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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif : Rapport

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE IER - ACCÉLERER LE TRAITEMENT DES DEMANDES D'ASILE ET AMÉLIORER LES CONDITIONS D'ACCUEIL

CHAPITRE IER - LE SÉJOUR DES BÉNÉFICIAIRES DE LA PROTECTION INTERNATIONALE

Le chapitre Ier du titre Ier du projet de loi concerne les titres de séjour accordés aux bénéficiaires de la protection internationale (réfugiés, bénéficiaires de la protection subsidiaire, apatrides et membres de leur famille).

Les catégories de titres de séjour

Depuis la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) distingue quatre catégories de titres de séjour :

la carte de séjour temporaire, d'une durée maximale d'un an, qui peut être remplacée par un visa de long séjour valant titre de séjour (VLS-TS) (articles L. 313-6 à L. 313-16 du CESEDA). Elle comporte une mention précisant le motif du séjour de l'étranger (visiteur, étudiant, vie privée et familiale, etc.) ;

- la carte de séjour pluriannuelle, valable quatre ans et qui est délivrée, sauf exception, après un séjour régulier d'un an (articles L. 313-17 à L. 313-24 du CESEDA). Elle précise, comme la carte de séjour temporaire, le motif du séjour de l'intéressé ;

la carte de résident « simple », d'une durée de dix ans, accordée après une résidence régulière ininterrompue d'au moins cinq ans en France et à condition que l'étranger présente des ressources stables, régulières et suffisantes ainsi qu'une assurance maladie (articles L. 314-8 à L. 314-12 du CESEDA) ;

la carte de résident permanent, à durée indéterminée, qui est délivrée à l'expiration de la carte de résident « simple », soit après une quinzaine d'années de présence régulière en France.

Ces titres de séjour sont octroyés par les préfectures françaises, sauf le VLS-TS qui relève de la compétence des autorités diplomatiques et consulaires de la France à l'étranger.

Leur durée est fixée dans une logique de progressivité : après une première année de résidence grâce à la carte de séjour temporaire ou au visa de long séjour valant titre de séjour, les étrangers ont accès à des titres pluriannuels d'une durée croissante19(*).

Ce chapitre tend plus précisément à créer de nouvelles cartes de séjour pluriannuelles pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire, les apatrides et les membres de leur famille (article 1er), à revoir les conditions de délivrance de la carte de résident (article 2), à étendre le périmètre de la réunification familiale et à mieux protéger les mineurs risquant de subir des mutilations sexuelles (article 3).

Article 1er (supprimé) (art. L. 313-11, L. 313-13 [abrogé], L. 313-18, L. 313-25 et L. 313-26 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions de délivrance de la carte de séjour pluriannuelle aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux apatrides ainsi qu'aux membres de leur famille

L'article 1er du projet de loi poursuit un double objectif : créer de nouveaux titres de séjour pluriannuels pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les apatrides, d'une part, et préciser le périmètre des membres de la famille des apatrides admis au séjour, d'autre part.

1. Les titres de séjour des étrangers (cas généraux)

Conformément au code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), le parcours migratoire type d'un étranger qui ne bénéficie d'aucune protection internationale s'organise de la manière suivante :

Le parcours migratoire type

(étranger sans protection internationale)

Source : commission des lois du Sénat.

Après l'obtention d'un premier titre de séjour, l'étranger peut demander à bénéficier d'un regroupement familial et à être rejoint en France par les membres de sa famille (articles L. 411-1 à L. 411-7 du CESEDA).

Les personnes reconnues réfugiées au sens de la convention de Genève du 28 juillet 195120(*) ou de l'article 53-1 de la Constitution21(*) ont un régime spécifique : elles accèdent directement à une carte de résident d'une durée de dix ans, qui les autorise à exercer une activité professionnelle. À l'expiration de leur premier titre de séjour, les réfugiés obtiennent une carte de résident permanent, d'une durée indéterminée22(*).

Le parcours migratoire type d'un réfugié23(*)

Source : commission des lois du Sénat.

Au 31 décembre 2017, la France comptait 209 922 réfugiés, selon l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA)24(*).

Un réfugié peut demander à bénéficier d'une réunification familiale et être rejoint en France par les membres suivants de sa famille, sans condition de durée préalable de séjour, de ressources ou de logement (contrairement au regroupement familial)25(*) :

- son conjoint ou partenaire de PACS, âgé d'au moins dix-huit ans, si le mariage ou le PACS est antérieur à la demande d'asile ;

- son concubin, âgé d'au moins dix-huit ans, avec lequel le réfugié avait, avant l'introduction de la demande d'asile, « une vie commune suffisamment stable et continue » ;

- les enfants non mariés du couple, âgés au plus de dix-neuf ans ;

- les ascendants directs au premier degré du réfugié, lorsque ce dernier est un mineur non marié.

