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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif : Rapport

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration - Rapport ( rapport - première lecture )

C. UNE OCCASION MANQUÉE QUI RÉVÈLE L'ABSENCE DE LIGNE POLITIQUE CLAIRE

1. Incohérent et inutile : un texte sans vision politique d'ensemble

Sur la méthode, qu'il soit d'abord permis à votre rapporteur de douter sérieusement de la pertinence de lancer une nouvelle réforme de l'asile et du droit des étrangers alors même que les deux grandes réformes précédentes datent respectivement de 2015 et de 2016 et qu'elles n'ont pas encore pleinement donné tous leurs effets ni, a fortiori, pu être sérieusement évaluées.

À cet égard, votre rapporteur déplore que, de façon presque caricaturale, les députés de la majorité de l'Assemblée nationale aient adopté des amendements pour revenir sur plusieurs dispositions d'une loi promulguée il y a moins de trois mois... et qu'ils avaient eux-mêmes votée12(*).

La succession à intervalles rapprochés de textes modifiant incessamment le régime applicable aux étrangers pose également problème. Le Conseil d'État rappelle lui-même dans les « considérations générales sur l'opportunité et la manière de légiférer » de son avis très sévère sur ce projet de loi que « depuis 1980, 16 lois majeures sont venues modifier les conditions d'entrée et de séjour ou d'asile » et « depuis  la création du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) en 2005, le législateur est intervenu en moyenne tous les deux ans pour modifier les règles ».

Cette situation est d'autant plus dommageable qu'elle concerne un droit marqué par une très grande complexité, encadré par un enchevêtrement de textes conventionnels et de normes européennes, et des régimes contentieux foisonnants dont certains sont enserrés dans des délais de jugement extrêmement courts.

Elle crée une réelle insécurité juridique qui inquiète ceux chargés d'appliquer les textes sur le terrain : Comme l'ont unanimement souligné les nombreux acteurs (magistrats administratifs, JLD, agents des services préfectoraux, avocats, associations et syndicats) qui pratiquent le droit des étrangers et que votre rapporteur a rencontrés en audition et lors de ses déplacements, à peine les personnels ont-ils le temps de s'approprier une réforme et d'être formés à son application que celle-ci est suivie d'une autre !

En outre, l'ensemble des textes de l'Union européenne régissant les procédures relatives au droit d'asile va bientôt être complètement revu et restructuré par trois règlements. En mai et juillet 2016, la Commission européenne a en effet soumis sept propositions de textes portant refonte de l'intégralité du régime d'asile européen commun (RAEC). Deux de ces propositions convertissent en règlements des textes qui prenaient jusqu'alors la forme de directives (directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011, dite directive « qualification », relative aux conditions et au contenu de la protection internationale ; directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 dite directive « procédures »), tandis qu'est créé un instrument entièrement nouveau concernant la réinstallation. Les futurs règlements s'appliqueraient directement en droit national, imposant alors de revoir toutes les dispositions législatives ou réglementaires qui y seraient contraires. L'étude d'impact parle à cet égard d'avancées qui « laissent présager d'une finalisation prochaine des négociations », ce qui étonne d'autant plus quant au calendrier de ce projet de loi : pourquoi modifier en droit national la procédure d'octroi de l'asile alors que cette matière est profondément enserrée dans des textes européens que la France doit respecter, et dont nous savons qu'ils vont fortement évoluer dans les prochains mois... ?

Sur le fond, votre rapporteur relève que le texte qui est proposé au Parlement consiste pour l'essentiel en une panoplie de mesures techniques et de changements procéduraux mineurs : des délais sont modifiés (délais de dépôt de demande d'asile, délais de recours, délais de jugement), des régimes administratifs ou contentieux ajustés à la marge (séquençage de la rétention administrative, ajouts de certains bénéficiaires à la protection subsidiaire), mais aucune vision d'ensemble n'est ici proposée qui permettrait de structurer la politique migratoire de la France.

Votre rapporteur redoute ici des gains de temps et d'efficacité en trompe l'oeil : la plupart de ces ajustements techniques rajoutent en fait un nouveau degré de complexité à la procédure. Par exemple, la diminution du délai de recours devant la CNDA, présentée comme une solution pour réduire la durée de procédure d'asile, soulève encore plus de difficultés qu'elle n'en résout et ouvre la voie à un allongement des délais de traitement en générant un nouveau contentieux technique et dilatoire (moment où doit être sollicité l'aide juridictionnelle, notion de « circonstances nouvelles », etc.).

