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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

ARTICLE 24 - Règle prudentielle applicable aux collectivités territoriales

. Commentaire : le présent article crée une nouvelle règle visant à encadrer le ratio d'endettement des collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES BUDGETS LOCAUX SOUMIS À DES CONTRÔLES BUDGÉTAIRES ET DE GESTION

1. La règle d'équilibre réel des budgets des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales et leurs groupements sont soumis à un contrôle budgétaire exercé par le préfet. Outre l'examen des dates d'adoption du budget ou de vérification de l'inscription des dépenses obligatoires, le préfet contrôle l'équilibre réel du budget.

L'équilibre réel du budget, aussi appelé « règle d'or », signifie que :

- seules les dépenses d'investissement peuvent être financées par un recours à l'emprunt ;

- les intérêts d'un emprunt ne peuvent être couverts par le recours à un nouvel emprunt.

Ainsi, l'article L. 1612-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que « lorsque le budget d'une collectivité territoriale n'est pas voté en équilibre réel, le chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de l'État (...) le constate et propose à la collectivité territoriale (...) les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire et demande à l'organe délibérant une nouvelle délibération ».

L'organe délibérant que la collectivité territoriale dispose alors d'un mois pour rectifier le budget initial. Si les mesures de redressement ne sont pas jugées « suffisantes »225(*) par la chambre régionale des comptes, il revient au préfet de régler le budget et de le rendre exécutoire. Dans ce cas, si le préfet « s'écarte des propositions formulées par la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d'une motivation explicite »226(*).

Outre cette disposition encadrant le budget des collectivités territoriales lors de son vote, une procédure analogue est prévue227(*) dans le cas où, en fin d'exercice, l'exécution fait apparaître un déficit des recettes de la section de fonctionnement. La collectivité territoriale doit alors prendre les mesures nécessaires lors de l'exercice suivant (ou, si c'est possible, dans le cadre d'un budget supplémentaire).

Chaque année depuis 2010, entre 350 000 et 450 000 actes budgétaires sont transmis au préfet pour qu'il exerce ce contrôle ; depuis 2012, moins de 0,5 % de ces actes budgétaires sont votés en déséquilibre.

Évolution (2010-2016) du nombre et de la proportion
d'actes budgétaires votés en déséquilibre

(en nombre) (en %)

Source : commission des finances du Sénat à partir des informations transmises par le Gouvernement

Avant toute intervention du préfet, la règle d'or est donc respectée par les collectivités territoriales.

2. Un contrôle de gestion réalisé par la chambre régionale des comptes

Par ailleurs, le code des juridictions financières prévoit que la chambre régionale des comptes « contrôle les comptes et procède à un examen de la gestion »228(*). En particulier, « l'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en oeuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant ».

Dans ce cadre, les chambres régionales des comptes peuvent formuler des observations sur l'endettement des collectivités locales. Le rapport d'observations définitives, après débat contradictoire avec les responsables de la collectivité territoriale concernée, est « communiqué par l'exécutif de la collectivité territoriale ou de l'établissement public à son assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il fait l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante ; il est joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée et donne lieu à un débat »229(*).

Par ailleurs, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)230(*) a prévu qu'un an après la présentation des observations définitives de la chambre régionale des comptes à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité présente à l'assemblée délibérante un rapport sur « les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes »231(*). De plus, les rapports d'observations définitives concernant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont désormais transmis, par la chambre régionale des comptes, aux maires des communes membres de l'EPCI.

B. UNE AUGMENTATION MODÉRÉE DE L'ENDETTEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Au premier trimestre 2017, la dette des administrations publiques locales (APUL) représentait 9,0 % de la dette publique de l'ensemble des administrations publiques, contre 80,3 % pour l'État et les organismes divers d'administrations centrales (ODAC).

Depuis 2003, la part de la dette des APUL dans la dette publique est stable et inférieure à 10 %.

La dette des APUL s'élève à 198 milliards d'euros en 2017, en hausse de 20,7 % entre 2012 et 2017. Elle augmente, sur la même période, de 24,1 % pour l'État et les ODAC.

Évolution (1995-2017) de la dette des administrations publiques (APU) et décomposition par sous-secteurs

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de l'Insee

Sur un périmètre plus restreint que l'ensemble des administrations publiques locales232(*), la dette des collectivités territoriales et de leurs groupements s'élevait à 148,5 milliards d'euros en 2016.

On observe un net ralentissement de la croissance de la dette des collectivités territoriales depuis 2011, qui s'explique par les difficultés d'accès aux crédits à la suite de la crise financière en 2011 puis par la réduction des dépenses d'investissement depuis 2014.

Évolution (2007-2016) de la dette et des dépenses d'investissement
des collectivités territoriales et de leurs groupements

(en milliards d'euros) (en % annuel)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données des rapports de l'Observatoire des finances locales

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Selon les évaluations préalables, la règle d'or actuelle n'étant pas suffisante pour « s'assurer de la soutenabilité financière de la structure de financement de la section d'investissement, notamment de la politique de recours à l'emprunt (i.e. la « solvabilité » financière de la collectivité) », il convient de la compléter par une règle « prudentielle ».

