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Projet de loi de finances rectificative pour 2017 : Rapport

13 décembre 2017 : Projet de loi de finances rectificative pour 2017 (2) - Rapport ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE - Prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2017

. Commentaire : le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2017.

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques17(*), le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre ».

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2017

Solde structurel (1)

- 2,2

Solde conjoncturel (2)

- 0,6

Mesures exceptionnelles (3)

- 0,1

Solde effectif (1+2+3)

- 2,9

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative

Ainsi que cela a été rappelé dans le cadre de l'exposé général du présent rapport, la décomposition du solde public effectif proposée au présent article est strictement identique à celle figurant dans la première loi de finances rectificative pour 2017 et dans le projet de loi de finances pour 2018.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

ARTICLE 1er (Art. 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009) - Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

. Commentaire : le présent article prévoit de corriger le droit à compensation versé par l'État au département de La Réunion au titre du transfert du revenu de solidarité active (RSA) à la suite d'une décision du tribunal administratif de Paris.

I. LE DROIT EXISTANT

Le revenu de solidarité active (RSA) a été transféré aux départements en 2009, puis aux départements d'outre-mer, en 201018(*). En contrepartie de ce transfert de compétences, la loi de finances pour 2008 a prévu l'attribution aux départements d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Pour les départements d'outre-mer, cette part correspond au montant des sommes enregistrées dans les comptes des caisses d'allocations familiales (CAF) au titre du RSA (« socle majoré ») pour les mois de décembre 2010 à novembre 2011 et décaissées par les départements entre janvier et décembre 2011. Cette règle est calquée sur celle appliquée aux départements métropolitains.

En effet, les acomptes mensuels sont versés par les départements aux CAF « au plus tard le dernier jour de chaque mois. Ils sont égaux au montant des dépenses comptabilisées par l'organisme au titre de la part du revenu de solidarité active à la charge du département au cours du dernier mois civil connu »19(*).

C'est sur cette base qu'ont été calculés les droits à compensation annuels des départements ultra-marins à compter de 2011. Ainsi, la loi de finances pour 2009 prévoit que la fraction de tarif de TICPE versée aux départements (métropolitains et ultra-marins) s'élève à :

- 2,345 euros par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 1,659 euro par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° C.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La loi prévoit que la compensation est calculée à partir des acomptes versés par le département entre janvier et décembre 2011. Mais le RSA ayant été transféré au département de La Réunion à compter du 1er janvier 2011, les premiers acomptes décaissés par le département l'ont été en février 2011.

Saisi d'une requête du département de La Réunion demandant l'annulation de l'arrêté du ministère de l'intérieur fixant le montant du droit à compensation au titre de ce transfert de compétences, le tribunal administratif de Paris a considéré que « le montant de la compensation financière pour l'année 2011 devait être calculé à partir des sommes enregistrées dans les comptes des CAF entre le mois de janvier 2011, premier mois de l'année au cours duquel des droits sont nés, et le mois de novembre 2011, correspondant aux sommes décaissées par le département de La Réunion au titre des mois de février à décembre 2011 »20(*).

Le présent article procède donc à une réévaluation du droit à compensation du département de La Réunion.

Le I augmente la fraction de tarif de TICPE versée aux départements de 0,51 million d'euros, correspondant au droit à compensation supplémentaire annuel résultant du nouveau calcul pour le département de La Réunion. Selon l'évaluation préalable du présent article, le droit à compensation s'élève ainsi, à compter de 2017, à 76,310 millions d'euros.

Ainsi, la fraction de tarif de TICPE versée aux départements (métropolitains et ultra-marins) s'élèverait à :

- 2,364 euros (au lieu de 2,345 euros) par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 1,673 euro (au lieu de 1,659 euro) par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120 ° C.

Le tableau de répartition entre départements est également modifié pour affecter cette recette complémentaire au département de La Réunion.

Le II prévoit qu'en 2017, il est versé au département de La Réunion 7 millions d'euros prélevés sur la part du produit de TICPE revenant à l'État, correspondant au rattrapage au titre des années 2011 à 2016.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances prend acte de cet ajustement, rendu nécessaire par une décision de justice, et constate que le ministère de l'intérieur n'a pas fait appel de la décision du tribunal administratif de Paris.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 (Art. 302 bis ZC du code général des impôts) - Ajustement des ressources du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France

. Commentaire : le présent article prévoit un ajustement des taxes affectées au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) en raison de la baisse du taux de la contribution de solidarité territoriale (CST) et d'assurer le remboursement complet de la dette de l'État à la société Ecomouv' à la suite de l'échec de l'écotaxe poids lourds.

