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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Examen des articles

8 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

CHAPITRE 2 - Dispositions relatives à l'emploi et aux entrepreneurs

Article 8 (art. L. 241-2-1 [nouveau], art. L. 241-13, art. L. 243-6-1, art. L. 243-6-2, art. L. 243-6-3, art. L. 243-6-6 à L. 243-6-8 [nouveaux] et L. 243-7 du code de la sécurité sociale, art. L. 741-1 du code rural et de la pêche maritime) - Réduction de cotisation maladie et renforcement des allègements généraux en contrepartie de la suppression du CICE et du CITS

Objet : Cet article prévoit, en 2019, une réduction de la cotisation maladie, procède à un élargissement du champ des allègements généraux aux cotisations de retraite complémentaire et d'assurance chômage et harmonise le traitement des allègements généraux par les organismes de recouvrement et les institutions de prévoyance.

I - Le dispositif proposé

Le présent article tire les conséquences d'un engagement pris par le Président de la République de transformer le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) et le crédit d'impôt de taxe sur les salaires (CITS) en baisse de cotisations. Ces deux crédits d'impôts sont supprimés, respectivement, par les articles 42 et 43 du projet de loi de finances.

Mis en place par la dernière loi de finances rectificative pour 201214(*), le CICE faisait suite à la remise du rapport Gallois qui avait mis en évidence une dégradation préoccupante de la compétitivité française et la faiblesse du taux de marge des entreprises comme frein à l'investissement.

Ce crédit d'impôt sur les sociétés ou, le cas échéant, sur l'impôt sur le revenu, présentait alors deux avantages principaux. Il n'impactait pas immédiatement les finances publiques à concurrence des droits constatés, même si un système de préfinancement, auprès des banques ou de la BPI, a été mis en place. Il permettait également d'alléger de fait des cotisations qui n'entraient pas dans le champ des allègements généraux en raison de leur caractère assurantiel (accidents du travail et maladies professionnelles) et/ou du financement de régimes à gestion paritaire (assurance chômage et retraites complémentaires), sans nécessité de mettre en place des mécanismes de compensation.

Le taux du CICE a été initialement fixé à 4 % des rémunérations soumises à cotisations sociales n'excédant pas 2,5 Smic en 2013, à 6 % pour les années 2014 à 2016, à 7 % pour 2017 avant d'être ramené à 6 % pour 2018, dernière année d'application, par le projet de loi de finances pour 2018.

À la différence des allègements généraux, le CICE n'était pas conçu comme un instrument de la politique de l'emploi réduisant le coût du travail au voisinage du Smic mais, compte-tenu de son point de sortie à 2,5 Smic, comme un outil du renforcement de la compétitivité en augmentant le taux de marge du secteur industriel où les salaires sont plus élevés.

Ce dispositif, complété par les mesures du pacte de responsabilité, a produit ses effets, le taux de marge des entreprises ayant progressé de deux points entre 2013 et 2016 pour s'établir à 31,9 %. Pour ce qui concerne l'industrie manufacturière, le coût de l'heure travaillée proche en 2012 en France et en Allemagne, est désormais inférieur en France à 38,88 euros contre 41,12 euros en Allemagne. Le CICE bénéficie pour près de 19 % à l'industrie. D'après l'étude d'impact, son coût est de 23,3 milliards d'euros.

Un temps décrié pour sa complexité, de fait assez transparente pour les entreprises, ce dispositif est désormais plutôt installé dans le paysage des mesures d'allègements des charges sociales et fiscales des entreprises. D'emblée, sa conversion en allègements de cotisations, plus visible en termes de coût du travail, avait été envisagée.

Mis en place plus tardivement, par la loi de finances pour 201715(*), au bénéfice des organismes non lucratifs définis à l'article 1679 A du code général des impôts (associations, fondations reconnues d'utilité publique...) qui ne sont pas éligibles au CICE, le CITS représente une réduction de la taxe sur les salaires de 4 % des rémunérations soumises à cotisations jusqu'à 2,5 Smic. Le coût de cette mesure, qui n'est pas compensée à la sécurité sociale, est de 600 millions d'euros.

Une réduction de six points du taux de cotisation maladie jusqu'à 2,5 Smic

Le de l'article prévoit une réduction de six points de la cotisation d'assurance maladie pour les salariés dont l'employeur entre dans le champ des allègements généraux de cotisations.

Sont concernés :

- les employeurs tenus de cotiser au régime d'assurance chômage ;

- les entreprises publiques ;

- les établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales et les sociétés d'économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire ;

- les employeurs des régimes spéciaux des marins, des mines, et des clercs et employés de notaires.

Ne sont pas concernés les employeurs publics ou d'autres régimes spéciaux ainsi que les particuliers employeurs, sauf dans les départements d'outre-mer.

Le taux de la cotisation maladie, porté à 12,89 % au 1er janvier 2017, et qui devrait être augmenté au 1er janvier 2018 serait donc uniformément de 6,98 % pour les salaires compris entre 1 et 2,5 Smic. Cette réduction est rédigée dans les mêmes termes que la réduction de 1,8 point de cotisation famille mise en place par le pacte de responsabilité pour les salaires allant jusqu'à 3,5 Smic.

La perte de recettes pour la sécurité sociale liée à cette mesure est évaluée à 21,6 milliards d'euros par l'étude d'impact associée au présent article. La réduction forfaitaire de cotisation famille représente 6,5 milliards d'euros. Le montant du CICE est évalué, sur le champ Acoss, à 19,3 milliards d'euros en 2018, au taux de 6 %, contre 23,3 en 2017 au taux de 7 % ; celui du CITS devrait être de 600 millions d'euros en 2018, comme en 2017.

La réduction du taux de cotisations se traduira par une augmentation du bénéfice des entreprises et, partant, par une augmentation du montant acquitté au titre de l'impôt sur les sociétés qui est évaluée à 5 milliards d'euros. La baisse programmée du taux de l'impôt sur les sociétés devrait permettre de compenser cet effet « retour » à l'horizon 2022.

L'approfondissement des allègements généraux de cotisations

Dans le cadre du pacte de responsabilité, la loi de financement rectificative pour 2014 a procédé à un premier élargissement du champ des prélèvements concernés par les allègements généraux de cotisations au-delà des cotisations maladie, vieillesse et famille, avec l'objectif symbolique de parvenir à zéro charges « Urssaf » au niveau du Smic.

Ces allègements, dégressifs pour les rémunérations jusqu'à 1,6 Smic, concernent également :

- les cotisations AT-MP si c'est nécessaire pour atteindre le coefficient d'allègement et dans la limite maximale du taux mutualisé, payé par les entreprises n'ayant déclaré aucun sinistre ;

- la contribution au fonds national d'aide au logement (FNAL), dont le taux varie de 0,1 à 0,5 % en fonction de l'effectif des entreprises ;

- la contribution de solidarité autonomie, au taux de 0,3 %.

Le taux maximum d'allègement est en conséquence de 28,09 % ou de 28,49 % selon que l'entreprise compte moins ou plus de 20 salariés.

Le présent article élargit une nouvelle fois le champ des allègements généraux de cotisations pour y inclure les cotisations aux régimes d'assurance à gestion paritaire :

- les cotisations patronales dues au titre des régimes de retraite complémentaire (Arrco et Agff) ;

- les contributions patronales d'assurance chômage.

Cet élargissement se traduit par une augmentation de l'allègement de près de 10 points (9,85), qui se cumule avec la réduction de cotisation maladie.

Compte-tenu des modifications intervenues, par ailleurs, sur les taux de cotisations (« swap » entre les branches AT-MP et maladie, suppression de la cotisation pénibilité, contribution temporaire d'assurance chômage), le coefficient maximum des allègements généraux serait porté à 32,53 %.

Cotisations et prélèvements sous plafond (en % du salaire brut) des entreprises de plus de 20 salariés au 1er octobre 2017 et en prévision au 1er janvier 2019 (aux taux annoncés pour 2018)

Prélèvements

2017

2019

Famille

3,45 %

3,45 %

Vieillesse

10,45 %

10,45 %

Maladie

12,89 %

6,98 %16(*)

AT-MP

2,73 %17(*)

2,67 %18(*)

Fnal

0,50 %

0,50 %

CSA

0,30 %

0,30 %

Agirc/Arrco

4,65 %

4,65 %

AGFF

1,20 %

1,20 %

Chômage

4,05 %

4,05 %19(*)

Construction

0,45 %

0,45 %

Formation

1,00 %

1,00 %

Apprentissage

0,68 %

0,68 %

Transport

2,00 %

2,00 %

AGS

0,20 %

0,15 %

Dialogue social

0,016 %

0,016 %

Pénibilité

0,01 %

-

Total éligible aux allègements généraux

28,49 %

32,56 %

Total hors allègements

14,26 %

6,02  %

Total

44,58 %

38,55 %

Source : Commission des affaires sociales d'après Insee et étude d'impact

Les prélèvements résiduels qui n'entrent pas dans le champ des allègements généraux sont variables selon les effectifs, la localisation de l'entreprise ainsi que du taux AT-MP qui lui est applicable. Pour les entreprises de moins de 11 salariés, qui ne sont pas redevables du versement transport, ni de la participation à l'effort de construction et acquittent une contribution formation de 0,55 %, les prélèvements résiduels seraient, selon l'étude d'impact, inférieurs à 1,4 %, aux taux de 2017.

La contribution temporaire d'assurance chômage de 0,05 % n'entre pas dans le champ des allègements généraux.

Cumulés à la réduction de cotisation maladie jusqu'à 2,5 Smic et à la réduction de la cotisation famille, les allègements généraux conduiraient à une progressivité des cotisations sous plafond selon le profil suivant, pour une entreprise de plus de 20 salariés, dans la moyenne des taux de cotisations AT-MP et versement transport :

Évolution des prélèvements patronaux en fonction du salaire après mesure

Source : Commission des affaires sociales

Pour les employeurs et les salariés bénéficiant d'un abattement d'assiette au titre de frais professionnels, notamment de la déduction forfaitaire spécifique (DFS), le présent article prévoit que les rémunérations prises en compte pour l'application des allègements généraux seront fixées par un arrêté ministériel. Le calibrage du coefficient d'allègement tiendrait compte de l'abattement d'assiette pour maintenir constant l'avantage de la DFS, sans l'amplifier.

Actuellement, les conditions d'application des allègements généraux sont identiques et s'appliquent à une assiette abattue, ce qui conduit de fait à les appliquer à des rémunérations situées au-delà du seuil de sortie de 1,6 Smic. L'abattement d'assiette au titre de la DFS représente 1,1 milliard d'euros de perte de recettes à laquelle s'ajoute 620 millions d'euros au titre des allègements généraux.

Le présent article supprime le caractère subsidiaire de l'imputation des allègements généraux sur les cotisations AT-MP. Les dispositions de l'article L. 241-5 du code de la sécurité sociale aux termes desquelles les allègements généraux peuvent s'imputer sur ces cotisations « sans pouvoir excéder un taux fixé par arrêté ministériel dans la limite du taux applicable à une entreprise où aucun accident du travail ou maladie professionnelle n'est jamais survenu », reste cependant applicable.

Le coût des allègements généraux de cotisations est actuellement de 21,8 milliards d'euros. Le présent article en augmenterait le coût de 3,3 milliards d'euros.

L'étude d'impact du présent article indique que d'autres dispositifs devront être reconsidérés à la lumière de l'approfondissement des allègements généraux, combinés à la réduction de la cotisation maladie. Sont notamment cités : les exonérations zonées (ZRR, ZRD, BER), l'exonération pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles, les exonérations applicables aux structures d'insertion par l'activité économique (associations intermédiaires et chantiers d'insertion), l'exonération applicable aux contrats uniques d'insertion sous forme de contrats d'accompagnement dans l'emploi et les exonérations applicables outre-mer.

Une harmonisation des règles relatives au recouvrement

L'élargissement du champ des allègements généraux de cotisations aux régimes à gestion paritaire, singulièrement pour les régimes de retraite complémentaire dont les cotisations sont recouvrées par des groupes de protection sociale et non par le réseau des Urssaf, rend nécessaire une harmonisation des règles relatives au recouvrement entre les deux réseaux, dans la mesure où les Urssaf sont amenées, dans le cadre du contrôle comptable d'assiette, à vérifier la correcte application des règles relatives aux allègements de cotisations.

Le  du présent article complète les dispositions relatives aux droits des cotisants.

Il complète l'article L. 243-6-1 du code de la sécurité sociale, relatif à la procédure d'arbitrage de l'Acoss en cas de positions divergentes des organismes du recouvrement concernant plusieurs établissements d'un même cotisant, pour prévoir un dispositif comparable en cas d'interprétations contradictoires entre les organismes du recouvrement et les fédérations d'institutions de retraite complémentaire chargées d'assurer le recouvrement des cotisations de retraite complémentaire. Cette procédure d'arbitrage concerne l'application des règles relatives aux allègements généraux de cotisations ou « tout point de droit » dont l'application est susceptible d'avoir une incidence sur ces allègements.

L'article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale permet aux cotisants de se prévaloir d'une interprétation d'un texte par l'administration dans une circulaire ou une instruction régulièrement publiée, sans que les organismes du recouvrement ne puissent lui notifier un redressement qui serait fondé sur une interprétation différente des textes.

Cette opposabilité est étendue par le présent article aux demandes de rectification qui valent pour l'avenir et elle est élargie aux fédérations d'institutions de retraite complémentaire pour ce qui concerne l'application des allégements généraux ou tout point de droit susceptible d'avoir une incidence sur ces allègements.

L'article L. 243-6-2 est complété par un alinéa prévoyant la mise en place, à compter du 1er janvier 2019, d'un site internet présentant l'ensemble des instructions et circulaires relatives aux allègements de cotisations.

L'article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale prévoit une procédure de rescrit social auprès des organismes de recouvrement prévoyant qu'ils se prononcent sur toute demande « posant une question nouvelle et non dépourvue de caractère sérieux ayant pour objet de connaître l'application à une situation précise de la législation relative aux cotisations et contributions de sécurité sociale contrôlées par ces organismes ». La décision prise dans ce cadre est opposable pour l'avenir à l'ensemble des organismes de recouvrement. Le présent article étend le champ de l'opposabilité des décisions prises dans le cadre du rescrit social en prévoyant que les décisions prises par les organismes de recouvrement saisis d'une demande sont opposables aux institutions du réseau du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire lorsqu'elles portent sur les allègements de cotisations ou sur tout point de droit susceptible d'avoir une incidence sur ces allègements en matière de cotisations de retraite complémentaire.

Le présent article insère un article L. 243-6-6 nouveau qui va au-delà du champ des allègements de cotisations et concerne potentiellement l'ensemble des cotisations de retraite complémentaire. Il prévoit, dans un premier temps, la communication aux organismes chargés de recouvrer ces cotisations de la réponse apportée par les Urssaf à la demande d'un cotisant de bénéficier d'un échéancier de paiement. Il renvoie ensuite à un décret pour préciser les conditions dans lesquelles les échéanciers de paiement accordés aux cotisants par les organismes de recouvrement emportent également l'application d'un échéancier similaire aux cotisations de retraite complémentaire. Cette application automatique évite à un cotisant de formuler une demande d'échéancier de paiement spécifique pour ses cotisations de retraite complémentaire mais elle n'est pas réciproque. Elle limite par conséquent l'intérêt pour un cotisant de formuler une demande auprès des organismes chargés du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire. Le dernier alinéa de cet article L. 243-6-6 donne mandat aux organismes de recouvrement pour statuer sur les créances des organismes de retraite complémentaire lorsqu'il est statué sur l'octroi à une entreprise d'un plan d'apurement par plusieurs créanciers publics. Là encore, cette disposition va bien au-delà de la question des allègements généraux, pour concerner l'ensemble des cotisations de retraite complémentaire.

Le présent article insère également un article L. 234-6-7 nouveau qui prévoit la conclusion d'une convention entre un représentant des institutions de retraite complémentaire et l'Acoss.

Cette convention prévoit une coordination entre ses signataires sur les informations délivrées aux employeurs sur les allègements de cotisations de retraite complémentaire, sur les modalités de contrôle des déclarations sociales nominatives pour ce qui concerne les allègements portant sur les cotisations de retraite complémentaire ainsi que sur les modalités de traitement des demandes et réclamations des cotisants. Cet article prévoit également l'utilisation des données d'un répertoire commun des entreprises cotisantes.

Le du présent article complète l'article L. 243-7 relatif au contrôle par les organismes de recouvrement.

En application de cet article, « les organismes chargés du recouvrement sont également habilités dans le cadre de leurs contrôles à vérifier l'assiette, le taux et le calcul des cotisations destinées aux régimes de retraite complémentaires obligatoires ». Cette disposition, qui suppose une charge supplémentaire pour les Urssaf car les règles d'assiette sont différentes, n'a toutefois pas été mise en oeuvre 10 ans plus tard en l'absence d'accord entre l'Acoss et l'Agirc Arcco ni de moyens supplémentaires affectés à cette mission au sein des Urssaf. Elle a été relancée récemment, sous forme d'expérimentation.