Ainsi, le présent article propose d'introduire dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), après l'article relatif à la règle d'or budgétaire, une nouvelle disposition encadrant le ratio d'endettement d'une collectivité territoriale ou d'un groupement.

Le I du nouvel article L. 1612-14-1 du CGCT définit le ratio d'endettement comme « le rapport entre l'encours de dette à la date de clôture des comptes et la capacité d'autofinancement brute de l'exercice écoulé ».

Ce ratio d'endettement, tenant compte à la fois du budget général et des budgets annexes, est exprimé en nombre d'années. Il permet de mesurer le nombre d'années nécessaires pour rembourser l'intégralité de la dette si toute la capacité d'autofinancement y était consacrée.

La capacité d'autofinancement brute est définie comme « la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement ».

La capacité d'autofinancement (CAF)

La CAF correspond à l'excédent dégagé en section de fonctionnement par la collectivité territoriale. Ainsi, pour financer leurs investissements, les collectivités territoriales peuvent :

- utiliser leurs recettes d'investissement (dotations, subventions) ;

- utiliser la capacité d'autofinancement dégagée ;

- recourir à l'emprunt.

Il est prévu que dans le cas où la CAF est nulle ou négative, son montant est ramené à un euro afin de pouvoir calculer le ratio d'endettement.

Le II crée un « plafond national de référence », défini par décret, pour chaque type de collectivité territoriale ou de groupement. Le présent projet de loi encadre ce plafond national de référence, qui serait compris :

- entre onze et treize années pour les communes de plus de 10 000 habitants (1°) ;

- également entre onze et treize années pour leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants (2°) ;

- entre neuf et onze années pour les départements et la métropole de Lyon233(*) (3°) ;

- entre huit et dix années pour les régions, les collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique (4°).

Les III et IV prévoient les modalités suivants lesquelles ce plafond national de référence est rendu contraignant.

Ainsi, le III prévoit qu'à partir du débat d'orientation budgétaire relatif à l'exercice 2019, si le dernier ratio d'endettement connu est supérieur au plafond, « l'ordonnateur présente à l'assemblée délibérante un rapport spécial sur les perspectives financières pluriannuelles », qui « prévoit les mesures de nature à respecter le plafond » et « présente une trajectoire de réduction de l'écart avec le plafond national de référence précisant des objectifs annuels pour le ratio d'endettement ».

Ce rapport doit faire l'objet d'une approbation par une délibération spécifique à l'issue de sa présentation lors du débat sur les orientations budgétaires.

Si le rapport n'est pas approuvé ou si le préfet « estime que le rapport ne comporte pas des mesures de nature à respecter l'objectif d'atteinte du plafond national de référence » applicable à la collectivité territoriale ou au groupement concerné, alors il « saisit, dans un délai d'un mois, la chambre régionale des comptes ».

La chambre régionale des comptes rend alors un avis public qui est présenté à l'assemblée délibérante dans les deux mois suivants la saisine. Cet avis de la chambre régionale des comptes analyse la situation financière de la collectivité territoire et formule des recommandations « de nature à lui permettre d'atteindre l'objectif ».

Il est précisé que « ces recommandations comprennent une trajectoire de réduction de l'écart avec le plafond national de référence précisant des objectifs annuels pour le ratio d'endettement, dans des conditions prenant en compte la situation de la collectivité territoriale ou du groupement et assurant la maîtrise de l'endettement ».

L'assemblée délibérante doit alors adopter une délibération sur les suites qu'elle entend réserver aux recommandations de la chambre régionale des comptes.

Le IV concerne le cas où les objectifs prévus par le rapport spécial établi par l'ordonnateur ou, le cas échéant, l'avis de la chambre régionale des comptes, ne sont pas atteints « au vu du dernier arrêté de clôture des comptes connu » : le préfet saisit alors la chambre régionale des comptes, qui propose, dans un délai de deux mois, « les mesures de nature à atteindre le plafond national de référence » et propose, comme pour l'avis précédemment mentionné, une trajectoire de ratio d'endettement qui tienne compte de la situation de la collectivité territoriale ou du groupement.

En outre, dans ce cas, le préfet transmet à la chambre régionale des comptes, pour examen, le budget primitif de l'exercice suivant : si elle constate alors que la collectivité territoriale « n'a pas pris des mesures suffisantes, elle propose, dans un délai de deux mois, les mesures nécessaires au représentant de l'État qui règle le budget et le rend exécutoire », dans les mêmes conditions que pour l'application de la « règle d'or ».

Enfin, le V prévoit que les modalités d'application du présent article sont déterminées par un décret en Conseil d'État.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances a adopté, à l'initiative du rapporteur général, sept amendements rédactionnels ou de précision.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général Joël Giraud et avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement modifiant les modalités de calcul du ratio d'endettement. La capacité d'autofinancement brute utilisée pour calculer ce ratio pourrait être :

- soit celle de l'exercice écoulé ;

- soit celle « calculée en fonction de la moyenne des trois derniers exercices écoulés ».

