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Projet de loi de finances pour 2018 : Culture

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Culture ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, le 14 novembre 2017, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de 500 000 euros pour compenser la hausse des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » destinée à renforcer le financement du Bureau export de la musique française.

Les crédits de la mission ont été minorés de 3,2 millions d'euros en seconde délibération à l'issue des votes au titre des économies et au titre de la compensation de la hausse de la CSG pour les agents publics. Ces modifications correspondent à :

- une majoration de 2,26 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, intégralement répartie sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Cette majoration résulte d'une hausse de 3,53 millions d'euros des crédits de titre 2 de la mission, au titre du coût prévisionnel de l'indemnité de compensation CSG et d'une annulation de 1,27 millions d'euros en raison du décalage du calendrier de mise en oeuvre du protocole PPCR ;

- une minoration, au titre des économies, de 5,5 millions d'euros des autorisations d'engagement et des crédits de paiement de la mission. Cette minoration est répartie de la façon suivante entre les trois programmes de la mission6(*).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 7 novembre 2017, sous la présidence de M. Bernard Delcros, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Vincent Eblé et Julien Bargeton, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Culture ».

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - La mission « Culture » est dotée dans le projet de loi de finances pour 2018 d'un montant de crédits de 2 942,1 millions d'euros en CP. Elle regroupe les crédits de la politique culturelle consacrée aux patrimoines, à la création artistique, à l'enseignement supérieur culture et à l'accès à la culture. Elle comprend également les fonctions de soutien du ministère de la culture.

Les crédits de cette mission ne représentent cependant pas l'ensemble des crédits des politiques publiques consacrées à la culture. Il convient d'y ajouter les crédits de la recherche culturelle, ceux consacrés au livre et aux industries culturelles et enfin la part des concours financiers aux collectivités locales destinée aux bibliothèques.

L'ensemble de ces crédits consacrés à la culture progresse en 2018 d'un peu plus de 17 millions d'euros. Le soutien à la culture a donc été préservé, malgré le contexte budgétaire contraint, et les crédits de la culture représentent un peu moins de 1 % du budget de l'État en 2018.

La prévision triennale présentée dans le projet de loi de programmation des finances publiques inscrit également la mission en progression sur la période, avec une augmentation de 50 millions d'euros sur trois ans.

Les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) gèrent plus d'un tiers des crédits, hors dépenses de personnel. Le Gouvernement souhaite d'ailleurs renforcer la dimension territoriale de la politique de la culture en renforçant la déconcentration de la gestion des crédits.

Les conséquences de la fusion des DRAC sur la consommation des crédits déconcentrés avaient été soulignées l'année dernière. Les directions régionales fusionnées avaient en effet davantage de difficultés à consommer leur enveloppe. En 2018, le constat est moins net puisque certaines DRAC fusionnées présentent un taux de consommation parmi les plus élevés.

Par ailleurs, ces directions régionales connaissent actuellement une réorganisation administrative avec la constitution de pôles qui correspondent aux grands domaines d'intervention du ministère : l'architecture et le patrimoine, la création, l'action culturelle et territoriale.

Une part importante des crédits est également confiée aux nombreux opérateurs de la mission. Au final, les services centraux du ministère ne gèrent qu'un cinquième des crédits de la mission.

Vingt-deux dépenses fiscales, pour un montant total évalué à 315 millions d'euros en 2018, sont rattachées à la mission. Une taxe affectée complète les crédits de la mission. Son produit, d'environ 33 millions d'euros, finance le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV).

Le ministère de la culture conduit depuis l'année dernière une politique de rattrapage indemnitaire destinée à renforcer l'attractivité de son administration par rapport aux autres secteurs ministériels. Des différences substantielles existent encore entre le régime indemnitaire du ministère de la culture et celui des autres ministères. Le rattrapage représente un coût, non négligeable, de 7 millions d'euros en 2018.

Nous nous réjouissons, d'abord, que la priorité soit donnée à l'éducation artistique et culturelle.

