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Projet de loi de finances rectificative pour 2017 : Rapport

13 décembre 2017 : Projet de loi de finances rectificative pour 2017 (2) - Rapport ( rapport - première lecture )

II. GARANTIES

ARTICLE 33 - Garantie au bénéfice du Comité d'organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJO)

. Commentaire : le présent article permet au ministre chargé de l'économie d'accorder la garantie de l'État au Comité d'organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJO) de Paris 2024.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DE LA CANDIDATURE À L'ORGANISATION DES OLYMPIADES DE 2024

Le 13 septembre 2017, le Comité international olympique a attribué l'édition 2024 des Jeux olympiques et paralympiques à la candidature française ; cette décision s'est concrétisée par la conclusion d'un contrat de « ville hôte ».

Dans ce cadre, le passage de pays candidat à hôte désigné ouvre une nouvelle phase. Trois éléments principaux la caractérisent :

- la mise en place du comité d'organisation des Jeux olympiques - COJO - chargé de l'organisation de l'événement ;

- l'activation de la société de livraison des ouvrages olympiques (Solidéo), établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), créée par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain265(*) et chargée de la réalisation des infrastructures ;

- l'examen par le Parlement du projet de loi relatif à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques 2024, présenté en Conseil des ministres le 15 novembre 2017 et visant à « adapter certaines dispositions de notre droit positif aux contraintes propres à la préparation et l'organisation d'un événement à tous égards exceptionnel »266(*).

Par ailleurs, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a, en première lecture, adopté un amendement au projet de loi de finances pour 2018 créant un programme spécifique « Jeux olympiques et paralympiques 2024 » au sein de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », abondé d'un montant de 58 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 48 millions d'euros en crédits de paiement.

Selon le Gouvernement, ce programme doit « retracer les financements en provenance de l'État en vue de la préparation de compétition, d'un montant d'un milliard d'euros sur la période »267(*). Les crédits de 2018 sont destinés à financer certaines dépenses de la Solidéo, « principalement au titre du lancement des études en vue de la construction du bassin olympique, du village olympique »268(*) ainsi que les dépenses de fonctionnement de l'EPIC, à hauteur de huit millions d'euros.

En outre, l'article 65 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit la création d'une annexe générale au projet de loi de finances annuel présentant les dépenses publiques engagées relatives à l'accueil des Jeux olympiques et paralympiques de 2024. Cette annexe garantira l'information du Parlement sur l'ensemble des dépenses publiques effectuées par l'État, les établissements publics et les collectivités territoriales.

B. LA FUTURE MISE EN PLACE DU COMITÉ D'ORGANISATION

Le COJO doit être créé dans les six mois suivant la décision d'attribution, soit avant le 13 février 2018.

Il doit être institué sous la forme d'une association relevant de la loi du 1er juillet 1901. Ses modalités de fonctionnement et de gouvernance doivent encore être arrêtées entre les partenaires concernés, en particulier l'État, les collectivités territoriales et le comité national olympique et sportif français (CNOSF).

Son directeur général n'aura pas de compétence exécutive propre et 80 % des sièges au sein du comité d'administration devraient revenir au mouvement sportif269(*).

Son budget est évalué à 3,6 milliards d'euros afin de financer la planification et la livraison des opérations des Jeux. Les recettes doivent provenir principalement de sources privées, selon la décomposition suivante :

- des contributions du Comité international olympique (1,148 milliard d'euros270(*)) ;

- des parrainages (987 millions d'euros) ;

- de la billetterie (1,049 milliard d'euros) ;

- des produits dérivés sous licence (114 millions d'euros) ;

- des loteries (44 millions d'euros) ;

- une contribution publique à l'organisation des jeux paralympiques de 100 millions d'euros271(*) ;

- divers autres revenus - dons, cessions de biens, etc.

L'article 18 du projet de loi relatif à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 prévoit d'attribuer à la Cour des comptes le contrôle sur la gestion et les comptes du COJO.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État au Comité d'organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJO) de Paris 2024 pour deux éléments distincts.

A. LA GARANTIE DE REMBOURSEMENT AU COMITÉ INTERNATIONAL OLYMPIQUE DES SOMMES VERSÉES EN VUE DE L'ORGANISATION DES JEUX OLYMPIQUES DE 2024

La première garantie vise les cas d'annulation totale ou partielle de l'événement sportif.

Dans le cadre du contrat « Ville hôte 2024 » signé à Lima le 13 septembre 2017, le Comité international olympique (CIO) et ses partenaires doivent apporter un financement à hauteur de 1,2 milliard d'euros au COJO, association relevant de la loi du 1er juillet 1901.

Il est donc prévu d'autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État au remboursement des sommes versées par le CIO dans le cadre de ce contrat.

Cette garantie est doublement enserrée :

- elle ne vaut que pour les sommes qui ne seraient pas remboursées au CIO et dans la limite de 1,2 milliard d'euros ;

- dans la mesure où elle ne vise que les sommes versées dans le cadre du contrat « Ville hôte 2024 », la garantie est circonscrite dans le temps.

Il est précisé qu'en cas de mise en oeuvre de cette garantie, l'État est subrogé dans les droits du CIO à l'égard du COJO au titre des créances indemnisées.

B. LA GARANTIE ACCORDÉE AUX EMPRUNTS BANCAIRES CONTRACTÉS PAR LE COMITÉ D'ORGANISATION DES JEUX OLYMPIQUES

La seconde garantie vise les emprunts bancaires contractés par le COJO, affectés au financement d'un décalage temporaire de trésorerie entre ses recettes et ses dépenses.

La garantie est accordée en principal et intérêts.

Un double encadrement est prévu concernant :

le montant total, fixé à 93 millions d'euros en principal ;

les caractéristiques des emprunts garantis : leur durée ne peut excéder deux ans, leur montant unitaire ne peut dépasser 50 millions d'euros en principal, et ils doivent être souscrits avant le 31 décembre 2024.

L'exposé des motifs du présent article précise toutefois que les montants d'emprunt définis « pourront, si cela s'avère nécessaire, faire l'objet d'une réévaluation par modification du présent article une fois le budget prévisionnel pluriannuel du COJO stabilisé ».

Par ailleurs, avant la souscription des emprunts bancaires, une convention entre le COJO et l'État272(*) doit être conclue afin de définir notamment les modalités de souscription et de garantie des emprunts, ainsi que les mécanismes de contrôle et d'action visant à préserver la soutenabilité financière du COJO.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article sollicite l'autorisation du Parlement pour permettre au ministre chargé de l'économie d'octroyer la garantie de l'État à une structure qui n'est pas encore établie et dont les modalités de fonctionnement demeurent encore non stabilisées.

