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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif : Rapport

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS DE COORDINATION

Article 34 (art. L. 213-9, L. 313-10, L. 313-11-1, L. 314-8, L. 556-1, L. 731-1 et L. 742-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Diverses coordinations

L'article 34 du projet de loi tend à procéder à diverses coordinations au sein du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Parmi ces mesures, le 6° revêt une importance particulière. Il tend à prévoir que le président de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) n'est pas simplement membre du Conseil État, comme le droit en vigueur le prévoit à l'article L. 731-1 du CESEDA, mais conseiller d'État.

Les compétences du président de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)

Le président de la CNDA est nommé pour une durée de cinq ans, renouvelable.

Responsable de l'organisation et du fonctionnement de la juridiction, il assure la direction des services et exerce le pouvoir disciplinaire.

Le président affecte les membres des formations de jugement et les personnels et répartit les affaires. Il désigne également les rapporteurs chargés de l'instruction écrite des affaires.

Il peut également présider chacune des formations de jugement.

Votre rapporteur approuve cette mesure organisationnelle qui permet d'assurer que le président d'une juridiction administrative spécialisée de l'importance de la CNDA ait une certaine expérience, puisque le grade de conseiller d'État correspond au troisième grade sur les cinq que compte le Conseil d'État606(*).

Coordinations de l'article 34 du projet de loi

Dispositions de l'article 34 (texte de la commission)

Articles du CESEDA modifié

Motifs de coordination

L. 313-10

Possibilité pour le pouvoir règlementaire de moduler le niveau de rémunération exigé pour la délivrance de la carte de séjour des étudiants étrangers lorsqu'ils trouvent directement un travail après leurs études.

Mise en cohérence avec l'article 21 du projet de loi qui prévoit un dispositif comparable pour les anciens étudiants recherchant un emploi

L. 313-11-1

Suppression de l'avis du maire pour la délivrance de la carte de séjour temporaire au conjoint du bénéficiaire d'une carte de résident « longue durée-UE ».

Mise en cohérence avec la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016607(*), qui a supprimé cet avis pour le bénéficiaire de la carte de résident (mais pas pour son conjoint)

L. 314-8

Exclusion des membres de la famille d'un salarié en mission de la carte de résident « longue durée UE »

Mise en cohérence avec le fait que le salarié en mission n'a pas accès à cette carte

Non prise en compte des séjours « ICT » pour calculer la durée de séjour nécessaire à l'obtention d'une carte de résident

4° (supprimé)

L. 511-1

Réécriture des conditions d'édiction des obligations de quitter le territoire français (OQTF)

(disposition transférée par votre commission à l'article 11 du projet de loi)

L. 742-4

Allongement du délai ouvert au juge administratif pour statuer sur la légalité de la décision de transfert d'un étranger placé en rétention ou assigné à résidence en cours d'instance

L. 731-1

Présidence de la CNDA par un conseiller d'État

(voir supra)

L. 213-9

Allongement du délai de jugement du juge administratif

L. 556-1

Source : commission des lois du Sénat.

Votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-230 de son rapporteur et l'article 34 ainsi modifié.

Article 34 bis (supprimé) (art. L. 311-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Présomption de continuité du droit au séjour

L'article 34 bis du projet de loi vise à étendre la « présomption de continuité » du droit au séjour pour éviter des ruptures de droits.

S'inspirant de la proposition n° 28 du rapport de notre collègue député Aurélien Taché, parlementaire en mission608(*), cet article est issu d'un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique par l'Assemblée nationale609(*).

1. La procédure de renouvellement des titres de séjour

Avant l'expiration de leur titre de séjour, les étrangers peuvent en demander le renouvellement610(*). Ils reçoivent alors une attestation de demande de renouvellement, qui les autorise à rester en France pendant l'instruction de leur dossier mais ne leur permet pas d'exercer une activité professionnelle ni de conserver l'intégralité de leurs droits sociaux.