Les crédits qui y étaient consacrés étaient auparavant répartis dans les différents programmes du ministère. Au total, 15,4 millions d'euros sont re-ventilés vers le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Mais l'éducation artistique et culturelle bénéficie également de 35 millions d'euros de mesures nouvelles en CP. Cette priorité s'accompagne d'objectifs ambitieux en matière d'accès des jeunes publics à la culture et de réalisation d'un parcours complet d'éducation artistique et culturelle dans ses trois composantes : la pratique artistique, la fréquentation des oeuvres et la rencontre avec les artistes et l'acquisition de connaissances dans le domaine des arts et de la culture.

Le développement des pratiques artistiques et culturelles implique une collaboration renforcée entre le ministère de la culture et le ministère de l'éducation nationale. Les crédits de la mission contribueront par exemple à l'amplification du plan du ministère de l'éducation nationale en faveur des chorales. Les crédits supplémentaires dédiés à l'éducation artistique et culturelle en 2018 permettront également d'approfondir des dispositifs existants tels que les contrats territoire-lecture.

Le financement de cette politique s'articule autour de cinq postes de dépenses. Outre le développement des pratiques artistiques que nous venons d'évoquer, il s'agit de : développer le goût de la lecture ; décrypter le monde ; former les acteurs de l'éducation artistique et culturelle ; renforcer les partenariats.

Les établissements publics opérateurs de la mission contribuent eux aussi à des actions d'éducation artistique et culturelle, pour un montant total de 30 millions d'euros.

Deuxième point positif : l'effort budgétaire est maintenu, voire renforcé, pour les autres pans de la politique culturelle.

C'est d'abord le cas pour le soutien à l'entretien et à la restauration des monuments historiques. Un effort particulier est fait à destination des collectivités locales à faibles ressources financières. Une grande partie des 43 000 monuments historiques est localisée sur le territoire des communes de moins de 2 000 habitants, dont les ressources financières sont peu élevées. Par ailleurs, on constate que les départements se désengagent progressivement du financement des opérations de restauration. Un fonds de 15 millions d'euros, réparti et géré par les DRAC, permettra une participation financière de l'État là où les régions décideront de financer des projets. Nous parlons dans le rapport d'une baisse des dotations dans les départements, mais c'est plutôt l'accroissement des charges imparfaitement compensé qui est en cause.

C'est là un exemple du renforcement de la dimension territoriale de la politique du ministère de la culture.

Notons que cette action se conjuguera à la mission confiée par le président de la République à Stéphane Bern qui consiste à identifier le patrimoine immobilier en péril et chercher des solutions innovantes pour assurer le financement des travaux indispensables. Cette mission n'implique pas de coût budgétaire dédié mais les services du ministère de la culture chargés des monuments historiques seront mobilisés. Des priorités seront dégagées parmi les projets recensés.

Une plateforme électronique a été mise en ligne sur le site du ministère de la culture pour que les monuments concernés soient déclarés. L'analyse et la cartographie du patrimoine en péril seront réalisées avec le concours des services du ministère.

M. Julien Bargeton, rapporteur spécial. - Les crédits destinés au soutien à la création artistique sont également maintenus à un niveau permettant notamment de poursuivre et d'accentuer la labellisation des structures.

Dans ce domaine comme en matière de patrimoines, la mission continuera de porter en 2018 des projets culturels ambitieux. C'est le cas de la Cité du Théâtre aux ateliers Berthier, qui a retenu notre attention cette année.

L'intérêt culturel de ce projet est incontestable. Il consiste à réunir sur le site des anciens ateliers Berthier, dans le 17e arrondissement de Paris, trois institutions culturelles : la Comédie française, l'Odéon-Théâtre de l'Europe et le Conservatoire national supérieur d'art dramatique.

Le déménagement de l'Opéra national de Paris du site de Berthier vers Bastille s'effectuera en parallèle, conformément au projet initial.

Ce projet va apporter une réponse aux besoins exprimés par chacun des trois établissements, en l'inscrivant dans le cadre du Grand Paris et de la promotion des tournées, puisque ces équipements supplémentaires offriront de nouvelles possibilités pour renforcer les capacités de tournée.

Les locaux du Conservatoire d'art dramatique étaient devenus trop exigus et présentaient des insuffisances en matière de sécurité. Le conservatoire sera installé entièrement sur le site de Berthier. Il conservera uniquement la salle de représentation du site historique du Conservatoire, dans le 9e arrondissement de Paris.