I. LE DROIT EXISTANT

Connues sous le nom de « lignes Intercités », les trente lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire mais sont confrontées à des déficits d'exploitation chroniques.

Depuis le 1er janvier 2011, l'État est l'autorité organisatrice des TET, ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par ligne, nombres d'arrêts à réaliser par gare) mais lui donne également l'obligation de financer leur déficit d'exploitation ainsi que leur matériel roulant. C'est actuellement la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017 qui régit les rapports entre l'État et SNCF Mobilités.

Sur le plan budgétaire, l'article 65 de la loi de finances pour 201121(*) a créé un compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » qui retrace en dépenses, dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État, pour 257 millions d'euros en 2017 ;

les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés, pour 100 millions d'euros en 2017 ;

- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique, pour 1 million d'euros en 2017.

Le compte d'affectation spéciale est financé par trois taxes affectées, qui assurent son équilibre budgétaire :

la contribution de solidarité territoriale (CST), qui devait rapporter au CAS 90 millions d'euros en 2017.

Codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, la CST est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national. Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), Île-de-France Mobilités (pour les RER) ou l'État (pour les TET), ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse (TGV) de SNCF Mobilités ;

- le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), soit 226 millions d'euros en 2017.

La TREF, codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros. À l'instar de la CST, la TREF pèse pour l'heure uniquement sur les comptes de SNCF Mobilités ;

une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), qui devait rapporter au CAS 42 millions d'euros en 2017.

Cette taxe prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. C'est la seule ressource du CAS qui n'est pas financée par la SNCF et qui obéit à une logique de report modal, de la route vers le rail.

La taxe d'aménagement du territoire (TAT) est une recette que le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » partage avec l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), chargée d'assurer le financement par l'État des grandes infrastructures de transport dans notre pays, et qui bénéficie de 571 millions d'euros de recettes issues de la TAT en 2017.

Les autres recettes de l'AFITF, qui proviennent toutes du secteur routier, dans une logique de report modal, sont :

la redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes (350 millions d'euros prévus en 2017) ;

une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national (400 millions d'euros prévus en 2017) ;

une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE - 735 millions d'euros prévus en 2017), en remplacement de l'écotaxe poids lourds.

Suite au protocole d'accord conclu le 9 avril 2015, l'AFITF perçoit également une contribution volontaire exceptionnelle des sociétés concessionnaires d'autoroutes pour un montant total de 1,2 milliard d'euros courants sur la durée des concessions autoroutières répartis en fonction du trafic de chaque concession. Ainsi, 100 millions d'euros sont versés chaque année à l'AFITF de 2015 à 2017 puis le reliquat sera versé progressivement jusqu'en 2030.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 2 du présent projet de loi de finances rectificative pour 2017 prévoit d'affecter en 2018 50 millions d'euros supplémentaires de taxe d'aménagement du territoire (TAT) au compte d'affectation spéciale (CAS) par rapport au montant prévu en loi de finances initiale pour 2017 pour compenser la baisse de 50 millions d'euros de la contribution de solidarité territoriale (CST) qui lui était versée jusque-là.

Cette baisse résulte d'un engagement de l'État vis-à-vis de SNCF Mobilités prévu par la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017 et qui stipulait que cette taxe pesant sur le chiffre d'affaires de l'entreprise diminuerait de 50 millions d'euros en 2017 puis de 74 millions d'euros sur chacune des années 2018 à 202222(*) par rapport au montant atteint en 2016, soit 90 millions d'euros.

En conséquence, l'article 302 bis ZC du code général des impôts est modifié pour prévoir que le taux de la CST, qui était jusqu'ici compris entre 1,5 % et 5 %, sera désormais compris entre 0,1 % et 3 % du montant total, déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national.

La CST ne représentera donc plus que 40 millions d'euros en 2017 puis 16 millions d'euros en 2018 et les années ultérieures, de recettes pour le CAS prélevées sur SNCF Mobilités.

