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Projet de loi de finances pour 2018 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances)

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

II. - AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

ARTICLE 32 - Autorisations de découvert

. Commentaire : le présent article retrace les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires.

Le I du présent article fixe les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2018, au titre des comptes de commerce, à la somme de 19 880 809 800 euros conformément à la répartition par compte donnée à l'état E annexé au présent projet de loi.

Le II du présent article fixe les autorisations de découvert accordées au ministre des finances et des comptes publics, pour 2018, au titre des comptes d'opérations monétaires, à la somme de 250 000 000 euros, conformément à la répartition par compte donnée à l'état E annexé au présent projet de loi.

Le présent article n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II - AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 - PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

ARTICLE 33 - Plafonds des autorisations d'emplois de l'État

. Commentaire : le présent article détermine le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2018.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances1(*), « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2018.

Ce plafond était, aux termes du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 1 960 333  équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une augmentation de 16 008 ETPT par rapport aux plafonds autorisés par la loi de finances initiale pour 2017.

Cette hausse résulte principalement de mesures de transfert et de périmètre (+ 6 347 ETPT) et de l'extension en année pleine des recrutements intervenus en 2017 (+ 10 392 ETPT).

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme votre rapporteur général l'a souligné dans son analyse du budget de l'État présentée dans le tome I du présent rapport, la hausse de la masse salariale de l'État aurait pu être contenue grâce à un programme résolu de réduction de postes au sein de la fonction publique.

Lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait d'ailleurs affirmé souhaiter réduire le nombre d'agents publics de 120 000 emplois sur la durée du quinquennat, dont 50 000 postes dans la fonction publique d'État. Une telle diminution supposerait, si l'effort était équitablement réparti sur chacune des années de la période, une suppression nette d'environ 10 000 postes par an de 2018 à 2022.

L'exercice 2018 est très en-dessous de ce quantum : le solde global des créations et suppressions d'emplois devrait s'élever à seulement - 324 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2018 dont l'impact en équivalents temps plein travaillé serait de - 682 ETPT, soit moins de 2 % de l'objectif prévu sur le quinquennat. Le calcul de l'impact des schémas d'emplois en emplois équivalent temps plein travaillé et ses hypothèses sous-jacentes sont présentés dans le tableau ci-après.

Calcul de l'impact en ETPT des schémas d'emplois prévus en 2018

Formule de calcul

Agrégat

Nombre

Unité

(i)

Entrées prévues

147 682

ETP

(ii)

Sorties prévues

148 006

ETP

(i)-(ii)

Schéma d'emplois 2018

-324

ETP

A

Mois moyen des entrées*

7,5

Indice

X = (i)*(13-A)/12

Impact en ETPT 2018 des entrées 2018

68 110

ETPT

B

Mois moyen des sorties*

7,4

Indice

Y = (ii)*(13-B)/12

Impact en ETPT 2018 des sorties 2018

68 798

ETPT

X-Y

Impact en ETPT 2018 du schéma d'emplois 2018

-681

ETPT

* La valeur de l'indice est basée sur les douze mois de l'année : une valeur de 1 correspond à un recrutement au 1er janvier, une valeur de 7 à un recrutement au 1er juillet, une valeur de 12 à un recrutement au 1er décembre.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général)

Le caractère peu ambitieux des schémas d'emplois prévus en 2018 conduit à une augmentation prévisionnelle marquée des ETPT en 2018 liée à l'extension en année pleine des hausses d'effectifs intervenues en 2017.

L'impact de l'extension en année pleine des schémas d'emploi de 2017 est particulièrement marqué pour le ministère de l'éducation nationale avec une hausse de 7 774 ETPT, soit plus de 80 % de l'incidence totale des schémas d'emplois de 2017 sur 2018. Il est également significatif pour le ministère de la justice (+ 1 119 ETPT) et celui des armées (+ 783 ETPT). L'évolution des ETPT par ministère et budget annexe entre 2017 et 2018, hors mesures de périmètre et corrections techniques, est présentée et commentée dans le tome I du présent rapport.

Dans la mesure où cet article procède à la récapitulation des choix effectués sur les missions en matière d'emploi et de masse salariale, votre rapporteur général propose de l'adopter tel que modifié à la suite des votes du Sénat sur la deuxième partie du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 34 - Plafonds des emplois des opérateurs de l'État

. Commentaire : le présent article le présent article fixe le plafond des emplois des opérateurs de l'État pour 2018.

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article est issu des dispositions prévues par l'article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, qui résultent de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue Michel Charasse.