Les dispositions du présent article convergent vers une mise en place effective de cette disposition. Il prévoit qu'une unicité des procédures de contrôle est garantie aux entreprises, précision qui ne se semble pas forcément nécessaire puisque le code prévoit, d'ores et déjà, que les Urssaf agissent « dans le cadre de leurs contrôles » et qu'il ne s'agit donc pas de mettre en oeuvre des procédures spécifiques en fonction de la nature ou de l'affectataire des cotisations contrôlées.

Une préfiguration des modalités de compensation

Le II du présent article définit les modalités de la compensation à l'assurance chômage et aux régimes de retraite complémentaire de l'élargissement du champ des allègements généraux à une partie des cotisations et contributions qui assurent actuellement leur financement.

Le mécanisme décrit est proche de celui prévu à l'article 7 du présent projet de loi pour assurer la compensation à l'Unédic de l'exonération de la part salariale des contributions d'assurance chômage.

Il est prévu que l'Acoss prenne en charge le montant correspondant aux allègements en le versant directement à l'Unédic pour laquelle les Urssaf assure le recouvrement des contributions ou en le versant sur justificatifs aux régimes de retraite complémentaire.

Pour les contributions d'assurance chômage qui ne sont pas recouvrées par les Urssaf mais par les caisses de la mutualité sociale agricole pour les salariés agricoles, par Pôle emploi pour les intermittents du spectacle ou par le Guso (guichet unique du spectacle occasionnel), l'Acoss reversera les montants correspondants à l'Unédic, sur la base des montants qui lui auront été notifiés par ces organismes.

Formellement, les régimes percevront donc des cotisations ou contributions, ce qui est conforme à leur vocation assurantielle. Une recette devrait être affectée à l'Acoss, à hauteur de 6,5 milliards d'euros, afin de lui permettre d'assurer cette mission.

Comme à l'article 7, il est précisé que les branches du régime général assurent l'équilibre financier de l'Acoss au titre de cette mission de compensation, ce qui institue une forme de porosité financière asymétrique entre le régime général et les régimes à gestion paritaire.

Ainsi que le précise l'exposé des motifs, « le dispositif de compensation ainsi proposé correspond à une hypothèse de travail qui ne préempte pas les concertations à venir », le schéma finalement retenu, qui sera issu des concertations prévues au cours de l'année 2018, pourrait être très différent. Le schéma de compensation prévu par le présent article a cependant la faveur des organismes à gestion paritaire, en ce qu'il est plus protecteur de leurs ressources en garantissant la dynamique de leur compensation. In fine, les branches garantissant l'équilibre du régime, ce sont des recettes proches de l'évolution de la masse salariale qui sont affectées à la compensation. L'affectation d'une recette déconnectée de la masse salariale ou une compensation budgétaire pourrait conduire à des évolutions divergentes.

Le IV du présent article prévoit une entrée en vigueur pour les cotisations et contributions dues pour les périodes courant à compter du 1er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative l'Olivier Véran, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements rédactionnels ou de coordination à cet article.

III - La position de la commission

Le présent article constitue une occasion sans précédent de modifier la structure de financement de la protection sociale au profit d'une part plus importante de la fiscalité et au détriment des cotisations sociales qui pèsent sur le travail et nuisent de ce fait à l'emploi et à la compétitivité des entreprises.

Compte-tenu des masses financières considérées, 3,3 milliards d'euros d'approfondissement des allègements généraux, 21,6 milliards d'euros au titre de la réduction de la cotisation maladie auxquels s'ajouteront, en 2019, 22,8 milliards d'euros de créances de CICE20(*), l'effort consenti en faveur des entreprises est considérable.

Il se conjugue à d'autres mesures de baisse de la fiscalité que sont la réduction sur 5 ans du taux normal de l'impôt sur les sociétés de 33,3 % à 25 % en 2022, soit une perte de recettes à terme pour l'État de 4,1 milliards d'euros par an et la suppression de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés de 3 % sur les revenus distribués qui représente 1,9 milliard d'euros, soit un total de 6 milliards d'euros à l'échéance 2022.

Ces mesures compenseront à terme la baisse de 3,1 milliards d'euros du montant du CICE correspondant à la baisse de son taux de 7 à 6 % entre 2017 et 2018 et l'effet retour de 5 milliards d'euros en 2019 lié à l'augmentation de l'impôt sur les sociétés sous l'effet de la baisse des cotisations sociales.

Pour les entités bénéficiaires du CITS, le Gouvernement indique que les allègements de cotisations représenteront 1,4 milliard d'euros contre 600 millions d'euros pour le CITS, soit un gain net de 800 millions d'euros.

Cet article marque des choix forts de concentration des allègements au voisinage du Smic ce qui a des effets en termes de secteurs concernés.

Il marque aussi la volonté de financer autrement des régimes dont le financement était jusqu'à présent assuré uniquement par des cotisations, ce qui était conforme à la nature du risque considéré, retraite chômage et leur caractère assurantiel même si ces régimes comportent dans leurs règles de fonctionnement des éléments de solidarité.

Il subsiste par ailleurs des cotisations pour des risques dont la nature est moins liée à la notion d'assurance comme la famille (31,6 milliards de cotisations sociales en 2018) ou la maladie.

Votre rapporteur général estime que la période qui s'ouvre doit permettre de réfléchir à l'adéquation des recettes aux différents risques qu'elles financent et à la place de la notion de contributivité dans les prélèvements, la lisibilité du financement de la protection sociale, déjà faible, ne sortant pas renforcée des dispositions du présent article.

Votre commission a adopté six amendements rédactionnels et de coordination à cet article (amendements nos 37, 39, 40, 41, 42 et 43).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau) (art. 39 du code général des impôts, art. L. 241-3, art. L. 651-2-1, art. L.  651-3, art. L. 651-5 et L. 651-5-3 du code de la sécurité sociale) - Fusion de la C3S et de la C3S additionnelle

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, déplace en troisième partie du projet de loi, relative à l'exercice 2018, des dispositions initialement inscrites en deuxième partie.

I - Le dispositif proposé

À l'initiative d'Olivier Véran, l'Assemblée nationale a adopté un amendement insérant dans la troisième partie du projet de loi relative à l'exercice 2018 des dispositions supprimées à l'article 4 : la fusion de la C3S et de la C3S additionnelle qui ont le même taux et le rétablissement de l'obligation de télédéclaration et de télépaiement.

II - La position de la commission

Votre commission vous propose trois amendements assurant une coordination entre les articles 4 et 8 bis (Amendements nos 44, 45 et 46).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 ter (nouveau) (art. L. 137-13 du code de la sécurité sociale) - Contribution patronale sur les attributions d'actions gratuites

Objet : Cet article, inséré par l'assemblée nationale, modifie le taux de la contribution patronale sur les attributions d'actions gratuites.

I - Le dispositif proposé

A l'initiative de Thomas Mesnier et plusieurs de ses collègues (LaREM), l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, un amendement abaissant de 30 % à 20 % le taux de la contribution patronale sur les actions gratuites.

Mis en place par la loi de finances pour 2005 et codifié aux articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce, le dispositif des actions gratuites permet l'attribution gratuite d'actions aux mandataires sociaux et salariés des sociétés par actions, afin de les intéresser à la performance de l'entreprise.

L'attribution fait l'objet d'une autorisation par l'assemblée générale extraordinaire, sur le fondement d'un rapport de l'organe chargé de sa convocation puis d'une décision d'attribution par le conseil d'administration ou le directoire.

La décision de l'assemblée générale des actionnaires est encadrée par un certain nombre de dispositions tenant à la durée minimale d'acquisition (un an), de détention, de pourcentage maximal du capital social pouvant être attribué ou de délai pendant lequel son autorisation peut être utilisée.

En application de l'article L. 137-13 du code de la sécurité sociale, les employeurs sont redevables d'une contribution de 30 % sur la valeur, à la date d'acquisition, des actions attribuées gratuitement. Cette contribution, exigible le mois suivant la date d'acquisition des actions par le bénéficiaire, est affectée à la caisse nationale des allocations familiales.

Les PME qui n'ont procédé à aucune distribution de dividendes depuis leur création sont exonérées de cette contribution dans la limite, par salarié, du plafond annuel de la sécurité sociale (39 228 euros en 2017) pour les acquisitions intervenues pendant l'année en cours et les trois années précédentes.

Le taux de la contribution patronale de 30 % avait été abaissé à 20 % par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, parue le 7 août 2015, qui a procédé à une refonte du régime fiscal et social de ce dispositif afin de le rendre plus attractif et de rendre par là même plus attractif l'environnement fiscal et social des entreprises. Il a été rehaussé à 30 %, avec une remise en cause du régime fiscal et social applicable au bénéficiaire, à l'initiative de Valérie Rabault, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il s'agissait alors de « gager », indirectement, le relèvement des seuils de revenu fiscal de référence applicable à l'exonération et au taux réduit de CSG sur les pensions.

Il s'agit donc de la troisième modification du taux de la contribution patronale en trois ans.

Votre rapporteur général observe cependant que, compte-tenu du délai nécessaire entre l'attribution à un bénéficiaire du droit d'acquisition et l'exercice de ce droit, qui est au minimum d'un an, le « nouveau » taux de 30 % ne trouvera à s'appliquer qu'en 2018 et le taux prévu par le présent article en 2019.

Le coût de la mesure est estimé par l'auteur de l'amendement à 120 millions d'euros avant impôt sur les sociétés et à 100 millions d'euros après impôt.

Le gage ayant été levé en l'absence de précision, il s'agirait a priori d'une mesure à compenser à la sécurité sociale.

II - La position de la commission

Le régime social et fiscal des attributions d'actions gratuites constitue un bel exemple d'instabilité de l'environnement des entreprises.

Le présent article n'apporte qu'une réponse partielle aux modifications introduites par la loi de finances pour 2017 qui a profondément revu le régime fiscal et social applicable aux bénéficiaires. L'assujettissement aux prélèvements fiscaux et sociaux applicables aux salaires réduit fortement l'attractivité du dispositif.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 8 quater (nouveau) (art. 8 de la loi n° 2019-1827 de financement de la sécurité sociale pour 2017) - Assujettissement au forfait social des avantages versés au titre des congés de fin d'activité du transport routier

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, assujettit au forfait social les avantages versés au titre des congés de fin d'activité du transport routier.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 137-10 du code de la sécurité sociale prévoit une contribution à la charge des employeurs de 50 % sur les avantages de préretraite ou de cessation anticipée d'activité versés sous quelque forme que ce soit.

Sur ce fondement, des redressements ont été notifiés à des entreprises de transport routier sur les contributions versées, dans le cadre d'un accord de branche, au titre du congé de fin d'activité.

Les entreprises du secteur se sont engagées dans un processus de négociation pour transformer ce dispositif, notamment dans le cadre de la pénibilité à laquelle il s'apparente.

L'article 8 de la loi de financement pour 2017 avait pour objectif de sécuriser, dans l'attente de l'issue de ces négociations, le régime social applicable aux avantages versés par les entreprises « au titre des congés de fin d'activité des conducteurs routiers institués par les accords du 28 mars 1997 relatif au congé de fin d'activité à partir de 55 ans et du 2 avril 1998 relatif au congé de fin d'activité des conducteurs des entreprises de transport interurbain de voyageurs, qui concernent des départs en congé effectués jusqu'au 31 décembre 2017 », en prévoyant qu'ils ne sont pas soumis aux dispositions de l'article L. 137-10, ni à celles de l'article L. 137-15 relatif au forfait social.

Sur proposition d'Olivier Véran, avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article pérennise la solution portée par la LFSS pour 2017. Il prévoit en revanche l'assujettissement au forfait social, dont le taux est de 20 %, des contributions versées par les employeurs.

Ces contributions, comme les cotisations sociales, ne sont actuellement soumises à aucuns prélèvements.

Les avantages versés aux bénéficiaires sont soumis aux prélèvements sociaux applicables aux revenus de remplacement ainsi qu'à une cotisation maladie de 1,7 point due sur les avantages de préretraite en application de l'article L. 131-2 du code de la sécurité sociale.

Le forfait social étant applicable aux sommes non soumises à cotisations mais assujetties à la CSG, il est cohérent d'appliquer le forfait social aux contributions.

Le produit de cette disposition est estimé à 5,8 millions d'euros.

II - La position de la commission

Le présent article pérennise un dispositif dérogatoire qui devait en principe trouver un substitut à l'issue d'une négociation. D'après l'accord tripartite conclu en avril 2017, cette négociation devrait s'ouvrir au second semestre 2017 pour aboutir au plus tard le 31 décembre 2019 à un accord relatif à la mise en place d'un dispositif de gestion des fins de carrière se substituant aux actuels congés de fin d'activité. 

Dans cette attente, il est nécessaire de sécuriser le niveau des prélèvements sociaux applicables aux contributions des employeurs.

Votre commission vous propose deux amendements rédactionnels à cet article (nos 47 et 48).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 131-6-4 [nouveau] et L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale,
art. L. 5141-1 du code du travail) - Réforme de l'Accre et encouragement des petites activités

Objet : Cet article modifie le champ des bénéficiaires de l'aide au chômeur créateur ou repreneur d'entreprise (Accre).

I - Le dispositif proposé

Créée en 1979, le dispositif d'aide à la création et à la reprise d'entreprise (Accre) est une exonération totale applicable à la fraction des revenus comprise 0 et ¾ du plafond de la sécurité sociale (29 421 euros en 2017), des cotisations d'assurance maladie et maternité, d'assurance invalidité et décès, d'assurance vieillesse et d'allocations familiales des travailleurs indépendants au cours de leur première année d'activité. Au-delà du seuil, l'exonération devient dégressive pour s'annuler au niveau d'un revenu égal au plafond de la sécurité sociale (38 228 euros en 2017). Pour les bénéficiaires du régime micro-fiscal, l'exonération est prolongée pendant douze mois aux deux-tiers du montant de l'exonération, puis à un tiers de l'exonération pendant les douze mois suivants.

Non-compensé à la sécurité sociale jusqu'en 2016, ce dispositif est désormais financé par la mission Travail-Emploi, au titre des aides à l'emploi.

L'exonération sociale prévue par le code de la sécurité sociale se double d'un dispositif d'accompagnement, prévu par le code du travail.

Initialement conçu pour les demandeurs d'emploi indemnisés, le bénéfice de l'Accre a été progressivement étendu à plus d'une dizaine d'autres catégories.

À la suite de l'engagement pris pendant la campagne présidentielle d'une « année blanche » de cotisations pour les créateurs d'entreprise, le présent article étend le bénéfice de l'Accre à l'ensemble des créations et reprises d'entreprises.

Le dispositif de l'Accre étant actuellement défini par des renvois entre l'article 161-1-1 du code de la sécurité sociale et l'article 5141-1 du code du travail qui fixe la liste des bénéficiaires, le présent article opère une distinction entre le dispositif d'exonération, déplacé dans un nouvel article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale et l'accompagnement, dont la liste des bénéficiaires reste définie par le code du travail.

Les bénéficiaires de l'exonération sont définis comme « les personnes qui créent ou reprennent une activité indépendante relevant » :

- de l'article L. 611-1 du code de la sécurité sociale : les affiliés au régime social des indépendants pour les risques maladie et/ou vieillesse ;

- de l'article L. 722-4 du code rural et de la pêche maritime : les affiliés au régime de protection sociale des non-salariés des professions agricoles.

S'y ajoutent les personnes qui créent ou reprennent une activité indépendante « sous la forme d'une société à condition d'en exercer effectivement le contrôle » mais qui sont affiliées au régime général de la sécurité sociale en application des 12° et 23° de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale :

- les présidents du conseil d'administration, les directeurs généraux et les directeurs généraux délégués des sociétés anonymes et des sociétés d'exercice libéral à forme anonyme et les directeurs généraux et les directeurs généraux délégués des institutions de prévoyance, des unions d'institutions de prévoyance et des sociétés de groupe assurantiel de protection sociale ;

- les présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées et des sociétés d'exercice libéral par actions simplifiées.

S'y ajoutent également les dirigeants d'entreprise relevant des dispositions des 1° à 4° de l'article L. 722-1 (activités relevant du régime de protection sociale des non-salariés agricoles) :

- les présidents du conseil d'administration, présidents-directeurs généraux, directeurs généraux et directeurs généraux délégués des sociétés anonymes, ainsi que gérants de sociétés à responsabilité limitée, à condition que lesdits gérants ne possèdent pas, ensemble, plus de la moitié du capital social, étant entendu que les parts appartenant, en toute propriété ou en usufruit, au conjoint, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité et aux enfants mineurs non émancipés d'un gérant sont considérées comme possédées par ce dernier ;

- les présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées.

Le nouvel article L. 131-6-4 est complété par deux alinéas.

Le premier pose le principe du non cumul du bénéfice de l'exonération de début d'activité avec tout autre dispositif de réduction ou d'abattement de cotisations à l'exception des dispositifs prévus par les articles L. 613-1 et L. 621-3 du code de la sécurité sociale qui organisent une progressivité des cotisations maladie et famille des travailleurs indépendants.