Financement du CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » en 2017 et en 2018

Année

Fraction TAT

CST

TREF

Total des recettes

LFI 2017

42

90

226

358

2017 après PLFR

92

40

226

358

LFI 2018

141,2

16

226

383,2

Source : projet annuel de performances 2018 du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

L'accroissement de 50 millions d'euros de la fraction de TAT affectée au compte d'affectation spéciale se fera à recettes constantes, sans accroissement de la pression fiscale pesant sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Elle implique en revanche une baisse à due concurrence des recettes de TAT affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui recevra en contrepartie une fraction plus importante des recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Mais le prélèvement de ces 50 millions d'euros, à recettes de TAT constantes, entraîne nécessairement un manque à gagner équivalent pour l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui aurait dû percevoir 571 millions d'euros de TAT en 2017.

Affectation du produit de la taxe d'aménagement du territoire

 

2015

2016

LFI 2017

LFR 2017

PLF 2018

Rendement total TAT

605,2

626,0

613,0

613,0

618,0

Affectation budget général

30,8

32,1

0

0

0

Affectation CAS SNTCV

19

84

42

92

141,2

Affectation AFITF

555,4

509,9

571

521

476,8

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur général

Si le présent article 2 dispose bien que l'AFITF ne percevra plus que 521 millions d'euros de TAT en 2017, il prévoit, en compensation, que l'agence percevra 50 millions d'euros supplémentaires de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), soit 785 millions d'euros, alors que l'AFITF n'aurait dû en percevoir que 735 millions d'euros en 2017. C'est donc le budget général qui, in fine, supportera la hausse de 50 millions d'euros des recettes affectées au CAS.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avec un avis favorable de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à affecter non plus 785 millions d'euros à l'AFITF en 2017 mais 1 124 millions d'euros, soit 339 millions d'euros supplémentaires, afin de pouvoir lui permettre de rembourser en une seule fois l'ensemble des sommes qui restaient dues à la société Ecomouv' à la suite du fiasco de l'écotaxe poids lourds.

Pour mémoire, le coût total de la résiliation du contrat conclu avec la société Ecomouv' le 20 octobre 2011 représente 969,2 millions d'euros entièrement financés par l'État, donc par le contribuable, via l'AFITF.

Ce montant recouvre notamment :

- l'indemnité versée à la société Ecomouv', soit 395,1 millions d'euros ;

- les frais de rupture des SWAP pour 11 millions d'euros ;

- le rachat aux sociétés habilitées de télépéage (SHT) des équipements embarqués, soit 142 millions d'euros ;

- le montant des créances Dailly23(*) détenues par les établissements de crédit (plusieurs banques commerciales ainsi que le fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations) sur Ecomouv' pour 486,6 millions d'euros ;

- le coût des mesures de sauvegarde et d'urgence des dispositifs (serveurs et portiques) pour 10 millions d'euros.

En 2015, l'AFITF a décaissé 527,4 millions d'euros auxquels se sont rajoutés les frais de rupture des SWAPS calculés le 26 février (384 782 euros), soit un total de 527,8 millions d'euros.

En ce qui concerne les sommes restant à payer, les paiements devaient s'échelonner jusqu'en 2024 par tranches d'un peu moins de 50 millions d'euros par an au titre des créances Dailly (pour un montant total de 439,8 millions d'euros).

47 millions d'euros ont été versées par l'AFITF à ce titre en 2016, 47 millions d'euros étaient prévus pour 2017 et 48 millions d'euros l'étaient pour 2018.

Compte tenu du fait que le reclassement des salariés d'Ecomouv' est désormais terminé et que les actionnaires de la société sont désireux de la dissoudre, le Gouvernement a décidé de rembourser en une seule fois l'ensemble des sommes qu'il devait verser par tranches annuelles jusqu'en 2024, soit 386 millions d'euros.

Il fallait donc affecter 339 millions d'euros de TICPE supplémentaires à l'AFITF pour pouvoir lui permettre de décaisser cette somme dès 2017.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La contribution de solidarité territoriale (CST) est assise sur le chiffre d'affaires des activités de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnées, ce qui signifie que, dans les faits, elle est supportée par l'activité TGV de SNCF Mobilités.