Les bénéficiaires de la réunification familiale obtiennent le même titre de séjour que le réfugié (carte de résident), sous réserve qu'ils soient entrés régulièrement en France26(*).

Ce titre est également octroyé au conjoint ou au partenaire de PACS lorsque le mariage ou le PACS est postérieur à la demande d'asile et s'est donc déroulé en France. Deux conditions cumulatives doivent être remplies : l'union a été célébrée depuis au moins un an et les époux ou partenaires vivent effectivement ensemble27(*).

2. Les spécificités des titres de séjour des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des membres de leur famille

§ La protection subsidiaire, un statut moins protecteur que l'asile

Issue du droit communautaire, la protection subsidiaire vise à protéger des étrangers qui sont menacés dans leur pays d'origine, sans être éligibles au statut de réfugié.

Au 31 décembre 2017, la France comptait 41 055 bénéficiaires de la protection subsidiaire28(*), soit 2,7 fois plus qu'au 31 décembre 2013.

La protection subsidiaire

L'article 2 de la directive dite « Qualification » du 13 décembre 201129(*) définit le bénéficiaire de la protection subsidiaire comme « tout ressortissant d'un pays tiers ou tout apatride qui ne peut être considéré comme un réfugié, mais pour lequel il y a des motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée, si elle était renvoyée dans son pays d'origine (...), courrait un risque réel de subir des atteintes graves ».

Ces « atteintes graves » recouvrent concrètement :

- la peine de mort ou une exécution ;

- la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ;

- s'agissant d'un civil, « une menace grave et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d'une situation de conflit armé interne ou international »30(*).

Comme son nom l'indique, cette protection n'est que « subsidiaire » : si l'intéressé remplit les critères de la convention de Genève du 28 juillet 1951, le statut de réfugié, plus protecteur, lui est accordé.

Le bénéfice de la protection subsidiaire est reconnu par l'OFPRA, dont la décision peut être contestée devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et, en cassation, devant le Conseil d'État.

Actuellement, les bénéficiaires de la protection subsidiaire obtiennent une carte de séjour temporaire d'un an (mention « vie privée et familiale »), qui les autorise à exercer une activité professionnelle, puis une carte pluriannuelle de deux ans renouvelables. Après cinq années de résidence régulière et ininterrompue en France, ils accèdent à une carte de résident, dans les conditions de droit commun (sous condition de ressources et d'une assurance maladie).

Ce dispositif est moins favorable que celui des réfugiés31(*). Il respecte toutefois l'article 24 de la directive « Qualification » du 13 décembre 201132(*).

Le parcours migratoire type d'une personne bénéficiant de la protection subsidiaire (état du droit)

Source : commission des lois du Sénat.

Les bénéficiaires d'une protection subsidiaire peuvent être rejoints par les membres de leur famille, au titre de la réunification familiale, sans condition de durée préalable de séjour, de ressources ou de logement.

La procédure est identique à celle des réfugiés, à une exception près : pour être admis au séjour, les membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire n'ont pas à démontrer qu'ils sont entrés régulièrement en France (régime plus favorable que celui des réfugiés). Ils obtiennent le même titre de séjour que les bénéficiaires de la protection subsidiaire (carte de séjour temporaire puis cartes de séjour pluriannuelles et cartes de résident)33(*).

§ La création d'une carte pluriannuelle de quatre ans

L'article 1er du projet de loi vise à créer une carte de séjour pluriannuelle spécifique pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les membres de leur famille (nouvel article L. 313-25 du CESEDA)34(*). Elle serait délivrée dès leur première admission au séjour, pour une durée de quatre ans.

Ce nouveau titre de séjour, distinct des cartes « vie privée et familiale », comporterait deux mentions : « bénéficiaire de la protection subsidiaire » et « membre de la famille d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire ».

Les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les membres de leur famille accèderaient ensuite, de plein droit, à une carte de résident après quatre années de résidence régulière en France, contre cinq ans aujourd'hui. Ils n'auraient plus à justifier de la condition de ressources, ni d'une assurance maladie (article 2 du projet de loi).

Le parcours migratoire type d'une personne bénéficiant de la protection subsidiaire (projet de loi)

Source : commission des lois du Sénat.