Le second instaure un délai de carence de trois ans entre la fin du bénéfice de l'Accre au titre d'une activité et le début du bénéfice de l'exonération au titre d'une nouvelle activité. Ce délai de trois ans était déjà présent dans la partie règlementaire du code du travail, à l'article R 5141-3, où il sépare deux demandes du bénéfice de l'Accre.

Le contenu et le profil de l'exonération, révisé par la LFSS pour 2017 et qui prévoit une forte dégressivité au-delà du seuil des trois-quarts du plafond annuel de la sécurité sociale, ne sont pas modifiés par le présent article.

Le coût de la mesure est estimé à 320 millions d'euros au terme de sa montée en charge en 2021, dont 70 millions d'euros pour les travailleurs indépendants « classiques » et 220 millions d'euros au titre des entrepreneurs relevant du régime de la micro-entreprise.

Elle bénéficierait, d'après les données de 2016, à 280 000 nouvelles micro-entreprises et à 70 000 nouveaux travailleurs indépendants de droit commun. 250 000 entrepreneurs sont actuellement bénéficiaires de l'ACCRE pour un coût prévisionnel de 218 millions d'euros en 2018. 

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, sur proposition d'Olivier Véran, a adopté deux amendements rédactionnels à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cinq amendements rédactionnels et de coordination à cet article (nos 49, 50, 51, 52, 53 et 54).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L 133-5-6 à L. 133-5-8, L. 133-5-10, L. 234-1-2 et L. 311-3 du code de la sécurité sociale, art. L. 1271-2 du code du travail, art. L. 741-1-1 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 232-15 et L. 442-1 du code de l'action sociale et des familles) - Allégement des démarches des petits déclarants par la modernisation des titres simplifiés

Objet : Cet article élargit les possibilités de recours au chèque emploi service universel (Cesu) à la déclaration et au paiement de l'ensemble des activités salariées de particuliers employeurs et de certaines activités non salariées.

I - Le dispositif proposé

Prévu aux articles L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale et L. 1271 du code du travail, le chèque emploi service universel (Cesu) permet aux particuliers employeurs de déclarer et de payer l'ensemble des cotisations et contributions sociales dues au titre de l'emploi de leurs salariés à domicile et de remplir, dans le même temps, certaines obligations liées à cet emploi, comme l'édition d'un bulletin de salaire. Au 1er trimestre 2017, plus de 1,3 million d'employeurs ont eu recours au Cesu pour l'emploi de près de 600 000 salariés. Les cotisations collectées via ce dispositif représentaient 2,1 milliards d'euros en 2016.

Le champ du Cesu recouvre celui des salariés relevant des services à la personne défini par l'article D. 7231-1 du code du travail. Il ne s'étend toutefois pas à l'ensemble des activités auxquelles les particuliers employeurs peuvent avoir recours et qui relèvent de la déclaration nominative simplifiée (DNS), prévue à l'article R. 243-17 du code de la sécurité sociale, mais qui, trimestrielle et uniquement sous format papier, n'offre pas le même degré de simplicité et de dématérialisation que le Cesu. En 2016, les usagers de la DNS représentent 60 000 particuliers employeurs.

370 particuliers ont par ailleurs recours à des mandataires qui effectuent pour leur compte les déclarations nécessaires, via la DNS ou un dispositif spécifique appelé ASAP.

Le présent article a pour objet d'élargir la possibilité du recours au Cesu à des activités qui n'en relèvent pas actuellement :

- l'ensemble des activités salariées réalisées au domicile des particuliers ;

- les mandataires ;

- les particuliers employant de façon ponctuelle d'autres particuliers pour des services de conseil et de formation.

Le I du présent article complète la liste des travailleurs indépendants affiliés au régime général de la sécurité sociale à raison de la nature de leur activité, définie par l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, pour y ajouter les particuliers qui effectuent une prestation de conseil et de formation - l'étude d'impact évoque une durée de 8 heures par mois - pour un autre particulier. Cette solution s'inscrit dans la continuité de celle retenue, pour les loueurs de biens meublés exerçant une option d'affiliation au régime général, par l'article 18 de la loi de financement pour 2018.

Les travailleurs indépendants affiliés au régime général dans le cadre de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale sont déclarés par leurs « utilisateurs », dans une forme d'assimilation au salariat.

Il est précisé à l'article L. 133-5-10 que l'Urssaf leur indique, le cas échéant, s'ils doivent s'orienter vers une autre formalisation de leur activité.

Le II substitue, à l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale, la référence à l'article L. 7221-1 du code du travail qui vise les particuliers employant des salariés à leur domicile, à celle qui vise les services à la personne. Est concerné l'emploi d'un ou plusieurs salariés par le particulier employeur à son domicile ou à proximité de celui-ci, sans poursuivre de but lucratif et afin de satisfaire les besoins relevant de sa vie personnelle, notamment familiale, à l'exclusion de ceux relevant de sa vie professionnelle. L'exception de la gestion des employeurs de gardes d'enfants, dont le cas est prévu par le 4° de l'article, est affirmée en raison de leur recours au dispositif spécifique de Pajemploi.

Il complète ce même article par deux alinéas pour inclure dans le champ du Cesu :

- les particuliers qui font appel de manière ponctuelle, dans la limite d'un nombre d'heures fixées par décret, à d'autres particuliers pour des services de conseil ou de formation ;

- les personnes dont l'activité consiste à mettre en relation un particulier et un salarié, un stagiaire, un accueillant familial ou une personne visée à l'alinéa précédent, lorsqu'elles sont mandatées pour effectuer les démarches.

L'article L. 133-5-7 du code de la sécurité sociale est modifié pour ne plus uniquement faire référence à des employeurs et à des salariés mais, plus largement, à des utilisateurs.

L'article L. 133-5-8 est modifié pour les mêmes raisons et complété pour préciser que les personnes utilisant ce service doit procéder par voie dématérialisée à son adhésion, à l'identification de la personne qu'elles déclarent, à la déclaration des rémunérations ainsi qu'au paiement des cotisations et contributions. Par dérogation et sur demande, ces formalités peuvent être effectuées sur support papier.

Le III abroge l'article L. 1271-2 du code du travail qui prévoyait un accord du salarié pour le recours au Cesu.

L'entrée en vigueur de l'article est prévue le 1er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative d'Olivier Véran, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels et de coordination à cet article.

Sur proposition de Thomas Mesnier et plusieurs de ses collègues (LaREM), elle a adopté un amendement précisant le dispositif de conventionnement prévu à l'article L. 243-1-2 du code de la sécurité sociale qui permet aux entreprises étrangères sans établissement en France et exerçant une activité sur le territoire français de confier, par convention, à un représentant résidant en France la réalisation de ses obligations déclaratives et du paiement des cotisations et contributions sociales. La précision consiste à déroger, pour le régime général, comme pour le régime agricole, au principe selon lequel « la contribution de l'employeur reste exclusivement à sa charge ».

Cet amendement vise à permettre pour l'avenir de telles conventions alors qu'un arrêt de la Cour de cassation a invalidé les conventions passées par des entreprises sans établissement en France avec un salarié pour accomplir les obligations déclaratives pour les salariés travaillant en France.

III - La position de la commission

Le taux de dématérialisation des déclarations effectuées via le Cesu, bien qu'en progression, semble modeste : 69 % au 1er trimestre 2017.

De même l'hypothèse d'une déclaration via le Cesu par 15 % des personnes ne déclarant pas aujourd'hui leurs activités entrainant un gain de 4 millions d'euros par an semble peu ambitieuse.

Ainsi que le relève l'étude d'impact, « la tendance largement engagée d'un alignement des cotisations et des droits entre le régime général et le régime de sécurité sociale applicable aux travailleurs indépendants efface progressivement dans le domaine de la sécurité sociale la frontière entre les deux statuts, ainsi que les droits dont les assurés bénéficient ».

Votre commission souligne le potentiel de simplification et de modernisation porté par cet article. Elle souhaite que l'offre de service développée par l'Acoss permette à terme de formaliser toute une série d'activités qui demeurent actuellement dans une zone grise. Dans la perspective de la mise en oeuvre du prélèvement à la source, il serait souhaitable qu'elle puisse inclure à terme des fonctionnalités de paiement.

Votre commission vous propose d'adopter trois amendements rédactionnels et de coordination à cet article (nos 54, 55 et 56).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 111-11, L. 114-16-3, L. 114-23, L. 114-24, L. 115-9, L. 123-1, L. 123-2-1, L. 131-6-3, L. 133-1-1 à L. 133-1-3 [abrogés], L. 133-1-4, L. 133-1-5 à L. 133-1-6 [abrogés], L. 133-5-2, L. 133-6-7, L. 133-6-7-1 à L. 133-6-7-3, L. 133-6-9 [abrogé], L. 133-6-10, L. 133-6-11 [abrogé], L. 134-1, L. 134-3, L. 134-4, L. 135-2, L. 135-6, L. 136-3, L. 161-8, L. 161-18, L. 171-2-1 [nouveau], L. 171-3, L. 171-6-1 [nouveau], L. 171-7, L. 172-2, L. 173-2, L. 173-3 [abrogé], L. 182-2-2, L. 182-2-4, L. 182-2-6, L. 200-1, L. 200-2, L. 200-3, L. 211-1, L. 213-1, L. 215-1, L. 221.1, L. 221-3-1, L. 222-1, L. 223-1, L. 225-1-1, L. 227-1, L. 233-1 [nouveau], L. 241-2, L. 243-6-3, L. 311-3, L. 351-15, L. 611-1, L. 611-2 à L. 611-19 [abrogés], L. 612-1 à L. 612-6, L. 612-7 à L. 612-13, L. 613-1 [nouveau], L. 613-2 à L. 613-6, ,L. 613-8, L. 613-9, L. 613-12 à L. 613-14 [abrogés], L. 613-19 à L. 613-19-3, L. 613-20, L. 613-21, L. 613-22 et L. 613-23 [abrogés], L. 614-1 [abrogé], L. 615-1 à L. 615-5 [nouveau], L. 621-1 à L. 621-2 [nouveaux], L. 621-4 [abrogé], L. 622-1 à L. 622-3, L. 622-6 [abrogé], L. 622-8, L. 623-1 à L. 623-5, L. 631-1 [nouveau], L. 632-1 à L. 632-3, L. 633-1, L. 633-9 [abrogé], L. 633-11, L. 633-11-1 [abrogé], L. 634-1 [abrogé], L. 634-2 à L. 634-2-1, L. 634-2-2 [abrogé], L. 634-3-1, L. 634-3-2 à L. 634-5 [abrogés], L. 634-6, L. 635-1 à L. 635-6, L. 637-1 à L. 637-2, L. 640-1, L. 641-1, L. 641-8, , L. 642-5 à L.642-6 [nouveau], L. 643-1-A, L. 643-10 [nouveau], L. 651-12 et L. 651-13 [abrogés], L. 652-4, L. 652-6, L. 652-7, L. 661-1 [nouveau], L. 671-1 [nouveau], L. 722-1, L. 722-1-1, L. 722-2 et L. 722-3 [abrogés], L. 722-4, L. 722-5, L. 722-5-1 [abrogé], L. 722-6, L. 722-7 [abrogé], L. 722-9, L. 742-6, L. 742-7, L. 752-4, L. 752-6, L. 752-9, L. 756-5 et L. 766-2 du code de la sécurité sociale ; art. L. 5553-5 du code des transports, - Suppression du régime social des indépendants et modification des règles d'affiliation à la CIPAV

Objet : Cet article supprime le régime social des indépendants à compter du 1er janvier 2018 et modifie les règles d'affiliation de certaines professions libérales non réglementées à l'assurance vieillesse.

Alors que la LFSS pour 201721(*) avait fusionné les deux régimes de retraite des artisans et des commerçants au sein du régime social des indépendants (RSI), le présent article entreprend « l'une des plus importantes réformes de structure et de simplification pour les usagers de l'histoire de la sécurité sociale »22(*) : la suppression du RSI.

Rappel sur la protection sociale des travailleurs indépendants

On distingue quatre groupes de professions indépendantes :
les professions artisanales (artisans), les professions industrielles et commerciales (commerçants), les professions libérales et les professions agricoles.

Les personnes exerçant des professions agricoles non-salariées
sont couvertes par le régime des exploitants agricoles de la mutualité sociale agricole (MSA).

Les trois autres catégories d'indépendants sont assurées au sein du régime social des indépendants (RSI) :

- au titre du risque maladie et maternité, pour l'ensemble des indépendants à l'exception des professions médicales qui relèvent du régime général ;

- au titre du risque vieillesse pour les seuls artisans et commerçants, au sein d'un régime unifié dans la LFSS pour 2017.

Les professions libérales, qu'elles soient ou non réglementées, relèvent pour leur couverture vieillesse de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (Cnavpl) qui en délègue sa gestion à dix sections professionnelles23(*). Parmi elles, la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales (Cipav) regroupe les personnes exerçant les professions d'architecte, d'expert-géomètre et d'ingénieur-conseil (toutes trois réglementées) ainsi qu'environ 350 autres professions libérales non réglementées.

Depuis 1995, les artisans disposent d'un régime d'indemnités journalières, étendu en 2000 aux commerçants. Pour les professions libérales,
il n'existe toujours pas d'indemnités journalières ce qui explique des cotisations plus faibles.

La branche famille est gérée pour tous les indépendants, comme pour les salariés et dans les mêmes conditions, par les caisses d'allocations familiales. La MSA verse toutefois, pour le compte de ces dernières, les prestations familiales aux exploitants agricoles.

Les risques « accidents du travail-maladies professionnelles » et « chômage » ne sont pas couverts par un régime obligatoire pour les indépendants, qui ne cotisent donc pas en conséquence pour ces risques.

Cette mesure entend permettre de simplifier la couverture sociale des travailleurs indépendants (voir encadré supra). L'article vise également à modifier les règles d'affiliation à l'assurance vieillesse pour la majeure partie des professions libérales non réglementées actuellement assurées par la CIPAV.

I - Préambule

À sa création en 2006, le RSI a constitué une simplification majeure dans la gestion de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Organisation de la gestion des cotisations et prestations des travailleurs indépendants avant et après la mise en place du RSI

 

Avant 2006

Après 2006

Artisans commerçants

Professions libérales

Artisans
commerçants

Professions libérales

Recouvrement

CSG, CRDS, cotisation famille

Urssaf

ISU

- affiliation RSI
- déclarations
de revenus RSI

- recouvrement
jusqu'à 30 jours par délégation
et pour le compte
du RSI Urssaf

- recouvrement
après 30 jours RSI

Urssaf

Cotisation retraite (régimes de base et complémentaires) invalidité-décès

Cancava Organic

CNAVPL CNBF

Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales CNAVPL /Caisse nationale des barreaux français CNBF

Cotisation maladie

Organismes conventionnés
avec le réseau Canam

Organismes conventionnés avec le RSI (gestion déléguée)

Prestations

Retraite
(régimes de base et complémentaires), invalidité-décès

Cancava Organic

CNAVPL CNBF

RSI

CNAVPL CNBF

Maladie

Organismes conventionnés avec le réseau Canam

Organismes conventionnés avec le RSI
(gestion déléguée)

Source : Cour des comptes, RALFSS 2012

Si les activités de versement des prestations n'ont jamais posé de difficultés, la gestion de l'activité recouvrement a rencontré depuis la création du RSI de graves dysfonctionnements qui ont entraîné une crise de confiance majeure entre les travailleurs indépendants et leur régime de protection sociale.

Le rapport de la mission d'information du Sénat sur le RSI, conduite par nos collègues Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy24(*), avait dès juin 2014 pris la pleine mesure du désarroi des travailleurs indépendants et identifié les trois problèmes à la source de ce dysfonctionnement :

une chaîne de recouvrement inadaptée : la répartition des tâches au sein de l'interlocuteur social unique (Isu) entre, d'une part, le RSI chargé des activités de front office (affiliation, réclamation, déclaration de revenus, contentieux) et, d'autre part, les Urssaf assurant le back office (recouvrement, édition des appels de cotisation...) était trop imbriquée et très insuffisamment pilotée. Les deux organismes ont mis du temps à travailler ensemble sur le terrain et à mettre en place des cellules mixtes au niveau local ;

une insuffisance du système d'information RSI/Urssaf pour le recouvrement : de graves problèmes de renseignement des bases de données du RSI ont été révélés lors de leur transfert dans le système d'information des Urssaf tandis que le progiciel de calcul des cotisations de l'Acoss -appelé SNV2- s'est révélé difficilement adaptable aux spécificités des travailleurs indépendants ;

le poids des cotisations sociales et un système de calcul trop complexe pour les travailleurs indépendants : la création du RSI s'est traduite par la mise en place d'un prélèvement unique de l'ensemble des cotisations sociales des travailleurs indépendants. Le poids des cotisations sociales (représentant 47 % de leurs revenus) est alors apparu de façon consolidée au moment où la crise économique les rendait difficilement supportables. L'absence de contemporanéité entre la perception du revenu et le prélèvement des cotisations afférentes (initialement prélevées avec deux ans de décalage) rendait également imprévisible le montant des cotisations demandées et rendait leur paiement difficile en cas de baisse d'activité.