La rentabilité de cette activité ayant diminué, l'État s'est engagé auprès de SNCF Mobilités à diminuer le niveau de la CST sur la période 2017-2022.

Dans la mesure où cette baisse des recettes de CST est intégralement compensée pour le CAS par la hausse de la fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) qui lui est affectée et que l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui subira une baisse de ses recettes de TAT, sera également compensée par des recettes supplémentaires de TICPE, cette évolution des ressources du CAS, également prévue par l'article 22 du projet de loi de finances pour 2018 pour les années 2018 et ultérieures, ne soulève pas de difficultés particulières.

En ce qui concerne la hausse de 339 millions d'euros des recettes de TICPE affectées à l'AFITF, votre rapporteur général estime qu'elle aura le mérite de solder définitivement l'héritage de l'écotaxe poids lourds, dont la gestion désastreuse par le précédent Gouvernement restera comme un triste exemple d'excellente idée gâchée par une exécution calamiteuse.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 3 - Ajustement des recettes du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique »

. Commentaire : le présent article prévoit les montants exacts de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et de taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) nécessaires au financement des dépenses du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » en 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique », créé par l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, a pour objet de retracer l'ensemble des dépenses de l'État spécifiquement liées à la transition énergétique, les autres charges du service public de l'énergie étant portées par le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Toutes les dépenses du CAS sont des dépenses de compensation dont le montant est fixé par une autorité administrative indépendante, la Commission de régulation de l'énergie (CRE), dans une délibération annuelle.

Le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » comprend deux programmes.

Le programme 764 « Soutien à la transition énergétique », d'une part, finance :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public, liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable24(*) ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio-méthane, c'est-à-dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz25(*) ;

- la réalisation d'études techniques de qualification des sites d'implantation pour des projets de production d'électricité d'origine renouvelable sur lesquels portent les procédures de mise en concurrence prévue par le code de l'énergie, ou les dépenses relatives à l'organisation matérielle des consultations du public en lien avec la mise en oeuvre de ces procédures, s'agissant notamment du choix des sites d'implantation.

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique », d'autre part, finance :

- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015 ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l'« ancienne » CSPE26(*) au titre de leurs consommations pour les années 2013, 2014 et 2015 (ces plafonnements donnent en effet lieu à des remboursements jusqu'à trois ans après l'exercice concerné).

Plusieurs taxes sont affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » pour lui permettre d'être à l'équilibre et de financer l'intégralité de ses dépenses. La liste de ces taxes est déterminée par le I de l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 qui a créé le CAS.

En 2016, première année d'existence du CAS, celui-ci avait été principalement financé par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que par une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN).

Alors que le Gouvernement avait d'abord présenté dans le projet de loi de finances pour 2017 un financement du CAS reposant largement sur ces deux taxes, complétées par une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ainsi que par une fraction de taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC), il a fait adopter en séance par l'Assemblée nationale un amendement qui a bouleversé les ressources du CAS en les faisant provenir en quasi-intégralité de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et en supprimant totalement les recettes issues de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN).

Cette mesure, prise dans la précipitation, visait à prendre en compte les observations de la Commission européenne qui considérait que le financement du CAS, dont les dépenses concernent avant tout le soutien aux énergies renouvelables, par la contribution au service public de l'électricité (CSPE), revenait à instituer une mesure d'effet équivalent à un droit de douane : alors qu'elle est assujettie à la CSPE, l'électricité importée ne pouvait bénéficier des aides du CAS car celles-ci sont réservées aux entreprises situées sur le territoire national.

L'affectation de la CSPE au développement des énergies renouvelables produites sur le territoire national n'était donc pas conforme aux articles 30 et 110 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

L'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 prévoit donc pour 2017 que le CAS est financé par 9,09 % du produit de la taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) et par 39,75 % du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Selon les dernières prévisions disponibles, l'affectation de 9,09 % du rendement de la TICC et de 39,75 % de la TICPE représentera un montant de recettes cumulées de 6 876,2 millions d'euros pour le CAS « Transition énergétique » en 2017.

Or, la Commission de régulation de l'énergie (CRE), chargée d'établir le montant des charges de service public de l'énergie qui découlent d'engagements de l'État vis-à-vis des opérateurs du service public de l'électricité, a estimé dans sa délibération n° 2017-169 du 13 juillet 2017 que les dépenses du CAS « Transition énergétique » représenteraient 6 120,9 millions d'euros, soit 755,3 millions d'euros de moins que le rendement des fractions de taxe qui lui sont affectées.