Le délai de traitement d'une telle demande varie en fonction des préfectures. Dans le Rhône, les demandes sont traitées en quarante-quatre jours calendaires, délai auquel il faut ajouter vingt-et-un jours pour la fabrication des titres par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)611(*).

L'article L. 311-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prévoit une procédure dérogatoire pour les cartes de résident et les « titres de séjour d'une durée supérieure à un an prévus par une stipulation internationale ».

À l'expiration de ces titres, l'étranger peut justifier de la régularité de son séjour pendant un délai maximum de trois mois. Au cours de cette période :

- la préfecture instruit sa demande de renouvellement ;

- l'étranger conserve l'intégralité de ses droits sociaux et peut exercer une activité professionnelle.

Ce dispositif correspond ainsi à une « présomption de continuité du droit au séjour ».

2. Des ruptures de droits

Pour le renouvellement des autres titres de séjour, des délais trop longs peuvent conduire à des ruptures de droits sociaux.

Comme le souligne notre collègue député Aurélien Taché, l'obtention et le renouvellement des titres de séjour relèvent du « parcours du combattant, d'une suite de dispositifs non coordonnés entre eux, produisant autant d'occasions de ruptures que de chances d'insertion (...). De nombreux exemples de parcours heurtés du fait de ces ruptures m'ont été rapportés : une formation dont la durée dépassait celle du récépissé refusé, un parcours en apprentissage interdit, une possibilité d'embauche perdue, l'accès au logement social impossible, sans compter les ruptures financières lorsque les ressources s'interrompent brutalement »612(*).

3. L'extension de la présomption de continuité du droit au séjour

L'article 34 bis du projet de loi vise à étendre la présomption de continuité du droit au séjour à de nouveaux titres.

Désormais, elle s'appliquerait aux cartes pluriannuelles « générales » d'une durée de quatre ans et délivrées après un an de présence régulière en France (premier alinéa de l'article L. 313-8 du CESEDA). Les intéressés bénéficieraient ainsi, à l'expiration de leur carte de séjour pluriannuelle, d'une période de trois mois pendant laquelle ils conserveraient leur droit au séjour et leurs droits sociaux pendant l'examen de leur dossier.

À l'inverse, ce dispositif ne serait pas applicable :

- aux « passeports talents », délivrés dès la première admission au séjour, et aux saisonniers (articles L. 313-20 et L. 313-23 du même code) ;

- aux cartes de séjour pluriannuelles d'une durée inférieure à quatre ans (trois derniers alinéas de l'article L. 313-8 du CESEDA : étudiants, conjoints de Français, parents d'un enfant français, étrangers ayant des liens personnels et familiaux en France, « étrangers malades ») ;

- aux cartes de séjour temporaires d'une durée d'un an, sauf stipulation internationale contraire.

Dans certains départements, le ministre chargé de l'immigration pourrait toutefois étendre cette présomption de continuité du droit au séjour à ces deux dernières hypothèses (cartes de séjour pluriannuelles d'une durée inférieure à quatre ans et cartes de séjour temporaire). Cette extension serait autorisée jusqu'au 31 décembre 2020, le Gouvernement souhaitant lui donner un caractère expérimental.

D'après Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, « l'expérimentation est nécessaire s'agissant des titres de séjour dont la durée de validité est inférieure à quatre ans. En fonction de ses résultats, la mesure pourrait devenir pérenne ou être adaptée »613(*).

Suivant son rapporteur, votre commission a supprimé cet article 34 bis (amendement COM-269), ses impacts n'ayant pas été suffisamment évalués.

À titre d'exemple, le titulaire d'un contrat à durée déterminée (CDD) d'une durée de deux mois dispose aujourd'hui d'une carte de séjour « travailleur temporaire » d'une même durée. L'article 34 bis lui permettrait de séjourner trois mois supplémentaires en France, soit une durée supérieure à celle de son titre de séjour initial, ce qui ne semble pas opportun.

Enfin, plus qu'une disposition législative, la problématique des ruptures de droit nécessite une révision des pratiques administratives, qui dépendent directement du ministère de l'intérieur.