Selon l'exposé sommaire de l'amendement, « ces deux méthodes de calcul du ratio d'endettement sont alternatives et seront utilisées dans le sens le plus favorable pour la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales concernés ». Il s'agirait ainsi de tenir compte du « caractère variable de la capacité d'autofinancement des collectivités territoriales ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les collectivités territoriales et leurs groupements représentent 9 % de la dette publique et cette proportion est stable dans le temps, contrairement à la dette de l'État, qui a fortement cru depuis le milieu des années 1990. Autrement dit, l'endettement des collectivités territoriales n'est pas un enjeu majeur aujourd'hui.

Le ratio d'endettement moyen des collectivités territoriales est ainsi très nettement en-deçà des ratios envisagés par le Gouvernement dans le présent article.

Ratio d'endettement moyen par type de collectivité territoriale

(en nombre d'années)

 

2012

2013

2014

2015

2016

communes de plus de 10 000 habitants

6.0 

6.7 

7.8 

7.2 

7.3

EPCI de plus de 50 000 habitants

5.3 

5.4 

6.0 

5.7 

5.6

départements et métropole de Lyon

4.2 

4.7 

5.0 

5.2 

4.4

régions, Corse, Guyane et Martinique

3.6 

3.8 

4.6 

5.2 

5.5

ensemble des collectivités et des EPCI

4.8 

5.2 

5.8 

5.8 

5.6

Source : données transmises par le Gouvernement

Une nouvelle règle paraît dès lors inutile, d'autant que, comme le rappelle le rapport annexé au présent projet de loi de programmation, « la règle actuelle est un mécanisme de bonne gestion qui a largement fait ses preuves ».

Selon les informations transmises par le Gouvernement, sur environ 1 100 collectivités territoriales et EPCI concernés par la nouvelle règle proposée :

- 217 ont un ratio d'endettement dépassant le plafond minimum d'endettement ;

- 149 enregistrent un ratio d'endettement dépassant le plafond maximum d'endettement.

Liste des collectivités territoriales et de leurs groupements dont le ratio d'endettement dépasse le seuil maximum du plafond d'endettement

(en nombre d'années ou en euros)

Département

Libellé du budget principal

Ratio d'endettement234(*)

Dette par habitant

002

DEP AISNE

11,2

865

003

YZEURE

14,2

1 198

003

CA DE MONTLUCON

16,0

2 101

005

BRIANCON

13,7

5 629

006

TRINITE (LA )

23,9

2 138

006

SAINT-LAURENT-DU-VAR

20,4

1 084

006

CANNET (LE )

15,7

1 833

006

MENTON

15,6

2 222

007

GUILHERAND-GRANGES

58,2

2 149

007

TOURNON-SUR-RHONE

40,8

2 258

010

CHAPELLE-SAINT-LUC (LA)