En conséquence, le présent article 22 fixe les montants de TICC et de TICPE nécessaires pour équilibrer le CAS tout en évitant que ne se constitue un excédent, à savoir 1,2 million d'euros pour la TICC et 6 119,7 millions d'euros pour la TICPE.

Recettes du CAS « Transition énergétique » en 2016 et en 2017

 

2016
(Exécuté)

2017
(LFI)

2017
(PLFR)

CSPE

4 209 000 000

-

-

TICGN

24 000 000

-

-

TICPE

-

6 982 200 000

6 119 700 000

TICC

-

1 000 000

1 200 000

Total

4 233 000 000

6 983 200 000

6 120 900 000

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels proposés par le rapporteur général de sa commission des finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article permet de faire correspondre exactement les recettes du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » aux charges qu'il devra financer en 2017, telles qu'elles ont été évaluées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 13 juillet 2017.

Votre rapporteur général y est donc favorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 3 bis (nouveau) - Modification de plafonds de recettes affectées et prélèvement sur fonds de roulement

. Commentaire : le présent article relève le plafond de recettes affectées au centre national pour le développement du sport (CNDS) de 27 millions d'euros et prélève d'un même montant les ressources accumulées de l'Agence française pour la biodiversité (AFB).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RECENTRAGE PRÉVU DES MISSIONS DU CENTRE NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (CNDS)

Le Centre national pour le développement du sport (CNDS) est un établissement public national à caractère administratif.

Il contribue au développement du sport et de la pratique sportive. L'article R. 411-2 du code du sport définit ses missions, à savoir :

- contribuer au développement de la pratique du sport par le plus grand nombre ;

- favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives ;

- promouvoir la santé par le sport ;

- améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs ;

- renforcer l'encadrement de la pratique sportive.

Le CNDS exerce ces missions par l'attribution de concours financiers, qui prennent la forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement au Comité national olympique et sportif français (CNOSF), aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage, ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

Pour financer ces soutiens, le CNDS bénéficie de ressources affectées, soumises aux dispositions de l'article 46 de la loi de finances pour 201227(*).

Dans le cadre de dépenses exceptionnelles, des ressources exceptionnelles lui ont également été attribuées. Il s'agit par exemple :

- de la contribution du CNDS aux dépenses de rénovation des stades de football dans le cadre de l'organisation du championnat d'Europe des nations par la France en 2016 ;

- du financement du plan quadriennal de 40 millions d'euros de rattrapage des équipements sportifs en outre-mer.

Le projet de loi de finances pour 2018 procède toutefois à un recentrage des missions du CNDS sur le soutien au sport territorial. Il s'agit de clarifier les relations entre la mission « Sport, jeunesse et vie associative » du budget général, qui porterait désormais les politiques nationales et internationales en matière de sport, et le CNDS.

Concrètement, cette mesure de périmètre se traduit par un transfert de 72,8 millions d'euros vers le programme 219 « Sport », selon la répartition suivante :

- 8,7 millions d'euros pour les dotations aux organismes nationaux - Comité national olympique et sportif français et Comité paralympique et sportif français ;

- 19,8 millions d'euros au titre des grands évènements sportifs internationaux ;

- 44,3 millions d'euros pour les autres conventions nationales - fonds de soutien à la production audiovisuelle, projets innovants -, les emplois sportifs qualifiés nationaux et les équipements nationaux.

Ce transfert s'accompagne de la réduction du plafond de recettes affectées au CNDS28(*).

B. L'AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ, NOUVEL OPÉRATEUR CENTRAL DE LA POLITIQUE DE LA BIODIVERSITÉ

1. 2017 est le premier exercice budgétaire de l'Agence française pour la biodiversité

La loi relative à la reconquête de la biodiversité a créé l'Agence française pour la biodiversité (AFB) le 1er janvier 2017, sous la forme d'un établissement public à caractère administratif. Son objectif est de doter la France d'un opérateur intégré pour rénover l'action publique en matière de protection de la biodiversité et de la qualité de l'eau et des milieux marins.