D'après l'étude d'impact, cette mesure poursuit trois objectifs35(*) :

sécuriser le droit au séjour des bénéficiaires de la protection subsidiaire et faciliter leur intégration et leurs démarches administratives. À titre de comparaison, treize pays européens accordent des titres de séjour de trois et cinq ans pour cette catégorie de population ;

diminuer le nombre de recours contre les décisions de l'OFPRA devant la CNDA, « de plus en plus de protégés subsidiaires » engageant une telle procédure pour obtenir le statut, plus protecteur, de réfugié ;

réduire le nombre de passages en préfecture et économiser environ quatre équivalents temps plein (ETP) de catégorie C à l'échelle nationale36(*).

Le projet de loi maintiendrait toutefois une différence de traitement entre les réfugiés (carte de résident de dix ans dès leur première admission au séjour) et les bénéficiaires de la protection subsidiaire (carte pluriannuelle de quatre ans). D'après le Conseil d'État, cette distinction « n'est pas contraire au principe d'égalité, compte tenu de ce que les personnes concernées relèvent de régimes juridiques différents »37(*).

3. Les spécificités des titres de séjour accordés aux apatrides et aux membres de leur famille

§ L'apatridie

Protégé par la convention de New-York du 28 septembre 195438(*), un apatride est une personne « qu'aucun État ne considère comme son ressortissant par application de sa législation ». Selon l'OFPRA, la France accueillait 1 425 apatrides au 31 décembre 2017 (stock).

En l'état du droit, les apatrides bénéficient d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'une durée d'un an renouvelable puis d'une carte de séjour pluriannuelle de quatre ans. Toutefois, ils accèdent, de plein droit, à une carte de résident après seulement trois ans de résidence régulière en France39(*).

Ces documents donnent droit à l'exercice d'une activité professionnelle.

Le parcours migratoire type d'un apatride (état du droit)

Source : commission des lois du Sénat

Hypothèse : l'apatride demande à bénéficier de la carte de résident dès qu'il le peut, soit au bout de trois années de présence régulière en France.

Les apatrides bénéficient de la réunification familiale, dans les mêmes conditions que les bénéficiaires de la protection subsidiaire. Ce droit est ouvert à leur conjoint, partenaire de PACS ou concubin40(*), âgé d'au moins dix-huit ans, aux enfants non mariés du couple, et, lorsque les apatrides sont des mineurs non mariés, à leurs ascendants directs au premier degré.

Le régime de la réunification familiale des apatrides crée toutefois une ambiguïté par rapport aux articles L. 313-11 et L. 314-11 du CESEDA, qui prévoient la délivrance de titres de séjour uniquement aux enfants de l'apatride et à son conjoint.

Dès lors, comme l'indique l'étude d'impact, « des personnes peuvent être autorisées à entrer régulièrement en France (au titre de la réunification familiale auprès d'un apatride) sans que la délivrance d'un titre de séjour ne soit expressément prévue »41(*). Tel est le cas du partenaire de PACS, du concubin et des ascendants directs au premier degré des apatrides.

§ La création d'une carte pluriannuelle de quatre ans

Comme pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire, l'article 1er du projet de loi vise à créer une carte de séjour pluriannuelle pour les apatrides et les membres de leur famille (nouvel article L. 313-25 du CESEDA)42(*). Elle serait délivrée dès leur première admission au séjour, pour une durée de quatre ans.

Pour éviter toute ambiguïté, le périmètre des membres de la famille des apatrides bénéficiant de cette carte de séjour serait identique à celui de la réunification familiale.

Ce nouveau titre de séjour, distinct des titres « vie privée et familiale », comporterait deux mentions : « bénéficiaire du statut d'apatride » et « membre de la famille d'un bénéficiaire du statut d'apatride ».

Les apatrides et les membres de leur famille bénéficieraient ensuite d'une carte de résident non plus après trois années mais après quatre années de résidence régulière en France (article 2 du projet de loi).

Le parcours migratoire type d'un apatride (projet de loi)

Source : commission des lois du Sénat.

4. La suppression de l'article 1er par votre commission

Suivant son rapporteur, votre commission a supprimé l'article 1er du projet de loi (amendement COM-236). Cette position se fonde sur trois arguments.

En premier lieu, les titres de séjour délivrés aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux apatrides ont été entièrement réformés il y a moins de trois ans43(*), sans que le Gouvernement ait procédé à leur évaluation. Le droit en vigueur est totalement conforme à l'article 24 de la directive « Qualification » du 13 décembre 2011 précitée.

En deuxième lieu, octroyer une carte de séjour pluriannuelle puis une carte de résident aux bénéficiaires de la protection subsidiaire dès leur première admission au séjour serait contraire à la position adoptée par le Sénat en 2015.