15,1

1 315

010

ROMILLY-SUR-SEINE

13,9

2 968

011

CA CARCASSONNE AGGLO

13,1

762

013

AUBAGNE

38,5

3 549

013

ARLES

24,1

2 089

013

VITROLLES

23,4

931

013

AURIOL

16,1

1 427

014

BAYEUX

15,9

878

018

SAINT-AMAND-MONTROND

118,8

2 950

018

VIERZON

17,4

1 491

019

USSEL

14,5

2 981

024

PERIGUEUX

19,8

1 193

026

ROMANS-SUR-ISERE

14,7

2 486

027

BERNAY

17,4

1 702

028

CHARTRES

24,6

3 140

02A

AJACCIO

19,0

1 413

031

PLAISANCE-DU-TOUCH

14 870 848,2

851

031

SAINT-GAUDENS

21,6

2 577

033

CESTAS

32,2

771

033

FLOIRAC

15,1

925

033

LORMONT

14,4

1 511

034

MEZE

17,2

1 869

035

CHANTEPIE

12 183 223,4

1 134

037

SAINT-CYR-SUR-LOIRE

31 601 054,5

1 896

037

TOURS

13,5

1 666

038

ECHIROLLES

37,9

1 569

040

CA MONT DE MARSAN AGGLOMERATION

26,3

1 107

042

FIRMINY

13,5

776

043

CA PUY-EN-VELAY

13,3

598

047

DEP LOT-ET-GARONNE

12,9

754

057

MAIZIERES-LES-METZ

45,9

417

057

WOIPPY

18,0

2 538

057

SAINT-AVOLD

16,8

1 334

059

WATTRELOS

21,5

1 363

059

MAUBEUGE

20,1

2 771

059

TOURCOING

16,0

1 476

059

CC DU CAUDRESIS ET DU CATESIS

33,6

563

059

CC COEUR D'OSTREVENT

23,2

393

059

CA DE LA PORTE DU HAINAUT

21,0

555

060

COMPIEGNE

13,1

1 105

062

CARVIN

16,0

3 938

062

BRUAY-LA-BUISSIERE

13,7

1 670

062

CA DU CALAISIS

20,6

1 022

064

ORTHEZ

15,2

1 388

065

LOURDES

25,9

3 140

067

OSTWALD

14,5

943

067

HAGUENAU

14,5

1 501

069

DECINES-CHARPIEU

16 507 207,2

605

069

OULLINS

32,8

1 648

069

CALUIRE-ET-CUIRE

26,2

1 072

069

VAULX-EN-VELIN

14,6

1 576

070

VESOUL

17,8

1 987

071

CHALON-SUR-SAONE

18,7

1 494

075

PARIS

38,4

2 473

076

SAINT-ETIENNE-DU-ROUVRAY

17,5

1 667

076

DIEPPE

16,8

1 593

077

ROISSY-EN-BRIE

18,7

668

077

OZOIR-LA-FERRIERE

18,7

2 141

077

PROVINS

15,4

1 805

077

MELUN

15,0

2 648

077

VAIRES-SUR-MARNE

14,0

1 268

077

CA PARIS VALLEE DE LA MARNE

17,1

2 009

078

CHANTELOUP-LES-VIGNES

5 432 083,5

536

078

CARRIERES-SOUS-POISSY

31,3

1 647

078

MUREAUX (LES)

23,8

2 896

078

LIMAY

14,6

944

078

CONFLANS-SAINTE-HONORINE

14,2

1 344

079

BRESSUIRE

13,4

1 867

080

ABBEVILLE

29,8

2 275

081

GRAULHET

50,8

1 645

082

CA GRAND MONTAUBAN

90 601 477,1

1 238

083

FREJUS

127,7

2 392

083

SEYNE-SUR-MER (LA )

72,3

2 281

083

ROQUEBRUNE-SUR-ARGENS

19,5

3 639

083

CARQUEIRANNE

15,1

2 530

083

CA VAR ESTEREL MEDITERRANEE

13,9

1 428

084

ISLE-SUR-LA-SORGUE (L' )

13,1

2 303

088

SAINT-DIE

13,5

2 778

088

CA EPINAL

15,0

413

089

DEP YONNE

12,4

724

091

ETAMPES

31,3

2 145

091

MENNECY

31,1

1 929

091

CORBEIL-ESSONNES

19,1

2 129

091

RIS-ORANGIS

16,5

1 300

091

VIRY-CHATILLON

14,4

1 022

091

MORANGIS

14,1

1 792

091

CA COEUR D'ESSONNE AGGLOMERATION

32,6

671

091

CA GRD PARIS SUD SEINE ESS SEN

14,6

1 701

092

GARENNE-COLOMBES (LA )

103,0

1 938

092

CHATENAY-MALABRY

39,1

2 962

092

SCEAUX

28,3

2 834

092

CHATILLON

19,4

3 014

092

LEVALLOIS-PERRET

19,1

6 520

092

RUEIL-MALMAISON

17,1

2 219

092

NANTERRE

13,2

1 663

093

BAGNOLET

135 407 535,5

3 730

093

SEVRAN

22,7

2 370

093

BONDY

14,6

1 902

093

STAINS

14,1

1 722

093

AULNAY-SOUS-BOIS

13,9

1 438

093

MONTREUIL

13,8

2 072

094

FRESNES

1 297,6

949

094

SAINT-MAUR-DES-FOSSES

34,1

3 685

094

CACHAN

19,2

1 563

094

HAY-LES-ROSES (L' )

13,8

1 366

095

GOUSSAINVILLE

60 222 365,4

1 913

095

DEUIL-LA-BARRE

1 291,5

1 500

101

SAINT FRANCOIS

23 971 179,0

1 602

101

SAINTE ROSE

18 095 233,3

883

101

LAMENTIN

74,6

603

101

PETIT BOURG

56,8

372

101

POINTE A PITRE

38,8

3 109

101

SAINTE ANNE

21,3

961

101

ABYMES

20,8

1 022

101

BASSE TERRE

13,2

1 574

101

CA GRAND SUD CARAIBES

18 646 655,7

222

102

KOUROU

20 048 078,9

772

102

SAINT LAURENT DU MARONI

15,3

509

103

FORT-DE-FRANCE

222 812 432,9

2 612

103

ROBERT (LE )

14 238 559,5

606

103

DUCOS

13 545 145,4

780

103

GROS-MORNE

53,4

703

103

SAINT-JOSEPH

51,6

964

103

SCHOELCHER

23,3

678

103

RIVIERE-SALEE

14,8

653

103

CA ESPACE SUD MARTINIQUE

7 139 580,5

59

103

CA CENTRE MARTINIQUE

20,2

481

103

COLL TERRITORIALE MARTINIQUE

12,2

1 452

104

POSSESSION (LA )

43 779 955,3

1 377

104

SAINT-BENOIT

30,4

1 437

104

SAINT-LEU

28,6

1 933

104

SAINTE-SUZANNE

17,2

1 019

104

SAINTE-MARIE

15,4

1 830

104

SAINT-JOSEPH

13,7

1 071

104

REG REUNION

10,4

1 029

104

CA SUD

17,5

533

104

CA TERRITOIRE DE LA COTE OUEST

13,4

455

106

KOUNGOU

7 390 383,8

277

106

DEMBENI

2 301 049,3

208

Source : données transmises par le Gouvernement

Liste des collectivités territoriales et de leurs groupements dont le ratio d'endettement dépasse le seuil minimum du plafond d'endettement

(en nombre d'années ou en euros)

Département

Libellé du budget principal

Ratio d'endettement235(*)

