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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Alors que la France fait face aux conséquences de la crise européenne des réfugiés, et malgré le rétablissement de nos frontières terrestres au sein de l'espace Schengen, la pression migratoire reste toujours soutenue et sollicite fortement nos infrastructures d'accueil et nos dispositifs de lutte contre l'immigration irrégulière.

Votre commission est appelée à se prononcer sur le projet de loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie n° 464 (2017-2018), adopté par l'Assemblée nationale le 22 avril 2018 après engagement de la procédure accélérée.

Il s'agira ainsi du 29e texte relatif à l'immigration soumis au Parlement depuis 1980, ce qui correspond peu ou prou à une réforme tous les seize mois ! Ce n'est hélas pas ce projet de loi qui stabilisera durablement l'état de notre droit, dans une matière d'une complexité juridique extrême et qui aurait pourtant besoin de simplification et de clarté.

En effet, derrière l'objectif louable mais limité de réduire la durée d'examen des demandes d'asile et de renforcer l'éloignement des étrangers en situation irrégulière, le texte transmis au Sénat ne propose pas de réelle solution : il accumule une succession de mesures techniques peu décisives et une panoplie de modifications de délais de recours ou de jugement. N'en doutons pas, ces ajustement marginaux viendront encore complexifier les procédures byzantines du droit des étrangers, qui épuisent et découragent les personnes chargées de les appliquer sur le terrain.

Sans vision politique d'ensemble, le projet de loi proposé par le Gouvernement a été peu modifié par les députés, si ce n'est pour donner des gages politiques par l'adoption de dispositions d'affichage et l'inclusion de généreuses pétitions de principe, essentiellement cosmétiques, de niveau réglementaire ou non normatives. Réduit au minimum, le volet « intégration » n'est pas sérieusement traité dans le présent texte mais dépendra du sort que le Gouvernement réservera, loin du Parlement, aux conclusions du rapport d'un député en mission...

Ce texte évite surtout les problèmes les plus criants : la nécessaire coordination européenne et internationale, le sort des mineurs étrangers non accompagnés, dont la prise en charge pose tant de difficultés à nos départements, la panne de l'intégration et de l'assimilation...

Au surplus, les mesures égrenées par le projet de loi ne sont pas financées, le Gouvernement n'ayant ni évalué ni sérieusement prévu les conséquences budgétaires de ses propres propositions de réforme : création de nouvelles places de rétention, rénovation et équipement des centres actuels, multiplication des audiences de juge des libertés et de la détention, nouvelle mission d'orientation professionnelle pour l'Office français de l'immigration et de l'intégration, extension des bénéficiaires de l'aide au retour... rien de tout cela n'est clairement budgété à ce jour.

Regrettant une occasion manquée, révélatrice d'une absence de ligne politique claire en matière d'asile et d'immigration, votre commission s'est attachée en conséquence à proposer un contre-projet cohérent qui assume des choix structurants pour une politique migratoire efficace.

I. UN PROJET DE LOI QUI N'EST PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX MIGRATOIRES AUXQUELS LA FRANCE EST CONFRONTÉE

A. LA FRANCE FACE AU CONTRE-CHOC DE LA CRISE MIGRATOIRE EUROPÉENNE : UNE SOLLICITATION TOUJOURS FORTE DE NOS STRUCTURES D'ACCUEIL ET DE NOS DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

1. Les récents mouvements de migrations vers l'Europe : des flux qui se réorganisent et un avenir incertain

Dans un contexte global de hausse des migrations internationales, l'Europe a connu de façon conjoncturelle depuis 2015 une vague d'arrivées sur son territoire d'une ampleur inédite depuis la seconde guerre mondiale et le conflit en ex-Yougoslavie.

Au conflit en Syrie, première cause de l'afflux de réfugiés depuis son déclenchement en 2011, se sont ajoutées les répercussions des longues crises en Irak et en Afghanistan, tandis que la détérioration de la situation politique et économique de plusieurs pays de la Corne de l'Afrique et de l'Afrique de l'Est (Somalie, Soudan du Sud, Soudan, Érythrée) - qui connaissent des violences, une forte pauvreté, de l'insécurité alimentaire et des phénomènes climatiques de sécheresse - est aussi à l'origine d'importantes migrations.