Par définition, la protection subsidiaire n'est pas permanente : son bénéfice est conditionné à l'évolution de la situation personnelle des intéressés et, plus globalement, des conflits ayant justifié leur protection. L'article 16 de la directive « Qualification » du 13 décembre 2011 prévoit d'ailleurs explicitement ce cas de figure : « un ressortissant d'un pays tiers ou un apatride cesse d'être une personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire lorsque les circonstances qui ont justifié l'octroi de cette protection cessent d'exister ou ont évolué dans une mesure telle que cette protection n'est plus nécessaire ».

En dernier lieu, le dispositif proposé par le Gouvernement est paradoxalement moins protecteur pour les apatrides : ces derniers bénéficieraient d'une carte de résident au bout de quatre années de présence en France, contre trois ans aujourd'hui.

Votre commission a supprimé l'article 1er.

Article 2 (art. L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Délivrance de la carte de résident aux bénéficiaires d'une protection internationale et aux membres de leur famille

L'article 2 du projet de loi vise à préciser les conditions de délivrance des cartes de résident aux bénéficiaires d'une protection internationale et aux membres de leur famille.

L'accès à la carte de résident

Valable dix ans, la carte de résident est délivrée :

aux réfugiés et aux membres de leur famille, dès leur première admission au séjour et sous réserve qu'ils soient entrés régulièrement en France (8° de l'article L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA) ;

aux apatrides et aux membres de leur famille, après trois ans de résidence régulière en France (9° du même article L. 314-11 du CESEDA) ;

aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux membres de leur famille, dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire après avoir résidé au moins cinq ans en France et si les intéressés justifient de ressources stables, régulières et suffisantes et d'une assurance maladie (article L. 314-8 du même code).

Une fois expirée, la carte de résident donne accès à une carte de résident permanent, d'une durée indéterminée44(*).

1. La condition de régularité du séjour

L'article 2 vise, en premier lieu, à supprimer la condition de régularité du séjour pour la délivrance de la carte de résident aux membres de la famille des réfugiés (alinéas 2 et 3).

Aujourd'hui, cette condition se matérialise par l'obligation de produire un visa de long séjour attestant que les membres de la famille des réfugiés sont entrés régulièrement en France45(*).

Or, ce document est difficile à produire lorsque les intéressés ont fui leur pays en raison d'un risque de persécution. D'après l'étude d'impact, cela constituerait « un obstacle au maintien de l'unité familiale, difficilement compréhensible par les intéressés, en particulier pour les parents de mineures placées sous la protection de l'OFPRA en raison du risque de mutilation génitale »46(*). Au demeurant, cette condition de régularité du séjour n'est pas opposable aux membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire47(*).

2. Les cartes de résident des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides

L'article 2 du projet de loi tend, en second lieu, à tirer les conséquences de l'article 1er et, plus précisément, de la création d'un titre pluriannuel pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire, les apatrides et les membres de leur famille (alinéas 4 à 7).

Les bénéficiaires de la protection subsidiaire pourraient accéder de plein droit à une carte de résident après quatre années de présence en France (contre cinq années en l'état du droit). Ils n'auraient plus à justifier de ressources stables, régulières et suffisantes ni d'une assurance maladie.

Les apatrides bénéficieraient d'un dispositif identique alors, qu'en l'état du droit, ils accèdent à une carte de résident après seulement trois années de présence en France.

Par cohérence avec sa position à l'article 1er, votre commission a souhaité maintenir le droit en vigueur pour la délivrance des cartes de résident des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides. Elle a donc supprimé les alinéas 4 à 7 de l'article 2 (amendement COM-237 de son rapporteur).

3. Le délai de délivrance de la carte de résident des réfugiés

Sur proposition de notre collègue Jean-Yves Leconte et des membres du groupe socialiste et républicain et avec l'avis favorable de son rapporteur, votre commission a fixé à un mois le délai de délivrance de la carte de résident des réfugiés (amendement COM-63).

La procédure de délivrance de cette carte de résident serait ainsi accélérée afin de faciliter l'intégration des réfugiés et leurs démarches administratives.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 723-5, L. 752-1 et L. 752-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Réunification familiale des personnes protégées - Protection des mineurs contre les risques de mutilation sexuelle

L'article 3 du projet de loi poursuit deux objectifs :

- étendre la procédure de réunification familiale engagée par un mineur étranger à ses frères, soeurs, demi-frères et demi-soeurs ;

- mieux protéger les mineurs étrangers contre les risques de mutilation sexuelle.

1. L'extension de la réunification familiale

§ La réunification familiale, un droit pour les personnes protégées

La réunification familiale permet aux réfugiés, aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux apatrides de demander à être rejoints en France par les membres de leur famille.