Cependant, votre rapporteur général relève que le champ de la garantie est doublement circonscrit.

D'abord, la garantie ne vise, pour l'essentiel des montants, que les contributions versées par le Comité international olympique au COJO en vue de l'organisation des Jeux. Il s'agit ainsi de prendre en compte une éventuelle annulation de l'événement, qui conduirait à devoir rembourser ces montants au CIO. La garantie ne vise donc pas les autres recettes du budget évaluatif du COJO, évalué à 3,6 milliards d'euros. En particulier, les recettes tirées des parrainages privés, plus incertaines, ne sont pas incluses.

Ensuite, la garantie a pour objectif de permettre au COJO de recourir à l'emprunt bancaire pour financer des besoins de financement pluriannuels.

Il s'agit en réalité du volet le plus important. Si le montant proposé de cette garantie est limité à 93 millions d'euros en principal, il est précisé qu'une réévaluation pourra éventuellement être proposée ultérieurement.

Pour autant, votre rapporteur général relève que :

les modalités prévues assurent un contrôle efficace du COJO : la durée des emprunts ne peut excéder deux ans et leur montant unitaire ne peut dépasser 50 millions d'euros en principal, tandis qu'une convention conclue avec l'État précisera les modalités de souscription des emprunts ;

les risques de dépassement du budget initial portent en priorité sur le financement des infrastructures, qui ne relève pas du COJO : historiquement, les précédents comités d'organisation n'ont pas été déficitaires et ont même souvent dégagé un excédent.

Par ailleurs, l'article 20 du projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2018 à 2022 prévoit que les garanties accordées par l'État font l'objet d'un rapport annuel remis au Parlement. À l'initiative de votre rapporteur général, le Sénat a complété le dispositif initial, en particulier afin que le rapport distingue les garanties les plus risquées, ce qui permettra d'appréhender l'enjeu réel de ces engagements pour les comptes publics.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 - Garantie par l'État des emprunts de l'Unédic émis en 2018

. Commentaire : le présent article vise à accorder la garantie de l'État aux emprunts contractés en 2018 par l'Unédic dans la limite d'un plafond de 4,5 milliards d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES ÉMISSIONS D'OBLIGATIONS DE L'UNÉDIC RELÈVENT EN PRINCIPE DES DISPOSITIONS DE DROIT COMMUN APPLICABLES AUX ASSOCIATIONS

Créée en 1958, l'Unédic est un organisme de droit privé chargé, par délégation de service public, de la gestion de l'assurance chômage en France, en application de l'article L. 5427-1 du code du travail qui prévoit que les partenaires sociaux « confient la gestion du régime d'assurance chômage à un organisme de droit privé de leur choix ».

Gérée de manière paritaire par les organisations syndicales et patronales représentatives, l'Unédic a notamment pour mission d'établir les règles d'indemnisation du chômage négociées par les partenaires sociaux dans le cadre de conventions d'assurance chômage renouvelées tous les deux ou trois ans, de contrôler leur mise en oeuvre et d'assurer le financement du régime. Les partenaires sociaux peuvent également la saisir pour la réalisation d'études et de prévisions en matière d'assurance chômage.

L'Unédic bénéficie du statut d'association défini par la loi du 1er juillet 1901. Elle est, à ce titre, assujettie aux dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux associations et, en particulier, à son article L. 213-15.

Aux termes de cet article, les associations sont tenues de reconstituer leurs fonds propres dans un délai de deux ans dès lors que ceux-ci diminuent de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l'exercice précédant celui de l'émission d'obligations. En cas d'inobservance de cette obligation, l'association ne peut plus émettre de nouveaux titres et tout porteur de titres déjà émis peut demander le remboursement immédiat de la totalité de l'émission.

B. UN DISPOSITIF DÉROGATOIRE MIS EN PLACE PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2004

Compte tenu de la dégradation continue de la situation financière de l'assurance chômage et de l'impossibilité pour elle de satisfaire à l'obligation fixée à l'article L. 213-15 précité, l'article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004273(*) a prévu un régime d'exemption pour les émissions de l'Unédic qui bénéficient de la garantie de l'État.

Aux termes de cet article, l'Unédic a la possibilité d'émettre de nouveaux titres pour assurer l'équilibre de ses comptes quand bien même elle méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 213-15 précité.

Depuis 2012, les emprunts contractés par l'Unédic bénéficient d'une garantie de l'État à hauteur de 4,5 milliards d'euros en 2012274(*), 7 milliards d'euros en 2013275(*), 5 milliards d'euros en 2014276(*), 6 milliards d'euros en 2015277(*), 5 milliards d'euros en 2016278(*) et 4,5 milliards d'euros en 2017279(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit la possibilité pour le ministre chargé de l'économie d'accorder la garantie de l'État aux emprunts contractés par l'Unédic au cours de l'année 2018, en principal et en intérêts, dans la limite d'un plafond principal de 4,5 milliards d'euros.

Ce montant permettra de couvrir un montant total de 4,45 milliards d'euros, correspondant :

- au remboursement de 1,55 milliard d'euros de titres arrivant à échéance le 1er juin 2018 ;

- à la couverture du besoin de financement prévisionnel de 2,6 milliards d'euros en 2018 ;

- à une provision pour aléas de 0,3 milliard d'euros.

*

Cet article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SI LE DÉFICIT DE L'ASSURANCE CHÔMAGE DEVRAIT SE RÉDUIRE EN 2018 SOUS L'EFFET DE L'AMÉLIORATION DE LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE ET DE LA CONVENTION DU 14 AVRIL 2017...

1. Des évolutions économiques favorables en 2018

Selon l'Unédic, les évolutions dynamiques de l'emploi et du salaire moyen par tête (SMPT) devraient permettre une augmentation de la masse salariale de l'ordre de + 3,1 % en 2017, après une hausse de + 2,4 % en 2016. En 2018, celle-ci s'établirait à + 2,6 %, du fait du ralentissement de l'emploi (+ 0,9 % en 2018, contre + 1,3 % en 2017).

Si les contributions à l'assurance chômage, qui sont assises sur la masse salariale, devraient par conséquent connaître également un ralentissement en 2018, la contribution exceptionnelle temporaire de 0,05 point sur trois ans (d'octobre 2017 à septembre 2020) prévue dans la convention 2017 (cf. infra) et le maintien des sur-cotisations sur les contrats à durée déterminée d'usage pour une durée de 18 mois, devraient se traduire par une hausse des contributions à hauteur de + 3,2 % en 2017 et + 3,3 % en 2018.

