Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi renforçant l'efficacité des poursuites contre les auteurs d'infractions financières et supprimant le « verrou de Bercy »

18 avril 2018 : Infractions financières et suppression du verrou de Bercy ( rapport - première lecture )

B. LES CONSÉQUENCES D'UN TRANSFERT BRUTAL À L'AUTORITÉ JUDICIAIRE

Plusieurs réformes ont, ces dernières années, renforcé les possibilités d'action de l'autorité judiciaire dans le domaine de la lutte contre la fraude fiscale et des infractions connexes, mais ne l'ont préparée qu'à traiter d'une partie réduite des infractions à la loi fiscale.

1. Des moyens d'action déjà étendus pour l'autorité judiciaire

Par son arrêt « Talmon » du 20 février 2008, la Cour de cassation a validé la possibilité pour l'autorité judiciaire de lancer des poursuites pour blanchiment de fraude fiscale sans avoir reçu de l'administration une plainte pour l'infraction sous-jacente de fraude fiscale. Cette voie d'action a permis par exemple à l'autorité judiciaire d'ouvrir une enquête en janvier 2013 à l'encontre du ministre du budget Jérôme Cahuzac ; la même voie d'action a été employée par le parquet national financier en avril 2016 dans le cadre de l'affaire dite des « Panama Papers ». Le parquet peut également lancer des actions pour escroquerie à la TVA ou faux et usage de faux pour production de pièces inexactes.

La loi précitée du 6 décembre 2013 a institué le procureur de la République financier, parquet autonome doté d'une compétence nationale en matière d'infractions économiques et financiers25(*). Ce parquet avait à l'origine une compétence exclusive pour les délits boursiers et concurrente avec d'autres parquets pour les atteintes à la probité et pour les atteintes aux finances publiques. La loi « Urvoas » du 3 juin 201626(*) a élargi sa compétence aux délits d'association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un des délits pour lesquels il est compétent.

D'après nos collègues députés Sandrine Mazetier et Jean-Luc Warsmann27(*), le procureur de la République financier traite actuellement 360 affaires, dont 43 % portent sur des atteintes aux finances publiques. Sa création a permis d'offrir un interlocuteur crédible aux autorités judiciaires des autres pays. Le parquet national financier a donc acquis sa place dans le paysage judiciaire français, mais sa compétence et ses moyens le positionnent sur certaines catégories seulement d'affaires de fraude fiscale.

Les moyens de la justice en matière fiscale ont été également accrus par la création de la procédure de convention judiciaire d'intérêt public dans le cadre de la loi « Sapin 2 » du 9 décembre 201628(*). Inscrite à l'article 41-1-2 du code de procédure pénale, cette nouvelle procédure ouvre au procureur de la République la possibilité de conclure une transaction avec une personne morale mise en cause pour certains délits, dont le blanchiment de fraude fiscale : en échange du versement d'une amende, la personne morale évite la condamnation pénale. La première convention judiciaire d'intérêt public, fortement médiatisée à l'initiative du parquet national financier lui-même, a été conclue le 30 octobre 2017 avec la banque HSBC Private Bank Suisse SA. Elle a conclu au paiement d'une somme de 300 millions d'euros, dont 157 975 422 euros d'amende d'intérêt public et 142 024 578 euros de dommages et intérêts29(*).

2. Un risque d'engorgement et de perte d'expertise

Force est toutefois de constater que ces procédures, qui ont dans l'ensemble constitué un progrès, ne représentent qu'une petite partie des dossiers traités chaque année par l'administration fiscale.

Or une application littérale de l'article 40 du code de procédure pénale combiné avec l'article 1741 du code général des impôts conduirait en fait devant le juge toutes les personnes ayant dissimulé 153 euros de revenus30(*).