À cette série de dysfonctionnements, s'est ajoutée la création du statut d'autoentrepreneur en 2008 qui a gonflé les effectifs de cotisants et d'assurés du RSI (ils représentent un tiers de ses effectifs).

Le précédent gouvernement, à la suite de la remise du rapport Bulteau-Verdier25(*), a pris une série de mesures destinée à améliorer le fonctionnement du régime. La LFSS pour 2017 a parachevé la réforme en supprimant l'Isu et en plaçant à la tête de la chaîne de recouvrement une direction unique tant au niveau national et que local.

Le travail important mené par les équipes du RSI et des Urssaf ont également permis d'améliorer le fonctionnement du deuxième régime social de France (voir encadré ci-après).

Le RSI aujourd'hui

Deuxième régime de protection sociale en France

Assurance maladie : 4,6 millions de bénéficiaires en maladie pour 8,7 milliards d'euros de prestations versées ;

Assurance vieillesse : 2 millions de retraités pour 9,2 milliards d'euros de pensions versées (7,5 au titre de l'assurance de base et 1,8 pour l'assurance complémentaire). L'assurance complémentaire des indépendants dispose de réserves financières d'un montant de 17 milliards d'euros ;

Cotisants : 2,8 millions de cotisants (dont 40 % micro entrepreneurs) ayant un revenu moyen de 30 000 euros par an. 80 % des artisans-commerçants et 50 % des professionnels libéraux ont un revenu inférieur à 40 000 euros par an26(*). Un tiers des micro-entrepreneurs est rattaché à un autre régime au titre d'une activité principale, leur activité d'indépendant leur générant des revenus faibles (moins de 5 000 euros par an) ;

Un fort turn over d'affiliés : 400 000 nouveaux adhérents par an (dont 80 % viennent du régime général) et 400 000 radiations (départ vers le régime général) ;

Une durée d'affiliation courte : 9 ans en moyenne pour les travailleurs indépendants « classiques » contre 3 ans pour les micro-entrepreneurs ;

Un déficit structurel du régime de base : en 2017, 13 milliards de cotisations sociales recouvrées pour 17 milliards d'euros de charges (dont 16,3 milliards d'euros de prestations hors prestations de retraite complémentaire) soit un déficit de 4 milliards d'euros compensés par des transferts des autres régimes (1,5 milliard d'euros au titre de la compensation généralisée, 1,5 milliard d'euros au titre de l'équilibrage par la Cnav et 1 milliard d'euros au titre de l'équilibrage par la Cnam) ;

Une action sanitaire et sociale très développée : environ 115 millions d'euros par an ;

Effectifs de salariés : 5 300 salariés du RSI et 2 300 salariés des organismes conventionnés (gestion par délégation du RSI de l'assurance maladie des indépendants) ;

Un nombre d'élus important : 942 administrateurs, membres des conseils d'administration de la caisse nationale et des caisses régionales ;

Une forte implantation régionale : 32 caisses régionales et 1 caisse dédiée aux professions libérales.

L'annexe 3 B du PLFSS pour 2018, sans doute rédigée avant les annonces du Gouvernement tant elle parait élogieuse à l'égard du RSI, constate que « les actions engagées ces dernières années par les pouvoirs publics, le RSI et la branche recouvrement du régime général ont permis de rétablir une gestion normalisée du recouvrement des cotisations dues par les travailleurs indépendants ».

En terme de visibilité des indépendants sur leurs cotisations, elle souligne la généralisation de la régularisation anticipée qui permet de réduire d'un an le décalage entre la perception du revenu et la régularisation des cotisations prélevées par le biais d'un système déclaratif.

Elle se félicite également de la meilleure offre de services permettant de faciliter les démarches des travailleurs indépendants, en particulier par la simplification des procédures qui permet l'accélération des remboursements de cotisations et l'amélioration de l'accueil et de l'écoute des assurés.

Selon un sondage cité dans la même annexe, 70 % des cotisants actifs se déclarent satisfaits des modalités de paiement offertes aux travailleurs indépendants et 61 % des contacts pris avec le RSI.

Suivant de près les évolutions affectant la qualité de service rendu aux travailleurs indépendants, votre commission constatait d'année en année les progrès accomplis tout en étant bien consciente de l'altération irrémédiable de la marque « RSI » auprès des assurés.

Consciente à la fois des progrès accomplis mais aussi des efforts prioritaires à mener pour d'une part, poursuivre l'amélioration de l'outil de recouvrement et surtout simplifier radicalement les modalités de calcul et de prélèvement des cotisations, votre commission a donc accueilli avec réserve la proposition du Gouvernement de supprimer le RSI.

C'est dans cet état d'esprit également que votre rapporteur a entrepris son travail d'audition de l'ensemble des acteurs du dossier, conscient du risque qu'un simple changement de marque ne pouvait répondre aux attentes des travailleurs indépendants.

II - Le dispositif proposé pour la suppression du régime social des indépendants

Le commentaire qui suit présente les grands principes de la réforme proposée, tant en ce qui concerne le schéma cible (A et B) que la période de transition qui s'ouvre à compter du 1er janvier 2018 (C). Le lecteur pourra se reporter au D pour disposer d'outils propres à l'aider à se repérer dans les quelques 37 pages que compte cet article...

A. Le transfert de la gestion du recouvrement et des régimes d'assurance maladie et vieillesse des indépendants au régime général (I à III de l'article)

1. L'élargissement du champ de compétence du régime général et l'établissement d'un schéma stratégique d'organisation

Le champ de compétence du régime général, déterminé à l'article L. 200-1 du code de la sécurité sociale est désormais élargi (I. 1°) aux travailleurs indépendants qui demeurent toutefois non couverts par la branche des accidents du travail et maladies professionnelles du régime général.

Les 13° et 14° du I prévoient l'établissement d'un schéma stratégique d'organisation encadrant les missions exercées par les caisses nationales et locales du régime général auprès des travailleurs indépendants. Ce schéma sera établi conjointement par les trois27(*) directeurs des caisses nationales et approuvé par les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget. Il s'inscrira dans la continuité du schéma de préfiguration d'organisation des services, prévu au VII. 1° pour organiser la période transitoire à partir du 1er janvier 2018.

Ce schéma doit permettre :

- d'une part, d'assurer une bonne articulation des activités réalisées auprès des travailleurs indépendants par les unions de recouvrement des cotisations de la sécurité sociale et de l'assurance familiale (Urssaf, instituées à l'article L. 213-1), les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat, instituées à l'article L. 215-1) et les caisses générales de sécurité sociale en outre-mer (CGSS, instituées à l'article L. 752-4) qui le nécessitent ;

Les activités concernées par la coordination sont l'accueil et l'accompagnement des travailleurs indépendants, en particulier s'agissant de leur demande d'action sociale et la fiabilisation des droits futurs que le paiement de leurs cotisations permet d'ouvrir.

Votre rapporteur proposera une précision rédactionnelle au terme de laquelle le schéma d'organisation précisera les modalités d'organisation d'un accueil et d'un accompagnement dédiés des travailleurs indépendants ;

- d'autre part, de sécuriser l'atteinte des objectifs de qualité de service fixés par les conventions d'objectifs et de gestion (Cog) des caisses nationales du régime général.

Le 12° du I prévoit en effet, à l'article L. 227-1, que les Cog des caisses nationales du régime général identifient les objectifs et actions dédiés au service des prestations et au recouvrement des travailleurs indépendants.

2. Le transfert de l'intégralité de la branche du recouvrement des indépendants au régime général

L'activité de recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants constituait, depuis la création du RSI,
la principale source de dysfonctionnements du régime.

Institué par l'ordonnance du 8 décembre 2005, l'interlocuteur social unique (Isu) devait organiser la délégation d'une partie des tâches liées à l'activité de recouvrement du RSI aux Urssaf28(*) selon une ligne de partage complexe.

En l'absence de système informatique intégré adapté aux travailleurs indépendants, le RSI et les Urssaf ont dû progressivement rapprocher sur le terrain leurs équipes au sein d'une « organisation commune Isu », déployée tardivement à partir du printemps 201429(*).

Actant les insuffisances de l'Isu, l'article 16 de la LFSS pour 2017
a mis en place une nouvelle organisation en intégrant les activités de recouvrement des deux réseaux au sein d'une seule et même direction du recouvrement, tant au niveau national que local (voir tableau ci-contre).

Le présent article parachève cette intégration en basculant l'intégralité de l'activité de recouvrement au sein de la branche dédiée du régime général.

Le I modifie les dispositions du livre 2 du code de la sécurité sociale qui fixent notamment les missions des Urssaf (article L. 213-1) et de l'Acoss (L. 225-1-1) pour les étendre aux travailleurs non-salariés et supprime les mentions qui y sont faites de la Caisse nationale du régime social des indépendants.

Nouvelle organisation du recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants
Article 16 de la LFSS pour 2017

Avant la réforme -
Interlocuteur sociale unique

Après la réforme -
Direction nationale du recouvrement

Dans le cadre de l'Isu :

Le RSI assure

- l'affiliation des cotisants ;

- la gestion des déclarations de revenus ;

- le recouvrement contentieux ;

- l'action sociale ;

- le contentieux.

Les Urssaf assurent :

- le calcul et l'encaissement des cotisations

- le recouvrement amiable ;

- le contrôle.

Unification du pilotage de la responsabilité du recouvrement sous délégation conjointe Acoss-RSI :

- au niveau national : un directeur national ;

- au niveau local : des responsables locaux.

Sous l'autorité d'un responsable unique, les deux réseaux assurent :

- la collecte et le traitement des déclarations de revenus ;

- le calcul et l'encaissement des cotisations ;

- le recouvrement amiable et contentieux ;

- le traitement des demandes et réclamations (y.c. concernant les exonérations) ;

- la gestion du contentieux ;

- l'accueil et l'information.

Demeurent seuls compétent pour :

- l'affiliation des cotisants : le RSI ;

- le contrôle et la comptabilité : les Urssaf.

Le champ du recouvrement s'étend aux cotisations maladie des professions libérales (précédemment assuré par les organismes conventionnés du RSI)30(*).

Source : Commission des affaires sociales

Les à septies du II transfèrent à droit constant, au sein d'un nouveau chapitre III du titre Ier du livre 6 consacré aux dispositions relatives au financement communes à l'ensemble des travailleurs indépendants, certains articles du livre Ier consacrés au recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants.

En matière de cotisations, seules les dispositions encadrant les cotisations d'assurance maladie sont modifiées sur le fond par l'article 11 ( et 9° à 9°ter)31(*).

Le 8° fusionne la cotisation maladie-maternité des travailleurs indépendants et la cotisation liées aux indemnités journalières (IJ), alors que ces dernières sont actuellement considérées comme des prestations en espèces supplémentaires. Elles entrent donc dans le droit commun des prestations maladie-maternité des salariés du régime général. Le principe d'une cotisation minimale est maintenu à l'article L. 621-1 pour le versement de ces prestations, suivant le principe très important pour le régime des indépendants du lien entre cotisations et prestations (voir encadré ci-dessous)

Le lien cotisation/prestations dans le régime social des indépendants32(*)

1. Une exigence de cotisations minimales

Pour ouvrir leurs droits, les travailleurs indépendants doivent s'acquitter d'une cotisation minimale, équivalent de la durée d'affiliation pour l'ouverture de droits aux salariés. Le paiement de cette cotisation concerne plus de 30 % des assurés du régime maladie.

Ce principe ne souffre qu'une exception, celle des auto-entrepreneurs auxquels s'applique un principe « pas de chiffre d'affaires, pas de cotisation ».

Afin de limiter les effets de seuil préjudiciables aux plus bas revenus, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a modifié le mode de calcul de la cotisation minimale maladie-maternité pour lui substituer un mécanisme de dégressivité. Lorsque le revenu du travailleur indépendant est négatif ou nul, la cotisation est de 30 % de la cotisation minimale ; au-delà, la réduction décroît avec l'augmentation du revenu et s'annule à hauteur de 40 % du plafond de la sécurité sociale. En 2014, la cotisation minimale maladie-maternité varie entre 659 euros et 976 euros.

En matière de retraite, la cotisation minimale ne permet de valider qu'un seul trimestre, même si l'activité a été exercée tout au long de l'année (un revenu équivalent à 600 Smic horaire brut est nécessaire à la validation d'une année complète). En matière d'indemnités journalières, elle ouvre droit à un taux minimum.

2. Des modalités particulières d'ouverture et de calcul des droits à la retraite et indemnités journalières

En application des articles L. 613-8 (prestations maladie en espèces) et L. 634-2-1 (vieillesse) du code de la sécurité sociale, les droits à prestations des travailleurs indépendants sont subordonnés au paiement effectif des cotisations.

Le fusionne en conséquence les prestations maladie et les indemnités journalières. Cette fusion ne s'applique toutefois pas aux professionnels libéraux pour lesquels le nouvel article L. 621-1 prévoit qu'une cotisation maladie-maternité spécifique, dont le taux est fixé par décret, leur sera prélevé pour tenir compte du fait qu'ils ne perçoivent pas d'indemnités journalières.

S'agissant des indemnités journalières au titre d'un accident du travail - maladie professionnelle, ces prestations demeurent des prestations supplémentaires, régies par des dispositions réglementaires dont la modification relève d'une proposition du futur conseil de protection sociale des travailleurs indépendants qui remplacera dans cette attribution le conseil d'administration de la caisse nationale du RSI ( bis, art. L. 622-2 nouveau).

3. Le transfert du régime d'assurance maladie de base des indépendant au régime général

Parmi les trois branches du régime général, l'assurance maladie était celle qui avait le moins de lien avec le régime social des indépendants.

Depuis sa création en 1966, l'assurance maladie obligatoire des travailleurs indépendants fait l'objet d'une délégation de gestion, pour le recouvrement des cotisations et le versement des prestations.

Les organismes conventionnés assurant la gestion déléguée de l'assurance maladie des travailleurs indépendants33(*)

Le RSI a délégué la mission de versement des prestations d'assurance maladie-maternité des artisans-commerçants à un réseau d'organismes conventionnés. Pour les professions libérales, les organismes conventionnés poursuivent leurs missions de versement des prestations mais aussi de recouvrement des cotisations maladie.

Ces organismes, rattachés à la Fédération française des sociétés d'assurances ou à la Fédération nationale de la mutualité française, sont choisis par l'affilié auprès d'une liste disponible, entre deux et huit organismes selon les régions, au sein de sa caisse régionale du RSI.

Le RSI est signataire d'une convention d'objectifs avec la Roca (réunion des organismes conventionnés assureurs) qui délègue la gestion des prestations d'assurance maladie obligatoire à un groupement unique, la RAM, qui confie à l'association d'assureurs Apria-RSA la gestion pratique des opérations. Côté mutualiste, une convention est signée avec l'Acromut (association de représentation des organismes conventionnés mutualiste) regroupant 19 mutuelles gérant les prestations d'assurance maladie.

Le nombre des organismes conventionnés est passé de 63 en 2008, dont certains géraient une population de moins de 6 000 personnes, à 20 en 2013. Avec plus de la moitié des assurés, la RAM est le premier organisme conventionné, suivi de deux organismes mutualistes, Radiance et Harmonie Mutuelle, les 17 autres organismes représentant le quart des assurés (...).

D'après les usagers entendus par vos rapporteurs, il semble que la qualité du service rendu par les différents organismes conventionnés soit variable sans que les affiliés disposent des informations nécessaires pour faire leur choix, ce qui plaiderait pour un pilotage renforcé de la part de la caisse nationale.

Le service rendu par les organismes conventionnés est rémunéré par des remises pour frais de gestion qui représentaient, en 2013, 208 millions d'euros, soit 26 % des coûts de gestion du RSI.

Le présent article transfère la gestion de la branche maladie du RSI à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et son réseau de caisses primaires.

Symboliquement, le 7° du I supprime les mots « des travailleurs salariés » dans le nom de la caisse nationale qui devient donc la Caisse nationale d'assurance maladie (art. L. 221-1).

Le II procède, en matière de prestations d'assurance maladie, à des coordinations rendues nécessaires par ce transfert au sein du titre II du livre 6 du code de la sécurité sociale refondu par le présent article.

Le III supprime à l'article L. 160-17 du code de la sécurité sociale, qui organise les règles communes à l'ensemble des régimes de base relatives au service des prestations d'assurance maladie, les dispositions faisant état des organismes conventionnés (« organismes chargés de la gestion des régimes obligatoires et les assureurs ou groupements d'assureurs régis par le code des assurances [recevant] délégation pour l'exécution, en tout ou partie, d'opérations de gestion »).

Il abroge également l'article L. 611-20 qui autorisait la caisse nationale du RSI à confier la gestion du versement des prestations d'assurance maladie des travailleurs indépendants aux organismes conventionnés.

