour 2016, seront supprimés au profit de cet unique rapport annuel.

Il faudrait alors a minima que ce rapport reprenne le contenu des autres modalités d'information du Parlement auxquelles il devrait se substituer. Or le présent article prévoit seulement que le rapport recense les garanties octroyées au cours de l'année précédente, sans aucune mention de l'impact budgétaire des appels en garantie ni de dispositifs particuliers sur lesquels une information renforcée pourrait être pertinente.

Insuffisamment détaillé, le présent article est aussi peu clair : la mention du 5° du II de l'article 34 de la loi organique de 2001, sans autre précision, peut conduire, si une interprétation restrictive de l'article est retenue, à exclure du rapport les garanties prévues par une disposition d'une loi de finances rectificative - prise sur le fondement, stricto sensu, de l'article 35 de la loi organique précitée.

Votre commission a donc adopté, à l'initiative de son rapporteur, l'amendement COM-39 visant à compléter les dispositions du présent article afin de préciser le contenu du rapport : outre la liste des garanties effectivement octroyées l'année écoulée, il devra inclure un récapitulatif de l'encours des garanties et du montant des appels en garantie sur les trois derniers exercices et présenter la prévision d'exécution pour l'exercice en cours.

Surtout, ce rapport devrait permettre au Parlement de distinguer les garanties les plus risquées : sur la base d'un indice synthétique d'évaluation du risque dont la méthodologie de calcul serait précisée en annexe, le rapport devrait présenter l'évolution du montant des différentes catégories de garanties (dette garantie, garantie de passif, garantie dont le sous-jacent financier est annexe) réparties selon leur niveau de risque.

Ces compléments permettront d'améliorer l'information du Parlement sur des dispositifs qui présentent un enjeu réel pour les finances publiques sans pour autant être retracés dans les crédits du budget de l'État.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 20 bis (nouveau) - Mise à disposition des données présentées dans le compte général de l'État

. Commentaire : le présent article vise à ce que les données présentées dans le compte général de l'État, qui incluent en particulier les engagements hors bilan de l'État, soient mises à la disposition du public sous un format dématérialisé permettant leur diffusion et leur traitement numérique.

Résultant de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-7 de son président Vincent Éblé, le présent article vise à ce que les données présentées dans le compte général de l'État, qui incluent en particulier les engagements hors bilan de l'État, soient mises à la disposition du public sous un format dématérialisé permettant leur diffusion et leur traitement numérique.

En effet, le Gouvernement publie un grand nombre de données budgétaires, fiscales et financières dans divers rapports mais leur format limite fortement leur réutilisation. La facilitation du traitement de ces données par des logiciels adaptés améliorerait la capacité du Parlement et de tous les acteurs intéressés à analyser la politique budgétaire et fiscale de l'État, en pouvant mieux s'affranchir des choix de présentation - voire d'affichage - faits par le Gouvernement.

Ainsi, les comptes de l'État donnent lieu à pas moins de six restitutions différentes, jointes au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes, mais aucune qui permette d'analyser les données présentées, qui ne sont pas non plus mises en ligne sur la plateforme ouverte de données publiques (opendata) du Gouvernement. Pourtant, le compte général de l'État complète utilement les données budgétaires présentées dans les documents annuels de performances des différentes missions, en particulier concernant les reports de charge et les engagements hors bilan de l'État (dont font par exemple partie les garanties de protection des épargnants apportées par l'État concernant le livret A, les engagements de retraite pour les fonctionnaires de l'État ou encore les garanties accordées par la France au Fonds européen de stabilité financière).

Ces engagements hors bilan représentent d'ailleurs un enjeu fondamental pour la soutenabilité des finances publiques : les seuls engagements résultant d'accords bien définis, en excluant tous les engagements implicites, s'élèvent à plus de 1 000 milliards d'euros.

Il s'agit donc de prévoir que les données seront mises à disposition du public sous un format qui en permette l'exploitation, au plus tard deux semaines après la publication du rapport par le Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 21 (Art. 12 de la loi n° 2010-1645 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ; Art. L. 312-16 du code monétaire et financier) - Autorisation du fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) à recourir à l'emprunt

. Commentaire : le présent article autorise le fonds de garantie des dépôts et de résolution à contracter un emprunt et à émettre un titre de créances dont le terme est supérieur à douze mois.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PROGRESSIVE HARMONISATION DE LA GARANTIE DES DÉPÔTS AU NIVEAU EUROPÉEN

L'article 65 de la loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière203(*) a créé le fonds de garantie des dépôts, transposant les dispositions de la directive du 30 mai 1994204(*) qui rendaient obligatoire l'adhésion des établissements de crédit à un système de garantie des dépôts.