Principales évolutions économiques

Source : Unédic

2. Une mise en oeuvre de la convention d'assurance chômage du 14 avril 2017 permettant des économies estimées à 930 millions d'euros en régime de croisière

Les mesures prises dans le cadre de la nouvelle convention d'assurance chômage (cf. encadré ci-après) devraient se traduire par des économies estimées à 930 millions d'euros en régime de croisière, selon la répartition figurant dans le tableau ci-dessous.

Impact financier de la mise en place des nouvelles règles de la convention d'assurance chômage du 14 avril 2017

(en millions d'euros)

Source : Unédic

La nouvelle convention d'assurance chômage du 14 avril 2017

Suspendues en juin 2016, les négociations entre les partenaires sociaux (CPME, Medef et U2P côté patronal, et CFDT, CFTC, CFE-CGC, CGT et FO côté salariés) sur une nouvelle convention d'assurance chômage, qui devait succéder à la convention de 2014280(*), ont repris au mois de mars 2017 et abouti à un accord le 28 mars 2017.

Cet accord a été transcrit dans une nouvelle convention d'assurance chômage signée le 14 avril 2017 et agréée le 4 mai 2017 par la ministre du travail.

Si ce nouveau texte, conclu pour trois ans, préserve les grands principes de l'assurance chômage (montant de l'allocation et durée de versement proportionnels à la durée et au salaire de l'emploi perdu, durée maximum d'indemnisation fixée à 24 mois, indemnisation possible à partir de 610 heures ou 88 jours travaillés, possibilité de cumul entre salaire et allocation, maintien des allocations pour les seniors ayant épuisé leur droit), elle modifie certaines règles d'indemnisation. En particulier :

- le calcul de l'allocation est homogénéisé pour l'ensemble des allocataires. Il repose désormais sur le décompte de jours travaillés par semaine civile : 5 jours lorsque la durée du contrat est d'au moins une semaine civile, et nombre exact de jours travaillés lorsqu'elle est inférieure à une semaine (dans la limite de 5 jours) ;

- pour les seniors, la durée d'indemnisation maximale est raccourcie à 24 mois jusqu'à 53 ans puis à 30 mois entre 53 et 54 ans (contre 36 mois auparavant). L'accès à la formation est en revanche encouragé via un crédit de 500 heures versé sur le compte personnel de formation (CPF) et, le cas échéant, par un allongement de la durée d'indemnisation pour les personnes de 53 à 54 ans, dans la limite de 6 mois. À partir de 55 ans, la durée maximale d'indemnisation demeure fixée à 36 mois ;

- le plafond du différé d'indemnisation spécifique, correspondant au délai avant le premier versement de l'allocation calculé à partir du montant des indemnités supra-légales perçues, est réduit de 180 jours à 150 jours et maintenu à 75 jours pour les licenciés économiques ;

- une cotisation supplémentaire exceptionnelle des employeurs de 0,05 % est créée. Elle s'applique aux CDD et aux embauches en CDI pour les moins de 26 ans. Par ailleurs, la taxation de 0,5 % sur les CDD d'usage de moins de 3 mois est maintenue.

3. Des facteurs qui devraient conduire à une diminution du déficit de l'assurance chômage

Au total, malgré des dépenses en progression (+ 467 millions d'euros) sous l'effet d'une hausse des dépenses d'allocation (+ 1,4 %), le déficit de l'assurance chômage devrait diminuer en 2018.

Prévision de la situation financière de l'assurance chômage

Source : Unédic

Ainsi, après avoir atteint 4,3 milliards d'euros en 2016, le déficit de l'assurance chômage atteindrait 3,8 milliards d'euros fin 2017 et baisserait encore en 2018 pour s'établir à 3,3 milliards d'euros.

Ce montant est sensiblement plus élevé que celui retenu par le Gouvernement dans le cadre de la fixation du montant de garantie prévu par le présent article (2,6 milliards d'euros). Selon l'évaluation préalable, cet écart résulte essentiellement d'hypothèses macroéconomiques différentes, s'agissant notamment de l'évolution de la masse salariale en 2018 (+ 3,1 % selon les prévisions du Gouvernement contre + 2,6 % selon l'Unédic).

Il convient cependant de noter que la prévision d'évolution de la masse salariale du secteur privé retenue par le Gouvernement a été jugée « prudente » par le Haut Conseil des finances publiques281(*).

B. ... SA SITUATION FINANCIÈRE DEMEURE PRÉOCCUPANTE

Depuis 2008, la situation financière de l'assurance chômage apparaît de plus en plus critique.

Son endettement est ainsi passé de 5 milliards d'euros en 2008 à 29,957 milliards d'euros en 2016, soit une multiplication par près de six.

Évolution de l'endettement de l'assurance chômage

(en milliards d'euros)

Source : Unédic

En 2018, l'endettement net financier de l'assurance chômage devrait continuer de progresser et atteindre 37 milliards d'euros, contre 33,8 milliards d'euros en 2017.

Rapporté aux recettes, l'endettement net financier atteindrait douze mois, soit l'équivalent d'une année de recettes.

Évolution de l'endettement net financier de l'assurance chômage rapporté aux recettes

(en mois de recettes)

Source : Unédic

Votre rapporteur général ne peut, cette année encore, que s'inquiéter de l'évolution de la situation financière de l'assurance chômage.

Certes la mise en oeuvre de la nouvelle convention d'assurance chômage devrait permettre des économies estimées par l'Unédic à 930 millions d'euros en régime de croisière.

Néanmoins, ces mesures apparaissent très insuffisantes pour maîtriser le déficit de l'Unédic. Le déficit structurel de l'assurance chômage passerait ainsi de 1,5 milliard d'euros par an à 200 millions d'euros, hors charges d'intérêts de la dette.

Votre rapporteur général appelle par conséquent une nouvelle fois à la mise en oeuvre rapide de mesures permettant le redressement de la situation financière de l'Unédic.

C. UNE GARANTIE DE L'ÉTAT NÉANMOINS NÉCESSAIRE POUR ASSURER LE FINANCEMENT DE L'ASSURANCE CHÔMAGE

Le plafond de 4,5 milliards d'euros demandé en garantie de l'État correspond au besoin et au programme de financement de l'indemnisation du chômage pour 2018.

Sous la réserve des observations précédentes, votre rapporteur général estime que la reconduction du dispositif déjà adopté pour les années précédentes est indispensable pour permettre à l'Unédic d'émettre de nouveaux titres obligataires à partir du 1er janvier 2018 dans des conditions relativement favorables.