L'AFB est issue de la réunion de quatre organismes engagés dans les politiques de la biodiversité, soit un total de plus de 1 200 agents :

- l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ;

- l'agence des aires marines protégées (AAMP) ;

- l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF) ;

- le groupement d'intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » (ATEN).

Les dix parcs nationaux lui sont également rattachés.

2. Un financement profondément remanié par le projet de loi de finances pour 2018

Le financement de l'AFB était jusqu'à présent assuré par une contribution financière des agences de l'eau. À ce titre, l'arrêté du 25 avril 2017 relatif à la contribution financière des agences de l'eau à l'Agence française pour la biodiversité a fixé cette contribution à 145 millions d'euros pour 2017 et 150 millions d'euros pour 2018.

En plus des contributions des agences de l'eau, l'AFB reçoit une subvention pour charges de service public du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », à hauteur de 34,5 millions d'euros en 2017. Elle perçoit également une fraction du produit annuel de la redevance pour pollution diffuse afin de mettre en oeuvre le plan « Ecophyto », destiné à diminuer le recours aux produits phytosanitaires. La loi de finances pour 201229(*) a plafonné à 41 millions d'euros par an le versement des agences de l'eau au titre du plan « Ecophyto » entre 2013 et 2018.

Or, l'article 54 du projet de loi de finances pour 2018 propose une réforme du financement de l'AFB, en prévoyant la mise en place d'une contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'Agence, à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros30(*), dont 61 à 65 millions d'euros seront à reverser aux Parcs nationaux et en contrepartie de la suppression des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs31(*).

Estimant que ces nouvelles modalités de financement mettent injustement à contribution les agences de l'eau et complexifient la lecture du budget total de l'AFB, le Sénat a supprimé cet article, à l'initiative du rapporteur spécial de la mission « Écologie, mobilité et développement durables », Jean-François Husson.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement et après l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à :

relever de 27 millions d'euros le plafond de recettes affectées au centre national pour le développement du sport en 2017, passant de 159 millions d'euros à 186 millions d'euros ;

opérer un prélèvement d'un même montant sur les ressources accumulées de l'Agence française pour la biodiversité.

Ces deux dispositions s'appliquent au titre de l'exercice 2017.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article traduit, s'agissant du CNDS, les engagements du ministre chargé de l'action et des comptes publics devant l'Assemblée nationale.

Le 21 octobre dernier, Gérald Darmanin indiquait ainsi que le relèvement du plafond de recettes affectées au CNDS pour 2017 est « à la fois nécessaire et normal. Le CNDS, établissement public qui favorise la pratique du sport, s'est parfois dispersé. Sans doute éprouve-t-il des difficultés à financer un équipement sportif de proximité. [...] Je m'engagerai à ce que, dans le projet de loi de finances rectificative, on puisse rattraper en fin de gestion le problème de paiement évident que connaît le CNDS. Une enveloppe de 20 à 30 millions, selon les chiffres de la fin de gestion, pourra s'ajouter au budget du Centre sans rien changer à l'effort organisé avec Mme la ministre des sports pour changer de modèle et opérer un recentrage, et en garantissant une ouverture de crédits pour les Jeux olympiques »32(*).

Cet abondement exceptionnel prend acte de la réalité des soutiens du CNDS, étalés sur plusieurs années33(*).

Quoique recentré sur le soutien du sport dans les territoires à compter de 2018, le CNDS doit encore honorer les engagements antérieurs.

De même, le CNDS doit financer les grands évènements sportifs internationaux dont les dossiers ont été instruits avant le 31 décembre 2017. Il s'agit en particulier de la Ryder Cup 2018, du championnat d'Europe féminin de handball 2018, du championnat d'Europe d'haltérophilie handisport et des jeux européens INAS 2018, pour un montant cumulé de 3,1 millions d'euros.

Afin de ne pas obérer sa capacité à assurer ses missions, il importe donc que le CNDS dispose des ressources nécessaires.

Dans ces conditions, votre rapporteur général formule deux observations :

- l'abondement des ressources du CNDS à hauteur de 27 millions d'euros, conjugué au fonds de roulement estimé à 49 millions d'euros, permet d'honorer les restes à payer constatés à la fin 2017 ;

cette modification exceptionnelle ne résout pas le financement des restes à payer qui se matérialiseront en 2019 et 2020, estimés à plusieurs dizaines de millions d'euros par le CNDS.

