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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

ARTICLE 22 - Remise d'un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé

. Commentaire : le présent article vise à améliorer l'information du Parlement sur la situation financière des établissements publics de santé par la remise d'un rapport annuel.

I. LE DROIT EXISTANT

Les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public, dotées d'une autonomie administrative et financière, et employant des agents relevant de la fonction publique hospitalière. On distingue plusieurs catégories d'établissements :

- les centres hospitaliers (CH) ;

- les centres hospitaliers régionaux (CHR) ;

- les centres hospitaliers régionaux universitaires (CHRU) ;

- les hôpitaux d'instruction des armées (HIA).

Le IV de l'article 27 de la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019218(*) prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, chaque année et au plus tard le 15 octobre, un rapport sur l'évolution des charges et des produits ainsi que de la dette des établissements de santé.

En outre, le rapport est tenu d'aborder l'évolution des dépenses de personnel des établissements publics de santé. Les données relatives aux dépenses de personnel doivent ainsi détailler :

- les mesures catégorielles en faveur des agents de la fonction publique hospitalière et des personnels médicaux ;

- l'évaluation de leur coût pour le dernier exercice clos ;

- une prévision pour l'exercice à venir du coût annuel des mesures catégorielles déjà décidées ;

- une présentation de l'évolution salariale globale des personnels des hôpitaux.

Alors que le contenu du rapport annuel prévu dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 se cantonnait à l'évolution des dépenses de personnel des établissements publics de santé, son périmètre a été élargi à l'évolution des charges, des produits et de la dette des établissements de santé par un amendement du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, Jean-Marie Vanlerenberghe, adopté par la commission des finances.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit que le Gouvernement remet chaque année au Parlement, au plus tard le 15 octobre, un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé pour le dernier exercice clos.

De plus, ce rapport doit faire « état de l'évolution des charges et des produits par titre, de l'endettement et des dépenses d'investissement ».

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En 2015, les comptes financiers des hôpitaux publics se sont dégradés pour la troisième année consécutive : leur déficit atteint 400 millions d'euros, soit environ 0,6 % des recettes219(*). Cette dégradation financière concerne notamment les centres hospitaliers régionaux (hors AP-HP), dont le déficit représente 40 % du déficit global en 2015.

La situation des établissements publics de santé devrait toutefois se redresser en 2016 d'après les données provisoires des comptes financiers des hôpitaux publics, le déficit se situant en dessous de 200 millions d'euros, soit une réduction de moitié par rapport au solde de 2015220(*) (et 0,3 % des recettes). Il s'agirait de la première année de réduction du déficit après plusieurs années de dégradation.

Néanmoins, en 2016, 48 % des établissements sont déficitaires ; en outre, la majeure partie du déficit est concentrée sur un faible nombre d'établissements : la moitié du déficit cumulé est imputable à près de 40 établissements en 2016 - 25 en 2015.

Le taux d'endettement, mesurant la part des dettes au sein des ressources stables, atteint 51,5 % en 2016, alors même que les investissements baisseraient à nouveau en 2016.

L'analyse comparée de l'évolution de l'effort d'investissement et du taux d'endettement des hôpitaux publics entre 2002 et 2015 montre que le maintien d'un taux d'endettement élevé ne correspond plus à une dynamique d'investissement, en raison notamment du manque de visibilité des établissements sur le montant des crédits dont ils disposent effectivement.

En effet, le respect de l'ONDAM depuis quelques années repose en grande partie sur une régulation infra-annuelle des dépenses, aux dépends des établissements de santé ou médico-sociaux, subissant des annulations de crédits en fin d'année alors même que leurs charges restent dynamiques.

Évolutions comparées de l'effort d'investissement et du taux d'endettement

des hôpitaux publics entre 2002 et 2015

(en % des recettes)

Source : « Les établissements de santé », panoramas de la DREES, 2017

L'introduction d'une disposition prévoyant la remise au Parlement d'un rapport annuel sur l'évolution des produits et des charges, de la dette et des dépenses de personnel des hôpitaux publics avait été saluée par votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019. Néanmoins, il est particulièrement regrettable que ce rapport n'ait jamais fait l'objet d'une remise au Parlement.

Votre rapporteur note l'élargissement du contenu du rapport à remettre au Parlement aux dépenses d'investissement des hôpitaux publics, et l'affinement de l'examen de l'évolution des produits et des charges, proposé par titre.