Dette par habitant

002

DEP AISNE

11,2

865

003

YZEURE

14,2

1 198

003

CA DE MONTLUCON

16,0

2 101

005

BRIANCON

13,7

5 629

006

TRINITE (LA )

23,9

2 138

006

SAINT-LAURENT-DU-VAR

20,4

1 084

006

CANNET (LE )

15,7

1 833

006

MENTON

15,6

2 222

006

NICE

13,0

1 439

006

GRASSE

12,0

1 909

006

ANTIBES

11,4

2 841

006

VENCE

11,3

787

006

CARROS

11,1

1 635

006

METROPOLE NCA

12,1

2 316

007

GUILHERAND-GRANGES

58,2

2 149

007

TOURNON-SUR-RHONE

40,8

2 258

007

AUBENAS

11,2

3 330

008

SEDAN

12,4

1 585

008

CHARLEVILLE-MEZIERES

11,9

1 460

008

DEP ARDENNES

10,6

855

010

CHAPELLE-SAINT-LUC (LA)

15,1

1 315

010

ROMILLY-SUR-SEINE

13,9

2 968

011

CA CARCASSONNE AGGLO

13,1

762

013

AUBAGNE

38,5

3 549

013

ARLES

24,1

2 089

013

VITROLLES

23,4

931

013

AURIOL

16,1

1 427

013

CHATEAUNEUF-LES-MARTIGUES

12,8

2 412

013

MARSEILLE

11,9

2 260

014

BAYEUX

15,9

878

016

COGNAC

11,6

1 420

018

SAINT-AMAND-MONTROND

118,8

2 950

018

VIERZON

17,4

1 491

019

USSEL

14,5

2 981

019

BRIVE-LA-GAILLARDE

12,5

2 011

022

LAMBALLE

12,9

1 723

024

PERIGUEUX

19,8

1 193

024

BERGERAC

12,4

1 634

026

ROMANS-SUR-ISERE

14,7

2 486

027

BERNAY

17,4

1 702

027

LOUVIERS

11,7

1 770

028

CHARTRES

24,6

3 140

029

DOUARNENEZ

11,2

2 263

02A

AJACCIO

19,0

1 413

02A

COLLECTIVITE TERRITORIALE DE CORSE

8,3

1 918

031

PLAISANCE-DU-TOUCH

14 870 848,2

851

031

SAINT-GAUDENS

21,6

2 577

033

CESTAS

32,2

771

033

FLOIRAC

15,1

925

033

LORMONT

14,4

1 511

033

BORDEAUX

11,6

1 387

033

TALENCE

11,3

726

033

GRADIGNAN

11,1

893

034

MEZE

17,2

1 869

035

CHANTEPIE

12 183 223,4

1 134

037

SAINT-CYR-SUR-LOIRE

31 601 054,5

1 896

037

TOURS

13,5

1 666

038

ECHIROLLES

37,9

1 569

039

CA DU GRAND DOLE

12,6

329

040

CA MONT DE MARSAN AGGLOMERATION

26,3

1 107

042

FIRMINY

13,5

776

042

SAINT-ETIENNE

12,9

1 970

043

CA PUY-EN-VELAY

13,3

598

044

GUERANDE

11,4

1 682

047

DEP LOT-ET-GARONNE

12,9

754

047

AGGLOMERATION D'AGEN

11,3

1 118

049

TRELAZE

12,4

2 397

049

DEP MAINE ET LOIRE

9,9

569

054

NANCY

12,1

1 019

057

MAIZIERES-LES-METZ

45,9

417

057

WOIPPY

18,0

2 538

057

SAINT-AVOLD

16,8

1 334

057

FORBACH

11,6

1 832

057

DEP MOSELLE

9,4

675

058

DEP NIEVRE

10,5

1 055

059

WATTRELOS

21,5

1 363

059

MAUBEUGE

20,1

2 771

059

TOURCOING

16,0

1 476

059

REGION HAUTS DE FRANCE

9,4

736

059

CC DU CAUDRESIS ET DU CATESIS

33,6

563

059

CC COEUR D'OSTREVENT

23,2

393

059

CA DE LA PORTE DU HAINAUT

21,0

555

060

COMPIEGNE

13,1

1 105

062

CARVIN

16,0

3 938

062

BRUAY-LA-BUISSIERE

13,7

1 670

062

CA DU CALAISIS

20,6

1 022

063

ISSOIRE

11,6

2 371

063

COURNON-D'AUVERGNE

11,5

1 406

064

ORTHEZ

15,2

1 388

065

LOURDES

25,9

3 140

066

PERPIGNAN MEDITERRANEE METROPLE COM URB

12,5

1 974

067

OSTWALD

14,5

943

067

HAGUENAU

14,5

1 501

068

M2A CA MULH ALSACE AGGLOM

12,1

900

069

DECINES-CHARPIEU

16 507 207,2

605

069

OULLINS

32,8

1 648

069

CALUIRE-ET-CUIRE

26,2

1 072

069

VAULX-EN-VELIN

14,6

1 576

070

VESOUL

17,8

1 987

071

CHALON-SUR-SAONE

18,7

1 494

073

CA CHAMBERY METROPOLE

11,0

1 771

074

CLUSES

11,4

1 971

075

PARIS

38,4

2 473

076

SAINT-ETIENNE-DU-ROUVRAY

17,5

1 667

076

DIEPPE

16,8

1 593

076

ROUEN

12,7

1 846

076

GRAND-COURONNE

11,8

2 781

076

HAVRE (LE )