Toutefois, il est particulièrement regrettable que cet abondement se réalise au détriment du budget de l'Agence française pour la biodiversité.

Alors même que ses missions recouvrent un champ plus large que celui des opérateurs auxquels elle succède, l'AFB a été dotée d'un budget initial en 2017 consolidant les budgets des quatre opérateurs fusionnés.

Or, le prélèvement sur le fonds de roulement de l'AFB atteindrait près de 30 % de ce dernier (le niveau des ressources accumulées par l'AFB devrait s'établir à 97 millions d'euros en fin d'année 2017). Le Gouvernement se contente d'affirmer que ce prélèvement ne porterait « nullement atteinte aux capacités de l'AFB à assurer ses missions de service public »34(*).

En outre, ce prélèvement intervient pour l'année 2017 avant une réforme du financement de l'AFB proposée à l'article 54 du projet de loi de finances pour 2018 qui n'emporterait pas de moyens financiers supplémentaires pour l'AFB.

La mise en place d'une contribution annuelle des agences de l'eau au financement de l'AFB (et de l'ONCFS) pour 2018, en contrepartie de la suppression de l'ensemble des crédits budgétaires qui y concouraient sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », à hauteur de 136,2 millions d'euros, traduit un désengagement de l'État du financement de la biodiversité et conduit à un transfert injustifié de ce financement aux agences de l'eau.

Enfin, à ce transfert rompant avec le principe de la redevance selon lequel « l'eau paye l'eau » s'ajoute une mise à contribution des agences de l'eau par le biais d'un nouveau prélèvement sur leur fond de roulement.

Après avoir mis à contribution les agences de l'eau, par le biais d'un prélèvement sur le fond de roulement des agences de l'eau de 175 millions d'euros par an entre 2015 et 2017, reconduit à hauteur de 200 millions d'euros pour 2018, le Gouvernement entend désormais grever la trésorerie de l'AFB, dans un contexte de faible visibilité financière de l'opérateur.

Votre rapporteur général propose donc, par son amendement n° 80, la suppression du prélèvement sur le fonds de roulement de l'AFB pour 2017.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 17 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques.

* 18 Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 19 Article D. 262-61 du code de l'action sociale et des familles.

* 20 Considérant 5 de la décision n° 1427198/2-1, lecture du 5 avril 2016.

* 21 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 22 Cette mesure est prévue par l'article 22 du projet de loi de finances pour 2018.

* 23 La cession de créances Dailly est une convention en vertu de laquelle un créancier (ici, Ecomouv') transmet sa créance qu'il détient sur l'un de ses débiteurs (l'État, dans le cas d'espèce) à des établissements de crédit.

* 24 Les fournisseurs historiques sont tenus de conclure des contrats d'achat d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres, ou des contrats de complément de rémunération.

* 25 Afin de favoriser l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, les fournisseurs de gaz naturel doivent conclure des contrats d'achat de bio-méthane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat. Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond, d'une part, à la différence entre le prix d'acquisition du bio-méthane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel et, d'autre part, aux coûts de gestion supplémentaires directement induits pour les fournisseurs de gaz naturel par la mise en oeuvre de ce dispositif.

* 26 Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie, avant la réforme opérée par la loi de finances rectificative pour 2015.

* 27 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 28 Outre la réduction à due concurrence du plafond de recettes affectées au CNDS, l'article 19 du projet de loi de finances pour 2018 adopté par l'Assemblée nationale en première lecture a prévu une réduction complémentaire de 63,8 millions d'euros. En première lecture, le Sénat a modifié l'article 19 afin de limiter la réduction du plafond de recettes affectées au CNDS au montant des transferts de dépenses opéré par le projet de loi de finances pour 2018.

* 29 3° du III de l'article 124 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 30 Une contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions d'euros, est également prévue par cet article.

* 31 Agence française pour la biodiversité, Office national de la chasse et de la faune sauvage et parcs nationaux.

* 32 Assemblée nationale, compte-rendu intégral de la troisième séance du samedi 21 octobre 2017.

* 33 Un projet d'équipement soutenu prend entre six et onze ans pour être mené à son terme.

* 34 Exposé sommaire de l'amendement portant article additionnel.