Ainsi, un approfondissement de la connaissance de l'évolution de la masse salariale des établissements de santé permettra d'identifier les réformes structurelles à même d'infléchir durablement l'évolution des dépenses d'assurance maladie et, en tout état de cause, de respecter l'ONDAM, dont le taux d'évolution est fixé à 2,3 % en moyenne sur la période 2018-2020.

En outre, à l'heure où elles évoluent à la baisse, une meilleure connaissance des déterminants des dépenses d'investissement s'avère indispensable, d'autant que le volet « santé » du Grand plan d'investissement 2018-2022, présenté par le Premier ministre le 25 septembre dernier, doté de 5 milliards d'euros, fait la part belle à la modernisation et au renouvellement des équipements et de l'immobilier hospitalier.

Néanmoins, si l'élargissement du contenu du rapport constitue une avancée positive, votre rapporteur sera accordera une attention particulière à ce que cette disposition soit, cette fois, mise en oeuvre de façon effective.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23 - Rapport au Parlement sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale

. Commentaire : le présent article prévoit la remise d'un rapport au Parlement, avant la fin du premier trimestre 2018, sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN PRINCIPE GÉNÉRAL DE COMPENSATION PAR L'ÉTAT DE TOUTE MESURE AFFECTANT LES RECETTES OU LES CHARGES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Les relations financières entre l'État et la protection sociale221(*) entraînent, selon les cas, des flux de nature fiscale ou budgétaire, en particulier concernant la sécurité sociale : versement par l'État en tant qu'employeur de « cotisations » pour ses personnels, participation de l'État au financement de prestations ou de politiques publiques gérées par la sécurité sociale, compensation d'allègements de cotisations sociales ou encore affectations d'impôts ou de taxes venant compléter les cotisations, qui constituent la recette naturelle de la sécurité sociale.

Ces relations sont régies par un principe général de compensation par l'État de toute mesure affectant les recettes ou les charges de la sécurité sociale. Dès lors que les exonérations et les allègements résultent de politiques décidées par l'État, leur compensation est en effet nécessaire pour éviter des transferts de charges entre l'État et les organismes de sécurité sociale.

Le principe de compensation des exonérations de cotisations sociales par l'État est régi par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, au terme duquel l'État doit compenser intégralement aux régimes de sécurité sociale concernés :

toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisation, « pendant toute la durée de leur application ». Cette règle concerne également toute mesure de réduction ou d'abattement d'assiette ;

tout transfert de charges opéré entre l'État et les régimes et organismes de protection sociale222(*).

Conformément au IV de l'article LO. 111-3 du même code, seules les lois de financement de la sécurité sociale peuvent déroger au principe général de compensation.

En outre, l'article L. 131-7 précité liste un certain nombre d'exceptions au principe général de compensation intégrale à l'euro l'euro, parmi lesquelles les allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale mais aussi les principales mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité. Ces mesures font pourtant bien l'objet d'une compensation par l'État mais celle-ci n'est pas effectuée à l'euro l'euro en d'autres termes, aucune dette de l'État n'est constatée si la perte de recettes est supérieure à la prévision initiale - ce qui correspond à une dérogation au principe de compensation de droit commun.

B. LES DIFFÉRENTES MODALITÉS DE COMPENSATION UTILISÉES

Les compensations de l'État aux organismes de sécurité sociale prennent généralement l'une des trois formes suivantes :

l'affectation d'un panier de recettes fiscales. Il s'agit de la modalité la plus largement utilisée par le passé, notamment pour les allègements généraux de cotisations sociales en faveur des bas salaires. Les recettes fiscales affectées sont réparties entre branches selon des clefs définies par arrêté. Toutefois, les dynamiques propres à chacune des taxes peuvent induire des évolutions différentes des recettes affectées et ne reflètent donc pas nécessairement la dynamique des exonérations ;

l'affectation de fractions de TVA nette. Afin de limiter le nombre de recettes « partagées » entre l'État et la sécurité sociale, depuis plusieurs années l'affectation de fractions de TVA nette est privilégiée à celle de « paniers » de différentes recettes ;

le versement de dotations budgétaires imputées sur les missions concernées par la politique dont relèvent les mesures d'exonérations;

Plus récemment a été utilisé le transfert de dépenses de la sécurité sociale vers l'État, dans le cadre de la compensation des pertes de recettes issues du pacte de responsabilité et de solidarité : rebudgétisation, par exemple, des aides au logement (aides personnalisées au logement - APL-, et allocations de logement familiales - ALF).