La mise sous tension des établissements de crédit lors de la crise financière puis de la crise des dettes souveraines en zone euro a conduit à une double évolution du rôle et du fonctionnement du fonds de garantie des dépôts.

D'abord, la directive du 11 mars 2009205(*), transposée par voie réglementaire, a relevé le seuil d'indemnisation de 20 000 euros à 100 000 euros. Elle a en outre abaissé le délai de restitution des fonds de trois mois à vingt jours à compter de la date de constatation de l'indisponibilité des dépôts.

Ensuite, l'article 25 de la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires206(*) a étendu ses compétences à la résolution des établissements financiers, ouvrant ainsi une intervention préventive lui permettant de ne pas être sollicité au titre de la garantie des dépôts. La dénomination du fonds a été actualisée pour tenir compte de cette nouvelle mission.

Surtout, la directive du 16 avril 2014 relative au système de garantie des dépôts207(*) a procédé à une refonte globale des règles, dans une double perspective :

renforcer les droits des épargnants d'une part : le délai de restitution des dépôts est abaissé de vingt à sept jours, avec une application au plus tard le 1er janvier 2024, la garantie est étendue à l'ensemble des devises et non plus aux seules devises européennes, les formalités administratives transfrontalières sont allégées et l'information des déposants et les modalités de communication sont améliorées ;

harmoniser les modes de financement des systèmes de garantie des dépôts d'autre part, avec une démarche en quatre étapes : un financement initial substantiel pour disposer de réserves, des contributions additionnelles éventuelles en cas de mise en jeu de la garantie, la possibilité de recourir à un emprunt d'un montant limité auprès d'autres systèmes de garantie et la possibilité d'autres mesures de financement en cas de besoin.

Ces dispositions ont été transposées par l'ordonnance du 20 août 2015208(*).

Union bancaire et système européen de garantie des dépôts

L'union bancaire repose sur trois piliers :

- le mécanisme de surveillance unique, mis en place par deux règlements européens du 15 octobre 2013209(*) et entré en vigueur le 4 novembre 2014 ;

- le mécanisme de résolution unique210(*), mis en place progressivement à partir de janvier 2015 et consistant en une autorité de résolution, le conseil de résolution unique, et un fonds de résolution commun, le fonds de résolution unique, alimenté par des contributions du secteur bancaire et montant progressivement en puissance jusqu'à 2024211(*) ;

- et le système européen de garantie des dépôts, reposant pour l'instant sur l'harmonisation des dispositions nationales permises par la directive du 16 avril 2014. Une proposition de mécanisme européen de garantie des dépôts a été présentée par la Commission européenne en novembre 2015.

Seuls les plus grands établissements font l'objet d'une surveillance directe par le mécanisme de surveillance unique, soit 120 établissements au 1er juillet 2017.

Les autorités nationales mettent en oeuvre les mesures de résolution. En France, le fonds de garantie des dépôts et de résolution intervient sur demande de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Source : commission des finances du Sénat

B. LES MISSIONS ET LE FONCTIONNEMENT DU FONDS DE GARANTIE DES DÉPÔTS ET DE RÉSOLUTION

Le fonds de garantie des dépôts et de résolution est une personne morale de droit privé212(*), établie et régie par la loi.

Il est investi d'une double mission de garantie des dépôts, titres et cautions, et de financement du dispositif de résolution national.

Aux termes de l'article L. 312-4 du code monétaire et financier, « les établissements de crédit, les entreprises d'investissement et les sociétés de financement (...), agréés en France, de même que les compagnies financières holding et les compagnies financières holding mixtes ayant leur siège en France, adhèrent au fonds de garantie des dépôts et de résolution. » L'adhésion au fonds constitue le corollaire nécessaire de l'agrément en tant qu'établissement de crédit. Au 31 décembre 2016, le fonds comptait 530 adhérents, qui en assurent le financement.