D. LA NÉCESSITÉ D'UNE MEILLEURE INFORMATION DU PARLEMENT SUR LES GARANTIES

Dans son commentaire de l'article 20 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022282(*), votre rapporteur général rappelait que le suivi de la mise en oeuvre des garanties que l'État a été autorisé à octroyer s'appuie, à l'heure actuelle, outre sur les crédits du programme 114 « Appels en garantie », des rapports ad hoc et le montant des encours de garantie présenté dans le compte général de l'État, sur « un dispositif adopté à l'initiative du Sénat : l'article 121 de la loi de finances rectificative pour 2016 prévoit ainsi que le Gouvernement informe trimestriellement les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat de l'exécution budgétaire des garanties et contre-garanties accordées par l'État ».

Considérant, d'une part, que cette information existante était éclatée et incomplète et, d'autre part, que le contenu du rapport sur l'exécution des autorisations de garanties accordées en loi de finances prévu dans la rédaction initiale de l'article 20 précité était insuffisamment détaillé, le Sénat a adopté, sur proposition de votre commission des finances, un amendement visant à préciser que ce rapport devra présenter l'encours des garanties et le montant des appels en garantie sur les trois derniers exercices et la prévision d'exécution pour l'exercice en cours ainsi que la liste des garanties dont l'octroi a été autorisé par le Parlement mais qui n'ont pas encore donné lieu à l'engagement juridique de l'État.

De plus, sur la base d'un indice synthétique d'évaluation du risque, les garanties seraient réparties selon leur niveau de risque pour les finances publiques.

Ces nouvelles dispositions permettront au Parlement de mieux apprécier la pertinence, la nécessité et l'impact des garanties accordées par l'État à l'Unédic et les risques encourus chaque année pour les finances publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 - Bonification des prêts de haut de bilan bonifiés contractés par les organismes de logement social auprès du fonds d'épargne

. Commentaire : le présent article prévoit la possibilité pour l'État d'accorder sa garantie à la Caisse des dépôts et consignations au titre de l'engagement par la société Action logement services de bonifier des prêts de haut de bilan contractés par les organismes de logement social auprès du fonds d'épargne.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 52 du présent projet de loi de finances propose plusieurs mesures permettant de réduire la dépense publique liée aux aides personnelles au logement. L'une d'entre elles concerne en particulier le secteur du logement social, avec la mise en place d'une réduction des loyers (la « réduction de loyer de solidarité ») versés par les ménages les plus modestes et, en corollaire, une baisse des aides personnalisées au logement (APL) octroyées aux allocataires concernés.

Initialement prévu pour permettre une réduction d'1,5 milliard d'euros de la subvention de l'État versée au Fonds national d'aide au logement (Fnal) - lequel couvre l'ensemble des ressources et des dépenses liées aux aides personnelles au logement -, le dispositif de réduction de loyer de solidarité a toutefois été modifié dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, avec une montée en charge sur trois ans (800 millions d'euros en 2018, 1,2 milliard d'euros en 2019 et 1,5 milliard d'euros à compter de 2020).

En effet, la réforme telle que prévue initialement pouvait conduire à la défaillance de plus de 200 bailleurs sociaux, avec une capacité d'autofinancement négative ou très restreinte.

En contrepartie de cette réduction des recettes des organismes de logement social, le Gouvernement a prévu plusieurs compensations financières afin d'assurer leur trésorerie mais aussi de soutenir leur capacité d'investissement et ne pas ainsi remettre en cause la bonne dynamique actuellement constatée en termes de constructions de logements sociaux (plus de 120 000 en 2016 et a priori quasiment autant attendus en 2017) et de rénovation ou réhabilitation du parc existant.

L'on peut ainsi citer, en reprenant le courrier adressé par le Premier ministre Édouard Philippe à l'Union sociale pour l'habitat (USH) :

- une hausse du supplément de loyer de solidarité (SLS), à hauteur de 150 millions d'euros ;

- le maintien du taux du livret A à son niveau actuel, soit 0,75 % pendant deux ans puis une révision de sa formule de calcul qui permettrait de garantir une plus faible évolution du taux à compter de 2020 ;

- l'allongement de la maturité de certains prêts des fonds d'épargne, pouvant aller jusqu'à 10 ans et concernant 30 milliards d'euros d'encours ;

- l'ajustement du taux d'intérêt lors de la renégociation des prêts, avec une enveloppe de remise actuarielle correspondant à une baisse d'intérêt de 300 millions d'euros ;

4 milliards de prêts à taux fixe et remboursement in fine, financés pour moitié par la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Caisse des dépôts et consignations ;

- enfin, 2 milliards d'euros de prêts de haut de bilan bonifiés (PHBB).

Concernant plus spécifiquement ces derniers prêts, ils étaient annoncés pour être bonifiés pour moitié par Action logement et pour l'autre par les organismes de logement social, par la centralisation de leur trésorerie correspondant aux dépôts de garantie des locataires auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Finalement, c'est le groupe Action logement qui devrait assurer la totalité de la bonification de ces prêts de haut de bilan, par le biais de la société Action logement services qui assure la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) et la distribution des aides et des services auprès des entreprises.

Pour mémoire, 2 milliards d'euros de prêts de haut de bilan bonifiés sont déjà octroyés par la Caisse des dépôts et consignations aux bailleurs sociaux depuis 2016 et jusqu'en 2018, afin d'aider au financement de la construction nouvelle, pour un objectif de 20 000 logements supplémentaires, ainsi que la rénovation énergétique et thermique du parc existant, correspondant à 150 000 logements.

Ainsi, au cours de la période de souscription, 1,97 milliard d'euros ont été alloués à 349 organismes de logement social. Les modèles économiques prévus par ces derniers devraient ainsi conduire ces prêts de haut de bilan à soutenir 153 975 rénovations et 23 070 constructions.

Bonifiés à parité par la Caisse des dépôts et consignations et par Action logement, ces prêts ont une durée de 30 à 40 ans et comportent un différé d'amortissement en capital et un taux d'intérêt nul pendant 20 ans. Ensuite, les annuités sont calculées avec un taux d'intérêt équivalent au taux du livret A.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les mêmes caractéristiques devraient être retenues pour les nouveaux prêts de haut de bilan bonifiés prévus dans le cadre des compensations mises en place par le Gouvernement en contrepartie de la réduction de loyer de solidarité prévue par l'article 52 du présent projet de loi de finances.

La bonification assurée par Action logement permet de couvrir le différentiel entre le taux d'intérêt fixé pour l'emprunt de la Caisse des dépôts et consignations et le fait que les prêts octroyés aux organismes auraient un taux d'intérêt nul pendant 20 ans.