Le Haut-Commissariat pour les Réfugiés (HCR) évalue ainsi à un peu plus d'un million le nombre de personnes arrivées en Europe par la voie maritime en Méditerranée en 2015, avec une accélération très importante au deuxième semestre 2015 et un pic de plus de 200 000 personnes au mois d'octobre2(*).

Situation en Méditerranée : Nombre d'arrivées mensuelles de réfugiés entre janvier 2015 et mai 2018

Source : Haut-Commissariat pour les Réfugiés (HCR).

Depuis l'année 2016, la pression migratoire s'est atténuée aux portes de l'Europe, grâce notamment au triplement des moyens des opérations coordonnées par Frontex en Méditerranée (« Triton » en Italie et « Poséidon » en Grèce), à l'entrée en vigueur de l'accord résultant de la « déclaration UE - Turquie » du 18 mars 2016, à la mise en place de « hotspots » et aux programmes temporaires de relocalisations destinés à soulager l'Italie et la Grèce3(*).

Comme le relève l'étude d'impact du projet de loi, entre 2015 et 2017, le nombre de migrants accédant au continent européen par la Méditerranée a été diminué d'un facteur 5, passant de près d'un million à environ 180 000 personnes.

La demande de protection internationale suit, à l'échelle de l'Europe, une baisse comparable à ces flux, et s'établit en 2017 à 706 913 demandes d'asile4(*), soit une diminution de - 43 % par rapport à 2016, niveau légèrement supérieur au nombre de demandes déposées en 2014.

Nombre annuel de demandeurs d'asile, UE 28 (+ Norvège et Suisse)

Sources : commission des lois du Sénat d'après Eurostat.

Ces évolutions numériques s'accompagnent aussi d'une reconfiguration géographique des principales routes de migration vers l'Europe.

Comme l'ont confirmé à votre rapporteur les services de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), la répartition géographique des principaux flux d'entrée en Europe n'est absolument pas figée ; elle évolue non seulement en fonction des situations de crise que connaissent les pays source, des saisons et du climat, mais aussi très rapidement en fonction du contexte normatif des pays européens d'accueil ou de transit.

Tels qu'ils peuvent être estimés à travers les chiffres de franchissements irréguliers constatés par Frontex, les flux en Méditerranée centrale (Italie, via la Libye ou la Tunisie depuis l'est et le centre de l'Afrique) ont connu une baisse notable (- 32 % entre 2016 et 2017) comme ceux en Méditerranée orientale (Grèce, via la Turquie, depuis la Syrie notamment ; - 79 % entre 2016 et 2017).

En revanche, le flux par la Méditerranée occidentale (Espagne via le Maroc et le Maghreb depuis les pays d'Afrique subsaharienne francophone) est en nette augmentation (on constate un doublement entre 2016 et 2017). Il s'agit d'une immigration par voie maritime (détroit de Gibraltar) et terrestre (enclaves de Ceuta et Melilla) en transit, principalement, par le Maroc et l'Algérie.

Carte de répartition par pays des arrivées par mer de réfugiés sur la zone méditerranéenne (1er janvier - 25 mai 2018)

Source : HCR.

Mais désormais, alors que le nombre d'arrivées de migrants diminue en Europe et que le celui des demandes d'asile suit cette même tendance globale, ils se maintiennent tous deux à un niveau soutenu en France.

2. Une pression migratoire toujours soutenue en France
a) Spécificité de la France en Europe 

Si la crise migratoire n'a pas touché directement la France et si notre pays avait été moins affecté par l'afflux de demandeurs d'asile que d'autres pays européens comme l'Allemagne entre 2015 et 2016, elle se caractérise désormais par l'arrivée, avec un certain décalage, d'importants mouvements secondaires ou « flux de rebond » en provenance d'autres États membres de l'Union européenne : soit des étrangers en transit vers d'autres pays
- Royaume-Uni notamment - soit des personnes cherchant à s'installer ou à demander asile sur notre territoire (parfois après l'avoir déjà fait ailleurs, en raison des défaillances du système européen d'asile régi par le règlement dit « Dublin III »5(*)).