L'arrêté du 27 octobre 2015 relatif aux ressources financières du fonds de garantie des dépôts et de résolution dresse la typologie des différentes ressources du fonds, selon les caractéristiques suivantes :

- par principe, les contributions des établissements adhérents sont versées en numéraire ;

- par dérogation, les établissements peuvent « souscrire un engagement irrévocable de payer à la première demande au profit du fonds de garantie des dépôts et de résolution » (article 1 de l'arrêté du 27 octobre 2015), dont la durée de validité peut être illimitée ;

- surtout, conformément aux dispositions de la directive du 16 avril 2014, transposées à l'article L. 312-8-2 du code monétaire et financier, les articles 16 et 17 de l'arrêté précité précisent les conditions d'emprunt de prêt entre le fonds de garantie des dépôts et de résolution et les autres systèmes de garantie des dépôts213(*) et de financement de la résolution.

C. UNE QUALIFICATION STATISTIQUE PROBLÉMATIQUE

Au premier semestre 2015, les organismes statistiques national (Institut national de la statistique et des études économiques) et européen (Eurostat) ont décidé de classer le fonds de garantie des dépôts et de résolution dans la catégorie d'administration publique.

En dépit de modifications de la gouvernance du fonds introduites par l'ordonnance du 20 août 2015 précitée ayant motivé la décision de l'Insee de le sortir du champ des administrations publiques214(*), Eurostat a confirmé le maintien du fonds dans cette catégorie215(*).

L'analyse d'Eurostat se fonde sur le contrôle exercé par le Gouvernement sur un mécanisme d'assurance hors marché voulu par les pouvoirs publics, qui s'exerce par la législation et par le droit de veto du directeur général du Trésor au sein du Collège de résolution de l'ACPR, qui peut mobiliser le fonds en cas de résolution.

De fait, le fonds de garantie des dépôts et de résolution figure dans la liste des organismes divers d'administration centrale publiée par l'Insee le 30 mai 2017216(*).

Ainsi qualifié, le fonds de garantie des dépôts et de résolution entre dans le champ des dispositions de l'article 12 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques217(*), qui limite le recours à l'emprunt de certains organismes publics. Il ne peut « contracter auprès d'un établissement de crédit ou d'une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée ».

L'arrêté du 14 août 2017 pris en application de l'article 12 de la loi du 28 décembre 2010 comprend le fonds de garantie des dépôts et de résolution, le soumettant à l'interdiction d'emprunter un an après sa publication, soit à partir du 14 août 2018.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui limite le recours à l'endettement de certains organismes publics.

Le 1° du I ajoute le fonds de garantie des dépôts et de résolution à la liste des organismes relevant de la catégorie des administrations publiques centrales faisant exception à l'interdiction de contracter auprès d'un établissement de crédit ou d'une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d'émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée.

Le 2° du I soumet à la seule signature du ministre du budget l'arrêté établissant la liste des organismes auxquels s'applique cette interdiction, supprimant l'exigence d'un arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget actuellement en vigueur.

Le II du présent article procède à une mesure de coordination en complétant l'article L. 312-16 du code monétaire et financier. Il est prévu qu'un arrêté du ministre chargé de l'économie précise les conditions et limites dans lesquelles le fonds de garantie des dépôts et de résolution peut contracter auprès d'un établissement de crédit ou d'une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article prend acte de la classification comptable du fonds de garantie et de résolution parmi la catégorie d'administrations publiques selon un double objectif.

Il s'agit d'abord de garantir la continuité de son fonctionnement en lui permettant de disposer des ressources nécessaires à l'exercice de sa mission.

Par dérogation au versement des contributions des établissements bancaires en numéraire, une partie est constituée d'engagements de paiement. Or les ressources du fonds doivent atteindre le seuil de 0,5 % des dépôts couverts d'ici 2024.

Afin de concilier l'atteinte de ce ratio et le financement de l'économie, il importe que donc le fonds de garantie des dépôts et de résolution puisse recevoir les engagements des établissements de crédit.

Il s'agit ensuite de maintenir la logique ayant présidé à la mise en oeuvre de l'union bancaire, à savoir rompre le lien entre les établissements financiers et les finances publiques. À cette fin, le fonds de garantie des dépôts et de résolution, mécanisme assurantiel financé par les établissements qu'il couvre, doit pouvoir emprunter auprès d'un établissement de crédit ou d'une société de financement.

