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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif : Rapport

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration - Rapport ( rapport - première lecture )

B. LE PROJET DE LOI TRANSMIS : UN ENSEMBLE DE MESURES DISPARATES

1. Les mesures relatives à l'asile (titre Ier) : une longue succession d'ajustements techniques et procéduraux

Le chapitre Ier concerne les titres de séjour accordés aux bénéficiaires de la protection internationale (réfugiés, bénéficiaires de la protection subsidiaire, apatrides et membres de leur famille).

Il crée de nouveaux titres de séjour pluriannuels pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les apatrides (article 1er), facilite les conditions de délivrance des cartes de résident aux bénéficiaires d'une protection internationale et aux membres de leur famille (article 2), étend la réunification familiale engagée par un mineur étranger non marié à ses frères, soeurs, demi-frères et demi-soeurs et prévoit de mieux protéger les mineurs étrangers contre les risques de mutilation sexuelle (article 3).

Le chapitre II traite des conditions d'octroi de l'asile ainsi que des procédures devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et, devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), compétente pour examiner les recours contre les décisions de l'OFPRA (articles 5, 6 et 7). Il précise les possibilités de refus ou de retrait du statut de réfugié en cas de condamnation pénale, complète les cas de communication d'informations par l'autorité judiciaire à l'OFPRA et la CNDA, et permet de procéder à des enquêtes administratives (article 4).

Il précise la définition de la liste des pays d'origine sûrs9(*) et entend accélérer la procédure devant l'OFPRA en réduisant de 120 à 90 jours - 60 jours en Guyane - le délai après lequel une demande d'asile devient tardive (article 38) et en simplifiant la notification des décisions (article 5). Dans le même but, s'agissant de la procédure devant la CNDA, il vise à réduire le délai de recours de 30 à 15 jours, à faciliter la tenue de vidéo-audiences, étendre les cas où la Cour se prononce en formation de juge unique (article 6) et faciliter le recrutement de certains magistrats (article 6 bis).

Le chapitre III porte sur la procédure d'examen de la demande d'asile.

Pour faciliter l'interprétariat, il fait obligation aux demandeurs d'asile de choisir la langue dans laquelle ils seront entendus dans la suite de la procédure dès le stade de l'enregistrement de la demande et permet qu'une demande présentée par des parents d'enfants mineurs soit regardée comme demandée conjointement pour ces derniers (article 7).

Il rétablit un délai de 15 jours (au lieu de 7) pour les recours contre les décisions de transfert vers un autre État européen au titre du règlement « Dublin III » (article 7 bis).

Il introduit des exceptions au droit au maintien sur le territoire national en cas de rejet d'une demande d'asile par l'OFPRA (demandeurs ressortissants de pays d'origine sûrs, dont la demande de réexamen aura été rejetée, ou présentant une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État), et prévoit en conséquence la possibilité de saisir le juge administratif de droit commun, à l'occasion du recours formé contre une mesure d'éloignement, afin d'obtenir la suspension de son exécution pendant le délai de recours ou le temps que la CNDA se prononce au fond si elle est saisie (article 8).

Il vise également à réformer les conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile, en rendant plus directifs les dispositifs d'hébergement des demandeurs d'asile pour éviter des déséquilibres entre les régions françaises, en favorisant l'échange d'informations sur les personnes accueillies en hébergement d'urgence, en précisant les modalités de cessation des conditions matérielles d'accueil (article 9). Il vise enfin à faciliter l'accès des réfugiés à certains droits avant même qu'il soit procédé à la reconstitution de leur état civil par l'OFPRA (article 9 bis).

2. Les mesures relatives à la lutte contre l'immigration irrégulière (titre II) : quelques adaptations de bon sens au prix de nombreuses autres complexifications

Le chapitre Ier du titre II tend à préciser le régime des procédures de non-admission afin, notamment, de les adapter au rétablissement des frontières terrestres de la France au sein de l'espace Schengen.

Il entend sécuriser juridiquement la pratique actuelle, en supprimant le bénéfice d'un jour franc accordé, pour préparer son départ, à l'étranger non-admis à une frontière terrestre et qui n'est pas maintenu en zone d'attente (article 10 A). Il vise également à préciser le périmètre au voisinage de la frontière terrestre dans lequel un étranger peut faire l'objet d'une telle procédure de non-admission sur le territoire - procédure sanctionnant une tentative d'entrée irrégulière sur le territoire - plutôt que d'une obligation de quitter le territoire français - procédure sanctionnant un séjour irrégulier sur le territoire (article 10 B).

Il tend enfin à introduire plus de souplesse dans les procédures contentieuses relatives aux non-admissions, en généralisant le recours à la vidéo-audience, désormais possible sans l'accord de la personne concernée, et en autorisant le rejet des déclarations d'appel manifestement irrecevables selon une procédure simplifiée par ordonnance (article 10).