Le montant global du projet est actuellement évalué à 145 millions d'euros HT, toutes dépenses comprises - y compris les études.

Le financement de l'État est évalué à 125 millions d'euros, les 20 millions d'euros restants devant être apportés d'une part par la vente d'une partie des locaux actuels du conservatoire, d'autre part, pour les 10 millions d'euros restants, par le mécénat.

En 2018, 27 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP sont prévus. L'objectif pour les établissements est de pouvoir absorber le coût de fonctionnement de ces nouveaux locaux par les recettes supplémentaires et les économies de gestion.

Une attention particulière devra être apportée au respect des échéances et des montants. Ce projet réunit plusieurs acteurs dont les besoins pourraient diverger à certains stades du projet, même si on doit souligner l'évidente synergie qui existe entre les équipes dirigeantes des établissements participants.

La mise en oeuvre du « Pass culture » est à suivre avec attention. Seuls 5 millions d'euros en CP sont inscrits au budget. Ils financeront les études et la conception d'un outil informatique innovant. La ministre est allée voir comment le Pass fonctionne en Italie, où le bilan est plus nuancé que ce qui a pu être écrit. La réflexion va également s'inspirer de ce que font déjà certaines collectivités.

Le coût pour l'État est de 140 millions d'euros par an, ce qui ne représente qu'un tiers du coût total. Il faudra obtenir la participation des distributeurs physiques et des grands acteurs d'Internet.

Deuxième point de vigilance : le fonds d'urgence pour le spectacle vivant. Créé à la suite des attentats récents, la loi prévoit qu'il dure jusqu'à fin 2018 mais il risque de manquer de crédits dès la fin de cette année.

La fréquentation des musées nationaux s'est améliorée après la diminution importante de l'année 2016, mais le niveau n'est pas encore équivalent à celui d'avant les attentats de 2015. Au Louvre, par exemple, la fréquentation est encore 12 % en dessous de son niveau de 2014.

Troisième point de vigilance : les chantiers immobiliers d'envergure du ministère et de ses opérateurs. Ces projets concernent l'ensemble des programmes de la mission : le Grand Palais, la Cité du théâtre, la relocalisation du Centre national des arts plastiques à Pantin, les nombreux schémas directeurs tels que celui de l'établissement public de Versailles. Pour chacun de ces chantiers, il faudra suivre avec attention le respect des coûts et des délais.

Enfin, le fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle n'a pas connu le succès attendu. Le dispositif juridique n'est pas encore finalisé, puisqu'il manque encore quatre des neuf décrets nécessaires à la mise en oeuvre du fonds. Ce fonds est destiné à soutenir activement l'emploi pérenne dans le spectacle vivant et enregistré, dans le secteur public ou privé. Les aides financées par ce fonds doivent jouer directement sur la création d'emplois en soutenant financièrement les entreprises et en consolidant l'emploi des salariés.

La consommation a été bien inférieure aux prévisions : 55 millions d'euros étaient inscrits dans la loi de finances pour 2017. Ce montant a fait l'objet d'une prévision à la baisse à 29 millions d'euros et seulement 17 millions d'euros avaient été consommés à la fin du mois de septembre. Le montant de crédits inscrits pour l'année 2018 est donc de 25 millions d'euros.

En somme, l'effort budgétaire pour la culture est maintenu. Une priorité claire est donnée à l'accès à la culture pour tous et en particulier pour les jeunes et sur tous les territoires. Cette politique ne se fait pas au détriment des patrimoines et de la création puisque le soutien à ces deux secteurs se poursuit en 2018. On peut donc se satisfaire du budget de la mission « Culture » proposé par le projet de loi de finances, tout en restant attentif à la mise en oeuvre des politiques et des projets proposés. Compte tenu de ces observations, nous vous invitons à adopter ces crédits.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce budget comporte des points très positifs, en particulier l'accès de tous les publics à la culture et l'engagement envers le patrimoine, dont les crédits remontent après des années difficiles.

De même, la création du fonds incitatif territorial est satisfaisante. Toutefois, nous devons être vigilants s'agissant des engagements des collectivités. Les départements intervenaient beaucoup en complément de l'État, mais ils le peuvent de moins en moins. Il n'est pas certain que ce fonds suffise à compenser cette diminution.