Comme le résume, là encore, cruellement le Conseil d'État « les étrangers, les services en charge de la gestion de l'asile et du séjour et les juridictions ne peuvent que déplorer cette complexité toujours croissante, à laquelle le projet de loi, loin de remédier, ne fait qu'ajouter des couches supplémentaires ». Les différents déplacements et auditions de votre rapporteur l'ont amplement démontré : les services sont à bout de souffle face à tant de complexité, qui nuit gravement à leurs conditions de travail et à la manière dont sont traités les étrangers.

2. Incomplet et sans ambition : un texte qui évite les problèmes les plus criants (absence de coordination européenne et internationale, traitement des mineurs, panne de l'intégration)

Si l'étude d'impact a bien été complétée, à la demande du Conseil d'État, pour présenter sommairement les enjeux européens et internationaux des politiques migratoires (renégociation en cours des principaux instruments juridiques de l'Union européenne en matière de migrations, dont le futur règlement « Dublin IV » ; accords de réadmission avec les pays tiers ; etc.), le texte lui-même ne comprend aucune mesure pour faire pression sur certains de nos partenaires, notamment pour l'obtention de laissez-passer consulaires, ni pour encourager la participation de la France aux mécanismes de solidarité européenne (par exemple au titre de l'action menée à l'international par l'OFPRA).

Concernant les problèmes spécifiques liés à la situation des mineurs étrangers, le Gouvernement a tout simplement choisi d'éluder la question : il n'a prévu aucune mesure dans ce projet de loi pour répondre aux problématiques posées par la prise en charge des mineurs non accompagnés, alors que les départements sont en première ligne et qu'ils ont besoin d'une action forte de l'État.

De même, ni le Gouvernement ni les députés de la majorité n'ont eu le courage de traiter la situation des mineurs placés en centre de rétention avec leur famille, ouvrant même la possibilité de les retenir trois mois dans des lieux totalement inadaptés.

L'intégration est, elle aussi, la grande absente de ce texte, malgré la nomination en parallèle du débat parlementaire d'un député en mission13(*). Aujourd'hui, la formation linguistique à destination des étrangers en situation régulière est en moyenne de 148 heures, contre 240 heures en 2012. Même si le Gouvernement doublait le nombre d'heures de français, nous resterions très loin de l'Allemagne qui dispense 600 heures de formation linguistique aux étrangers primo-arrivants et jusqu'à 900 heures pour les réfugiés.

Enfin, le nombre de visites médicales dispensées par l'OFII a baissé de plus de 76 % entre 2016 et 2017, ce qui soulève un grave problème de santé publique, notamment dans les universités.

3. Non financé : un texte dont le Gouvernement n'a ni évalué ni prévu clairement les conséquences budgétaires

En l'état, la loi de finances pour 201814(*) permettrait très difficilement de mettre en oeuvre ce projet de loi. Votre rapporteur rappelle par exemple que le budget de fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative prévu pour l'année 2018 (26,30 millions d'euros) est plus faible que l'exécution constatée en 2016 (27,09 millions d'euros). Comment, dans ces conditions, organiser un doublement de la durée maximale de la rétention sans mettre à mal les droits des personnes retenues et pousser à bout des personnels déjà très sollicités ?

Comme n'ont pas manqué de le relever les syndicats de magistrats reçus et les JLD rencontrés par votre rapporteur, le Gouvernement propose une réforme qui accroît explicitement la charge de travail pesant sur la justice (multiplication des audiences devant le JLD, nouveaux recours devant les tribunaux administratifs, etc.) sans prévoir les moyens de sa mise en oeuvre.

De même, l'OFII ne paraît pas en mesure d'assumer une nouvelle mission d'orientation professionnelle des étrangers, notamment parce qu'il n'est pas outillé pour mettre en oeuvre des actions d'insertion professionnelle au plus près du marché de l'emploi et des entreprise. De même, et de l'aveu même de son directeur général, le financement de l'aide au retour n'est pas assuré au-delà du mois de juin 2018, en l'état des crédits ouverts, alors même que le projet de loi transmis compte pourtant augmenter le nombre de bénéficiaires potentiels en étendant le dispositif aux étrangers en rétention !

Dans le même temps, des sujets sont totalement passés sous silence comme le poids difficilement soutenable du financement de l'aide médicale d'État, dont le montant a été porté de 815 à 923 millions d'euros en loi de finances pour 2018 (+ 13,3 %).


* 12 Loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen.

* 13 Aurélien Taché, « 72 propositions pour une politique ambitieuse d'intégration des étrangers arrivant en France », février 2018.

* 14 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.