Même sans aller jusqu'à une lecture aussi littérale, une suppression pure et simple du « verrou de Bercy » risquerait de conduire à un engorgement massif des juridictions de droit commun. Éliane Houlette, procureur de la République financier, indiquait d'ailleurs devant notre commission le 18 mai 2016 que « le rôle de « filtre » assuré par la commission des infractions fiscales est une bonne chose, dans la mesure où il faut être pragmatique : nous serions dans l'incapacité de traiter l'ensemble des plaintes. »

Votre rapporteur considère qu'un basculement immédiat et complet de ces affaires vers l'autorité judiciaire, sans dispositif transitoire, serait risqué.

En pratique, le parquet ne pourrait se saisir que de quelques affaires : il y a alors lieu de se demander selon quels critères il les choisirait. En tout état de cause, il devrait nécessairement avoir recours à l'expertise et au réseau de terrain de l'administration, qui a l'avantage de la proximité avec les contribuables.

En conséquence, une modification du système du verrou de Bercy ne saurait se passer d'une définition claire des conditions de coopération entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire.

3. Un risque de perte de la confidentialité

Votre rapporteur est particulièrement sensible aux conséquences que pourrait avoir une suppression du monopole de l'administration sur le secret fiscal. L'administration a su faire la preuve, de manière constante, de sa capacité à éviter les « fuites » concernant les dossiers qu'elle traite, leur publication devant relever du juge.

Une suppression du verrou sans dispositif d'accompagnement constituerait donc un retour en arrière par rapport aux progrès apportés par la loi du 29 décembre 1977. Même si notre époque tend à une certaine judiciarisation de notre société, le renvoi d'une personne devant la juridiction pénale, sous l'oeil des médias et des réseaux sociaux, ne saurait être un acte anodin.

Ce risque concerne bien sûr les particuliers, mais aussi les entreprises : la mise sur la place publique d'une affaire fiscale met à mal la réputation de l'entreprise - ce qui peut être justifié au terme de l'action publique et de la condamnation, sous le contrôle du juge -, mais peut aussi conduire à la divulgation d'informations sensibles sur le plan économique.

4. L'hypothèse d'une évolution dans les cas de présomption de fraude

Le ministre de l'action et des comptes publics, lors de son audition le 3 avril dernier à l'Assemblée nationale, a suggéré de simplifier le recours aux moyens judiciaires en cas de présomption de fraude fiscale. Avec la procédure d'enquête judiciaire fiscale, précédemment décrite, la commission des fraudes fiscales est actuellement saisie afin d'autoriser, sous le contrôle du procureur de la République, le recours par l'administration fiscale à des moyens de police judiciaire afin de rassembler les éléments permettant de caractériser un cas de fraude fiscale.

Dans la mesure où ces dossiers, si la fraude est finalement caractérisée, ne feront l'objet d'une plainte pour fraude fiscale qu'avec l'autorisation de la commission, un débat peut s'instaurer autour de la nécessité du premier passage devant celle-ci.


* 25 Articles 705 à 705-4 du code monétaire et financier.

* 26 Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

* 27 Rapport d'information n° 4457 du 8 février 2017, déposé par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république, sur l'évaluation de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013, relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et de la loi organique n° 2013-1115 du 6 décembre 2013 relative au procureur de la République financier, et présenté par Sandrine Mazetier et Jean-Luc Warsmann.

* 28 Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* 29 Convention judiciaire d'intérêt public entre le procureur de la République financier près le tribunal de grande instance de Paris et HSBC Private Bank (Suisse) SA, signée à Genève le 18 octobre 2017 et à Paris le 30 octobre 2017, publiée sur le site du ministère de l'économie.

* 30 L' article 1741 du code général des impôts prévoit une amende de 500 000 euros ou un emprisonnement de cinq ans pour toute personne qui s'est frauduleusement soustrait ou a tenté de se soustraire frauduleusement à l'établissement ou au paiement total ou partiel des impôts. Cette disposition n'est applicable, en cas de dissimulation, que si celle-ci excède le dixième de la somme imposable ou le chiffre de 153 euros. Rappelons par ailleurs que l' article 40 du code de procédure pénale fait obligation à tout fonctionnaire d'informer le procureur de la République de tout crime ou délit dont il acquiert connaissance dans l'exercice de ses fonctions.