Elle devrait représenter une dépense estimée entre 600 millions d'euros - équivalent à ce qui a été effectivement couvert par la Caisse des dépôts et consignations et Action logement dans le cadre des prêts de hauts de bilan déjà mis en place en 2016 - et 1,2 milliard d'euros, en fonction du niveau du taux d'intérêt lors de sa cristallisation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Contrairement à ce qui a été pratiqué lors de la mise en place des précédents prêts de haut de bilan bonifiés283(*), Action logement ne devrait pas verser l'équivalent de la bonification dès le début de la mise en place des prêts de haut de bilan bonifiés mais étaler ses versements sur la durée de l'amortissement financé.

En conséquence, le I du présent article prévoit la possibilité pour l'État d'accorder sa garantie afin de sécuriser la distribution de ces prêts par le fonds d'épargne en couvrant « le risque qu'Action logement ne soit pas en mesure d'honorer son engagement de verser la bonification » (évaluation préalable).

Comme c'est le cas en général pour les garanties de l'État, le ministre de l'économie est autorisé à accorder cette garantie, à titre gratuit.

La garantie « couvre l'éventuel non-paiement des montants dus par Action logement services à la Caisse des dépôts et consignations ». L'engagement est prévu pour aller jusqu'en 2045 au plus tard et pour un « montant maximal cumulé » d'1,2 milliard d'euros.

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur général, l'année 2045 permettrait de couvrir ainsi des prêts qui pourraient être distribués au-delà de 2020, prenant le relais de ceux qui le sont déjà au titre des 2 milliards d'euros déjà attribués depuis 2016.

La somme d'1,2 milliard d'euros, correspondant à 60 % du montant des prêts, constitue quant à elle un maximum de bonification très prudent de la part des directions du budget et du trésor.

L'article dispose également que, si la garantie était mise en oeuvre, l'État serait « subrogé dans les droits et actions de la Caisse des dépôts et consignations ».

Le II du présent article prévoit la conclusion d'une convention entre l'État, la Caisse des dépôts et consignations et Action logement services afin de définir, d'une part, les modalités de versements annuels par Action logement, au titre de la bonification, et, d'autre part, les modalités d'appel de la garantie.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, le Sénat a exprimé de fortes réserves vis-à-vis des mesures prises par le Gouvernement dans le secteur du logement social, avec l'instauration de la réduction de loyer de solidarité à l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018, initialement pour 1,5 milliard d'euros.

Le présent article en constitue une conséquence puisqu'il met en place une garantie d'État pour l'une des compensations prévues par le Gouvernement, au bénéfice des bailleurs sociaux.

Sans préjuger de la réforme qui sera finalement retenue à l'issue de l'examen du présent projet de loi de finances, votre rapporteur général ne s'oppose pas, à ce stade, au présent article.

Dans l'hypothèse de la mise en place d'une réduction de loyer de solidarité, qui diminuerait sensiblement les capacités d'autofinancement des bailleurs sociaux et donc leurs investissements, il semble effectivement opportun de prévoir ces prêts de haut de bilan contractés auprès de la Caisse des dépôts et consignations et dont la bonification serait assurée par Action logement. Il s'agirait ainsi de quasi fonds-propres pour les organismes de logement social qui pourraient alors poursuivre certains de leurs investissements en matière de constructions neuves et de rénovation du parc existant.

Compte tenu des sommes en jeu (entre 600 millions d'euros et 1,2 milliard d'euros), l'on peut également comprendre qu'Action logement ne soit pas en mesure de procéder à un versement unique et en amont de la bonification et qu'il lui soit, au contraire, permis de contribuer tout au long du différé d'amortissement. En fonction du montant finalement atteint lors de la fixation du taux d'intérêt, les versements devraient être identiques chaque année, pour atteindre la totalité de la bonification en fin de période.

Dès lors, afin de sécuriser l'opération pour la Caisse des dépôts et consignations, la garantie de l'État est nécessaire et permet de couvrir l'éventuel risque de non-versement de la bonification par Action logement. Toutefois, ce risque serait très faible, comme l'indique l'évaluation préalable du présent article.

En effet, le coût annuel de la bonification (maximum 60 millions d'euros pour une bonification d'1,2 milliard d'euros sur 20 ans) reste réduit au regard des ressources d'Action logement.

Par ailleurs, la société Action logement services dispose d'un quasi-monopole de perception de la PEEC, dont le montant s'élève à près d'1,7 milliard d'euros chaque année et qui constitue ainsi une ressource stable et sûre.

Action logement, « soumise au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution » (ACPR), dispose également d'une « situation financière très saine », avec des « fonds propres estimés à près de 12,8 milliards d'euros et [un] ratio de solvabilité à 88 % ».

Enfin, l'évaluation préalable du présent article mentionne également le fait que l'État surveille l'équilibre financier d'Action logement services à travers la convention quinquennale conclue entre lui et Action logement, un accord-cadre ayant été conclu récemment le 20 novembre 2017, et les pouvoirs des commissaires du Gouvernement au sein du conseil d'administration de la société.

Des contre-garanties pourraient également être prises en contrepartie de la garantie accordée par l'État, par le biais de nantissements de créances d'Action logement services ou de la PEEC perçue par les employeurs à Action logement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 bis (nouveau) (Art. L. 432-1, L. 432-2 et L. 432-4 du code des assurances) - Élargissement du dispositif de garanties publiques à l'export

. Commentaire : le présent article élargit le périmètre d'application des garanties de l'État pour les opérations concourant au développement du commerce extérieur de la France et, étend les facultés de délégation de la gestion des garanties publiques à l'export de Bpifrance Assurance Export à ses sociétés soeurs.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article L. 432-1 du code des assurances, « le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'État, pour les opérations concourant au développement du commerce extérieur de la France, aux entreprises françaises exportatrices ou importatrices ou investissant à l'étranger ou, dans des conditions précisées par décret, pour des opérations de construction navale ou de construction d'engins spatiaux civils, à des entreprises françaises en concurrence avec une personne étrangère bénéficiant d'un soutien public, ou au bénéfice des établissements de crédit, aux sociétés de financement, aux entreprises d'assurance et de réassurance, aux mutuelles et institutions de prévoyance, de droit français ou étranger, ainsi qu'aux organismes de placement collectif en valeur mobilière (OPCVM). »

Le 1er janvier 2017, la gestion du dispositif de garantie à l'export a été transférée de la Coface à Bpifrance Assurance Export, organisme chargé par l'État en vertu de l'article L. 432-2 du code des assurances, de « gérer et délivrer sous son contrôle, pour son compte et en son nom, les garanties publiques pour le commerce extérieur prévues à l'article L. 432-1 » du code des assurances.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable du rapporteur général, apporte des modifications aux articles L. 432-1, L. 432-2 et L. 432-4 du code des assurances, qui régissent le dispositif de garantie publique à l'export.

