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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration ( rapport - première lecture )

N° 552

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juin 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur

Tome 1 : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

714, 815, 821, 857 et T.A. 112

Sénat :

464, 527 et 553 (2017-2018)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, le 30 mai 20181(*), la commission des lois, réunie le mercredi 6 juin 2018, sous la présidence de M. Philippe Bas, a examiné le rapport de M. François-Noël Buffet, rapporteur, et établi son texte sur le projet de loi n° 464 (2017-2018), adopté le 22 avril 2018 par l'Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.

Le rapporteur a observé que la pression migratoire tend à se stabiliser chez nos voisins européens après le pic de l'année 2015, au cours de laquelle un peu plus d'un million de personnes sont arrivées en Europe par la voie maritime en Méditerranée, mais que la France reste fortement exposée par sa situation géographique aux flux secondaires ou de « rebond » internes à l'Union européenne : la demande d'asile reste ainsi à la hausse (100 412 demandes en 2017, soit + 17,1 % par rapport à 2016), tout comme la délivrance de premiers titres de séjour (+ 13,7 %).

Il a souligné que cette spécificité provoque une sollicitation inédite de nos infrastructures d'accueil et des dispositifs d'éloignement :

- les dispositifs d'hébergement sont au bord de l'embolie, seuls 60 % des demandeurs d'asile étant accueillis dans des structures dédiées ;

- les délais d'examen des demandes d'asile demeurent excessifs. Si la situation de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) s'est nettement améliorée (+ 28 % de décisions rendues par rapport à 2016 grâce aux 250 postes créés), celle de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) est plus préoccupante (+ 34 % de recours et + 29 % d'affaires en attente entre 2016 et 2017) ; en outre il faut aujourd'hui environ 11 jours pour enregistrer sa demande d'asile en préfecture ;

- nos dispositifs d'éloignement sont sur-sollicités, sous-financés, pour un résultat dérisoire, la proportion d'éloignements forcés exécutés par rapport à ceux prononcés oscillant entre 10 et 15 %.

Pour le rapporteur, le projet de loi transmis au Sénat, vingt-neuvième texte relatif à l'immigration soumis au Parlement depuis 1980 (soit une réforme tous les seize mois), n'est pas à la hauteur des enjeux migratoires auxquels la France est confrontée :

- les mesures relatives à l'asile (titre Ier) se résument à une longue succession d'ajustements techniques (titres de séjour pluriannuels, réunification familiale) et procéduraux (réduction de 120 à 90 jours du délai d'enregistrement de la demande d'asile avant tardiveté, réduction de 30 à 15 jours du délai de recours devant la CNDA) ;

- les dispositions relatives à la lutte contre l'immigration irrégulière (titre II) proposent quelques adaptations bienvenues (vidéo-audiences, durcissement des assignations à résidence) au prix de nombreuses autres complexifications (nouveau séquençage de la rétention augmentée de 45 à 90 jours) ;

- réduit au minimum, le volet « intégration » (titre III) se résume à de l'affichage et dépendra en fait du sort que le Gouvernement réservera, loin du Parlement, aux conclusions du rapport d'un député en mission.

Sur la méthode, le rapporteur a jugé regrettable de lancer une nouvelle réforme alors même que les deux précédentes datent de 2015 et de 2016 et n'ont pas encore été sérieusement évaluées. Il a également observé que l'ensemble des textes de l'Union européenne régissant l'asile allait être complètement revu, et qu'il faudrait donc bientôt tout réformer à nouveau.

Sur le fond, il a déploré que certains grands sujets ne soient pas traités : enjeux ultramarins (crise à Mayotte), européens (participation de la France aux mécanismes de solidarité européenne) et internationaux (obtention de laissez-passer consulaires), situation des mineurs étrangers, formation linguistique, aide médicale d'État...

La commission des lois du Sénat a donc souhaité élaborer un contre-projet plus cohérent, plus ferme et plus réaliste. Elle a substantiellement réécrit le projet de loi initial en adoptant 115 amendements, dont 73 de son rapporteur et 7 présentés par M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis, au nom de la commission de la culture, tendant à :

renforcer les peines complémentaires d'interdiction du territoire ; les étrangers en situation irrégulière qui commettent un crime ou un délit passible de cinq ans d'emprisonnement seraient contraints de quitter la France, comme le Président de la République l'avait promis le 15 octobre dernier ;

réduire le nombre de visas accordés aux pays les moins coopératifs refusant de délivrer les laissez-passer consulaires nécessaires à l'éloignement de leurs ressortissants en situation irrégulière ;

réintroduire la visite médicale des étudiants étrangers, afin de répondre à un grave enjeu de santé publique ;

réorganiser la durée de la rétention administrative, interdire le placement en rétention des mineurs isolés et encadrer rigoureusement celui des mineurs accompagnant leur famille.

La réduction de trente à quinze jours du délai de recours devant le Cour nationale du droit d'asile (CNDA), prévue par le Gouvernement mais attentatoire aux droits des demandeurs d'asile et inefficace pour lutter contre l'immigration irrégulière, a été supprimée. À l'inverse, il a été prévu que la décision de rejet définitive de la demande d'asile vaudrait désormais obligation de quitter le territoire français (OQTF), ce qui permettrait de rendre plus effectif l'éloignement des déboutés.

En outre, un effort particulier a été consenti en faveur de l'intégration des étrangers en situation régulière avec un investissement renforcé dans les cours de français et l'appui de Pôle emploi pour améliorer les dispositifs d'insertion sur le marché de l'emploi.

Enfin, la commission des lois a souhaité soutenir et accompagner les collectivités territoriales, avec l'insertion des places d'hébergement des demandeurs d'asile dans le décompte des logements sociaux de la loi « SRU » et la création d'un fichier national biométrique des étrangers déclarés majeurs à l'issue de leur évaluation par un département.

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.


* 1 Le compte rendu de cette audition est annexé au présent rapport.