Fortement exposée par sa situation géographique aux flux secondaires internes à l'Union européenne, la France connaît ainsi une demande d'asile qui demeure à la hausse alors même qu'elle tend à se stabiliser désormais chez plusieurs de nos voisins.

Les demandes d'asile en France ont continué d'augmenter en 2017, et de manière encore plus marquée qu'en 2016 : après une hausse déjà importante de + 7,1 % entre 2015 et 2016, le nombre de demandeurs d'asile a atteint 100 412, soit une augmentation de + 17,1 % entre 2016 et 2017.

L'attribution de la protection, directement par l'OFPRA ou après recours devant la CNDA, connaît une augmentation encore plus marquée (+20,8 % entre 2016 et 2017).

Demandes d'asile et attribution de l'asile en France (entre 2016 et 2017)

Source : Direction générale des étrangers en France (DGEF).

Sources : commission des lois du Sénat, OFPRA.

En dehors de l'accès au territoire par le biais de l'asile, la délivrance de premiers titres de séjour a connu une hausse ininterrompue depuis 2012, et particulièrement forte entre 2016 et 2017 (+ 13,7 %). Cette évolution est notamment due au dynamisme des délivrances de titres de séjour étudiants (+ 19,6 %) et, surtout, à titre humanitaire (+ 35 %).

Nombre de premiers titres de séjour délivrés (métropole, pays tiers)

Source : DGEF.

Évolution 2012-2017 du nombre de premiers titres de séjour délivrés (métropole, pays tiers)

Source : DGEF.

b) Une sollicitation inédite de nos infrastructures d'accueil et des dispositifs d'éloignement

Face à cette pression migratoire, nos structures d'accueil et dispositifs d'éloignement sont sous forte tension, certains sont proches de l'embolie.

Seuls 60 % des demandeurs d'asile sont accueillis dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les structures d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA).

Les autres sont orientés vers l'hébergement d'urgence de « droit commun », destiné aux personnes sans abri ou en détresse, ou vers des structures hôtelières, incapables de répondre à leurs besoins (accompagnement administratif, etc.).

Parallèlement, les demandes d'asile se concentrent dans quatre régions métropolitaines (Île-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France et Grand-Est), ce qui aggrave l'engorgement de leurs centres d'hébergement et favorise le développement de campements insalubres. Depuis trois ans, trente-cinq camps ont été démantelés à Paris, illustrant ainsi l'échec de notre politique d'hébergement.

Au fil de la crise migratoire, les dispositifs de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile se sont empilés. AT-SA, HUDA déconcentré, PRAHDA, CAO, CAES... autant de sigles technocratiques qui illustrent le manque de cohérence et de lisibilité de nos dispositifs.

En matière d'intégration, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est débordé par ses nouvelles missions en matière d'asile (pilotage de l'hébergement, gestion de l'allocation pour demandeurs d'asile, avis sur la procédure des « étrangers malades », etc). Près d'un tiers des effectifs de l'OFII sont consacrés au droit d'asile, ce qui semble fragiliser sa fonction historique d'intégration des étrangers primo-arrivants.

S'agissant des délais d'examen des demandes d'asile, ils demeurent excessifs et ne parviennent pas à contenir une demande étrangère à un besoin de protection, de l'aveu même de l'étude d'impact du projet de loi.

En effet, les objectifs de délai de traitement fixés à l'occasion de la récente loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile et les recrutements opérés tant à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)6(*), qu'à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)7(*), sont encore loin d'être atteints.