Ainsi, il modifie l'article L. 432?1 du code des assurances en vue de permettre d'accorder une assurance-crédit à des filiales étrangères de sociétés françaises (ou entités étrangères contrôlées par une société française).

La modification proposée du e de l'article L. 432 2 du code des assurances permet d'inclure les risques politiques au périmètre couvert par le dispositif de garantie de l'État prévu au e de l'article L. 432 2. Ce dispositif ne s'applique qu'aux opérations de réassurance des entreprises habilitées à pratiquer en France des opérations d'assurance-crédit.

Enfin, il modifie l'article L. 432-4 afin de permettre à Bpifrance de déléguer de la gestion des garanties publiques de Bpifrance Assurance Export à ses sociétés soeurs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon le Gouvernement, l'extension de la garantie aux filiales étrangères de sociétés françaises permet de proposer de l'assurance-crédit publique à un exportateur français qui souhaite répondre à une offre dans un pays où la candidature par une structure de droit local est imposée par la législation ou constitue un facteur déterminant pour la sélection de l'offre. Elle permet donc de renforcer la compétitivité des exportateurs français.

Il conviendra toutefois de rester particulièrement vigilant quant au « caractère nécessaire du recours à une structure de droit local devra être étayé par l'analyse d'un tiers indépendant ou, à défaut, par le chef du service économique en poste dans le pays concerné ».

Le Gouvernement indique qu'il veillera à ce que « l'octroi de la garantie n'incite pas à la délocalisation du centre de décision de la société exportatrice ou à un transfert partiel d'activité. Par ailleurs, les critères classiques de l'assurance-crédit publique, qui visent notamment à ne soutenir que les opérations présentant un contenu industriel français suffisant, seront bien appliqués ».

Enfin, l'inclusion des risques politiques au périmètre couvert par le dispositif de garantie de l'État ayant vocation à réassurer des couvertures octroyées par des assureurs-crédit privés sur des opérations de court-terme (c'est-à-dire dont la durée du risque est inférieure à deux ans) a vocation à le rendre pleinement opérant. Le dispositif n'a vocation à intervenir qu'après constatation d'une défaillance de marché sur un pays ou un ensemble de pays donné. À l'heure actuelle, ce dispositif de réassurance publique n'est pas exploité du fait de l'exclusion des risques politiques, ce qui le rend inopérant. En effet, la distinction par nature de risque n'est pas systématiquement présente dans les polices des assureurs-crédit privés.

Au total, le présent article apparaît de nature à renforcer la capacité de Bpifrance Assurance Export à favoriser la compétitivité des entreprises françaises à l'exportation, même si une vigilance particulière s'imposera s'agissant quant aux octrois de garantie aux filiales étrangères de sociétés françaises.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 ter (nouveau) (Art. 101 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009) - Renouvellement de la garantie de l'État aux prêts à taux zéro accordés aux personnes sans emploi ou en difficulté d'insertion

. Commentaire : le présent article vise à prolonger d'un an, jusqu'au 31 décembre 2018, la garantie apportée par l'État aux prêts à taux zéro accordés aux personnes sans emploi ou rencontrant des difficultés pour s'insérer durablement dans l'emploi, qui créent ou reprennent une entreprise, dans le cadre du dispositif dit « Nacre ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE « NOUVEL ACCOMPAGNEMENT POUR LA CRÉATION ET À LA REPRISE D'ENTREPRISE » (NACRE) COMPORTE PLUSIEURS VOLETS

Entré en vigueur le 1er janvier 2009 et inscrit à l'article L. 5141-5 du code du travail, le nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise (Nacre) est un dispositif d'accompagnement d'une durée minimum de trois ans. Il vise à apporter une aide au montant d'un projet de création ou de reprise d'entreprise, à la structuration financière et au démarrage de l'activité.

Le dispositif a pris fin le 31 décembre 2016, excepté à Mayotte et Saint Martin, pour qui le dispositif existe jusqu'au 1er janvier 2018, mais sa durée de trois ans minimum conduit à ce que son extinction totale soit progressive.

Le Nacre s'inscrit en effet dans un parcours en trois étapes :

- l'aide au montage de projet, pour finaliser le cadre de la création ou de la reprise d'entreprise et étudier les conditions de mise en oeuvre ;

l'appui pour le financement du projet, afin d'obtenir un prêt bancaire et de mobiliser un prêt à taux zéro d'un montant maximum de 8 000 euros et d'une durée maximale de 5 ans accordé par la Caisse des dépôts et consignations. Ce prêt doit toutefois être couplé à un prêt complémentaire, dont le montant et la durée doivent être supérieurs ou égaux à ceux du prêt à taux zéro ;

- l'appui au développement de l'entreprise, avec un accompagnement pendant les trois premières années suivant la création ou la reprise de l'entreprise.

Le dispositif Nacre fait intervenir plusieurs acteurs :

- l'État et la Caisse des dépôts et consignations concluent une convention avec des opérateurs d'accompagnement ;

- ces opérateurs assurent le conseil et le suivi des personnes avec lesquelles ils ont conclu un contrat d'accompagnement dans le cadre du dispositif Nacre ;

les prêts à taux zéro accordés par la Caisse des dépôts et consignations sont financés sur les fonds d'épargne qu'elle gère et bénéficient d'une garantie à 100 % par le Fonds de cohésion sociale, financé par l'État.

Les crédits relatifs au dispositif Nacre prévus en loi de finances pour 2016, retracés dans la mission « Travail et emploi », étaient de 23,1 millions d'euros en crédits de paiement. Selon les informations transmises par la Caisse des dépôts et consignations, entre 2009 et le 30 juin 2016, près de 155 000 personnes ont été accompagnées par cette mesure, permettant la création de 91 000 entreprises. S'agissant des prêts à taux zéro, plus de 71 000 prêts ont été accordés entre 2009 et 2015, pour un montant total de 374,6 millions d'euros, soit un montant moyen de 5 269 euros. L'effet de levier ainsi entraîné est de 6,4, permettant de mobiliser 2,4 milliards d'euros de prêts cumulés.

