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Proposition de loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture des établissements privés hors contrat

7 février 2018 : Régime d'ouverture des établissements privés hors contrat ( rapport - première lecture )

B. LE CONTRÔLE A POSTERIORI DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS HORS CONTRAT

1. Une prise de conscience tardive mais réelle
a) Le contrôle de l'enseignement dispensé relève des services de l'éducation nationale

Si les autorités compétentes pour contrôler les établissements privés à l'ouverture le demeurent à ce titre a posteriori, le contrôle de l'enseignement dispensé relève exclusivement de l'éducation nationale. Il a pour objet de s'assurer du respect des normes minimales de connaissances exigées par l'article L. 131-1-1 du code de l'éducation et du droit à l'éducation des élèves défini par l'article L. 111-1 du même code. Il ressort de l'article L. 241-4 que ce contrôle a également pour objet de s'assurer que l'enseignement dispensé « n'est pas contraire à la morale, à la Constitution et aux lois ».

La répartition des compétences entre autorités chargées du contrôle

Objet du contrôle

Éducation nationale

Préfet

Procureur

Maire

Titres exigés des directeurs et des maîtres

Compétence partagée

Respect de l'ordre public et des bonnes moeurs

Prévention sanitaire et sociale

Obligation scolaire

Instruction obligatoire

Respect des normes minimales de connaissances

Compétence exclusive

Pas de compétence

Respect du droit à l'éducation des élèves

Source : circulaire du 17 juillet 2015

Les dispositions relatives au contrôle de l'enseignement dispensé par les établissements privés hors contrat figurent à l'article L. 442-2 du code de l'éducation.

Article L. 442-2 du code de l'éducation

Le contrôle de l'État sur les établissements d'enseignement privés qui ne sont pas liés à l'État par contrat se limite aux titres exigés des directeurs et des maîtres, à l'obligation scolaire, à l'instruction obligatoire, au respect de l'ordre public et des bonnes moeurs, à la prévention sanitaire et sociale.

L'autorité de l'État compétente en matière d'éducation peut prescrire chaque année un contrôle des classes hors contrat afin de s'assurer que l'enseignement qui y est dispensé respecte les normes minimales de connaissances requises par l'article L. 131-1-1 et que les élèves de ces classes ont accès au droit à l'éducation tel que celui-ci est défini par l'article L. 111-1.

Ce contrôle a lieu dans l'établissement d'enseignement privé dont relèvent ces classes hors contrat.

Les résultats de ce contrôle sont notifiés au directeur de l'établissement avec l'indication du délai dans lequel il sera mis en demeure de fournir ses explications ou d'améliorer la situation et des sanctions dont il serait l'objet dans le cas contraire.

En cas de refus de sa part d'améliorer la situation et notamment de dispenser, malgré la mise en demeure de l'autorité de l'État compétente en matière d'éducation, un enseignement conforme à l'objet de l'instruction obligatoire, tel que celui-ci est défini par les articles L. 131-1-1 et L. 131-10, l'autorité académique avise le procureur de la République des faits susceptibles de constituer une infraction pénale.

Dans cette hypothèse, les parents des élèves concernés sont mis en demeure d'inscrire leur enfant dans un autre établissement.

À cette fin, le recteur et, par délégation, le directeur académique des services de l'éducation nationale « peut prescrire chaque année un contrôle des classes hors contrat ». Il n'existe toutefois aucune obligation ou restriction quant à la fréquence des contrôles. La circulaire du 17 juillet 2015 rappelle toutefois que « l'absence de contrôle peut engager la responsabilité de l'État » et prescrit donc « que les établissements d'enseignement scolaire privés soient inspectés au moins la première année de leur fonctionnement et, si aucun manquement n'a été constaté, qu'une nouvelle inspection soit conduite la cinquième année ».

Ces directives ne sont pas appliquées, du fait d'une contrainte forte sur la ressource que sont les inspecteurs chargés du contrôle11(*) et, jusqu'à récemment, par manque d'intérêt de l'institution.

b) Une priorité récente de l'institution

Votre rapporteure observe que jusqu'en 2015, le contrôle des établissements hors contrat était loin de constituer une priorité pour les services de l'éducation nationale, au regard notamment du faible nombre d'élèves concernés par rapport aux douze millions d'enfants scolarisés dans le service public de l'éducation.