D'après le dernier avis budgétaire de votre rapporteur sur le projet de loi de finances pour 2018, les écarts entre les cibles fixées en 2015 et celles atteintes en 2017 étaient considérables, comme en témoigne le tableau ci-dessous. Presque 15 mois de délai de traitement global entre l'OFPRA et la CNDA en procédure normale au lieu de 8 mois (240 jours), et 7,6 mois en procédure accélérée alors que le délai cible était d'à peine 1,7 mois.

Délais moyens de traitement des demandes d'asile

 

Procédure normale

Procédure accélérée

En nombre
de jours

Estimation en nombre de mois

En nombre
de jours

Estimation en nombre de mois

Délai cible
(fixé en 2015)

240

8

50

1,7

Délai réalisé (2017)

449

15,0

228

7,6

Différentiel

+ 209

+ 7,0

+ 178

+ 5,9

Sources : commission des lois du Sénat, avis budgétaire asile immigration PLF 2018.

Dans le détail, la situation de l'OFPRA s'est pourtant nettement améliorée : le délai de traitement est désormais proche de 3 mois, ce qui était l'objectif fixé en 2015 pour la procédure normale, et une politique active de résorption du stock des demandes en instance de traitement a été menée. Si le stock total de ces affaires est toujours élevé (30 296 demandes), il est en baisse de 14 % par rapport à 2016, et il s'agit d'un stock plutôt jeune (la proportion de demandes datant de plus de 3 mois ne représente que moins de la moitié de ce volume). L'OFPRA s'est d'ailleurs fixé pour objectif la résorption complète de ce stock de dossiers en instance d'ici la fin de l'année 2018. Ces ambitions sont crédibles si l'OFPRA maintient un niveau d'activité équivalent à celui de 2017, avec un nombre de décisions rendues en augmentation de 28 % par rapport à 2016.

Votre rapporteur constate que ces améliorations résultent à la fois d'une augmentation sans précédent des effectifs de l'OFPRA au cours de ces dernières années (+ 250 postes créés entre 2016 et 2018), mais également d'un travail structurel de réorganisation de l'Office.

La situation de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) est plus préoccupante : le nombre de recours a augmenté de près de 34 % entre 2016 et 2017 (53 581 recours), résultant en grande partie de l'augmentation du nombre de décisions rendues par l'OFPRA, puisque environ 80 % des décisions de rejets font l'objet d'un recours. Dans ce contexte, la CNDA peine à faire face à ce flux d'entrée extrêmement dynamique, et ne parvient pas à rendre suffisamment de décisions, avec pour conséquence un accroissement de 29 % entre 2016 et 2017 du stock d'affaires en attente d'être jugées (25 511 pour l'année 2017).

En outre, les délais d'examen de l'OFPRA et de la CNDA ne rendent compte que très partiellement du délai réel de traitement d'une demande d'asile. S'y ajoutent les délais antérieurs à l'OFPRA, tel celui du dépôt de la demande en plateforme d'accueil des demandeurs d'asile (PADA) et de l'enregistrement en préfecture. S'y ajoutent aussi les délais postérieurs à la décision juridictionnelle de la CNDA, s'agissant de sa transmission à la préfecture aux fins de notification d'une obligation de quitter le territoire pour le demandeur déboutés du droit d'asile et, enfin, l'exécution de cette mesure d'éloignement.

À cet égard, les critiques sont nombreuses s'agissant de l'enregistrement des demandes d'asile en préfecture. Les acteurs sont multiples : les demandeurs d'asile doivent s'adresser à une plateforme gérée par des associations (la PADA) pour prendre rendez-vous à la préfecture, où leur demande d'asile est officiellement enregistrée (au GUDA, le guichet unique des demandeurs d'asile). Toute demande doit être enregistrée, dès lors que la préfecture en a connaissance, dans un délai de 3 jours ou 10 jours en cas d'afflux massif, conformément au droit de l'Union européenne.