B. LES RÉGIONS SONT RESPONSABLES DES ACTIONS D'ACCOMPAGNEMENT ET DE CONSEIL À PARTIR DU 1ER JANVIER 2017

Dans le cadre du renforcement des responsabilités de la région en matière de développement économique, l'article 7 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prévu le transfert aux régions du pilotage et du financement des actions d'accompagnement à la création et à la reprise d'emploi du dispositif Nacre. À cette fin, l'article L. 5141-5 du code du travail est ainsi modifié : « La région participe, par convention, au financement d'actions d'accompagnement et de conseil organisées avant la création ou la reprise d'une entreprise et pendant les trois années suivantes. [...] »

Ce transfert est entré en vigueur le 1er janvier 2017.

L'article 34 de la loi de finances initiale pour 2017284(*) prévoit l'affectation d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) au titre de ce transfert de compétences et l'article 144 de la loi de finances rectificative pour 2016285(*) a permis au Fonds de cohésion sociale de continuer à garantir les prêts accordés dans le cadre de ce dispositif.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à proroger d'un an, jusqu'au 31 décembre 2018, le dispositif de garantie par l'État du nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise (Nacre).

L'article 101 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 est donc modifié pour prévoir que la garantie de l'État est engagée à hauteur du montant des avances remboursables octroyées avant le 31 décembre 2018 - et non plus 2017.

Les autres conditions d'encadrement de la garantie ne sont pas modifiées : celle-ci continue de s'appliquer dans la limite de 500 millions d'euros et elle ne peut être appelée qu'après épuisement du fonds de cohésion sociale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le mécanisme « Nacre » fait intervenir deux acteurs principaux :

- des structures de conseil et d'assistance : les opérateurs d'accompagnement conventionnés par l'État et la Caisse des dépôts et consignation ;

- des structures de financement : la Caisse des dépôts et consignations par le biais des fonds d'épargne qu'elle gère, et le Fonds de cohésion sociale, financé par l'État.

Ce dispositif favorise le retour à l'emploi, dans la mesure où plus de 70 % des personnes ayant bénéficié de « Nacre » depuis sa création ont retrouvé un emploi fin 2015. De plus, il accompagne favorablement la création d'entreprises : le taux de pérennité à trois ans des entreprises créées au 1er semestre 2010 dans le cadre du parcours Nacre s'établit à 79 %, contre 71 % pour l'ensemble des entreprises créées à cette date.

Ce dispositif utile est sécurisé par l'octroi de la garantie de l'État. Sa prorogation paraît donc opportune. L'extension d'une seule année signifie que le législateur devra peut-être procéder à une nouvelle prolongation de la garantie de l'État si le rythme d'extinction du dispositif l'exige.

Dans ces conditions, votre rapporteur général vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 quater (nouveau) (Art. 111 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015) - Modification du régime de la garantie accordée par l'État à la Société de participations de l'État pour la mise en oeuvre du dispositif de financement-relais au Fonds de résolution unique

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier le régime de la garantie accordée par l'État à la Société de prise de participations de l'État pour la mise en oeuvre du dispositif de financement-relais au Fonds de résolution unique pour le compte de la France.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FONDS DE RÉSOLUTION UNIQUE, UN MÉCANISME SUBSIDIAIRE DE FINANCEMENT DE LA RÉSOLUTION DANS LE CADRE DU MÉCANISME DE RÉSOLUTION UNIQUE

L'union bancaire, lancée en 2012, vise à réduire le lien entre dette souveraine et dette bancaire. Trois piliers la composent :

- un mécanisme de surveillance unique (MSU), entré en vigueur sous l'égide de la Banque centrale européenne (BCE) le 4 novembre 2014286(*) ;

- un mécanisme de résolution unique (MRU), entré en vigueur le 1er janvier 2016287(*) ;

- un système européen de garantie des dépôts bancaires, en cours de négociations.

Le MRU s'applique à toutes les banques de la zone euro, soit environ 6 000 établissements. Il est structuré autour du Conseil de résolution unique (CRU), agence de l'Union.

Par parallélisme avec le MSU, le MRU est immédiatement responsable des entités directement supervisées par la BCE, soit environ 130 établissements de crédit européens, tandis que les autorités nationales de résolution resteront en principe responsables de la résolution des autres établissements.

Cependant, le MRU devient automatiquement responsable si le plan de résolution de l'établissement prévoit l'utilisation du fonds de résolution unique (FRU, cf. infra). Il dispose de surcroît d'un pouvoir d'évocation, similaire à celui dont dispose la BCE dans le cadre du MSU, lui permettant de prendre en charge la résolution.

B. UN FINANCEMENT PAR LE SECTEUR BANCAIRE ÉTALÉ JUSQU'EN 2024, COMPLÉTÉ DE FAÇON TRANSITOIRE PAR UN FINANCEMENT-RELAIS ASSURÉ PAR LES ÉTATS

Conformément aux objectifs de l'union bancaire, la résolution repose sur des systèmes de financement spécifiques, faisant intervenir les acteurs privés grâce à deux dispositifs :

- le renflouement interne (« bail-in ») : les pertes doivent d'abord être assumées par les actionnaires et par les créanciers de l'établissement de crédit288(*) ;

- le fonds de résolution unique financé par des contributions bancaires : il peut intervenir sur décision du CRU pour recapitaliser un établissement bancaire uniquement après la mise en oeuvre d'un renflouement interne à hauteur d'au moins 8 % de son passif, fonds propres compris.

Le FRU doit disposer d'un montant équivalent à 1 % du total des dépôts de la zone euro, soit environ 55 milliards d'euros, à horizon 2024. Conformément à la clé de répartition résultant du règlement d'exécution du Conseil du 19 décembre 2014289(*), environ 15 milliards d'euros doivent provenir des contributions des banques françaises.

L'alimentation du FRU par les contributions nationales résulte d'un accord intergouvernemental concernant le transfert et la mutualisation des contributions au fonds de résolution, signé à Bruxelles le 21 mai 2014 et dont la ratification a été autorisée par la loi du 15 mai 2015290(*).

Deux dispositions complètent l'abondement étalé du FRU par le secteur bancaire :

- d'une part, l'accord intergouvernemental prévoit que le FRU est, dans la période transitoire de constitution d'ici 2024, organisé en compartiments nationaux, qui correspondent aux ressources prélevées par chaque État membre sur les établissements de crédit agréés sur son territoire, et qui seront progressivement mutualisées ;

- d'autre part, en parallèle de la constitution progressive du FRU, un financement-relais a été prévu afin d'assurer la crédibilité financière du FRU pour l'ensemble de la période transitoire.

Ce mécanisme de financement-relais n'intervient que sous deux conditions : d'une part si le compartiment national de l'établissement en résolution et la partie mutualisée des compartiments nationaux sont insuffisants, et, d'autre part, après qu'ont éventuellement été mis en oeuvre les transferts temporaires entre compartiments nationaux prévus par l'accord intergouvernemental.