Sous l'impulsion du ministère, et confrontés à la hausse du nombre des élèves scolarisés dans des établissements hors contrat ainsi qu'à la diversification du type de ces établissements, les services académiques ont entrepris un renforcement et une professionnalisation des contrôles. Ils ont été aidés en cela par la publication d'une circulaire faisant l'état du droit sur le sujet ainsi que d'un vade-mecum consacré au contrôle de ces établissements12(*).

Nombre de contrôles d'établissements privés hors contrat réalisés et proportion des établissements privés contrôlés dans leur première année de fonctionnement

 

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018 (p)

Nombre de contrôles réalisés13(*)

174

190

188

265

358*

Proportion d'établissements contrôlés dans leur première année

NC

NC

50,5 %

48,8 %

73,2 %*

* Les données pour l'année scolaire 2017-2018 incluent les contrôles programmés jusqu'en juillet 2018.

Source : ministère de l'éducation nationale

Le nombre de contrôles réalisés ne s'est véritablement accru qu'à partir de 2016. En revanche, l'objectif d'un contrôle systématique des établissements privés pendant leur première année de fonctionnement n'est pas atteint. Le contrôle après cinq années d'exercice ne concerne qu'un quart environ des établissements (26 % en 2016-2017).

Votre rapporteure souligne toutefois la grande diversité des situations : si l'inspection académique de Vendée n'a aucune difficulté à contrôler chaque année les sept écoles hors contrat du département, la tâche est beaucoup plus ardue dans les territoires où cette présence est plus dense. Certaines académies ont même pris conscience de l'existence d'un stock d'établissements privés hors contrat n'ayant jamais fait l'objet d'un contrôle, ou du moins dont aucune trace n'a pu être retrouvée.

Ainsi, dans l'académie de Versailles, ce sont pas moins de 97 établissements, soit la moitié environ des établissements hors contrat de l'académie, dont les dossiers administratifs, début 2018, ne comportaient aucun contre-rendu de contrôle ; l'académie s'est ainsi engagée dans une politique déterminée de résorption de ce stock d'établissements à l'horizon de la fin de l'été 2018.

c) La nécessaire professionnalisation du contrôle

Il n'existe pas de corps dédié au contrôle des établissements privés hors contrat. Pour les inspecteurs pédagogiques qui en sont chargés, il s'agit d'une tâche secondaire au regard de leur mission principale, à savoir participer à l'encadrement des enseignants rémunérés par l'État, les conseiller et les évaluer.

Comme l'indique le ministère, « certains inspecteurs rencontrent des difficultés pour concilier leur pratique professionnelle courante avec les conséquences de la plus grande liberté de l'enseignement dans les établissements hors contrat »14(*).

L'inspection d'un établissement scolaire hors contrat est par essence très différente d'une inspection pédagogique ordinaire. En premier lieu, les programmes ne sont pas opposables à l'établissement : si ce dernier doit faire en sorte que ses élèves aient acquis le socle commun de connaissances, de compétences et de culture à l'âge de seize ans, le rythme et les méthodes de cette acquisition progressive sont bien laissés à l'appréciation de l'établissement. Il en va de même des références philosophiques et religieuses, les exigences de laïcité et la neutralité du service public ne s'imposant pas à ces établissements. Le vade-mecum élaboré en 2016 à l'intention des inspecteurs vise à répondre à cet enjeu.

Votre rapporteure observe une professionnalisation du contrôle, particulièrement dans les académies les plus concernées ; elle prend notamment la forme de la création d'inspecteurs référents, formés à cet effet et chargés de la formalisation de la procédure, par l'établissement de fiches et de protocoles spécifiques, de la coordination des contrôles et de la formation de leurs collègues.

2. Des dispositions insuffisamment opérationnelles
a) Des dérives minoritaires mais réelles

Le ministère souligne que « dans leur immense majorité, les établissements scolaires privés hors contrat opèrent dans un environnement concurrentiel qui leur impose d'offrir, en toute transparence, une pédagogie de qualité ». Les manquements ou insuffisances constatés à l'occasion des contrôles, s'ils demeurent largement minoritaires, ne sont toutefois pas insignifiants : près d'un quart des contrôles réalisés en 2016-2017 ont relevé des manquements. Ce taux pourrait même croître en 2017-2018 si l'on considère qu'un tiers environ des contrôles prévus avaient été effectivement réalisés à la date de la réponse du ministère.