11,3

1 729

077

ROISSY-EN-BRIE

18,7

668

077

OZOIR-LA-FERRIERE

18,7

2 141

077

PROVINS

15,4

1 805

077

MELUN

15,0

2 648

077

VAIRES-SUR-MARNE

14,0

1 268

077

PONTAULT-COMBAULT

12,9

1 109

077

CA PARIS VALLEE DE LA MARNE

17,1

2 009

078

CHANTELOUP-LES-VIGNES

5 432 083,5

536

078

CARRIERES-SOUS-POISSY

31,3

1 647

078

MUREAUX (LES)

23,8

2 896

078

LIMAY

14,6

944

078

CONFLANS-SAINTE-HONORINE

14,2

1 344

079

BRESSUIRE

13,4

1 867

080

ABBEVILLE

29,8

2 275

081

GRAULHET

50,8

1 645

081

CA CASTRES-MAZAMET (CACM)

11,1

622

082

CA GRAND MONTAUBAN

90 601 477,1

1 238

083

FREJUS

127,7

2 392

083

SEYNE-SUR-MER (LA )

72,3

2 281

083

ROQUEBRUNE-SUR-ARGENS

19,5

3 639

083

CARQUEIRANNE

15,1

2 530

083

SAINT-RAPHAEL

11,7

2 238

083

CA VAR ESTEREL MEDITERRANEE

13,9

1 428

084

ISLE-SUR-LA-SORGUE (L' )

13,1

2 303

086

POITIERS

11,8

1 233

088

SAINT-DIE

13,5

2 778

088

CA EPINAL

15,0

413

089

DEP YONNE

12,4

724

091

ETAMPES

31,3

2 145

091

MENNECY

31,1

1 929

091

CORBEIL-ESSONNES

19,1

2 129

091

RIS-ORANGIS

16,5

1 300

091

VIRY-CHATILLON

14,4

1 022

091

MORANGIS

14,1

1 792

091

COURCOURONNES

11,0

2 791

091

CA COEUR D'ESSONNE AGGLOMERATION

32,6

671

091

CA GRD PARIS SUD SEINE ESS SEN

14,6

1 701

092

GARENNE-COLOMBES (LA )

103,0

1 938

092

CHATENAY-MALABRY

39,1

2 962

092

SCEAUX

28,3

2 834

092

CHATILLON

19,4

3 014

092

LEVALLOIS-PERRET

19,1

6 520

092

RUEIL-MALMAISON

17,1

2 219

092

NANTERRE

13,2

1 663

092

BOURG-LA-REINE

12,9

1 366

092

SAINT-CLOUD

12,5

1 194

092

ASNIERES-SUR-SEINE

12,1

2 215

093

BAGNOLET

135 407 535,5

3 730

093

SEVRAN

22,7

2 370

093

BONDY

14,6

1 902

093

STAINS

14,1

1 722

093

AULNAY-SOUS-BOIS

13,9

1 438

093

MONTREUIL

13,8

2 072

093

SAINT-OUEN

12,0

3 402

093

AUBERVILLIERS

11,6

2 335

093

NOISY-LE-SEC

11,5

2 028

093

DEP SEINE-SAINT-DENIS

10,1

956

094

FRESNES

1 297,6

949

094

SAINT-MAUR-DES-FOSSES

34,1

3 685

094

CACHAN

19,2

1 563

094

HAY-LES-ROSES (L' )

13,8

1 366

094

GENTILLY

12,9

2 381

094

VILLENEUVE-SAINT-GEORGES

12,4

1 230

094

VILLIERS-SUR-MARNE

11,5

2 367

095

GOUSSAINVILLE

60 222 365,4

1 913

095

DEUIL-LA-BARRE

1 291,5

1 500

095

DOMONT

12,9

1 166

095

MONTMAGNY

12,5

1 561

095

CORMEILLES-EN-PARISIS

11,7

1 054

095

SAINT-GRATIEN

11,2

998

095

ARGENTEUIL

11,1

2 995

101

SAINT FRANCOIS

23 971 179,0

1 602

101

SAINTE ROSE

18 095 233,3

883

101

LAMENTIN

74,6

603

101

PETIT BOURG

56,8

372

101

POINTE A PITRE

38,8

3 109

101

SAINTE ANNE

21,3

961

101

ABYMES

20,8

1 022

101

BASSE TERRE

13,2

1 574

101

MORNE A L EAU

11,3

495

101

GOSIER (LE)

11,1

1 420

101

CA GRAND SUD CARAIBES

18 646 655,7

222

101

CA CAP EXCELLENCE

11,7

306

102

KOUROU

20 048 078,9

772

102

SAINT LAURENT DU MARONI

15,3

509

103

FORT-DE-FRANCE

222 812 432,9

2 612

103

ROBERT (LE )