L'approche générale définie par le Conseil de l'Union européenne le 8 novembre 2015 indiquait que « le financement-relais sera assuré par des lignes de crédit nationales des États membres. Celles-ci garantiront leurs compartiments nationaux respectifs au sein du FRU tant que les ressources du fonds ne seront pas encore totalement mutualisées. Elles permettront au FRU de faire face à des situations dans lesquelles il ne serait pas encore doté de ressources financières suffisantes pour répondre à des demandes qui lui seraient faites aux fins de la résolution de défaillances bancaires. Les fonds seront recouvrés ultérieurement auprès du secteur bancaire au moyen de contributions ex post. »

Les considérations techniques ont ensuite été précisées par le Conseil ECOFIN le 8 décembre 2015291(*).

Dans ce cadre, l'article 111 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a autorisé le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État à la Société de prise de participation de l'État ainsi qu'aux emprunts souscrits par elle pour contribuer au financement de la résolution de banques françaises, dans le cadre d'appels de liquidité du FRU liés au dispositif de financement-relais.

Il est prévu que cette garantie s'exerce dans la limite d'un plafond en principal de 15,3 milliards d'euros, « déduction faite des abondements du compartiment français du FRU effectués par les contributions du secteur bancaire français ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, après un avis favorable de la commission des finances.

Il modifie le régime de la garantie accordée par l'État à la Société de prise de participation de l'État pour la mise en oeuvre du dispositif de financement-relais au Fonds de résolution unique pour le compte de la France.

Il s'agit de supprimer le caractère « glissant » du plafond maximal de garantie, qui ne serait plus calculé après déduction des abondements du compartiment français du FRU effectués par les contributions du secteur bancaire français.

Le plafond en principal de la garantie pourrait donc à nouveau atteindre 15,3 milliards d'euros, conformément au montant fixé par l'article 111 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, il s'agit de mettre en conformité le régime de la garantie avec les engagements européens de la France.

En particulier, les orientations du conseil ECOFIN du 8 décembre 2015292(*) précisent que le financement-relais peut être mobilisé à hauteur du montant maximal, selon les modalités d'intervention prévues, à savoir déduction faite :

- du compartiment national de l'établissement en résolution ;

- de la partie mutualisée des compartiments nationaux ;

- des éventuels transferts temporaires entre compartiments nationaux.

Le graphique ci-après illustre la modification proposée, qui ne porte que sur le plafond de la garantie.

Conséquence du dispositif proposé sur le plafond de la garantie de l'État à la SPPE dans le cadre du financement-relais du FRU

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données prévisionnelles du montant des contributions annuelles des banques

La garantie accordée par l'État à la Société de prise de participation de l'État (SPPE) vise avant tout à assurer la crédibilité du FRU. Elle permet à la SPPE d'emprunter sur les marchés au taux souverain.

En pratique, le mécanisme de financement-relais constitue à la fois un mécanisme temporaire, pour la durée de constitution du FRU, et surtout subsidiaire, lorsque l'ensemble des possibilités de financement ont été épuisées - compartiment national, partie mutualisée des compartiments nationaux, transferts temporaires entre compartiments et emprunts sur les marchés directement par le FRU.

Ce mécanisme prend la forme de lignes de crédit nationales, permettant de répondre à d'éventuels appels de liquidité du FRU dans des délais très brefs. Il est retracé au sein du programme 114 « Appels en garantie de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État ». Aucun appel au financement-relais n'ayant eu lieu pour l'instant, l'encours garanti est nul à la fin novembre 2017.

De fait, il vise à couvrir un cas que l'on peut qualifier de hautement improbable et de catastrophique : celui de la résolution d'une banque française nécessitant un financement qui dépasse le cumul de 8 % de son passif, du compartiment français du FRU, de la partie mutualisée des autres compartiments nationaux et des éventuels transferts et emprunts opérés par le FRU.

Par ailleurs, la modification proposée ne concerne ni la durée de validité de la garantie, jusqu'au 31 décembre 2023, ni ses modalités.

En particulier, le financement-relais se limite à un financement subsidiaire du compartiment national, lorsque celui-ci est épuisé, pour la résolution de banques françaises. Il ne comporte donc pas de mutualisation entre États membres.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 265 Article 53 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

* 266 Exposé des motifs du projet de loi.

* 267 Exposé sommaire de l'amendement n° II-423 du Gouvernement déposé à l'Assemblée nationale en première lecture de l'examen du projet de loi de finances pour 2018.

* 268 Idem.

* 269 Selon les informations transmises par Jean Castex, délégué interministériel aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, au rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat.

* 270 1,309 milliard de dollars, conversion retenue par l'évaluation préalable sur la base d'un taux de change de 1,14 dollar américain pour 1 euro.

* 271 Selon la décomposition suivante : 80 millions d'euros provenant de l'État, 10 millions d'euros de la région Île-de-France et 10 millions d'euros de la ville de Paris.

* 272 L'exposé des motifs précise qu'il s'agit du ministre chargé des sports, du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget.

* 273 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

* 274 Article 85 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 275 Article 80 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 276 Article 75 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* 277 Article 111 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* 278 Article 105 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 279 Article 122 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

* 280 Convention du 14 mai 2014 relative à l'indemnisation du chômage.

* 281 Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-4 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2018.

* 282 Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, rapport n° 56 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 octobre 2017.

* 283 En effet, pour les 2 milliards d'euros de prêts de haut de bilan bonifiés accordés aux organismes de logement social auprès du fonds d'épargne, la totalité de la bonification avait été versée en amont par la section générale de la Caisse des dépôts et consignations et Action logement (300 millions d'euros chacun).

* 284 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* 285 Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

* 286 Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit.

* 287 Règlement (UE) n° 806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d'investissement dans le cadre d'un mécanisme de résolution unique et d'un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010.

* 288 Sont exclus du dispositif les créances garanties ou privilégiées, les créances de court terme (moins de sept jours) et les dépôts couverts.

* 289 Règlement d'exécution (UE) n° 2015-81 du Conseil du 19 décembre 2014 définissant des conditions uniformes d'application du règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne les contributions ex ante au Fonds de résolution unique.

* 290 Loi n° 2015-533 du 15 mai 2015 autorisant la ratification de l'accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique.

* 291 Voir « Statement on Banking Union and bridge financing arrangements for the Single Resolution Fund », Conseil de l'Union européenne, Déclaration et observations, 884/15, 8 décembre 2015.

* 292 « Statement on Banking Union and bridge financing arrangements for the Single Resolution Fund », Conseil de l'Union européenne, Déclaration et observations, 884/15, 8 décembre 2015.