Nombre d'établissements dans lesquels des manquements ont été relevés

 

2015-2016

2016-2017

2017-2018 (p)

Nombre de contrôles réalisés*

188

265

358

Etablissements dans lesquels dont manquements ont été relevés

Part des contrôles effectués ayant relevé des manquements

dont ayant donné lieu à des suites

28

14,8 %

64,3 %

63

23,8 %

74,6 %

38

10,6 %

57,9 %

* Les données pour l'année scolaire 2017-2018 incluent les contrôles programmés jusqu'en juillet 2018. La baisse du taux d'établissements dans lesquels des manquements ont été relevés, comme celui des inspections ayant donné lieu à des suites ne doit donc pas être prise en compte.

Source : ministère de l'éducation nationale

Il ressort des auditions et de la lecture de rapports d'inspection que la notion de manquements recouvre une grande diversité de situations :

- l'opposition frontale de l'enseignement aux valeurs de la République n'est relevée que dans de très rares cas ;

- toutefois, l'occultation de certains pans du savoir ou un enseignement tendancieux ou partial, particulièrement en histoire-géographie, en arts et en sciences, sont parfois constatés ;

- dans certaines écoles, les contrôles constatent une absence totale de preuves d'enseignements scolaires, qui met en question le caractère scolaire de ces établissements15(*) ;

- le recours à des méthodes pédagogiques excluant tout esprit critique ou réflexion personnelle ;

- l'absence de développement de certaines compétences, en particulier s'agissant de l'expérimentation scientifique ou de la maîtrise des outils numériques.

b) Un dispositif juridique insuffisamment clair et opérationnel

Il procède de la liberté de l'enseignement que seul le juge pénal peut décider la fermeture de l'établissement s'il contrevient au droit des enfants à l'éducation.

La procédure prévue aux articles L. 442-2 du code de l'éducation et 227-17-1 du code pénal est très complexe et formaliste, et au demeurant peu familière des services académiques. C'est uniquement si le chef d'établissement persiste, après mise en demeure, à contrevenir au droit des enfants à l'éducation que le procureur de la République peut être saisi de cet éventuel délit et décider, s'il y a lieu, d'en saisir le tribunal correctionnel. L'article L. 442-2 précise que « dans cette hypothèse, les parents des élèves concernés sont mis en demeure d'inscrire leur enfant dans un autre établissement ».

La complexité du recours à cette procédure est accrue par les ambigüités de sa rédaction : l'emploi du futur au troisième alinéa (« les résultats de ce contrôle sont notifiés au directeur de l'établissement avec l'indication du délai dans lequel il sera mis en demeure ») conduit certains procureurs à considérer que la mise en demeure de conformer l'enseignement dispensé au droit des enfants à l'éducation ne peut intervenir qu'après un second contrôle défavorable.

De plus, s'agissant de la mise en demeure des parents de scolariser ailleurs leurs enfants, les mots « dans cette hypothèse » entretiennent une incertitude sur le moment à partir duquel l'autorité académique peut y avoir recours - lorsqu'elle a avisé le procureur de la République ou quand ce dernier engage des poursuites.


* 11 Il s'agit des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) plutôt pour le premier degré, et des inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA IPR) plutôt pour le second degré.

* 12 Circulaire n° 2015-115 du 17 juillet 2015 relative au régime juridique applicable à l'ouverture et au fonctionnement des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat.

* 13 La comparaison entre les années 2014-2015 et 2015-2016 ne peut être réalisée du fait d'une rupture statistique.

* 14 Réponse au questionnaire adressé par votre rapporteure.

* 15 Un rapport d'inspection observe qu'« après deux mois et demi de classe, les enseignantes ne sont pas à même de montrer des traces écrites ou autres des productions des élèves manifestant que l'enseignement prodigué au sein de l'établissement respecte les normes minimales de connaissances et le droit à l'éducation afin d'atteindre à terme les attendus du socle. Aucun écrit d'élève n'a été produit ou conservé quel que soit le niveau de référence scolaire, allant jusqu'au CM2 ».