4. Le transfert du régime d'assurance vieillesse de base des indépendants au régime général

A l'instar du changement de nom opéré pour la Cnam, la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés devrait également voir son intitulé raccourci pour devenir la Cnav.

De façon étrange, aucune disposition dans le texte ne le propose alors même que le code recèle d'un nombre important d'occurrences de ce nom. Votre rapporteur proposera un amendement actant symboliquement ce changement de nom.

La Cnav et son réseau de caisses d'assurance retraite et de santé au travail (Carsat) vont donc désormais assurer la gestion de l'assurance vieillesse du RSI (I.) qui comprend l'assurance de base mais également l'assurance complémentaire des travailleurs indépendants.

Pour cette dernière, s'il est prévu qu'elle demeure pilotée par l'instance qui succédera au conseil d'administration de la caisse nationale du RSI, sa gestion en sera confiée également à la branche vieillesse du régime général (voir infra).

Les 11° à 16° du II réécrivent le titre III du livre 6 du code de la sécurité sociale, consacré désormais à l'assurance invalidité et assurance vieillesse des travailleurs non-salariés.

Comme en l'état actuel du droit, ces dispositions ne s'appliquent pas aux professionnels libéraux (art. L. 631-1 nouveau) dont l'assurance vieillesse demeure gérée par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL) et ses dix sections professionnelles.

L'assurance invalidité-décès continuera d'être pilotée par les travailleurs indépendants aux termes du nouvel article L. 635-6 (II. 13° quater) qui dispose que les conditions d'attributions, de révision ainsi que les modalités de calcul, de liquidation et de service de la pension sont déterminées par un règlement pris par le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Le 15° clarifie la rédaction des dispositions relatives aux prestations d'assurance vieillesse en rationalisant les renvois entre le livre 3, qui encadre les modalités de liquidation des pensions dans le régime général, et le livre 6, qui ne concerne que les travailleurs indépendants.

Votre rapporteur rappelle que le RSI fait partie des trois régimes alignés, avec le régime général et le régime des salariés agricoles, dont les règles de calcul des pensions sont identiques. La réforme des retraites de 201434(*) a instauré la liquidation unique des régimes alignés (Lura) qui permet de calculer et de verser une pension unique à un assuré relevant de plusieurs régimes alignés alors qu'il aurait dû percevoir auparavant deux ou trois pensions.

Comme la direction de la Cnav l'a expliqué à votre rapporteur, la mise en oeuvre de la Lura depuis le 1er juillet 2017 facilite l'intégration des assurés du régime des travailleurs indépendants en raison du dialogue opérationnel qui s'est noué depuis lors entre les deux régimes35(*).

Sur le fond, l'article 11 ne change rien quant aux modalités de versement des prestations d'assurance vieillesse des travailleurs indépendants.

B. La création d'un réseau délégué aux travailleurs indépendants au sein du régime général en charge de leurs spécificités (II de l'article)

1. L'institution du conseil de protection sociale des travailleurs indépendants et des instances régionales déléguées

Le 4° du II réécrit les articles L. 612-1 à L. 612-6 du code de la sécurité sociale pour instaurer les nouvelles institutions représentatives des travailleurs indépendants en vue du pilotage de leur protection sociale au sein du régime général. La suppression du RSI a pour conséquence en effet la disparition des conseils d'administration de la caisse nationale et des caisses locales au sein desquels siègent actuellement 942 administrateurs élus.

Comme le constatait le rapport du Sénat sur le RSI en 2014, les travailleurs indépendants ont un attachement très fort à cette gouvernance par des élus : « il en résulte une démocratie sociale vivante, des administrateurs actifs et engagés et de réels débats mais peut-être également un frein pour l'émergence d'une ligne conductrice claire »36(*).

L'héritage de cette gouvernance explique le maintien d'une représentation spécifique des travailleurs indépendant pour le pilotage de leur protection sociale.

Deux niveaux d'institutions sont créés :

au niveau national, le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) est institué par l'article L. 612-1. Il est chargé d'un rôle de veille sur la bonne application des règles relatives à la protection sociale des travailleurs indépendants et à la qualité du service qui leur est rendu. À ce titre, à l'instar des attributions propres au conseil d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, il peut formuler au ministre chargé de la sécurité sociale des propositions de modifications législatives ou réglementaires et peut être saisi par le même ministre de tout projet de loi ou de textes réglementaires concernant la protection sociale des travailleurs indépendants. Ses propositions ou recommandations peuvent également être formulées à l'endroit des organismes du régime général.

Il a plus particulièrement la charge d'une part, de déterminer les règles de l'action sanitaire et sociale, qui constitue un élément essentiel de la culture du RSI (voir infra) et d'autre part, de piloter le régime complémentaire d'assurance vieillesse obligatoire et le régime d'invalidité-décès des travailleurs indépendants ainsi que de la gestion du patrimoine y afférent.

Il est également chargé de l'animation et de la coordination du réseau des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Le CPSTI est doté d'une assemblée générale composée d'une part, de représentants des travailleurs indépendants, actifs et retraités, désignés et non plus élus, selon des modalités de représentativité reprises du code du travail. Fixées dans le nouvel article L. 612-6, ces règles ont été substantiellement remaniées lors de la discussion du texte à l'Assemblée nationale (voir leur commentaire infra) et d'autre part, de personnalités qualifiées désignées par l'État. Les directeurs des caisses nationales du régime général peuvent participer également aux réunions de l'assemblée générale en fonction de l'ordre du jour ;

- au niveau local, les instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants sont instituées par l'article L. 612-4. Composées de représentants des travailleurs indépendants, actifs et retraités, désignés selon les modalités prévues à l'article L. 612-6, elles sont créées dans le ressort géographique des nouvelles régions.

Elles s'inscrivent dans le projet actuellement en cours de fusion des caisses locales qui devait adapter les implantations du RSI à la nouvelle carte régionale.

Les instances régionales disposent d'un pouvoir de décision dans l'attribution des prestations individuelles d'action sanitaire et sociale accordées aux travailleurs indépendants dans le cadre des orientations définies par le CPSTI. Le texte précise que les demandes sont déposées auprès des organismes locaux et régionaux du régime général, qui les instruisent, saisissent les instances régionales pour décision et procèdent au paiement des aides et prestations attribuées.

Les instances régionales seront représentées dans chacun des conseils et conseils d'administration des organes locaux du régime général mais ne disposeront que d'une voix consultative. Les médiateurs locaux du RSI, qui avaient contribué à atténuer les tensions dans les relations avec les assurés, sont maintenus et seront désormais désignés par les instances.

2. Le maintien d'une action sanitaire et sociale propre aux indépendants

L'action sanitaire et sociale occupe une place significative parmi les spécificités du régime des indépendants. Le fonds d'action sanitaire et sociale est doté d'un budget annuel d'environ 115 millions d'euros.

Comme le rappelait le rapport du Sénat sur le RSI, « ses principaux axes sont l'aide à l'acquisition d'une complémentaire-santé (...), l'aide aux cotisants en difficulté37(*) et les problématiques de maintien à domicile. (...) Les élus rencontrés par vos rapporteurs ont fait part de leur grand attachement à ce dispositif d'aide, qui peut aussi prendre la forme de prise en charge d'honoraires d'experts comptables, décidé dans le cadre de commissions régionales »38(*).

Le nouvel article L. 612-5 (modifié par le 4° du II) prévoit que les dépenses nécessaires à la mise en oeuvre de l'action sanitaire et sociale sont couvertes par des dotations annuelles des organismes du régime général dont les montants sont fixés par décret, pris après avis du CPSTI.

3. Le maintien d'une assurance vieillesse complémentaire propre aux indépendants et de ses réserves financières

A l'instar de l'action sanitaire et sociale, le régime complémentaire d'assurance vieillesse et d'invalidité-décès continuera d'être piloté par le CPSTI.

Le maintien d'une autonomie dans la détermination des règles concernant ce régime était une garantie demandée avec insistance par les travailleurs indépendants. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, ce régime complémentaire disposerait de réserves financières d'un montant de 17 milliards d'euros.

Le 16° du II du présent article modifie le chapitre V du livre 6 qui est consacré à l'assurance vieillesse complémentaire, en particulier ses articles L. 635-1 et L. 635-4, pour confier le pilotage de ce régime au CPSTI.

Aux termes du nouvel article L. 635-4-1, le service des prestations d'assurance vieillesse complémentaire est délégué aux Carsat et aux centres de gestion de la sécurité sociale (CGSS) dans les outre-mer. Une convention entre le CPSTI et la Cnav doit régler les conditions de cette délégation.

Interrogée par votre rapporteur, la direction générale de la Cnav a concédé que la gestion d'un régime complémentaire constitue bien une nouvelle mission mais qu'elle sera facilement reprise avec l'intégration du personnel du RSI actuellement en charge de ce régime.

C. Une période de transition entre le 1er janvier 2018 et le 1er janvier 2020 (VII à IX de l'article)

1. La mise en place du comité de coordination et du schéma d'organisation des services (VII - 1°)

Le 1° du VII met en place un comité de pilotage de la réforme composé des directeurs des caisses nationales des trois branches du régime général (Cnam, Cnav et Acoss) et du directeur de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants.

Il doit définir le schéma d'organisation des services qui préfigure le schéma stratégique d'organisation prévu à l'article L. 233-1 (voir supra). Le schéma de préfiguration doit également organiser la période de transition et préciser à la fois le cadre et le calendrier des transferts des personnels du RSI.

Une première version de ce schéma sera proposée, à la fin de l'année 2017, par la mission conduite par Dominique Giorgi, inspecteur général des affaires sociales et que votre rapporteur général a auditionné. Ce schéma devra être ensuite validé par le comité de pilotage.

Dans l'hypothèse où ce dernier ne parviendrait pas un accord sur le schéma de préfiguration avant le 1er avril 2018, les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget seraient chargés de l'arrêter.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur général, les discussions entre les caisses se déroulent dans un climat serein depuis l'annonce du Gouvernement à l'été 2017. Il souligne toutefois l'enjeu que représente pour elles l'intégration des effectifs du RSI alors qu'elles sont en train de renégocier en parallèle leur nouvelle convention d'objectifs et de gestion devant prendre effet en 2018. Il n'est pas exclu que la répartition des personnels du RSI, positionnés sur les missions transversales, puisse susciter des débats entre les caisses.

Un amendement adopté par l'Assemblée nationale déplace l'instauration du comité de surveillance au niveau de la section 1°, de façon à le placer au même niveau que le comité de pilotage. Ce même amendement précise les missions de ce comité pour valider les étapes de transfert de personnel et de mise en production des nouveaux développements informatiques.

Votre rapporteur entend renforcer ce comité de surveillance en tant qu'acteur clé du pilotage de la réforme (voir infra).

2. Un transfert progressif de l'activité des caisses et de leurs conseils (VII - 2° à 4°)

Le 2° du VII transforme à compter du 1er janvier 2018 la caisse nationale et les caisses locales du RSI, respectivement en caisse nationale déléguée et caisses locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants.

Il s'agira, à cette date, d'un simple changement de nom puisqu'il est prévu que les caisses déléguées conservent l'intégralité des missions du RSI jusqu'à la publication du schéma de préfiguration et surtout jusqu'à ce que les organismes du régime général récupèrent effectivement leurs activités.

Une seule exception est à signaler et concerne la caisse nationale du RSI : elle perd dès le 1er janvier sa mission relative au financement des branches du RSI et au maintien de l'équilibre financier de chacune d'elles. Les caisses nationales du régime général reprennent immédiatement cette mission puisque la comptabilité du RSI sera intégrée dès 2018 dans les comptes du régime général.

La suppression du RSI se retrouvera donc comptablement dans l'évolution des différents transferts entre régimes au sein d'une même branche de la sécurité sociale et ce dès l'année 2018.

Les caisses déléguées seront dissoutes le 1er janvier 2020.

S'agissant de leurs conseils, il est prévu que les conseils d'administration des instances du RSI conservent, jusqu'à l'expiration de leur mandat, leurs attributions au niveau des instances déléguées.

Le 3° du VII organise, dans une rédaction complexe et laissant persister des zones de confusion, la période de transition pour les instances de gouvernance :

entre le 1er janvier 2018 et le 1er janvier 2019 : les conseils d'administration actuels demeurent dans les caisses déléguées. Les organisations représentatives des travailleurs indépendants ont toutefois jusqu'au 30 juin 2018 pour déposer leur dossier de candidature auprès de l'État pour pouvoir être désignées en fonction des critères de représentativité désormais fixés à l'article L. 612-6 dans les nouvelles instances de pilotage de la protection sociale des indépendants (assemblée générale du CPSTI et conseils des instances régionales) ;

entre le 1er janvier 2019 et le 1er janvier 2020, alors que les caisses déléguées ne seront pas encore dissoutes, entrent en vigueur les dispositions concernant ces nouvelles instances de pilotage désignées selon les critères de représentativité. Au 31 décembre 2018, arrivent en effet à échéance les mandats des représentants élus des conseils d'administration des caisses déléguées du RSI. Au cours de l'année 2019, les nouveaux représentants désignés des nouvelles instances exerceront simultanément, dans le même ressort géographique, leur mandat et celui de membre des conseils d'administration des caisses déléguées jusqu'à leur expiration ;

à partir du 1er janvier 2020 : la dissolution des caisses déléguées entraîne automatiquement la dissolution de leur conseil d'administration. Les organes du CPSTI et des instances régionales demeurent en place jusqu'au prochain renouvellement de la mesure de la représentativité au sein des instances patronales prévu en mars 2021.

Votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la très grande complexité de ces dispositions qui, combinées avec les nouvelles de désignation fixées dans le code, sont difficilement intelligibles.

Le organise le transfert des droits et obligations de la caisse nationale et des caisses locales du RSI en trois temps :

dès le 1er janvier 2018 : les disponibilités, capitaux propres, créances et dettes représentatives des droits et obligations afférents à l'assurance maladie-maternité et à l'assurance vieillesse de base sont transférés aux organismes du régime général. Ce transfert n'exclut pas que l'activité de versement des prestations et de recouvrement des cotisations soit effectuées dans la phase transitoire par les caisses déléguées selon les modalités évoquées ci-dessus ;

à compter du 1er janvier 2020 : les disponibilités, capitaux propres, créances et dettes représentatives des droits et obligations afférents à l'assurance vieillesse complémentaire et d'invalidité-décès des indépendants seront transférés au futur CPSTI. Cette disposition garantit donc que les réserves financières de l'assurance vieillesse complémentaire des travailleurs indépendants continueront bien d'être détenues et gérées par les travailleurs indépendants eux-mêmes, et ce malgré la reprise de l'activité de gestion de l'assurance complémentaire par le réseau des Carsat ;

à compter du 1er janvier 2020 : les autres droits et obligations, sauf les contrats de travail, afférents à la gestion administrative de chaque caisse déléguée seront transférés aux organismes nationaux et locaux du régime général selon des modalités pouvant être fixées par convention entre les branches du régime général.

2. Le transfert des personnels (VII - 5° et 6°)

Les et 6° du VII organisent la période de transition pour les personnels. Cette dernière s'achèvera le 30 juin 2019, soit six mois avant l'expiration de la période transitoire pour le transfert de l'ensemble des activités du RSI au régime général.

Votre rapporteur insiste sur l'importance de la dimension « ressources humaines » de ce projet puisqu'il se traduit par le transfert d'environ 7 500 agents travaillant actuellement soit au sein des caisses du RSI (5 000 personnes environ), soit au sein des organismes conventionnés gérant pour le compte du RSI l'assurance maladie des indépendants (2 500 personnes environ).

Le confie aux caisses déléguées et aux organismes du régime général le soin de transférer chaque contrat de travail et de proposer à chaque salarié une solution de reprise recueillant son accord. Si la solution de reprise doit avoir été proposée au plus tard le 30 juin 2019, le transfert effectif interviendra au plus tard le 1er janvier 2020, ou avant, si un décret validé par le comité de surveillance en décide autrement.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater l'engagement des directeurs de chacun des réseaux du régime général a tout faire pour essayer de trouver le plus tôt possible une solution pour chaque salarié. Le délai d'un an a été avancé, manifestant leur volonté d'agir vite. Votre rapporteur considère qu'il s'agit en effet d'une priorité tant le succès du projet de suppression repose sur l'implication forte des salariés du RSI transférés et que le risque de départs de salarié, lié à l'insécurité de la période de transition, est à prendre très au sérieux.

Les premiers retours soulignent l'engagement réel des personnels du RSI à tout faire pour que le projet réussisse.

En l'absence d'accord du salarié, une disposition prévoit le transfert automatique de ce dernier dans la caisse du régime général dont les missions se rapprochent le plus de son activité antérieure. Une garantie liée à la mobilité géographique est aussi fixée : le transfert automatique s'effectue dans la caisse du régime général située dans la circonscription du lieu de travail de ce salarié.