Votre commission a supprimé l'article 34 bis.

Article 35 (art. L. 111-7, L. 213-3, L. 311-1, L. 311-11 [abrogé], L. 311-13, L. 313-2, L. 313-4-1, L. 313-11-1, L. 313-17, L. 514-1, L. 552-7, L. 561-2 et L. 832-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Coordinations relatives aux titres de séjour et aux mesures d'éloignement

L'article 35 du projet de loi vise à procéder à plusieurs coordinations au sein du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Elles concernent principalement les titres de séjour des étrangers en France et les mesures d'éloignement.

Lors de ses travaux, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-279 de son rapporteur.

Coordinations de l'article 35 du projet de loi

Dispositions de l'article 35

(texte de la commission)

Articles du CESEDA modifié

Motifs de la coordination

Articles du projet de loi

Modifications opérées
par votre commission

1° A

L. 111-7

Coordination rédactionnelle concernant le procès-verbal de retenue pour vérification d'identité

-

 

1° (supprimé)

L. 111-10

Informations sur le contrat d'intégration républicaine dans le rapport sur les étrangers en France

1er A

Suppression de l'alinéa, par coordination avec le nouvel article 1er A du projet de loi

bis

L. 213-3

Refus d'entrée - coordination avec une nouvelle référence d'un texte européen

-

 

L. 311-1

Coordination relative aux salariés détachés ICT

29

 

3° (supprimé)

L. 311-3

Coordination relative aux titres de séjour des apatrides et des bénéficiaires de la protection subsidiaire

1er

Suppression, par cohérence avec la suppression de l'article 1er du projet de loi

4° (supprimé)

L. 311-8-1

Coordination relative aux titres de séjour des bénéficiaires de la protection subsidiaire

1er

Suppression, par cohérence avec la suppression de l'article 1er du projet de loi

L. 311-11

Suppression de l'autorisation provisoire de séjour (APS), au profit de la nouvelle carte de séjour temporaire « recherche d'emploi ou création d'entreprise »

21

 

6° (supprimé)

L. 311-13, L. 134-8, L. 314-8-2 et L. 832-2

Coordination relative aux titres de séjour des bénéficiaires de la protection subsidiaire

1er

Suppression, par cohérence avec la suppression de l'article 1er du projet de loi

7° (supprimé)

L. 311-13

Coordination relative aux titres de séjour des apatrides

1er

Suppression, par cohérence avec la suppression de l'article 1er du projet de loi

L. 311-13

Coordination relative aux documents de circulation délivrés aux étrangers mineurs

24

 

L. 313-2

Coordination relative aux titres « étudiant - programme de mobilité » et « salarié ICT »

21 et 29

Coordination avec la création d'un article spécifique au sein du CESEDA pour les titres « étudiant - programme de mobilité »

10°

L. 313-4-1 et L. 313-11-1

Coordination relative à l'allocation pour demandeur d'asile

-

 

11°

L. 313-17

Coordination sur le refus de délivrance de la carte de séjour pluriannuelle

21, 22, 29

Coordination avec la création d'un article spécifique au sein du CESEDA pour les titres « étudiant - programme de mobilité »

12°

L. 313-18

Coordination sur la carte de séjour pluriannuelle des étudiants

21

Suppression par coordination avec la création d'un article spécifique au sein du CESEDA pour les titres « étudiant - programme de mobilité »

13°

L. 314-8-2 et L. 511-5

Coordination relative aux titres de séjour des bénéficiaires de la protection subsidiaire

1er

Suppression, par cohérence avec la suppression de l'article 1er du projet de loi

13° bis

L. 514-1

Obligations de quitter le territoire français en outre-mer

-

 

14°

L. 552-7

Délai de saisine du juge des libertés et de la détention pour la prolongation de la rétention

16

 

14° bis

L. 561-2

Assignation à résidence

17

 

15°

L. 812-5

Coordination relative aux titres de séjour des apatrides

1er

Suppression, par cohérence avec la suppression de l'article 1er du projet de loi

16°

L. 832-1

Assignation à résidence et rétention à Mayotte

16-17

 

Source : commission des lois du Sénat.