Or ces délais ne sont absolument pas respectés : le ministère de l'intérieur indique un délai moyen de traitement de 11 jours, et avance pouvoir atteindre l'objectif de 3 jours d'ici fin 2018, ce qui semble hautement improbable eu égard au delta à rattraper...D'autant plus que les associations gestionnaires des PADA mettent en évidence un autre délai « caché », celui de l'obtention du rendez-vous à la préfecture lui-même (un mois, voire trois mois dans certaines régions), en raison de l'insuffisance des moyens. De facto, ce système conduit à saturer les structures de premier accueil (les PADA), et à créer une file d'attente de demandeurs d'asile embolisant l'ensemble du système.

Enfin, le plus grand flou règne sur le délai dans lequel les déboutés du droit d'asile sont effectivement éloignés, étant précisé que seulement entre 4 et 5 % des obligations de quitter le territoire français (OQTF) prononcées sont réellement exécutées. Votre rapporteur n'a, d'ailleurs, pas pu obtenir un quelconque chiffre sur le sujet auprès du Gouvernement, témoignant sans doute du manque de suivi des déboutés dénoncé depuis de nombreux rapports, tout comme de la réticence à communiquer des informations sur le sujet...

La sur-sollicitation de nos dispositifs d'éloignement fait pendant au sous-financement chronique de nos moyens de lutte contre l'immigration irrégulière : Le taux d'occupation des centres de rétention administrative a très fortement progressé depuis un an, particulièrement depuis l'attaque commise à Marseille, gare Saint-Charles, par un étranger en situation irrégulière et les instructions d'extrême fermeté diffusées par le ministre de l'intérieur8(*) ; il s'établit désormais à 81 % sur les quatre premiers mois de 2018, contre à peine 55 % en 2017, et s'accompagne d'une gestion des escortes à flux tendu pour trouver des places disponibles et transférer les retenus vers les centres les moins saturés, parfois à travers la France.

Taux d'occupation moyen et durée moyenne de la rétention dans les centres de rétention administrative

 

2016

2017

2018 (4 mois) mois 2018

Taux d'occupation moyen

Métropole

46 %

55 %

81 %

Outre-mer

25 %

22 %

33 %

Durée moyenne de la rétention (en jours)

Métropole

12

12

14,5

Outre-mer

1

1

1,6

Source : DCPAF.

Votre rapporteur rappelle, comme il l'avait fait dans son avis budgétaire, que cette hausse d'activité doit être mise en regard de l'insuffisance chronique des moyens alloués à la rétention et de la baisse de 7 % en 2018 des crédits dédiés à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière.


* 2 Données disponibles sur le site du Haut-Commissariat pour les Réfugiés (HCR), à l'adresse : https://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean

* 3 Sur ces questions, votre rapporteur renvoie à son rapport  d'information n° 422 (2015-2016), fait au nom de la commission des lois : « L'Europe à l'épreuve de la crise des migrants : la mise en oeuvre de la "relocalisation" des demandeurs d'asile et des hotspots ».

* 4 Source : Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO), communiqué du 1er février 2018 « EASO releases overview of 2017 EU+ asylum trends ».

* 5 Voir, sur ce sujet, le rapport n° 218 (2017-2018) de votre rapporteur, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi permettant une bonne application du régime d'asile européen. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l17-218/l17-2181.pdf

* 6 L'OFPRA est l'organisme administratif qui instruit les demandes d'asile.

* 7 La CNDA est la juridiction administrative spécialisée devant laquelle sont exercés les recours contre les décisions de rejet de l'OFPRA.

* 8 Instruction n° NORINTK17018905 du 16 octobre 2017 relative à l'éloignement des personnes représentant une menace pour l'ordre public et des sortants de prison. À la suite de l'attentat de Marseille du 1er octobre 2017, le ministre de l'intérieur a rappelé aux agents de l'État la nécessité de contacter « le centre de rétention administrative le plus proche afin de vérifier ses disponibilités » lorsqu'un étranger en situation irrégulière ne présente pas suffisamment de garanties de représentation. De même, « si le placement dans (ce centre) n'est pas possible, vous rechercherez les possibilités de placement dans d'autres CRA en sollicitant à cet effet le référent régulation rétention de la direction zonale de la police aux frontières ».