La carte des agences locales du RSI ne correspond pas toujours aux implantations des caisses du régime général, comme l'ont indiqué à votre rapporteur les représentants des organisations syndicales de salariés du RSI. Il apparait toutefois que la pluralité des sites du régime général sur l'ensemble du territoire métropolitain et dans les outre-mer devrait permettre de proposer à chaque salarié une solution acceptable.

Le prévoit que les conventions collectives applicables aux salariés du RSI demeurent valides jusqu'au transfert de leur contrat de travail. Avant le 31 mars 2018, l'Union des caisses nationales de sécurité sociale négocie, pour le compte des organismes du régime général, des accords dits d'accompagnement avec les organisations syndicales de salariés. Ces accords doivent stipuler des conditions et garanties s'appliquant aux salariés transférés.

Il est prévu que ces accords ne seront que transitoires et qu'à partir du 1er janvier 2023, les conventions collectives du régime général s'appliqueront intégralement et à titre exclusif aux salariés transférés.

4. La question des organismes conventionnés de gestion de l'assurance maladie (VII - 7°)

Le 7° du VII prévoit l'entrée en vigueur au 1er janvier 2019 du III de l'article 11, abrogeant les dispositions des articles L. 160-17 et L. 611-20 du code de la sécurité sociale, aux termes desquels la caisse nationale du RSI confie la gestion de l'assurance maladie à des organismes conventionnés.

La transmission de l'activité des organismes conventionnés vers le régime général se fera en deux temps :

à partir du 1er janvier 2019 : les travailleurs indépendants débutant une nouvelle activité à compter de cette date seront directement gérés par le régime général ;

au plus tard le 31 décembre 2020 : les organismes conventionnés cessent leur activité. Le transfert des droits et obligations des organismes conventionnés s'effectue aux Cpam concernées.

Une disposition du 7° prévoit enfin que le préjudice pour les organismes conventionnés d'un non-renouvellement de leur contrat peut être indemnisé s'il présente un caractère anormal et spécial. Son montant est alors fixé par décret, après une procédure contradictoire.

D'après les informations obtenues par vote rapporteur, le délai de trois ans qui s'ouvre entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2020 devrait limiter précisément la portée du préjudice. Les organismes gestionnaires voient par ailleurs leurs personnels transférés et n'auront donc pas à supporter des charges de fonctionnement démesurément lourdes au regard d'une activité en baisse. Ils pourront d'ailleurs demeurer gestionnaires de régimes d'assurance santé complémentaire.

5. L'expérimentation sur le recouvrement des cotisations sociales (VIII)

Le VIII prévoit enfin la mise en place jusqu'au 31 décembre 2018 initialement, au 30 juin 2019 à la suite du report adopté par l'Assemblée nationale, d'une expérimentation permettant aux Urssaf de déroger aux dispositions de l'article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale qui fixe les règles de calcul des cotisations des travailleurs indépendants (voir encadré).

« Un mode de paiement spécifique des cotisations39(*)

La séquence du paiement des cotisations des travailleurs indépendants s'apparente à celle de l'imposition des revenus.

Durant les deux premières années du démarrage de l'activité, tant que les revenus ne sont pas connus, les cotisations provisionnelles sont calculées sur un revenu forfaitaire. Le paiement peut être reporté au-delà de la première année et fractionné jusqu'à 5 ans.

Par la suite, les cotisants procèdent à une déclaration de leurs revenus (DCR), sur le fondement de laquelle les cotisations sont calculées puis appelées. Lorsque les données nécessaires au calcul des cotisations ne sont pas transmises, celles-ci sont calculées sur une base majorée.

En application de l'article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale, les cotisations dues au titre de l'année N, sont calculées, à titre provisionnel, en pourcentage du revenu d'activité N-2 puis font l'objet d'une régularisation en fin d'année N+1, une fois connu le revenu de l'année N.

À titre dérogatoire, les cotisants ayant recours à la dématérialisation de leur déclaration peuvent demander une régularisation dès le début de l'année N+1.

Toujours à titre dérogatoire, un cotisant peut demander à ce que ses cotisations provisionnelles soient calculées en fonction de son revenu N-1.

À compter du 1er janvier 2015, l'écart entre le revenu de référence et l'année de versement des cotisations provisionnelles est réduit d'un an. Les cotisations provisionnelles seront calculées sur la base du revenu d'activité de l'année N-1 et les cotisants pourront demander un ajustement de leurs cotisations sur la base de l'estimation de leur revenu d'activité de l'année en cours. »

Il pourra ainsi être proposé aux travailleurs indépendants d'acquitter leurs cotisations et contributions sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établie sur le fondement d'une déclaration en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels.

Cette dérogation, dont le mécanisme est appelé « auto-liquidation », est un dispositif discuté notamment en ce qu'il impose le recours à un expert-comptable pour le calcul estimatif des cotisations. Comme le notait le rapport du Sénat sur le RSI en 2014, « cette solution ne [fait] pas l'unanimité. Les indépendants, en particulier les artisans, ne souhaitent pas avoir recours aux services d'un expert-comptable et redoutent une augmentation des frais. Le RSI et l'Acoss redoutent quant à eux une nouvelle baisse du rendement du recouvrement et la difficulté d'effectuer des contrôles »40(*).

C'est pourquoi l'expérimentation prévue ne concernera que les travailleurs indépendants volontaires. Un décret précisera les modalités de sa mise en oeuvre et il est prévu que le Gouvernement en fasse l'évaluation dans un rapport remis au Parlement.

Votre rapporteur considère que cette expérimentation doit être l'occasion d'aller plus loin et proposera un dispositif complémentaire. Les attentes en matière de simplification des modalités de recouvrement et de calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales sont fortes. Des réponses doivent être apportées rapidement sur ce sujet.

6. L'autorisation de légiférer par ordonnance pour parachever la réforme (IX)

Enfin, le IX prévoit une demande d'habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions fixées à l'article 38 de la Constitution, toute mesure législative visant à :

- assurer la cohérence des textes au regard des dispositions du présent article et le respect de la hiérarchie des normes ;

- regrouper les dispositions qui le justifient dans le livre VI du code de la sécurité sociale ;

- abroger les dispositions législatives devenues obsolètes.

Votre rapporteur a en effet constaté l'étendue du travail de « toilettage » du code de la sécurité sociale qu'implique la mise en oeuvre de cet article.

D. Aide à la lecture de l'article 11 et mesures de coordination (IV à VI)

Le I du présent article modifie principalement les dispositions du livre 2 du code de la sécurité sociale relatif à l'organisation du régime général ainsi qu'à l'action de prévention et à l'action sanitaire et sociale des caisses le composant.

Le plan des titres 1 et 2 du Livre 2 pourra aider le lecteur à mieux situer l'impact des articles modifiés par le I dans le code de la sécurité sociale.

Plan des titres 1 et 2 du livre 2 du code de la sécurité sociale modifiés par le I de l'article 11

Livre 2 : Organisation du régime général, action de prévention, action sanitaire et sociale des caisses (articles L. 200-1 à L. 200-3, modifiés par les 1°, 2° et 3°)

Titre 1 : Organismes locaux et régionaux - Organismes à circonscription nationale

Chapitre 1er : Caisses primaires d'assurance maladie (articles L. 211-1 à L. 211-2-3, modifié par le 4°)

Chapitre 2 : Caisses d'allocations familiales

Section 1 : Dispositions générales. (articles L. 212-1 à L. 212-2)

Chapitre 3 : Unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (U.R.S.S.A.F) (articles L. 213-1 à L. 213-4, modifié par le 5°)

Chapitre 5 : Caisses d'assurance retraite et de la santé au travail

Section 1 : Dispositions générales. (articles L. 215-1 à L. 215-4-1, modifié par le 6°)

Section 2 : Caisse d'assurance retraite et de la santé au travail d'Alsace-Moselle. (articles L. 215-5 à L. 215-7)

Chapitre 6 : Constitution, groupement de caisses et délégations

Section 1 : Constitution. (article L. 216-1)

Section 2 : Groupement de caisses, délégations de missions et d'activités. (articles L. 216-2 à L. 216-3)

Section 2 bis : Caisse commune de sécurité sociale. (articles L. 216-4 à L. 216-7)

Chapitre 7 : Dispositions communes - Dispositions d'application

Section 1 : Règlement intérieur. (article L. 217-1)

Section 2 : Dispositions diverses concernant les membres du conseil et les administrateurs des caisses. (article L. 217-2)

Section 4 : Dispositions relatives aux agents de direction (articles L. 217-3 à L. 217-7)

Section 5 : Dispositions d'application. (article L. 217-8)

Titre 2 : Organismes nationaux

Chapitre 1er : Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (articles L. 221-1 à L. 221-5, modifié par le 7° et 8°)

Chapitre 2 : Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (articles L. 222-1 à L. 222-7, modifié par le 9°)

Chapitre 3 : Caisse nationale des allocations familiales (articles L. 223-1 à L. 223-4, modifié par le 10°)

Chapitre 4 : Dispositions communes aux caisses nationales et à l'agence centrale (articles L. 224-1 à L. 224-14)

Chapitre 5 : Agence centrale des organismes de sécurité sociale

Section 1 : Missions de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (articles L. 225-1 à L. 225-1-4, modifié par le 11°)

Section 2 : Organisation et moyens de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) (articles L. 225-2 à L. 225-6)

Chapitre 6 : Dispositions relatives aux agents de direction des organismes nationaux (article L. 226-1)

Chapitre 7 : Dispositions relatives aux conventions d'objectifs et de gestion (articles L. 227-1 à L. 227-3, modifié par le 12°)

Chapitre 8 : Institut national de formation (article L. 228-1)

Le II réécrit intégralement le livre 6 du code la sécurité sociale. Le tableau suivant propose le nouveau plan consolidé du livre 6 tel qu'il résulte du II et des mesures de coordination contenues dans la suite de l'article 11 (III, IV, V et VI).

Il tient compte des précisions rédactionnelles adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Nouveau plan du livre 6 du code de la sécurité sociale
modifié par le II et le VI de l'article 11
« Dispositions applicables aux non-salariés »

Intitulé de la section

Nouvelle numérotation

d'article

Ancien numéro d'article

Section du II modifiant la section

Titre Premier : Dispositions générales

Chapitre 1er : Champ d'application

L. 611-1

L. 613-1

1° et 2°

Chapitre II : Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants

L. 612-1 à L. 612-6

 

3° et 4°

Chapitre III : Dispositions relatives au financement communes à l'ensemble des indépendants

   

5° a)

-Section première : Cotisations d'allocations familiales

L. 613-1 [nouveau]

 

5° b), 5° b bis) et

Art7 - 11°

-Section 2 : Modernisation et simplification des formalités

L.613-2

L. 613-3

L. 613-4

L. 613-5

L. 613-6

L.133-5-2 ; L. 133-6-7 ; L. 133-6-7-1 ; L. 133-6-7-2

L. 133-6-7-3

5° c) à e)

5° bis

5° ter

5° quater

5° quinquies

5° sexies A

-Section 3 : Dispositions diverses

L. 613-9

L. 131-6-3

5° sexies

5° septies

Chapitre V : Contrôles et sanctions

L. 615-1, L. 615-2, L. 615-3, L. 615-4, L. 615-5 [nouveau]

L. 652-7 ; L. 637-1 ; L. 637-2, L. 652-4

6° bis

6° ter

6° quater

 quinquies

 sexies

Titre II : Assurance maladie, maternité

Chapitre Ier : Cotisations

L. 621-1 à

L. 621-3 [nouveaux]

 

8° et

Art7 -12°

Chapitre II : Prestations maladie en espèces

L. 622-1, L. 622-2, L. 622-3

L. 622-1, L. 613-20, L. 613-8

9° a) et a bis)

9° b)

9° bis)

ter)

Chapitre III : Assurance maternité

L. 623-1, L. 623-2, L. 623-3, L. 623-4

L. 623-5

L. 613-19, L. 613-19-1, L. 613-19-2, L. 613-19-3

L. 613-21

10° a) à c)

10° bis

10° ter

10° quater

10° quinquies

10° sexies

Titre III : Assurance invalidité et assurance vieillesse

11°

Chapitre Ier : Champs d'application

L. 631-1 [nouveau]

 

12°

Chapitre II : Assurance invalidité et décès

L. 632-1, L. 632-2

[nouveau] L. 632-3

L. 635-5

L. 635-6

13°

13° bis

13° ter

13° quater

Chapitre III : Cotisations d'assurance vieillesse

L. 633-1 L. 633-11

L. 633-10 L. 633-11

14° a), a bis)

14° b)

14° c)

Chapitre IV : Prestations d'assurance vieillesse

   

15° a)

-Section 1 : Généralités

L. 634-2 L. 634-2-1

L. 634-3

L. 634-3-1

 

15° b)

15° b bis)

15° c)

-Section 3 : Service des pensions de vieillesse

L. 634-6 L. 634-6-1

 

15° d)

Chapitre V : Assurance vieillesse complémentaire

L. 635-1

L. 635-2

L. 635-3

L.635-4

L. 635-4-1 [nouveau]

L. 635-5

L. 635-6

 

16° a), a bis)

16° b)

16° c)

16° d)

Titre IV : Assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales

Chapitre préliminaire : Champ d'application

L. 640-1

 

17° a)

Chapitre Ier : Organisation administrative

L. 641-1

 

17° b)

-Section première : Caisse nationale

L. 641-2
à L. 641-4-1

   

-Section 2 : Sections professionnelles

L. 641-5
à L. 641-7

   

-Section 3 : Contrôles et sanctions

L. 641-8

[nouveau]

L. 652-6

17° c)

17° bis

Chapitre II : Organisation financière

     

-Section première : Cotisations

L.642-1 à L.642-4-1

   

-Section II : Recouvrement

L. 642-5

L. 642-6 [nouveau]

 

17° ter

Chapitre III : Affiliation - Prestations de base

-Section première : Affiliation à la section professionnelle

L. 643-1-A

L. 133-6-10

17° quater ; 17° quinquies

-Section II : Ouverture des droits et liquidation des prestations de base

L.643-1
à L. 643-6

   

-Section III : Ouverture des droits et liquidation des pensions de réversion

L. 643-7

   

-Section IV : Dispositions communes

L. 643-8
à L. 643-9

L. 643-10 [nouveau]

 

18°

Chapitre IV : Régime complémentaire vieillesse - Régime invalidité - décès

L. 644-1
à L. 644-4

   

Chapitre V : Avantages praticiens et auxiliaires médicaux

     

-Section 1 : Dispositions générales

L. 645-1
à L. 645-6

   

Titre V : Dispositions communes à l'assurance maladie maternité et à l'assurance vieillesse

Chapitre 1er : Contributions d'équilibre

     

Section 1 : Contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés

L.651-1
à L. 651-9

   

Section 2 : Contribution de solidarité à la charge des retraités

L. 652-12
à L. 651-13

   

Chapitre 2 : Dispositions diverses

L. 652-14
à L.652-7

   

Titre VI : Dispositions applicables aux conjoints collaborateurs

19°

Chapitre unique : Affiliations.

L. 661-1

[nouveau]

L. 622-8

19° bis

Titre VII : Dispositions d'application

Article unique

L. 671-1 [nouveau]

 

20°

Le IV prévoit une série de dispositions relatives au maintien des droits et à la coordination entre régimes, à droit constant.

L'attention de votre rapporteur a été plus particulièrement attirée par le qui réécrit l'article L. 172-2 du code de la sécurité sociale relatif à la coordination entre régimes pour l'indemnisation, au titre des indemnités journalières, du risque maladie-maternité. Selon les règles interrégimes actuellement en vigueur, lorsqu'un assuré débute une nouvelle activité professionnelle nécessitant un changement d'affiliation à la sécurité sociale, il peut percevoir des droits aux prestations espèces maladie-maternité dans le nouveau régime qui sont calculés sur la base des périodes d'affiliation de son précédent régime. Ces prestations sont alors servies par le nouveau régime.

Le nouvel article L. 172-2 prévoit que lorsqu'un assuré débute une activité ayant pour conséquence de l'affilier dans un régime au sein duquel les conditions d'ouverture de droits pour le service des prestations en espèces ne sont pas remplies, il demeure rattaché pendant un an à son précédent régime auprès duquel il peut bénéficier de prestations en espèce.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur, ce nouvel article pourrait entraîner des difficultés de gestion pour les régimes et avoir des conséquences sur l'indemnisation des assurés qui nécessitent un éclaircissement de la part du Gouvernement.

Le V liste une première série de coordinations rédactionnelles résultant de l'article 11. L'objet de la demande d'habilitation du Gouvernement consiste à pouvoir mener à terme ce travail de « toilettage » du code de la sécurité sociale.

Le VI procède à l'abrogation des articles du code de la sécurité sociale n'ayant plus d'objet.

Enfin, les dispositions transitoires prévues au VII échelonnent l'entrée en vigueur de cet article. Les principales étapes du transfert sont donc résumées et présentées ci-après.

Calendrier de mise en oeuvre du transfert du RSI au régime général

     

Au 1er janvier 2018

 

Disparition des caisses nationales et de base du régime social des travailleurs indépendants

Création des caisses nationales et locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants

Mission transférées aux branches du régime général, y compris délégation OC

Couverture maladie et vieillesse des travailleurs indépendants de la responsabilité du régime général

Administrateurs et instances de gouvernance maintenus

Personnes et instances en charge des fonctions réglementaires maintenues

Dispositions relatives à la COG maintenues

     

Au 1er janvier 2019

 

Mise en place d'une nouvelle gouvernance

Couverture maladie des travailleurs indépendants débutant une activité par les CPAM

     

Au 1er janvier 2020

 

Dissolution des caisses déléguées

Création du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants

Transfert droits et obligations du RCI et du RID au conseil de la protection sociale des TI

Transfert droits et obligations de la gestion administrative aux organismes du régime général

Reprise de l'activité des OC par la branche maladie du régime général

     

III - Le dispositif proposé concernant la modification des règles d'affiliation de certaines professions libérales non réglementées à l'assurance vieillesse

A. Une mesure déjà engagée dans la LFSS pour 2017 mais partiellement censurée par le Conseil constitutionnel

La Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales (Cipav) est l'une des dix sections professionnelles de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (Cnavpl)41(*).

Elle est chargée, par délégation de la Cnavpl, d'assurer la gestion de l'assurance vieillesse des architectes, géomètres, ingénieurs-conseils, des artistes ne relevant pas du régime de la Maison des artistes et de l'ensemble des professions libérales non réglementées, qui ne peuvent être classées dans l'une des neuf autres sections de la Cnavpl (3° de l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale).

La Cipav rencontre depuis plusieurs années de graves problèmes de dysfonctionnements dénoncés par la Cour des comptes42(*) et qui ont été renforcés par l'affiliation d'un nombre important d'auto-entrepreneurs exerçant une activité libérale (320 000 des 550 000 cotisants du régime)43(*).

Le précédent Gouvernement avait engagé, dans le PLFSS pour 2017, une réforme visant à circonscrire le périmètre d'affiliation de la Cipav en prévoyant à l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale qu'un décret devait déterminer la liste des professions relevant explicitement de la Cipav. En conséquence, toute autre profession non affiliée à l'une des neuf autres sections de la Cnavpl devait ainsi relever du RSI.

Cette disposition a fait l'objet d'une censure du Conseil constitutionnel45(*) au motif que la détermination des catégories de personnes qui relèvent d'un régime de sécurité sociale correspond à l'un des principes fondamentaux de la sécurité sociale et relève à ce titre du domaine de la loi.

Le Gouvernement a profité de cette censure pour relancer la concertation avec l'ensemble des parties au cours d'une mission conduite par M. Philippe Georges, inspecteur général des affaires sociales honoraire.

La note de conclusion de la mission fait état d'un processus de concertation « décevant et qui ne donne pas une image claire d'un consensus garantissant au Gouvernement la possibilité de légiférer, à nouveau, sans embûches ».

La mission a identifié les trois problèmes que soulève actuellement la Cipav au regard de l'enjeu posé par les micro-entrepreneurs :

un problème de gestion : malgré le redressement opéré depuis deux ans dans la gestion du régime, la situation demeure encore fragile, renforcée par « la médiocre qualité de liaison entre les Urssaf percevant les cotisations et la Cipav utilisant les données des Urssaf pour établir les droits des assurés sociaux » ;

un problème de compensation : la forte augmentation du nombre de cotisants à la Cipav renforce le caractère débiteur de la Cnavpl au regard de la compensation démographique alors même qu'il s'agit d'une population active faiblement contributive du fait de ses très faibles revenus en moyenne ;

un problème de gouvernance : les micro-entrepreneurs libéraux critiquent, par l'intermédiaire de la fédération des auto-entrepreneurs (FEDEA), le fait de ne pouvoir siéger au conseil d'administration de la Cipav. L'éligibilité à ce conseil n'est en effet possible qu'après 10 années d'exercice d'une activité libérale. La FEDEA, qui représente l'ensemble des micro-entrepreneurs y compris non libéraux, revendique une affiliation au RSI pour l'ensemble de ses adhérents.

B. Le dispositif proposé

Dans ce contexte, le texte proposé par le Gouvernement dans le présent article reprend l'esprit du dispositif de l'article 50 de la LFSS pour 2017, partiellement censuré, en prévoyant « d'intégrer au fur et à mesure dans le nouveau dispositif46(*) l'ensemble des entrepreneurs ne relevant pas des professions libérales au sens strict. Cette mesure concernera les nouveaux créateurs d'activité relevant de ces professions ainsi que ceux qui souhaitent également être gérés dans ce nouveau cadre »47(*).

Le 17° du II du présent article précise tout d'abord, dans la partie législative du code de la sécurité sociale, la liste des professions qui demeureront affiliées au régime d'assurance vieillesse des professions libérales et par voie de conséquence à la Cipav.

Il modifie donc l'article L. 640-1 pour y faire figurer explicitement l'ensemble des professions concernées. Parmi les professions affiliées à la Cipav, y étaient déjà mentionnées : les professions d'ingénieur-conseil, d'architecte et de géomètre.

Le 17°, dans sa version initiale, y ajoute les professions de :

- psychothérapeute, psychologue, ergothérapeute et ostéopathe, au titre des professions paramédicales qui complète le 1° de l'article L. 640-1 ;

- d'artiste non mentionné à l'article L. 382-1 c'est-à-dire ne relevant pas de la Maison des artistes;

- de moniteur de ski titulaire d'un brevet d'État.

Une série d'amendements adoptés à l'Assemblée nationale complète cette liste traduisant le caractère non stabilisé du dispositif (voir infra).

La Cipav voit donc le nombre de professions recensées parmi ses adhérents passer de plus de 300 à 10 (18 à l'issue du passage du texte à l'Assemblée nationale), ce qui représente une perte de plus de 80 % de ses cotisants au niveau du régime de base d'assurance vieillesse.

A l'instar de l'article 50 de la LFSS pour 2017, le présent article prévoit au 8° du VII une entrée en vigueur échelonnée du 17° du II :

- dès le 1er janvier 2018, tous les nouveaux micro-entrepreneurs (régis par l'article L. 133-6-8) basculeront au régime général ;

- à compter du 1er janvier 2019 ce sera le cas pour les autres travailleurs indépendants créant leur activité dans des professions non visées par l'article L. 640-1.

Pour les travailleurs indépendants exerçant des professions ne relevant plus du périmètre de l'article L. 640-1 mais qui sont affiliés ou seront affiliés à la Cipav avant le 1er janvier 2019, le présent article prévoit un droit d'option au terme duquel, entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2023, ils peuvent demander à demeurer affiliés à la Cipav ou à être transférés au régime général d'assurance vieillesse.

Dans ce cas, ils peuvent demander à bénéficier de taux de cotisation spécifiques pour le régime complémentaire obligatoire d'assurance vieillesse (art. L. 635-1). Le texte initial prévoyait de limiter cette possibilité jusqu'au 31 décembre 2026. Des différences significatives existent en effet en la matière entre les travailleurs indépendants affiliés au régime général et ceux relevant de la Cipav (voir tableau ci-contre).

Il est prévu que ces taux, qui seront fixés par décret, tiennent compte de différences existant entre les montants totaux de cotisations et contributions sociales dues par les professionnels libéraux affiliés à la CnavPL et les autres travailleurs indépendants. De ce fait, le taux de cotisation de l'assurance vieillesse complémentaire sera diminué pour compenser à la fois le taux de cotisation plus élevé de l'assurance complémentaire mais également celui de l'assurance de base.48(*)

Taux de cotisation en vigueur au RSI et à la CIPAV en 2016 hors régime micro (écart de 0.2% de cotisations pour ceux-ci)

Pour mémoire, PASS 2016 = 38 616 €

Cotisation

Type de cotisation

Assiette

Taux RSI
(artisan, commerçant
ou industriel)

Taux CIPAV

Retraite de base

Cotisation plafonnée

Revenu compris entre 0 et 1 PASS

17,15 %

8,23 %

Cotisation déplafonnée

Totalité du revenu(*),y compris entre 0 et 1 PASS

0,50 %

1,87 %

Cotisation minimale

Assiette minimale

4 441 € (cotisation associée : 784 €(a))

4 441 € (cotisation associée : 448 €(b))

Retraite complémentaire

Cotisation plafonnée

Partie du revenu sous plafond = 37 546 € (ad hoc)

7 %

8 classes
de revenus
(de moins de 26 580 €
à plus de 123 300 €) pour des cotisations variant entre 1 214 €
et 15 776 €

Cotisation déplafonnée

Partie
du revenu comprise
entre 37 546 €
et 154 464 €

8 %

(*) Plafond à 5 PASS pour la CIPAV

(a) 4 441 x (17,15% + 0,50%) = 784 €.

(b) 4 441 x (8,23% + 1,87%) = 448 €.

Source : Réponse du Gouvernement à une question de votre rapporteur

Le présent article garantit enfin que les droits acquis49(*) au titre de la retraite de base à la date d'effet du changement d'affiliation seront conservés et liquidés selon la valeur du point à cette date, revalorisée en fonction de l'inflation. Les droits acquis de retraite complémentaire seront convertis dans le régime complémentaire des travailleurs indépendants.

III - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une soixantaine d'amendements, dont plus de la moitié relève de la coordination, de la correction d'erreur matérielle ou de la clarification rédactionnelle.

25 amendements plus substantiels sont à signaler :

- à l'initiative du rapporteur général, les députés ont décidé de préciser à l'article L. 200-1 (I. 1° de l'article 11) que les assurés salariés ou non-salariés couverts par le régime général sont obligatoirement affiliés au régime général. On sait l'importance de la réaffirmation de ce principe, contesté par une infime mais très organisée minorité au sein de la population des travailleurs indépendants50(*) ;

- corrigeant une incohérence qu'avait remarquée votre rapporteur, un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales permet d'ajouter les organismes de la branche maladie à l'exécution du schéma stratégique d'organisation prévu à l'article L. 233-1 (I. 14°), qui doit permettre de bien prendre en compte les spécificités des travailleurs indépendants dans la nouvelle organisation. Ce schéma est établi conjointement par les directeurs des caisses nationales du régime général auquel s'associera désormais le directeur de la Cnam.

Votre rapporteur proposera un amendement rédactionnel permettant d'inclure explicitement les Cpam dans le contenu du schéma stratégique ;

- un amendement de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale ouvre la possibilité au conseil de protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI), dans l'exercice de ses missions déterminées à l'article L. 612-1 (II. 4°), de se voir communiquer les informations nécessaires par les organismes du régime général ;

- de même, la commission des affaires sociales a élargi la composition du CPSTI aux personnes retraités parmi les associations représentatives des travailleurs indépendants (II. 4°) ;

- à l'initiative des membres du groupe La République en Marche, les députés imposent que l'assemblée générale du CPSTI soit strictement paritaire, dans des conditions fixées par décret (II. 4°) ;

- un amendement du Gouvernement, adopté par les députés, permet à l'assemblée générale du CPSTI (II. 4°) de désigner un médiateur national chargé de coordonner l'activité des médiateurs placés auprès de chaque instance régionale. Ce médiateur remet un rapport annuel à l'assemblée générale, qui est par ailleurs transmis au Gouvernement et au Défenseur des droits ;

- un amendement du Gouvernement élargit les aides et prestations individuelles d'action sanitaire et sociale dont l'attribution est décidée par les instances régionales déléguées, conformément à l'article L. 612-4, en supprimant le terme « individuelles », afin de ne pas les restreindre à ce type de prestations (II. 4°) ;

- les députés, à l'initiative du Gouvernement, ont intégralement réécrit l'article L. 612-6 (II. 4°) qui fixe les modalités de désignation des membres des instances du CPSTI.

Les organisations souhaitant siéger au sein de ces instances devront désormais se déclarer candidates et remplir cumulativement les critères de représentativités figurant à l'article L. 2151-1 du code du travail51(*). Il est précisé que le critère de l'influence se mesure au regard de l'activité et de l'expérience de l'organisation candidate en matière de représentation des travailleurs indépendants tandis que l'audience se mesurera en fonction du nombre de travailleurs indépendants adhérents.

L'acte de candidature pourra soit relever de la procédure visant à établir la représentativité des organisations professionnelles d'employeurs au niveau national et interprofessionnel, soit d'une procédure spécifique de candidature à la représentativité au sein des instances de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Un décret en Conseil d'État fixera, à l'issue de cette procédure de candidature, la liste des organisations appelée à siéger au CPSTI et à ses instances régionales ainsi que le nombre de sièges qui leur sera attribués. Votre rapporteur relève que, contrairement aux dispositions contenues dans le code du travail, le seuil minimal d'audience requis pour établir le caractère représentatif des organisations candidates n'est pas déterminé par la loi mais relève d'un décret en Conseil d'État.

Compte tenu des délais imposés à votre commission, votre rapporteur n'a pas été en mesure d'obtenir une projection précise de l'évolution des rapports de force entre les organisations des travailleurs indépendants au sein des futures instances du CPSTI. Le débat en séance publique devrait permettre de lever certaines zones d'ombre ;

- un amendement de la commission des affaires sociales modifie le contenu du nouvel article L. 622-2 (II. 9° bis) pour rétablir la possibilité, pour l'ensemble des travailleurs indépendants, d'instituer si le CPSTI en décide, des prestations supplémentaires, notamment au titre des accidents du travail et maladies professionnelles ;

- à l'article L. 640-1 (II. 17°) qui fixe le périmètre de professions libérales non réglementées éligibles à la CIPAV, plusieurs amendements sont venus compléter la liste des professions initialement retenues dans le projet du Gouvernement : les chiropracteurs (à l'initiative du rapporteur général en séance publique), les diététiciens, les experts-automobile, les architectes d'intérieur, les économistes de la construction et les guides conférenciers (à l'initiative de la commission des affaires sociales), les guides de haute montagne et les accompagnateurs de moyenne montagne (à la suite de l'adoption de l'amendement de nos collègues, membres du groupe Les Républicains) ont ainsi été ajoutés leur permettant de demeurer affiliés à la Cipav.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur, ces ajouts ont été le fruit de négociations au sein de l'Union nationale des professions libérales. La liste des professions souhaitant demeurer à la Cipav semble désormais stabilisée ;

- un amendement du Gouvernement introduit un V° bis pour modifier l'article L. 5553-5 du code des transports afin de préciser les modalités de revalorisation des salaires forfaitaires du régime des marins, qui constituent l'assiette de calcul des cotisations de ce régime, en fonction de l'évolution des prix à la consommation ;

- à l'initiative du Gouvernement, les députés ont également précisé le rôle du comité de surveillance prévu au VII. 1°, qui sera chargé de valider chacune des étapes de déploiement de la réforme en particulier celles concernant les transferts de personnel ou les mises en production de nouveaux outils informatiques ;

- un amendement de la commission des affaires sociales autorise les directeurs des caisses nationales ou locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants de signer, pour le compte du régime général et pendant la période de transition, les actes découlant de la gestion des prestations jusqu'à la reprise effective de l'activité en question par les caisses du régime général (VII. 2°) ;

- adopté en séance publique, un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales supprime au quatrième alinéa du VII. 2° la récurrence selon laquelle la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants exerce ses missions dans la limite des missions qui échoient directement aux caisses nationales du régime général dès la période de transition, ce que prévoit déjà le deuxième alinéa de la même section ;

- au VII. 2° encore, un amendement du Gouvernement permet de prolonger le dispositif d'équilibrage financier et comptable de la gestion administrative des caisses déléguées des travailleurs indépendants pendant la période transitoire ;

- un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales et de plusieurs membres du groupe La République en Marche introduit un 6° bis au sein du VII, qui suspend en 2018 et 2019 la sanction prévue lorsqu'il est constaté qu'un travailleur indépendant, ayant demandé une modulation de ses cotisations sociales provisionnelles sur la base d'une estimation de revenu de l'année en cours, a sous-estimé ce revenu au-delà d'un certain seuil par rapport au revenu finalement constaté. Cette sanction explique en partie le très faible recours à la faculté offerte aux travailleurs indépendants d'estimer leurs revenus annuels de façon à mieux faire correspondre la perception d'un revenu et le prélèvement de cotisations sociales ;

- adopté à l'initiative du Gouvernement, un amendement au VII. 8° supprime la limite dans le temps posée à la garantie offerte par le présent article aux professionnels libéraux non couverts à terme par la Cipav, que leur affiliation au régime général ne se traduira pas par une hausse de leurs cotisations retraite ;

- enfin, un amendement de la commission des affaires sociales prolonge, pour mieux en tirer les enseignements, la durée de l'expérimentation relative à la modulation des cotisations et contributions sociales prévisionnelles en fonction de leurs revenus mensuels ou trimestriels prévue au VIII en reportant la fin du 31 décembre 2018 au 30 juin 2019.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

IV. La position de la commission

Au terme de son cycle d'auditions sur le RSI, votre rapporteur général constate qu'un certain nombre de ses réserves initiales face au projet de suppression du régime des indépendants ont été levées.

Interpellant les responsables des caisses nationales du régime général et du RSI sur le fait que cette suppression faisait entrer la protection sociale des travailleurs indépendants dans une nouvelle zone de risques, votre rapporteur général a obtenu l'assurance qu'au regard des progrès réalisés depuis 10 ans et du temps laissé par la période de transition, le risque d'une nouvelle catastrophe industrielle était écarté.

Par ailleurs, ces auditions ont permis à votre rapporteur général de constater qu'aucun acteur du dossier n'envisageait encore sérieusement que la suppression du régime puisse être remise en cause.

De plus, cette simplification du paysage des organismes de sécurité sociale permettra d'une part de mieux adapter notre protection sociale « aux évolutions des parcours professionnels, combinant de manière accrue activité salariale et indépendante » 52(*) et d'autre part, de permettre aux travailleurs indépendants de bénéficier de droits sociaux comparables aux salariés.

Cela sera particulièrement vrai pour les travailleurs indépendants exerçant une activité libérale non réglementée et pour lesquels les critères d'affiliation entre le régime social des indépendants et la Cipav ne sont pas clairs. La position prise par le Gouvernement n'est pas parfaite de ce point de vue et peut même sembler arbitraire mais elle a le mérite de simplifier ces règles d'affiliation au prix d'une augmentation des taux de cotisation de l'assurance vieillesse de base.

Votre commission a donc pris la décision de ne pas proposer
de suppression de l'article
, position par laquelle elle aurait pu affirmer que la priorité n'était pas le changement de marque mais bien l'amélioration du service de recouvrement et la simplification du calcul de l'assiette des cotisations sociales.

Souhaitant obtenir au cours du débat en séance publique des garanties supplémentaires de la part du Gouvernement, au regard des points de vigilance que son rapporteur général a pu identifier, votre commission a donc adopté une série d'amendements modifiant en particulier les dispositions encadrant la période transitoire (VII de l'article 11) et l'expérimentation sur la modulation des cotisations sociales en fonction des revenus des travailleurs indépendants.

Votre commission a tout d'abord entendu le souhait des travailleurs indépendants de continuer à pouvoir disposer, au sein du régime général, d'un accueil qui leur soit dédié et qui sache répondre à leurs spécificités. Elle a donc adopté un amendement n° 60 permettant de spécifier que le schéma stratégique institué dans le futur article L. 233-1 du code de la sécurité sociale précise les modalités d'organisation d'un accueil et d'un accompagnement dédié des travailleurs indépendants.

La forme que pourrait prendre cet accueil est à définir par les caisses. Il semble par exemple inutile de prévoir un accueil dédié aux travailleurs indépendants au sein des Cpam, les prestations maladie étant strictement identiques à celles des salariés. En revanche, les spécificités des travailleurs indépendants sont beaucoup plus marquées au niveau de l'assurance vieillesse, la Cnav et son réseau de Carsat devant à terme liquider des prestations de retraite de base et de retraite complémentaire. Il en est de même pour les Urssaf, qui devront développer un service d'accueil dédié aux travailleurs indépendants, les prélèvements de cotisations constituant aujourd'hui encore la grande majorité des réclamations des travailleurs indépendants.

Le directeur de l'Acoss s'est à ce titre engagé lors de son audition avec le rapporteur général, à ce que 50 % des ressources des Urssaf soit dès 2018 dédiées aux travailleurs indépendants.

Votre commission souhaite également obtenir des garanties quant au pilotage politique de la réforme. L'une des raisons l'échec du RSI et de l'Isu en 2008 repose sur la carence en matière de pilotage de la réforme. Votre commission salue la création d'un comité de surveillance et prend acte de la précision de ses missions, à la faveur de la lecture du texte à l'Assemblée nationale, pour lui confier la validation de toutes les étapes du projet touchant au transfert des personnels et à la mise en production des outils informatiques.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur, un groupement d'intérêt économique (GIE) rassemblant les caisses du régime général et le RSI doit être créé dès le début de l'année 2018 pour assurer la transition en matière de système d'information. Le GIE serait constitué pour une durée supérieure à celle de la période de transition (jusqu'à fin 2022) de façon à garantir que l'actuel système d'information du RSI ne sera « débranché » que lorsque le nouveau système sera parfaitement opérationnel.

Le comité de surveillance aura donc un rôle déterminant quant à la validation des différentes étapes de la transition. Votre commission a donc souhaité en renforcer le caractère stratégique en adoptant un amendement n° 90 visant à instituer ce comité de surveillance directement auprès des ministres en charge de la sécurité sociale et du budget et en confiant à son président la possibilité de saisir, via les ministres, les corps de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales. Ce comité, qui devra être présidé par une personnalité qualifiée, nommée par les ministres et reconnue pour ses qualités et son expérience en matière de conduite du changement dans la sphère sociale, doit pouvoir disposer pour l'exécution de sa mission d'informations indépendantes par rapport aux caisses du régime général.

Le troisième point de vigilance que votre commission a souhaité aborder a trait au transfert des personnels du RSI et des organismes conventionnés. 7 500 à 8 000 personnes sont directement concernées par cette réforme et se retrouvent aujourd'hui dans une situation d'insécurité quant à leur devenir professionnel.

C'est d'ailleurs la dimension « ressources humaines » du projet qui a conduit votre rapporteur général à ne pas proposer de rallonger la période de transition, ce qui aurait pu permettre de sécuriser le dispositif de suppression du RSI.

Cet allongement aurait pu en effet intensifier « l'évaporation des compétences »53(*) alors même que la clé de la réussite du projet réside dans l'implication pleine et entière du personnel actuel du RSI et des organismes conventionnés, dont le travail au cours des dix dernières années a largement contribué à limiter la gravité des insuffisances du régime auprès des travailleurs indépendants. Il est rappelé que pour les personnels, la date butoir fixé par la loi pour leur trouver une solution de reprise au sein du régime général est fixée au 30 juin 2019. Votre commission appelle donc les caisses nationales du régime général et leurs réseaux respectifs à tout faire pour accueillir au mieux et avec bienveillance les personnels du RSI.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur général, la répartition de ces personnels pourrait s'effectuer selon les proportions suivantes : la Cnam intégrerait les 2 300 personnels travaillant dans les organismes conventionnés ainsi que les 700 personnes qui au sein du RSI traitent actuellement directement de l'assurance maladie ; la Cnav le ferait pour les 1 000 agents du RSI qui liquident les retraites des indépendants ; enfin l'Acoss accueillerait les 1 900 agents qui participent à la mission de recouvrement au sein des directions régionales du recouvrement. Enfin, les 900 agents de la caisse nationale du RSI et les 700 autres agents du réseau chargés des missions transversales se répartiront équitablement entre les trois branches selon une clé de répartition actuellement en cours de discussion.

S'agissant des garanties offertes aux salariés du RSI (maintien de salaires, pas de mobilité géographique), une négociation doit être conclue entre l'Union des caisses nationales de sécurité sociale et les organisations syndicales de salariés représentatives du RSI pour aboutir à des accords d'accompagnement. Votre rapporteur a été saisi du risque d'insécurité juridique que pourrait faire peser la participation à ces négociations d'une organisation syndicale qui, bien que dominante au sein des agents de direction et agents comptables, ne serait pas représentative au sens du code du travail.

Si votre commission ne souhaite pas s'ingérer dans la détermination des organisations légitimes à participer à ces négociations, elle a toutefois adopté un amendement n° 95 permettant de sécuriser le ou les futurs accords en prévoyant que ladite organisation ne pourra qu'assister aux négociations.

Enfin, consciente que le véritable enjeu pour les travailleurs indépendants réside dans le poids et les modalités de calcul de leurs cotisations sociales, votre commission souligne l'intérêt de l'expérimentation entreprise au VIII au sujet de l'auto-liquidation.

Elle considère toutefois que son périmètre manque d'ambition et qu'une simplification radicale est attendue de la part des travailleurs indépendants.

Des travaux récents ont été publiés pour proposer des pistes de réformes plus ou moins ambitieuses54(*). Votre commission considère donc que le temps n'est donc plus à commander de nouveaux rapports mais bien à prendre date pour envisager, pendant la période de transition qui s'ouvre, des pistes concrètes de simplification du recouvrement des travailleurs indépendants.

À des fins de cohérence rédactionnelle, votre commission a tout d'abord adopté un amendement n° 96 visant à déplacer le 6° bis du VII suspendant la sanction dans le cadre de la procédure d'estimation des revenus des travailleurs indépendants pour le déplacer au sein du VIII Le caractère temporaire (2018 et 2019) de cette mesure justifie de la rapprocher de l'expérimentation prévue au VIII de façon à disposer au sein de cette section d'une vision consolidée des dispositions temporaires prises en matière de simplification du recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants.

Votre commission a par ailleurs adopté un amendement n° 97 visant à prendre date, au terme de l'expérimentation, pour envisager les solutions concrètes de simplification. Son I confie à l'Acoss la tâche de proposer au Gouvernement, à l'arrivée à échéance de l'expérimentation, les pistes d'amélioration de son offre de services pour réduire le délai entre la perception d'un revenu et le prélèvement des cotisations sociales afférentes. Son II demande au Gouvernement de préciser, à l'occasion de la présentation de son rapport d'évaluation de l'expérimentation au Parlement, les pistes concrètes de simplification du calcul de l'assiette servant de base au calcul des cotisations et contributions sociales des travailleurs.

Le Gouvernement doit en particulier rapidement examiner la faisabilité d'un système de recouvrement des cotisations contemporain à la perception du revenu sur le modèle du programme actuellement développé, dans le cadre du secrétariat général à la modernisation de l'action publique, par la « start d'up d'État » Prélèvement à la source des indépendants55(*).

S'agissant de la réduction du périmètre de la Cipav, votre commission demeure sur sa position de l'année dernière et votera la disposition proposée.

Votre commission a par ailleurs adopté une série d'amendements rédactionnels ou de coordination.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.


* 14 Article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, codifié à l'article 244 quater C du code général des impôts.

* 15 Article 88 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016, codifié à l'article 231 A du code général des impôts.

* 16 Après transfert de taux de 0,09 point depuis la branche AT-MP et réduction de 6 points.

* 17 Taux net moyen notifié en 2017 pour la tarification mixte (entreprises de 20 à 149 salariés). Les entreprises de moins de 20 salariés sont soumises à la tarification collective dont le taux moyen notifié était de 2,04 %, tandis que les entreprises de plus de 150 salariés sont concernées par la tarification individuelle dont le taux moyen notifié était de 2 %. Les allègements généraux ne s'appliquent que dans la limite de 1 % sur la fraction mutualisée du taux de cotisation non liée à la sinistralité propre des entreprises et qui représente 0,9 point en 2017.

* 18 Après transfert de taux de 0,09 point à la branche maladie.

* 19 Dont 0,05 point de majoration temporaire jusqu'au 31 mars 2019 non éligible aux allègements généraux.

* 20 En comptabilité nationale la dépense est rattachée à l'exercice 2019 mais ces décaissements peuvent s'étaler sur quatre années, les dernières créances dues au titre du CICE acquises en 2018 seront payées en 2022.

* 21 Article 50 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017.

* 22 Pour reprendre la formulation de la commission des comptes de la sécurité sociale... lors de la création du RSI en 2006, qui avait mis un terme à la pluralité des acteurs chargés du recouvrement et de la liquidation des prestations d'assurance maladie et vieillesse.

* 23 La Caisse autonome de retraite des chirurgiens-dentistes et sages-femmes (CARCDSF), la Caisse autonome de retraite des médecins de France (CARMF), la Caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes et ostéopathes (CARPIMKO), la Caisse de retraite et de prévoyance des vétérinaires (CARPV), la Caisse d'allocation vieillesse des agents généraux et des mandataires non-salariés de l'assurance et de la capitalisation (CAVAMAC), la Caisse d'assurance vieillesse des experts-comptables et des commissaires aux comptes (CAVEC), la Caisse d'assurance vieillesse des officiers ministériels, des officiers publics et des compagnies judiciaires (CAVOM), la Caisse d'assurance vieillesse des pharmaciens (CAVP), la Caisse de retraite des notaires (CRN) et la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales (CIPAV).

* 24 Régime social des indépendants : 8 ans après la réforme, restaurer la confiance, rapport n° 597 fait au nom de la Mecss, Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy, 11 juin 2014.

* 25 Rapport sur le fonctionnement du RSI dans sa relation avec les usagers, Sylviane Bulteau et Fabrice Verdier, septembre 2015 (rapport d'étape en juin 2015).

* 26 Le rapport interquantile est très élevé parmi les travailleurs indépendants : 5,2 contre 1,8 pour les salariés.

* 27 Le projet de loi initial du Gouvernement excluait étrangement le directeur de la Cnam de l'établissement de ce schéma. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale a corrigé cet oubli. Voir III ci-dessous.

* 28 Les Urssaf recouvraient déjà 45 % des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants avant la création du RSI et la mise en place de l'Isu au 1er janvier 2008.

* 29 Elles étaient prévues dans le cadre d'une convention entre l'Acoss et le RSI signée le 31 juillet 2013.

* 30 Seules les cotisations de retraite versées à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales et à la Caisse nationale des barreaux ne relèvent pas de cette nouvelle organisation.

* 31 Ainsi que par le 12° de l'article 7 qui prévoit notamment l'équivalent de l'exonération de la cotisation au titre des indemnités journalières pour les travailleurs indépendants aux bas revenus.

* 32 Extrait du rapport de la Mecss sur le RSI, pp.17-18 .

* 33 Extrait du rapport de la Mecss du Sénat sur le RSI, pp. 30-31

* 34 Article 43 de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice de notre système de retraite.

* 35 Pour une mise au point sur le démarrage de la Lura, voir le rapport de la Mecss du Sénat sur l'interrégimes en matière de retraite, n° 667, Anne Emery-Dumas et Gérard Roche, juillet 2017, pp. 67-70.

* 36 p 18.

* 37 Cette aide consiste en la prise en charge d'un trimestre de cotisations, éventuellement renouvelable une fois. En 2013, 15 500 indépendants en ont bénéficié pour une dépense représentant 30 millions d'euros environ.

* 38 p 19

* 39 Extrait du rapport d'information de la Mecss du Sénat sur le RSI, pp16 et 17.

* 40 p 45.

* 41 Voir l'encadré « Rappel sur la protection sociale des travailleurs indépendants » au début du commentaire du présent article.

* 42 D'abord dans son rapport public annuel de février 2014, La Cipav : une gestion désordonnée, un service aux assurés déplorable, puis dans son rapport public de février 2017 : La Cipav : une qualité de service encore médiocre, une réforme précipitée.

* 43 Entre 2013 et 2016, le nombre d'auto-entrepreneurs devenus micro entrepreneurs a augmenté de 20,85 %44, permettant aux effectifs globaux de la caisse de croître de 9,45 % alors que dans le même temps les effectifs de professionnels libéraux diminuaient de 4,50 %

* 45 Décision n° 2016-742 DC du 22 décembre 2016

* 46 L'année dernière, le RSI devait intégrer les professionnels libéraux non affiliés à la Cnavpl. Sa bascule dans le régime général entraîne donc une intégration de ces professionnels dans ce dernier.

* 47 Fiche d'évaluation préalable du présent article, annexe 11, p. 76.

* 48 D'après une information obtenue en réponse à l'une des questions de votre rapporteur.

* 49 Comme l'ont indiqué à votre rapporteur les représentants de la Cipav, ce régime fonctionne par points tant au niveau de la base que de la complémentaire. Les travailleurs indépendants qui basculeront dans le régime général auront donc au moment de la liquidation de leur retraite deux types de pension : l'une de la Cipav, calculée en fonction du nombre de points acquis avant leur transfert et l'autre calculée en fonction de la durée d'assurance (nombre de trimestre validés) et de leur salaire annuel moyen lui-même calculé sur les 25 meilleures années... en attendant la réforme systémique qui pourrait avoir pour conséquence un changement des règles de calcul des droits qui pourraient s'acquérir sous la forme de points...

* 50 Voir sur ce point le rapport de la Mecss du Sénat sur le RSI, pp. 41-42 (La contestation du caractère obligatoire de la sécurité sociale : serpent de mer ou renouveau inquiétant ?)

* 51 Critères que sont : le respect des valeurs républicaines, l'indépendance, la transparence financière, une ancienneté minimale de deux ans (champs professionnel et géographique), l'influence (activité et expérience), l'audience (mesurée en fonction du nombre d'entreprises adhérentes ou de leurs salariés).

* 52 Étude d'impact, p

* 53 Pour reprendre l'expression utilisée par le directeur de l'une des caisses nationales du régime général lors de son audition devant votre commission.

* 54 Il en est ainsi du rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection général des affaires sociales sur les évolutions de l'assiette et des modalités de calcul et de recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants (juillet 2016) ou encore du rapport du Haut conseil du financement de la protection sociale sur la protection sociale de non-salariés et son financement (octobre 2016) et plus particulièrement son chapitre 4 (octobre 2016).

* 55 https://beta.gouv.fr/startup/psi.html