Fin 2016, l'État présentait une dette nette de 371 millions d'euros en vis-à-vis de la sécurité sociale, contre 59 millions d'euros en 2015.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit que le Gouvernement présente au Parlement, avant la fin du premier trimestre 2018, un rapport sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis de sagesse de son rapporteur général, un amendement de Valérie Rabault, tendant à prévoir que le rapport devrait détailler « l'ensemble des compensations par type de mesure, en précisant s'il s'agit de compensation totale ou partielle ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les compensations financières par l'État des pertes de recettes de la sécurité sociale, découlant principalement des allégements et exonérations de cotisations et contributions sociales créées et renforcées dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité, ont substantiellement augmenté entre 2015 et 2017.

Comme le relève le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, cette dynamique haussière est en effet portée par les allégements généraux, eux-mêmes tirés à la hausse par le dynamisme de la création d'emplois, notamment à bas salaires.

De façon plus générale, comme l'a récemment démontré la Cour des comptes, ces compensations multiples ont joué un rôle majeur dans la divergence de trajectoire entre le solde de l'État et celui des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale : « entre 2000 et 2016 (...), les transferts de l'État au titre de la compensation des allègements et les transferts divers de recettes ont fortement augmenté. Ces transferts se traduisent fin 2016 par un gain net de plus de 4 milliards d'euros pour la sécurité sociale, dont 3 milliards d'euros liés à une surcompensation des allégements généraux de charges sociales. Leur impact sur le solde de la sécurité sociale a toutefois été variable selon les années. Sur cette période, leur évolution a de facto contribué à atténuer les effets de la conjoncture sur les recettes de la sécurité sociale. Par ailleurs, l'évolution des transferts entre l'État et la sécurité sociale a significativement contribué à la divergence de leurs trajectoires financières respectives » 223(*).

Ainsi, dans une perspective toutes APU, l'amélioration affichée du solde des comptes sociaux qui résulte des compensations par l'État est neutralisée, le déficit de ce dernier se creusant d'autant que sont compensées les pertes de recettes de la sécurité sociale.

En outre, la diversité des modalités de compensation tend à s'essouffler, comme l'illustre la stratégie de compensation choisie en loi de finances pour 2017224(*), qui a consisté à faire prendre en charge par l'État des exonérations jusqu'ici non compensées - exonérations de cotisations sociales applicables aux personnes qui créent ou reprennent une entreprise, aux employeurs à domicile, aux rémunérations des arbitres et juges sportifs, etc.

En a ainsi résulté en 2017 une forte hausse des exonérations compensées, comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Évolution des cotisations prises en charge par l'État

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2017 et de l'annexe C au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018)

En 2017, alors que les dispositifs non compensés ne représenteraient plus que 5 % de l'ensemble des exonérations, cette part pourrait de nouveau reculer en 2018 en raison de la réduction progressive des emplois aidés. 

À l'heure actuelle, l'information du Parlement sur ce sujet repose sur l'annexe au projet de loi de finances relative au « Bilan des relations financières entre l'État et la protection sociale » ainsi que sur l'annexe 6 au projet de loi de financement de la sécurité sociale, relative aux relations financières entre la sécurité sociale et les autres administrations publiques.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, le rapport devrait « faire des propositions en vue d'une éventuelle rénovation des règles actuelles régissant les relations financières entre l'État et la sécurité sociale ». Alors que les projets de loi de finances et de loi de financement pour 2018 proposent une modification significative de la structure des recettes de la sécurité sociale, votre rapporteur général estime que la remise de ce rapport est bienvenue.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 218 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 219 Les établissements de santé, sociaux et médico-sociaux, Edition 2017, Panorama de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES).

* 220 « La situation économique et financière des hôpitaux publics », Les dépenses de santé en 2016, Edition 2017, Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES).

* 221 La protection sociale recouvre un champ plus large que la sécurité sociale, correspondant à l'ensemble des administrations de sécurité sociale, Unédic et régimes de retraite complémentaire compris.

* 222 Ce principe s'applique de manière réciproque, pour les charges transférées de l'État vers la sécurité sociale et pour celle transférées de la sécurité sociale vers l'État.

* 223 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017.

* 224 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.