14 238 559,5

606

103

DUCOS

13 545 145,4

780

103

GROS-MORNE

53,4

703

103

SAINT-JOSEPH

51,6

964

103

SCHOELCHER

23,3

678

103

RIVIERE-SALEE

14,8

653

103

FRANCOIS (LE )

12,9

797

103

TRINITE (LA )

12,6

638

103

CA ESPACE SUD MARTINIQUE

7 139 580,5

59

103

CA CENTRE MARTINIQUE

20,2

481

103

COLL TERRITORIALE MARTINIQUE

12,2

 

104

POSSESSION (LA )

43 779 955,3

1 377

104

SAINT-BENOIT

30,4

1 437

104

SAINT-LEU

28,6

1 933

104

SAINTE-SUZANNE

17,2

1 019

104

SAINTE-MARIE

15,4

1 830

104

SAINT-JOSEPH

13,7

1 071

104

SAINT-LOUIS

11,6

582

104

REG REUNION

10,4

1 029

104

CA SUD

17,5

533

104

CA TERRITOIRE DE LA COTE OUEST

13,4

455

106

KOUNGOU

7 390 383,8

277

106

DEMBENI

2 301 049,3

208

Source : données transmises par le Gouvernement

L'amendement adopté à l'Assemblée nationale tenant compte de la moyenne des capacités d'autofinancement enregistrées lors des trois derniers exercices, conduit à exclure de cette procédure entre vingt et trente collectivités territoriales ou groupements.

En définitive :

- soit la règle prévue par le présent article est vraiment souple et elle conduit alors à créer une « usine à gaz » alimentant la défiance envers les élus locaux, alors même que son efficacité n'est pas certaine : en particulier, elle ne concernerait que quelques collectivités territoriales déjà identifiées grâce au réseau d'alerte des préfectures.

- soit cette « règle d'or renforcée » est appliquée de façon stricte et conduit alors à une nouvelle possibilité de mise sous tutelle des collectivités territoriales dès lors qu'elles ne respectent pas le plafond qui leur est applicable, même si elles peuvent le justifier.

Une telle règle d'or conduit en outre à imposer aux collectivités territoriales d'affecter prioritairement leur capacité d'autofinancement (CAF) au désendettement. Les collectivités territoriales qui ne parviennent pas à dégager suffisamment de marges de manoeuvre en dépenses de fonctionnement en raison de facteurs externes (faibles marges de manoeuvre sur leurs dépenses de personnel, dépenses « contraintes »...), devront se désendetter - au lieu d'investir.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission des finances a adopté les amendements COM-1 rect. présenté par Jean-François Husson, COM-5 présenté par Claude Raynal et COM-18 présenté par Victorin Lurel supprimant le présent article.

Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 25 - Rapport sur l'exécution de l'objectif d'évolution de la dépense locale

. Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement présente chaque année au comité des finances locales un rapport sur le bilan de l'exécution de l'objectif d'évolution de la dépense locale (Odedel) et une décomposition, par niveau de collectivités territoriales, des objectifs d'évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement, définis à l'article 10 du présent projet de loi.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit que « le Gouvernement présente chaque année au comité des finances locales, avant le débat d'orientation des finances publiques, un rapport présentant le bilan de l'exécution de l'objectif d'évolution de la dépense publique locale »236(*).

Ce rapport est transmis aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

En outre, il est prévu que le Gouvernement présente au comité des finances locales (CFL) une décomposition de l'Odedel pour les régions, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Lors de cette présentation, le Gouvernement recueille l'avis du CFL.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article reconduit, en l'adaptant, le dispositif prévu par la précédente loi de programmation : il prévoit que chaque année, avant la présentation du rapport sur les orientations des finances publiques, le Gouvernement présente au CFL « un bilan sur l'exécution lors de l'année précédente de l'objectif d'évolution de la dépense locale fixée par l'article 10 ».

Ce rapport est transmis aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

En outre, le Gouvernement présente au CFL une décomposition des objectifs en matière d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement et du besoin de financement237(*), par échelon de collectivité territoriale et pour les EPCI à fiscalité propre. À cette occasion, le Gouvernement recueille l'avis du CFL.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de son rapporteur général, Joël Giraud, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement proposant qu'en plus du bilan de l'exécution de l'Odedel, le Gouvernement présente au CFL et transmette aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, un bilan de l'exécution de la nouvelle règle encadrant l'endettement des collectivités territoriales prévue par l'article 24 du présent projet de loi de programmation des finances publiques238(*).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à ce que le Parlement et le CFL disposent de bilans de la mise en oeuvre des dispositifs encadrant les dépenses des collectivités territoriales.

Ainsi, les bilans de l'exécution de l'Odedel entre 2014 et 2016 ont permis de souligner que les collectivités territoriales et leurs groupements ont toujours respecté les objectifs prévus. L'évolution des dépenses totales (hors remboursement de la dette) et des dépenses de fonctionnement a été moins dynamique que les objectifs prévus dans la précédente loi de programmation des finances publiques.

Comparaison entre l'objectif et l'exécution

Source : commission des finances du Sénat à partir du bilan de l'exécution de l'Odedel en 2016

Toutefois, la méthodologie retenue par le Gouvernement, qui ne neutralise pas les transferts de compétences entre communes et EPCI, devra être améliorée.