Sur proposition de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, votre commission a également modifié, à l'article L. 832-1 du CESEDA, la procédure « étrangers malades »614(*) applicable dans le département de Mayotte (amendement COM-211).

Ces dossiers sont aujourd'hui traités par un collège médical de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), composé de trois médecins, dont un médecin exerçant à Mayotte et dialoguant par visioconférence avec ses confrères.

Votre commission a souhaité revenir au dispositif applicable en métropole en supprimant l'obligation de garantir la présence d'un médecin mahorais dans le collège médical de l'OFII. Il s'agit ainsi de faire face au manque de médecins sur l'île (58 médecins généralistes pour 100 000 habitants, contre 156 en métropole, selon notre collègue Thani Mohamed Soilihi).

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.

Article 36 (supprimé) (art. L. 512-2 du code de la sécurité sociale) - Coordinations au sein du code de la sécurité sociale

L'article 36 du projet de loi vise à procéder à deux coordinations à l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale concernant les prestations familiales et assimilées versées aux enfants d'un étranger reconnu apatride ou bénéficiant de la protection subsidiaire.

Initialement, ces coordinations étaient rendues nécessaires par la création à l'article 1er du projet de loi de cartes de séjour pluriannuelles spécifiques pour ces publics.

Par cohérence avec la suppression de l'article 1er, votre commission a adopté l'amendement COM-270 de son rapporteur et supprimé l'article 36.

Article 37 (art. L. 120-4 du code du service national) - Accès des apatrides au service civique et au volontariat associatif

Le service civique et le volontariat associatif sont réservés aux Français, aux citoyens européens et aux ressortissants des États de l'Espace économique européen.

Des exceptions sont toutefois prévues pour les ressortissants de pays tiers. Peuvent notamment effectuer un service civique ou un volontariat associatif :

- les étrangers qui disposent d'un titre de séjour « apatride » depuis plus d'un an et leur famille ;

- les réfugiés, les bénéficiaires de la protection subsidiaire et leur famille, dès la délivrance de leur premier titre de séjour.  

Cet état du droit résulte de l'article 19 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017615(*), qui a élargi la liste des titres de séjour donnant accès au service civique ou au volontariat associatif.

L'article 37 tend à maintenir le droit en vigueur tout en tirant les conséquences de l'article 1er du projet de loi.

Pour aider à leur intégration, votre commission a autorisé les apatrides à effectuer un service civique dès l'obtention de leur premier titre de séjour, sans attendre un délai d'un an (amendement COM-271 du rapporteur). Elle a également tiré les conséquences légistiques de la suppression de l'article 1er du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 37 du projet de loi ainsi modifié.


* 606 Les membres du Conseil d'État sont répartis dans les cinq grades suivants : auditeur, maître des requêtes, conseiller d'État, président de section et vice-président du Conseil d'État.

* 607 Loi relative au droit des étrangers en France

* 608 « 72 propositions pour une politique ambitieuse d'intégration des étrangers arrivant en France », février 2018, p. 58-59. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/184000099/index.shtml.

* 609 Amendement adopté avec l'avis favorable de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure.

* 610 Sauf lorsque ce renouvellement est expressément interdit par la loi, comme pour la carte de séjour temporaire « stagiaire ICT » (voir le commentaire de l'article 29 pour plus de précisions).

* 611 Source : site internet de la préfecture du Rhône ( www.rhone.gouv.fr).

* 612 « 72 propositions pour une politique ambitieuse d'intégration des étrangers arrivant en France », op.cit., p. 58.

* 613 Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale, deuxième séance du 22 avril 2018.

* 614 Voir le commentaire de l'article 31 pour plus de précisions sur la procédure dites des « étrangers malades ».

* 615 Loi relative à l égalité et à la citoyenneté.