Le principe d'interdiction de recours à l'emprunt au-delà de douze mois par les organismes divers d'administration centrale participe de règles de bonne gestion des finances publiques. Pour autant, la dérogation proposée est nécessaire pour permettre au fonds de garantie des dépôts et de résolution d'assurer ses missions dans le cadre de l'union bancaire.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.


* 190 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 191 « Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l'État », Inspection générale des finances, novembre 2015.

* 192 « De la rationalisation à la valorisation : 12 propositions pour une politique immobilière de l'État soutenable et efficace », Rapport d'information n° 570 (2016-2017) de MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 mai 2017.

* 193 L'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics unifie et consolide les différentes formules de partenariat public-privé existantes au profit d'une forme unique : le marché de partenariat.

* 194 Ce montant recouvre les 215,5 millions d'euros correspondant au cumul des redevances annuelles de juillet 2016 à décembre 2031, ainsi qu'à 26 millions d'euros d'avance preneur.

* 195 L'État s'engage, dans l'hypothèse d'une défaillance du débiteur véritable, à effectuer lui-même le règlement des intérêts ou le remboursement des échéances d'amortissement périodiques prévues au contrat.

* 196 Par exemple la garantie d'une intervention militaire.

* 197 Recueil des normes comptables de l'État, janvier 2016, p. 205.

* 198 Les charges résultant de la mise en jeu de la garantie de l'État sont comptabilisées, en comptabilité générale, au sein des charges d'intervention et au sein des dépenses d'intervention en comptabilité budgétaire, comme le prévoit l'article 5 de la LOLF. En comptabilité générale, le critère de rattachement des charges à l'exercice est la réalisation de l'ensemble des conditions nécessaires à l'appel de la garantie de l'État ou qui pourraient y conduire.

* 199 Saisi du projet de loi relatif à l'action de l'État dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des Entrepreneurs (voir loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'État dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs), le Conseil d'État a estimé que « la garantie de l'État découlera, sans dispositif législatif exprès, de la nature même de l'établissement public de l'organisme ». Ultérieurement, dans une décision du 20 septembre 2010, la Commission européenne a considéré que la garantie illimitée implicite dont bénéficiait La Poste était intrinsèquement liée à son précédent statut d'établissement public et à sa non soumission aux règles de droit commun de la faillite (décision de la Commission européenne 2010/605/UE du 26 janvier 2010 concernant l'aide d'État accordée par la France à La Poste).

* 200 Voir rapport n° 214, tome I (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 décembre 2016, commentaire de l'article 37 (article 123 de la loi promulguée).

* 201 En comptabilité générale, les produits résultant des garanties par l'État sont recensés au sein des produits financiers. En comptabilité budgétaire, ils font partie des recettes non fiscales.

* 202 Rapport de Didier Migaud au nom de la commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique (n° 2540) relative aux lois de finances, p. 187.

* 203 Loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

* 204 Directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 1994 relative aux systèmes de garantie des dépôts.

* 205 Directive 2009/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 modifiant la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts en ce qui concerne le niveau de garantie et le délai de remboursement.

* 206 Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

* 207 Directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux systèmes de garantie des dépôts.

* 208 Ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière.

* 209 Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit ; règlement (UE) n° 1022/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) en ce qui concerne des missions spécifiques confiées à la Banque centrale européenne en application du règlement (UE) n° 1024/2013.

* 210 Règlement (UE) n° 806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d'investissement dans le cadre d'un mécanisme de résolution unique et d'un fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) n ° 1093/2010.

* 211 Voir le Rapport n° 307 (2014-2015) d'Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances sur le projet de loi autorisant la ratification de l'accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au fonds de résolution unique, 4 mars 2015.

* 212 Article L. 312-9 du code monétaire et financier.

* 213 Leur durée maximale est de cinq ans.

* 214 Communiqué du 25 mars 2016 de l'Insee.

* 215 Lettre d'Eurostat adressée à l'Insee en date du 2 octobre 2016.

* 216 https://www.insee.fr/fr/statistiques/fichier/2832834/odac.pdf

* 217 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.