Par cohérence avec sa décision de supprimer l'article 24, la commission des finances a adopté un amendement COM-50, supprimant le rapport sur l'exécution de la règle encadrant l'endettement des collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 25 bis (nouveau) - Publication des données relatives aux concours financiers de l'État

. Commentaire : le présent article prévoit la publication des données relatives aux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

La répartition des divers concours financiers de l'État aux collectivités territoriales ou les attributions et prélèvements au titre des fonds de péréquation sont calculés sur la base de critères, correspondant aux caractéristiques physiques (population, classement en zone de montagne, etc.) et financières (potentiel fiscal, revenu moyen, etc.) de chaque collectivité territoriale.

Jusqu'à la répartition des dotations au titre de 2015, la direction générale des collectivités locales (DGCL) publiait l'intégralité des données utilisées pour répartir la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur un support numérique, qu'elle commercialisait et transmettait gracieusement au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » de chaque assemblée.

Dans le cadre du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 décembre 2013, le précédent Gouvernement « réaffirmait son engagement dans le projet d'open data et de gouvernement ouvert » et souhaitait « clarifier sa doctrine en matière de redevances sur la réutilisation de données publiques ». Le relevé de décision239(*) prévoyait ainsi de « supprimer la redevance perçue sur les données relatives aux dotations globales de fonctionnement versées aux collectivités locales par la direction générale des collectivités locales ». Paradoxalement, cette décision qui émanait d'une volonté d'ouverture des données publiques a été interprétée par l'administration dans le sens inverse et a abouti à ce que ces données ne soient plus publiées.

Ainsi, à compter de la répartition des dotations au titre de 2016, les données relatives aux différentes dotations sont mises en ligne sur le site internet de la DGCL, mais de façon beaucoup moins complète. Les informations disponibles présentent, pour chaque commune, 34 données, quand l'ancien CD-ROM en présentait 144. Si les montants finaux sont disponibles, la plupart des informations intermédiaires - qui permettent de les calculer - ne le sont plus. À titre d'exemple, la longueur de voirie de chaque commune, utilisée pour répartir la dotation de solidarité rurale, n'est plus disponible ; il en est de même pour les différentes composantes du potentiel fiscal, et ainsi de suite pour les 110 critères manquants.

À l'initiative du Parlement, l'article 30 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 a prévu une annexe au projet de loi de finances de l'année « détaillant les attributions individuelles versées aux collectivités territoriales au titre de l'année précédente » et précisant que ces données devaient être mises en ligne et publiées dans un format électronique facilement exploitable. Constatant que « certaines données relatives aux critères retenus pour le calcul des dotations restent manquantes », le Parlement a adopté l'an dernier un amendement240(*) précisant que les critères individuels permettant de calculer les dotations devaient également être publiés.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'accès à ces données est fondamental pour les parlementaires, qui doivent pouvoir évaluer de façon indépendante du Gouvernement les effets sur la répartition des dotations d'une modification, par exemple, des critères utilisés ou de leur pondération. Il permettrait également de restaurer une certaine confiance entre l'État et les collectivités territoriales, tant l'opacité en la matière alimente la suspicion.

C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur général, votre commission des finances a adopté un amendement COM-42 insérant le présent article, afin d'améliorer la transparence des données relatives aux ressources des collectivités territoriales.

Le I prévoit la publication des critères utilisés pour répartir chacun des concours financiers, en spécifiant que cette publication porte sur les montants attribués ou prélevés mais également sur « chaque critère individuel ainsi que, le cas échéant, chaque indice, fraction ou critère intermédiaire utilisé ». Le II prévoit la publication des données relatives aux impositions locales et aux dégrèvements d'impôts locaux. Enfin, le III précise les conditions de publication : les données relatives aux dotations notifiées une année N seront mises en ligne avant le 1er septembre de l'année, dans un document unique facilement exploitable de façon électronique.

Décision de la commission : votre commission a introduit un article additionnel ainsi rédigé.


* 225 Article L. 1612-5 du CGCT.

* 226 Ibid.

* 227 Article L. 1612-14 du CGCT.

* 228 Article L. 211-3 du code des juridictions financières.

* 229 Article L. 243-6 du code précité.

* 230 Article 107 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République.

* 231 Article L. 243-7 du code précité.

* 232 Les administrations publiques locales comprennent, outre les collectivités territoriales et leurs groupements, les agences de l'eau, la Société du Grand Paris, les chambres de commerce et d'industrie (CCI).

* 233 La métropole de Lyon exerce à la fois les compétences d'un EPCI et d'un département sur son territoire.

* 234 Dans le cas où la capacité d'autofinancement est inférieure ou égale à 1, le ratio d'endettement correspond à l'encours de la dette.

* 235 Dans le cas où la capacité d'autofinancement est inférieure ou égale à 1, le ratio d'endettement correspond à l'encours de la dette.

* 236 I de l'article 30 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 237 Tels que définis au III de l'article 10 du présent projet de loi de programmation des finances publiques.

* 238 L'article 24 crée un nouvel article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* 239 Décision n° 25 du CIMAP du 18 décembre 2013.

* 240 Article 138 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.