Cette procédure est fondée sur le principe de « l'unité de la famille », reconnu par la convention de Genève du 28 juillet 195148(*) et par l'article 23 de la directive « Qualification » du 13 décembre 201149(*). Comme votre rapporteur l'a souligné en 2015, elle est justifiée par « les craintes de persécution ou d'atteintes graves pour les membres de la famille restant dans le pays d'origine. (Elle n'a) aucune conséquence sur le regroupement familial, qui répond à une autre logique »50(*).

Contrairement au regroupement familial (prévu pour les étrangers qui ne bénéficient pas d'une protection internationale), la réunification familiale n'est soumise à aucune condition de durée préalable de séjour, de ressources ou de logement.

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a clarifié le régime juridique de la réunification familiale. Elle est aujourd'hui régie par les articles L. 752-1 à L. 752-3, L. 812-5 et L. 812-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Le périmètre de la réunification familiale

Conformément à l'article L. 752-1 du CESEDA, les bénéficiaires d'une protection internationale peuvent demander à être rejoints en France par :

leur conjoint ou partenaire de PACS, âgé d'au moins dix-huit ans, si le mariage ou le PACS est antérieur à la demande d'asile ;

leur concubin, âgé d'au moins dix-huit ans, avec lequel ils entretenaient, avant l'introduction de la demande d'asile, « une vie commune suffisamment stable et continue » ;

les enfants non mariés du couple, âgés au plus de dix-neuf ans ;

les ascendants directs au premier degré des personnes protégées, lorsque ces dernières sont des mineurs non mariés.

L'âge des enfants est apprécié à la date de dépôt de la demande de réunification familiale. Si la protection est accordée à un mineur non accompagné, la recherche des membres de sa famille débute « dès que possible »51(*).

Une fois arrivés sur le territoire français, les bénéficiaires de la réunification familiale obtiennent un titre de séjour, dans les conditions fixées par le CESEDA52(*).

Seules trois hypothèses justifient le refus d'une réunification familiale :

- la personne qui bénéficie de la protection internationale « ne se conforme pas aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d'accueil » ;

- le membre de sa famille représente une menace pour l'ordre public ou « il est établi qu'il est instigateur, auteur ou complice des persécutions ou atteintes graves qui ont justifié l'octroi d'une protection au titre de l'asile » ;

- la personne protégée vit en état de polygamie et demande à faire venir en France un deuxième conjoint ou les enfants de ce conjoint53(*).

§ L'extension de la réunification familiale

L'article 3 du projet de loi vise à élargir le droit à la réunification  familiale aux frères, soeurs, demi-frères et demi-soeurs d'un réfugié, d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire ou d'un apatride lorsque celui-ci est un mineur non marié (article L. 752-1 du CESEDA54(*)).

Par rapport au droit en vigueur, la réunification familiale serait donc entendue au-delà des parents du mineur.

Deux conditions cumulatives devraient être réunies pour procéder à cette réunification familiale :

- les frères, soeurs, demi-frères et demi-soeurs de la personne protégée devraient être des mineurs non mariés, à la « charge effective » du ou des parents ;

- ils devraient entrer en France en compagnie du ou des parents.

D'après notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure pour l'Assemblée nationale, il s'agit de ne pas « laissés seuls dans leurs pays d'origine (...) les frères et soeurs d'un mineur réfugié »55(*).

Concernant l'impact de cette mesure, la France comptait environ 25 000 mineurs isolés en 2017. 591 ont déposé une première demande d'asile en France ; 564 se sont vu reconnaître le statut de réfugié56(*) et auraient désormais vocation à être rejoints en France par leurs parents (état du droit) mais également par leurs frères, soeurs, demi-frères et demi-soeurs (projet de loi).

À l'initiative de nos collègues Jacqueline Eustache-Brinio et Roger Karoutchi et avec l'avis favorable du rapporteur, votre commission a supprimé cette extension de la réunification familiale à d'autres personnes que les ascendants directs au premier degré du réfugié mineur (amendements COM-7 rectifié ter et COM-31) car :

- une telle disposition pourrait constituer « un appel d'air pour des flux migratoires toujours plus importants, sans perspective réelle d'intégration, ce qui ne manquerait pas de susciter des drames humanitaires »57(*) ;

- le droit en vigueur est conforme à la directive « Qualification » du 13 décembre 2011 précitée ;

- les frères, les demi-frères, les soeurs et les demi-soeurs ont toujours la possibilité de déposer eux-mêmes une demande d'asile auprès des autorités françaises ou de bénéficier d'un « visa asile » auprès de l'ambassade ou du consulat.  