Le chapitre II entend modifier le régime de certaines mesures d'éloignement et d'interdiction du territoire afin de renforcer leur efficacité. Il tire les conséquences du fait que les demandes d'asile et de titre de séjour doivent désormais être présentées parallèlement et prévoit qu'un rejet donne lieu au prononcé d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF) ; il étend également les cas d'OQTF sans délai de départ volontaire pour les aligner sur la jurisprudence européenne et systématise le prononcé des mesures d'interdiction de retour sur le territoire français (article 11).

Il vise à augmenter de 72 à 96 heures le délai de jugement dont le juge administratif dispose, pour mieux articuler son intervention avec celle du juge des libertés et de la détention (JLD) quand il se prononce sur le cas d'étrangers assignés à résidence ou retenus, et à faciliter la tenue d'audiences par vidéo-audience (article 12).

Il permet à un étranger, même placé en rétention, de solliciter une aide au retour (article 13) et prévoit le renforcement du régime juridique de l'assignation à résidence, en contraignant l'étranger qui fait l'objet d'une OQTF à résider dans un lieu qui lui est désigné pendant le délai de départ volontaire (article 14).

Le chapitre III entend également renforcer l'effectivité des procédures d'éloignement en modifiant le séquençage et en allongeant à 90 jours la durée maximale de la rétention administrative (article 16), en permettant de désigner à l'étranger faisant l'objet d'une assignation à résidence « longue durée » une plage horaire durant laquelle il doit rester à son domicile, obligation renforcée en cas de menace à l'ordre public (article 17), et en prévoyant que la présentation d'une demande d'asile n'exclut pas l'assignation à résidence d'un étranger qui fait l'objet d'une mesure d'éloignement prononcée pour des motifs de menace grave à l'ordre public (article 18).

Il réaffirme certaines garanties en faveur des retenus, comme l'accessibilité des lieux de rétention (article 16 bis), ou les droits des personnes maintenues à la disposition de la justice (article 17 bis), et réduit la durée de validité de l'ordonnance du JLD autorisant la visite domiciliaire d'un étranger assigné à résidence (article 17 ter), revenant ainsi sur certaines dispositions adoptées il y a quelques mois à l'initiative du Sénat dans la loi permettant une bonne application du régime d'asile européen.

Le chapitre IV est relatif aux modalités de contrôle et de sanctions. Il tend à renforcer l'efficacité de la lutte contre la fraude documentaire ainsi que celle de la procédure de retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour (article 19). Il sécurise les sanctions pénales applicables aux étrangers qui méconnaissent une mesure d'éloignement (article 19 bis A), élargit et durcit le régime de la sanction pénale d'interdiction judiciaire du territoire (article 19 bis) mais assouplit le délit d'aide à l'entrée ou au séjour irrégulier (article 19 ter).

3. Les mesures relatives à l'intégration (titre III) : beaucoup de dispositions de simple affichage

Le titre III comprend essentiellement des mesures techniques concernant l'intégration.

Il réforme tout d'abord les dispositifs visant à attirer en France des étrangers à fort potentiel, trois ans seulement après la réforme de 201610(*) et la création des « passeports talents ». Il s'agit, la plupart du temps, de parfaire la transposition de la directive (UE) 2016/801 du 11 mai 201611(*) concernant les chercheurs, les étudiants et les jeunes au pair (articles 20 à 22) ainsi que les étrangers non communautaires travaillant pour une entreprise multinationale (article 29).

Diverses mesures de simplification sont également prévues comme la suppression de l'obligation de signature des visas d'entrée en France (article 25).

D'autres encore concernent le regroupement dans le temps de la demande d'asile et d'une demande d'admission au séjour à un autre titre. L'étranger ne pourrait plus, après un délai fixé par décret en Conseil d'État, solliciter son admission au séjour, sauf circonstances nouvelles notamment pour raisons de santé (article 23). L'article 24 tend lui à simplifier les documents de circulation délivrés aux mineurs étrangers (DCEM), non soumis à l'obligation de détenir un titre de séjour, tout en restreignant fortement la circulation de ceux en provenance de Mayotte.

En outre, l'article 26 bis A vise à renforcer le contrat d'intégration républicaine (CIR), notamment en y incluant un conseil en orientation professionnelle dispensé par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).

Les articles 26 bis et 26 ter visent à permettre aux demandeurs d'asile d'accéder au marché du travail au bout de 6 mois, contre 9 actuellement, ainsi qu'à faciliter l'intégration des mineurs étrangers non accompagnés, en leur permettant d'obtenir de droit une autorisation de travail pour un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage, et de demander l'asile sans être soumis au délai d'accès au marché du travail

Parallèlement, l'article 27 tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour réformer les titres de séjour de l'immigration économique.


* 9 Excluant formellement les pays qui pénalisent l'homosexualité ou dans lesquels les homosexuels sont susceptibles de subir des traitements inhumains ou dégradants.

* 10 Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

* 11 Directive du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers à des fins de recherche, d'études, de formation, de volontariat et de programmes d'échange d'élèves ou de projets éducatifs et de travail au pair.