En outre, certaines directions régionales des affaires culturelles, ou DRAC, peinent à consommer leurs crédits. Les procédures sont lourdes et complexes et les DRAC ont sans doute été désorganisées par la création des grandes régions. Nous votons donc des crédits budgétaires qui ne sont pas tous utilisés, alors que notre patrimoine se dégrade.

Il faudra innover en matière de procédures et observer ce que font les autres pays, comme la Grande-Bretagne, où le National Trust bénéficie de l'adhésion populaire au patrimoine, en plus des ressources extrabudgétaires qui lui sont consacrées. La France est, avec l'Italie, le pays du monde qui a le patrimoine le plus important et les visiteurs viennent pour en profiter. Cela mérite que nous nous y intéressions au-delà des aspects purement budgétaires.

Nous devons donc rester vigilants sur les crédits consommés, le rapport de notre ancien collègue Yann Gaillard avait en son temps constaté de grandes disparités entre les DRAC à ce sujet. Certaines d'entre elles étaient contentes de rendre de l'argent chaque année à Bercy. Ce n'est pas le but.

M. Michel Canevet. - Je me réjouis que l'essentiel des crédits soit préservé, et que le soutien à la création et à la production augmente un peu. Pour cela, il faut parvenir à maîtriser le soutien apporté aux différents opérateurs, grâce aux contrats d'objectifs et de performance. Il importe également que les conditions de fonctionnement des différents opérateurs soient harmonisées, notamment en matière de rémunérations.

Ces deux points entrent-ils dans les objectifs de ces contrats ?

M. Thierry Carcenac. - La hausse des crédits est une bonne chose. S'agissant du regroupement des sites du ministère de la culture, vous indiquez que trois des sept sites seraient conservés. Le coût de l'opération relèverait du compte d'affectation spéciale, avec un engagement de près de 33 millions d'euros, financé par la cession d'anciens bâtiments et se déroulerait entre 2019 et 2021. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Julien Bargeton, rapporteur spécial. - Les DRAC consomment en effet leurs crédits selon des rythmes différents. Elles ont récupéré des conséquences de la réorganisation, mais des écarts subsistent. Ainsi, au 30 septembre, le taux de consommation de la région Auvergne-Rhône-Alpes atteignait 81 % des crédits, contre 61 % pour Bourgogne-Franche-Comté. Cela n'est plus lié à la réforme ; il apparaît, au contraire, que certaines DRAC fusionnées consomment autant que d'autres qui ne l'ont pas été.

Les contrats d'objectifs et de performance figurent en annexe du rapport. On constate un retard dans les signatures de ces contrats avec certains opérateurs, nous avons demandé au ministère d'accélérer le processus.

Je ne peux pas vous répondre au sujet de la rémunération, mais l'amélioration de la gestion des opérateurs fait partie des objectifs de ces contrats, ainsi que leur capacité à répondre aux attentes du ministère, par exemple en matière d'accueil des publics et d'éducation artistique.

S'agissant des opérations immobilières, le ministère va en effet passer de sept à trois sites. Cette opération doit s'autofinancer grâce à la cession des immeubles de la rue des Pyramides et de la rue Richelieu. Les travaux commenceront en 2019 rue des Bons-Enfants et s'achèveront en 2021 sur le site des Archives nationales. Les cessions doivent financer l'agrandissement et la rénovation des autres sites concernés.

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - En plus de ces opérations immobilières, figure également dans le bleu budgétaire la réalisation concomitante d'un schéma directeur triennal des systèmes d'information, qui doit être conclue en 2018, autour de quatre axes stratégiques : le pilotage et l'évaluation des politiques publiques culturelles, le processus de subventions outillées, une meilleure intégration du système dans l'ensemble du champ du ministère et le ministère à l'heure du numérique et de la dématérialisation. L'immobilier et l'organisation numérique sont étroitement imbriqués.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Culture ».

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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Culture », après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.


* 6 La minoration des crédits de la mission entre les programmes au titre des économies se répartit entre les programmes de la façon suivante :

- 2 253 985 euros sur le programme « Patrimoines » ;

- 1 854 398 euros sur le programme « Création » ;

- 1 352 870 euros sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».