§ Les motifs de refus de la réunification familiale

L'article 3 tend également à ajouter un nouveau cas de refus de la réunification familiale : le membre de la famille souhaitant se rendre en France sans se conformer aux principes essentiels de la République serait désormais exclu de ce dispositif58(*).

2. La protection des mineurs contre les risques de mutilation sexuelle

§ La lutte contre les mutilations sexuelles

Les mutilations sexuelles - et principalement l'excision - sont réprimées par les articles 222-9 et 227-24-1 du code pénal59(*).

Après de nombreux revirements, la jurisprudence administrative reconnaît désormais la qualité de réfugié à des mineures de sexe féminin ayant subi ou risquant de subir des mutilations sexuelles, considérant qu'elles appartiennent à « un certain groupe social » au sens de la convention de Genève60(*). Ces personnes obtiennent ainsi une carte de résident dès leur première admission au séjour puis une carte de résident permanent.

La notion de « certain groupe social »

Au sens de la convention de Genève du 28 juillet 1951, un réfugié est une personne «  craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, (qui) se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».

Selon l'article 10 de la directive « Qualification » du 13 décembre 201161(*), deux conditions cumulatives doivent être remplies pour appartenir à un « certain groupe social ».

En premier lieu,  les membres du groupe doivent partager « une caractéristique innée ou une histoire commune qui ne peut être modifiée, ou encore une caractéristique ou une croyance à ce point essentielle pour l'identité ou la conscience qu'il ne devrait pas être exigé d'une personne qu'elle y renonce ».

En second lieu, le groupe doit avoir « son identité propre dans le pays en question parce qu'il est perçu comme étant différent par la société environnante ».

En 2016, 591 mineures ont été placées sous protection en raison d'un risque de mutilation sexuelle62(*). Au total, la France compterait 6 000 mineures protégées pour ce motif63(*).

D'après l'OFPRA, « la crainte d'être soumise à une mutilation sexuelle féminine est principalement alléguée pour des fillettes, nées dans leur pays d'origine ou en France, mais elle l'est parfois aussi par des femmes adultes. Les principaux pays concernés par cette problématique demeurent le Mali, la Guinée, la Côte d'Ivoire, le Sénégal et le Nigéria. De manière moins fréquente mais régulière, des craintes d'excision sont exprimées dans d'autres pays de l'Afrique de l'Ouest (Burkina Faso, Gambie, Mauritanie, Guinée Bissau) et de la Corne de l'Afrique (Soudan, Djibouti) »64(*).

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 201565(*) a permis de mieux protéger les femmes mineures victimes ou craignant d'être victimes de mutilations sexuelles. Elle a donné la possibilité à l'OFPRA d'organiser un examen médical :

lors de l'instruction de la demande d'asile (article L. 723-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA) ;

- une fois la protection accordée, tant que le risque de mutilation existe et que l'intéressée est mineure (article L. 752-3 du même code).

Considérées comme « trop intrusives pour être conformes à l'intérêt supérieur de l'enfant » par le Défenseur des droits66(*), ces mesures se sont toutefois révélées indispensables pour protéger les mineures victimes ou risquant d'être victimes de mutilations sexuelles.

De même, de nombreuses garanties ont été apportées pour respecter la dignité des personnes concernées :

- le refus de se soumettre à l'examen médical ne fait pas obstacle à l'octroi de la protection et ne peut, à lui seul, entraîner sa cessation. Il est toutefois transmis au procureur de la République, de même que les constats de mutilation ;

tant que le risque de mutilation existe, la protection internationale ne peut pas être interrompue. En 2017, l'OFPRA a refusé sept cessations de protection demandées par les parents et en a informé la justice67(*) ;

- l'OFPRA observe un délai minimal de trois ans entre deux examens médicaux, « sauf s'il existe des risques réels et sérieux de penser qu'une mutilation sexuelle a effectivement été pratiquée ou pourrait être pratiquée ».

§ La transmission des certificats médicaux à l'OFPRA

Le contenu des examens médicaux est fixé par un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre de la santé en date du 23 août 201768(*).

Le certificat médical est « remis en main propre aux parents de la mineure concernée ou à ses représentants légaux. Le médecin en conserve une copie ». Il incombe aux parents de le transmettre à l'OFPRA, dans un délai de quinze jours.

L'établissement de santé se limite à informer l'office que l'examen a bien été réalisé ; il ne lui transmet aucune information médicale.

Or, d'après l'étude d'impact, la transmission du certificat à l'OFPRA « n'est aujourd'hui pas toujours assurée, en particulier lorsque les parents oublient de réaliser cet envoi ou le font au-delà du délai requis »69(*).

Par conséquent, l'article 3 du projet de loi vise à déroger à l'article L. 1110-4 du code de la santé publique, qui protège le secret médical tout en autorisant des aménagements « expressément prévus par la loi ».

En présence d'un risque de mutilation sexuelle, le médecin (et non les parents) transmettrait « sans délai » à l'OFPRA le certificat médical produit lors de l'instruction de la demande d'asile (article L. 723-5 du CESEDA) ou après l'octroi de la protection (article L. 752-3 du même code).

Ce dispositif de prévention des mutilations sexuelles compléterait utilement l'article 226-14 du code pénal70(*), qui permet de lever le secret médical a posteriori, lorsque la mutilation a déjà été pratiquée.

Dans son avis, le Conseil d'État a admis cet aménagement du secret médical, « dans la mesure où il est justifié, d'une part, par la nature même de la protection accordée, d'autre part, par la nécessité pour l'OFPRA, compte tenu de ses missions, de vérifier le droit à son maintien »71(*).

§ L'extension de protection aux mineurs de sexe masculin invoquant un risque de mutilation sexuelle

À l'initiative de notre collègue député Dimitri Houbron (groupe La République en Marche), la commission des lois de l'Assemblée nationale a étendu l'examen médical pratiqué lors de l'instruction de la demande d'asile (article L. 723-5 du CESEDA) « aux individus de sexe masculin invoquant un risque de mutilation sexuelle de nature à altérer leur fonction reproductrice ».

Implicitement, cette disposition vise à reconnaître la qualité de réfugié à ces personnes, tout en excluant le cas de la circoncision. D'après notre collègue député Dimitri Houbron, « les garçons, certes moins nettement touchés que les filles par ces pratiques, subissent aussi des mutilations sexuelles dans certaines contrées reculées, en Asie, en Russie ou encore en Inde (...). Je vous épargne les descriptions des mutilations sexuelles concernant les mineurs de sexe masculin et me bornerai à vous dire qu'il s'agit de la castration, de l'émasculation ou encore de la subincision totale, qui altère les fonctions reproductrices ».

Notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure pour l'Assemblée nationale, s'est opposée à cette disposition : « je comprends votre inquiétude, mais si l'excision est reconnue comme une pratique courante dans certaines régions du monde, les mutilations sexuelles masculines n'ont, elles, pas fait l'objet d'une évaluation, ce qui fait que l'on ne peut pas considérer que les personnes aujourd'hui soumises à ce risque constituent un groupe social au sens de la convention de Genève, et que l'OFPRA n'est donc pas en mesure d'évaluer l'appartenance à un groupe social ayant besoin d'une protection »72(*).

Cette analyse n'est toutefois pas partagée par le directeur général de l'OFPRA, qui a précisé lors de son audition par votre rapporteur que les mutilations sexuelles pratiquées sur des mineurs de sexe masculin constituaient un phénomène nouveau mais une problématique réelle. En outre, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) a indiqué qu'aucun obstacle juridique n'empêchait de leur octroyer le statut de réfugié.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale concernerait uniquement l'examen médical pratiqué lors de l'instruction de la demande d'asile (article L. 723-5 du CESEDA) et exclurait l'examen réalisé une fois la protection accordée (article L. 752-3 du CESEDA).

Sur proposition de son rapporteur, votre commission l'a étendu à tous les examens médicaux ordonnés par l'OFPRA, notamment pour pouvoir vérifier qu'aucune mutilation sexuelle n'a été pratiquée après l'octroi de la protection internationale (amendement COM-238).

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.


* 19 Voir le commentaire de l'article 1er du projet de loi pour plus de précisions.

* 20 Convention relative au statut des réfugiés, dont la ratification par la France a été autorisée par la loi n° 54-290 du 17 mars 1954.

* 21 « Les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif ».

* 22 Articles L. 314-11, L. 314-14 et R. 743-3 du CESEDA.

* 23 Le régime applicable aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux apatrides étant différent (voir infra).

* 24 Rapport d'activité 2017 de l'OFPRA, p. 57. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.ofpra.gouv.fr/sites/default/files/atoms/files/ra_ofpra2017_web_0604.pdf.

* 25 Article L. 752-1 du CESEDA. Voir le commentaire de l'article 3 pour plus de précisions sur la réunification familiale.

* 26 Voir le commentaire de l'article 2 pour plus de précisions sur la condition de régularité du séjour.

* 27 Article L. 314-11 du CESEDA.

* 28 Rapport d'activité 2017 de l'OFPRA, op.cit., p. 57.

* 29 Directive 2011/95/UE concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

* 30 Article L. 712-1 du CESEDA.

* 31 Les réfugiés bénéficiant directement d'une carte de résident d'une durée de dix ans (voir supra).

* 32 « Les États membres délivrent aux bénéficiaires du statut conféré par la protection (...) un titre de séjour valable pendant une période d'au moins un an et renouvelable pour une période d'au moins deux ans ».

* 33 Articles L. 313-13 et L. 752-1 du CESEDA.

* 34 Par coordination, l'article L. 313-13 du CESEDA (carte de séjour temporaire pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire) serait abrogé et l'article L. 313-18 du même code (carte de séjour pluriannuelle) serait modifié en conséquence.

* 35 Étude d'impact du projet de loi, p. 31, 33, 34 et 38.

* 36 Ce chiffre prend également en compte la création d'une carte de séjour pluriannuelle pour les apatrides (voir infra).

* 37 Avis n° 394206 du 15 février 2018 sur le projet de loi.

* 38 Convention relative au statut des apatrides, dont la ratification par la France a été approuvée par l'ordonnance n° 58-1321 du 23 décembre 1958.

* 39 Articles L. 313-11, L. 313-18 et L. 314-11 du CESEDA.

* 40 Si le mariage ou le PACS est antérieur à la demande de protection de l'apatride auprès de l'OFPRA ou si le concubin entretenait avec l'apatride « une vie commune suffisamment stable et continue » avant cette même demande.

* 41 Étude d'impact du projet de loi, p. 35.

* 42 L'article L. 313-11 du CESEDA serait modifié par coordination.

* 43 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* 44 Articles L. 314-1, L. 314-11 et L. 314-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

* 45 Article L. 313-2 du CESEDA.

* 46 Étude d'impact du projet de loi, p. 35 et 36.

* 47 Articles L. 313-11 et L. 313-13 du CESEDA.

* 48 Convention relative au statut des réfugiés, dont la ratification a été autorisée par la loi n° 54-290 du 17 mars 1954.

* 49 Directive 2011/95/UE concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

* 50 Rapport n° 425 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à la réforme de l'asile, p. 201. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4251.pdf.

* 51 Article L. 752-2 du CESEDA.

* 52 Voir le commentaire de l'article 1er du projet de loi pour plus de précisions.

* 53 Articles L. 411-7 et L. 752-1 du CESEDA.

* 54 L'application aux apatrides de cet article du CESEDA étant assurée par un renvoi opéré à l'article L. 812-5 du même code.

* 55 Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, p. 121. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0857.pdf.

* 56 Rapport d'activité 2017 de l'OFPRA, p. 104. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.ofpra.gouv.fr/sites/default/files/atoms/files/ra_ofpra2017_web_0604.pdf.

* 57 Source : amendement de notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio, adopté par votre commission.

* 58 Alors, qu'en l'état du droit, ce motif de refus concerne uniquement les « demandeurs » de la réunification familiale, c'est-à-dire les personnes bénéficiant d'une protection internationale et demandant à être rejoints en France par les membres de leur famille.

* 59 La sanction contre les auteurs de mutilations sexuelles pouvant atteindre dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende.

* 60Conseil d'État, 21 décembre 2012, arrêt n° 332491.

* 61 Directive 2011/95/UE concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

* 62 Étude d'impact du projet de loi, p. 32.

* 63 Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, op.cit., p. 120.

* 64 Rapport d'activité 2017 de l'OFPRA, p. 46. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.ofpra.gouv.fr/sites/default/files/atoms/files/ra_ofpra2017_web_0604.pdf.

* 65 Loi relative à la réforme du droit d'asile.

* 66 Défenseur des droits, avis n° 14-10, 6 novembre 2014.

* 67 Rapport d'activité 2017 de l'OFPRA, op. cit., p. 65.

* 68 Arrêté pris pour l'application des articles L. 723-5 et L. 752-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et définissant les modalités de l'examen médical prévu pour les personnes susceptibles de bénéficier, ou qui bénéficient, d'une protection au regard des risques de mutilation sexuelle féminine qu'elles encourent.

* 69 Étude d'impact du projet de loi, p. 34.

* 70 Article selon lequel le secret professionnel, donc le secret médical, n'est pas applicable « à celui qui informe les autorités judiciaires, médicales ou administratives de privations ou de sévices, y compris lorsqu'il s'agit d'atteintes ou mutilations sexuelles, dont il a eu connaissance et qui ont été infligées à un mineur ou à une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique ».

* 71 Avis n° 394206 du 15 février 2018 sur le projet de loi.

* 72 Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, op. cit., p. 138-139.