Le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs couvre l'ensemble des emplois rémunérés par ceux-ci à deux exceptions près : les emplois des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) bénéficiant des responsabilités et compétences élargies2(*) sont exclus du plafond des autorisations d'emplois, de même que les emplois intégralement financés par des ressources propres et liés à un contrat de travail limité dans le temps.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Aux termes du projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, le plafond d'emplois des opérateurs pour 2018 s'établissait à 404 472 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 398 680 ETPT prévus par la loi de finances pour 2017, soit une augmentation de 5 792 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) et une diminution de - 1 457 ETPT à périmètre constant. En effet, la hausse prévue pour 2018 résulte de mesures de périmètre pour + 7 249 ETPT, qui correspondent principalement à l'entrée dans le champ des opérateurs de l'État de l'établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui compte 7 710 ETPT.

L'extension en année pleine des schémas d'emplois mis en oeuvre en 2017 a une incidence de - 96 ETPT en 2018, tandis que les schémas d'emplois prévus dans le cadre du présent projet de loi de finances devraient conduire à diminuer les effectifs des opérateurs de - 1098 ETPT.

L'effort sur les effectifs des opérateurs serait donc accentué en 2018.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans la mesure où cet article procède à la récapitulation des choix effectués sur les missions en matière d'emploi et de masse salariale des opérateurs, votre rapporteur général propose de l'adopter tel que modifié à la suite des votes du Sénat sur la deuxième partie du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 35 - Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

. Commentaire : le présent article détermine, pour 2018, le plafond des autorisations d'emplois des établissements à autonomie financière (EAF).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE (EAF) : UN « ANGLE MORT » DU SUIVI DE L'EMPLOI PUBLIC JUSQU'EN 2009

1. Des établissements participant de l'action culturelle française dans le monde

Les établissements à autonomie financière sont définis à l'article 66 de la loi de finances pour 19743(*) qui prévoit que l' « autonomie financière pourra être conférée à des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ».

Ces établissements font donc partie du réseau d'action culturelle de la France à l'étranger.

Depuis la loi de finances initiale pour 2011, l'ensemble des crédits alloués aux établissements à autonomie financière sont regroupés au sein du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ». L'unification de leur programme de rattachement est liée à la rationalisation du réseau d'action culturelle à l'étranger, qui s'est traduite par la constitution, dans les postes diplomatiques où préexistaient des établissements à autonomie financière (EAF), d'un dispositif unique intégrant le service de coopération et d'action culturelle (SCAC) et le ou les établissement(s) culturel(s) dans un périmètre commun - culture, francophonie et attractivité.

2. Un statut spécifique rendant nécessaire la mise en place d'un dispositif spécifique de suivi des emplois des EAF

Ces établissements ont un statut particulier qui les exclut des dispositifs de suivi de l'emploi public prévus pour l'État et pour ses opérateurs : en effet, dans la mesure où ils sont dotés de l'autonomie financière, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements sont comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des Affaires étrangères. Les agents de droit local, c'est-à-dire les agents liés à l'établissement par un contrat de droit local, en sont en revanche exclus.

Mais ces établissements ne relèvent pas non plus de la catégorie des opérateurs de l'État car ils ne disposent pas de la personnalité morale : ainsi, leurs emplois ne sont pas comptabilisés dans les plafonds d'emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des Affaires étrangères.

Cette situation conduisait à ce que les emplois des EAF ne fassent pas l'objet d'un suivi budgétaire systématisé, alors même que les EAF sont pour une partie financés par dotation budgétaire.

B. LA DÉFINITION D'UN PLAFOND D'EMPLOI SPÉCIFIQUE AUX ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE

L'article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 a institué, sur proposition de nos collègues Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux des missions « Aide publique au développement » et « Action extérieure de l'État », un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local » (ADL) recrutés à durée indéterminée.

L'exclusion des agents de droit local recrutés à durée déterminée se fonde sur l'idée que ceux-ci, engagés pour une mission précise, seraient dans l'ensemble davantage financés par les ressources propres des EAF dans la mesure où ils contribuent à créer de telles ressources, sous la forme par exemple de cours de langue ou de droits d'entrée à des manifestations culturelles.

Le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc tout à la fois à inciter les EAF à développer leurs ressources propres et à n'imposer le plafond d'emploi qu'aux agents qui sont, indirectement, rémunérés par l'État.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe le plafond, pour 2018, des autorisations d'emplois des agents locaux recrutés à durée indéterminée au sein des établissements à autonomie financière (EAF).

Ce plafond est fixé à 3 449 équivalents temps plein (ETP)4(*), un chiffre stable depuis 2016. Ces plafonds sont intégralement imputés sur le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État ».

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que l'emploi public, au vu de son poids dans les dépenses de l'État, doit faire l'objet d'un suivi et d'un encadrement renforcé afin que les ressources allouées soient en stricte conformité avec les objectifs poursuivis.

Il est donc favorable à la reconduction pour 2018 du plafond d'emploi des établissements à autonomie financière.

Le développement, par les établissements à autonomie financière, de ressources propres importantes n'invalide pas la pertinence du plafond d'emplois : d'une part, le plafond d'emploi a justement pour vocation d'éviter que le dynamisme des ressources n'entraîne automatiquement une augmentation des dépenses de personnel. D'autre part, il convient de noter que seuls les agents en contrat à durée indéterminée sont visés par le présent plafond. L'exclusion des emplois à durée déterminée du plafond offre déjà une grande marge de souplesse aux établissements à autonomie financière dans l'exercice de leurs missions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36 - Plafonds des emplois de diverses autorités publiques

. Commentaire : le présent article détermine, pour 2018, le plafond des autorisations d'emplois de diverses autorités publiques.

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article s'inscrit dans la suite de l'article 38 bis de la loi de finances pour 2012, résultant d'un amendement de nos collègues députés Gilles Carrez, alors rapporteur général du budget, Michel Bouvard et Louis Giscard d'Estaing.

Cet amendement avait pour objet de fixer un plafond d'autorisation annuelle des emplois pour les autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale et les autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État5(*).

Ce dispositif de plafonnement annuel a été maintenu depuis lors et le présent article en constitue le prolongement pour 2018.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il convient de noter que la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes a supprimé la qualité d'autorité administrative indépendante de plusieurs entités, en particulier l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)6(*). Cependant, l'ACPR est toujours intégrée au plafonnement des emplois et l'article vise désormais non plus les autorités indépendantes mais « diverses autorités publiques ».

Le plafond était, aux termes du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 2 577 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une augmentation à périmètre courant de 4 ETPT par rapport aux plafonds autorisés par la loi de finances initiale pour 2017 résultant de la hausse du plafond applicable au Haut Conseil du commissariat aux comptes en lien avec les nouvelles missions qui lui échoient au titre de l'ordonnance du 16 juin 20167(*) modifiant la loi dite « loi Jardé »8(*).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Deux amendements ont été adoptés par nos collègues députés, à l'initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la commission des finances.

L'amendement n° 1 375 relève de 6 ETPT le plafond des emplois de l'Autorité des marchés financiers (AMF), constant depuis trois ans, de 469 à 475 ETPT pour l'année 2018 « pour permettre à l'AMF d'assurer les nouvelles missions confiées par les législateurs européen et français ».

L'amendement n° 1 376 réduit de 71 ETPT le plafond des emplois de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), passant de 1 151 à 1 050 ETPT en 2018.

D'après le Gouvernement, ce plafond est « un majorant des effectifs réels de l'Autorité ces dernières années » dans la mesure où le nombre moyen d'ETP s'est élevé à 1 035 en 2012 et 2013, 1 023 en 2014, 1 011 en 2015, 1 044 en 2016 et 1 046 en 2017. Un effectif moyen annuel de 1 040 ETP serait prévu pour 2018.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que l'emploi public, au vu de son poids dans les dépenses de l'État, doit faire l'objet d'un suivi et d'un encadrement renforcés afin que les ressources allouées soient en stricte conformité avec les objectifs poursuivis.

Il est donc favorable à la reconduction pour 2018 du plafond d'emploi des établissements à autonomie financière (article 35 du présent projet de loi) et de diverses autorités administratives (par le présent article).

Concernant la réduction du plafond des emplois de l'ACPR, votre rapporteur général note tout d'abord que l'ajustement des plafonds à la consommation réelle des emplois est nécessaire. Une décorrélation entre plafond d'emplois et exécution réelle des emplois équivalents temps plein travaillés conduit à favoriser l'analyse par référence aux schémas d'emplois et peut laisser croire à une situation de sous-effectif alors même que l'ensemble des postes ouverts sont pourvus.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le Sénat a adopté, sur proposition de la commission des finances, une disposition au sein du projet de loi de programmation des finances publiques visant à prévoir que les plafonds d'emplois ne peuvent excéder de plus de 2 % l'exécution réelle des emplois constatée en n-2, corrigée de l'impact des schémas d'emplois réalisés ou prévus depuis cette date.

À ce titre, adapter le plafond d'emplois de l'ACPR aux ETPT effectivement consommés paraît justifié en l'absence d'éléments factuels et objectifs permettant d'anticiper un besoin de recrutements plus nombreux par l'ACPR en 2018.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 1 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 2 Décret n° 2008-618 du 27 juin 2008.

* 3 Loi n° 73-1150 du 27 décembre 1973 de finances pour 1974.

* 4 Contrairement aux autres plafonds d'emplois, le plafond d'emplois des EAF est exprimé en équivalents temps plein et non en équivalents temps plein travaillé, ce qui constitue un élément de souplesse dans la mesure où le décalage temporel des recrutements et des sorties peut permettre aux EAF d'ajuster leur gestion des ressources humaines tout en respectant les plafonds fixés par la loi.

* 5 Lorsqu'une AAI est dépourvue de la personnalité morale, ses effectifs sont compris dans le plafond du programme auquel elle se rattache.

* 6 Article 24 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

* 7 Ordonnance n° 2016-800 du 16 juin 2016 relative aux recherches impliquant la personne humaine.

* 8 Loi n° 2012-300 du 5 mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine.