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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - L'ACCÈS À LA PROCÉDURE ET LES CONDITIONS D'ACCUEIL DES DEMANDEURS D'ASILE

Article 7 (art. L. 733-5, L. 741-1, L. 741-2-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Choix de la langue utilisée lors de la procédure et demande d'asile conjointe pour les parents et leurs enfants mineurs

L'article 7 du projet de loi vise à prévoir que le choix de langue utilisée lors de la procédure d'examen d'une demande d'asile se fait dès l'enregistrement de la demande en préfecture, d'une part, et qu'une demande d'asile présentée par des parents d'enfants mineurs soit regardée comme demandée conjointement pour ces derniers, d'autre part.

1. Le choix de la langue utilisée lors de la procédure de demande d'asile

a) Le droit en vigueur : un choix prévu en amont de l'entretien personnel mené par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)

La directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale dite « Procédures » prévoit, à son article 15, la présence d'un interprète « capable d'assurer une communication appropriée entre le demandeur et la personne qui mène l'entretien ». De plus, cette communication doit avoir lieu dans « une langue pour laquelle le demandeur a manifesté une préférence sauf s'il existe une autre langue qu'il comprend et dans laquelle il est à même de communiquer clairement ».

Ces dispositions ont été transposées, par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l'asile, à l'article L. 723-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), relatif aux conditions de l'entretien personnel et qui dispose que le demandeur « est entendu dans la langue de son choix sauf s'il existe une autre langue dont il a une connaissance suffisante ».

Par ailleurs, l'article 12 de la même directive « Procédures », relatif aux garanties accordées aux demandeurs, évoque la notion de « langue qu'ils comprennent ou dont il est raisonnable de supposer qu'ils la comprennent » dans laquelle doit leur être présentée une information sur les droits et obligations qui s'appliquent à leur situation, et dont les termes ont été transposés à l'article L. 741-1 du CESEDA.

Concrètement, en l'état du droit en vigueur, le choix de la langue n'est jamais imposé :

- au moment où il fait enregistrer sa demande d'asile par l'autorité préfectorale, le demandeur communique, aux fins d'enregistrement dans un dossier informatique, les éléments relatifs à son identité ainsi que la langue dans laquelle il s'exprime. Ces informations sont transmises à l'OFPRA ;

- lors de l'envoi de son dossier de demande d'asile à l'OFPRA, dans les 21 jours prévus par décret, le demandeur choisit la langue dans laquelle il souhaite que l'entretien se déroule, sans que ce choix soit définitif ;

- enfin, c'est après étude du dossier que l'OFPRA prend en compte le choix de la langue et organise la venue d'un interprète.

D'après le rapport annuel de l'OFPRA pour l'année 2017, près de 108 langues sont utilisées sur les 148 répertoriées, pour près de 66 000 entretiens assurés avec un interprète, ce qui donne une idée des impératifs d'organisation en la matière.

Le Conseil d'État souligne à cet égard dans son avis sur le projet de loi que les changements imprévus de la langue de procédure en cours d'instruction, sont « souvent effectués à titre dilatoire par des demandeurs de mauvaise foi ».

b) Le texte transmis : un choix de langue plus directif, dès l'enregistrement en préfecture de la demande d'asile, et opposable au demandeur d'asile pour toute la procédure

Le projet de loi prévoit la création d'un nouveau dispositif qui comprend deux volets.

S'agissant du premier volet, un nouvel article L. 741-2-1 serait introduit dans le CESEDA, aux termes duquel :

le demandeur d'asile serait informé, lors de l'enregistrement de sa demande d'asile en préfecture (au sein des guichets uniques de demande d'asile - les GUDA), des différentes langues dans lesquelles il peut être entendu lors de l'entretien personnel mené par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et devrait choisir la langue dans laquelle « il préfère être entendu » ;

ce choix lui serait opposable pendant toute la durée d'examen de sa demande ; il ne pourrait donc plus le modifier, y compris en cas de recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), ce dont il serait informé par la préfecture ;

à défaut de choix de la part du demandeur d'asile ou, dans le cas où sa demande ne pourrait être satisfaite, il pourrait être entendu dans une « autre langue dont il a une connaissance suffisante », reprenant les termes de l'article L. 723-6 du CESEDA ;

- conformément aux remarques du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, l'étranger pourrait, à tout moment, être entendu en français.

- également conformément aux remarques du Conseil d'État, la contestation du choix de la langue ne pourrait intervenir qu'à l'occasion du recours devant la CNDA contre une décision de l'OFPRA rejetant une demande de protection internationale, suivant le même principe que celui prévalant pour la contestation d'un classement en procédure accélérée.

Les modalités d'application de ces dispositions seraient par ailleurs précisées par un décret en Conseil d'État.

Le second volet de la réforme proposée consiste à compléter les cas dans lesquels, à l'occasion de l'examen d'un recours, la CNDA peut annuler une décision de l'OFPRA et lui renvoyer l'examen d'une demande d'asile, sans se prononcer sur le fond, en ajoutant celui où « le requérant a été dans l'impossibilité de se faire comprendre lors de l'entretien, faute d'avoir pu bénéficier d'un interprète dans la langue qu'il a indiquée ou dans une autre langue dont il a une connaissance suffisante » et que « ce défaut d'interprétariat est imputable à l'Office ».

Ces cas sont actuellement limités, par l'article L. 733-5 du CESEDA, à ceux où l'Office a pris une décision sans procéder à un examen individuel de la demande ou en se dispensant d'un entretien personnel, en dehors des cas prévus par la loi.

c) La position de votre commission : approuver ce principe cohérent sous réserve d'une modification rédactionnelle

Votre rapporteur approuve que le choix de la langue effectué par le demandeur d'asile au moment de l'enregistrement de sa demande en préfecture lui soit opposable par la suite, y compris en cas de recours devant la Cour nationale du droit d'asile.

Cette solution, conforme à la directive « Procédures », tout en permettant de mieux organiser la procédure, dans l'intérêt des demandeurs d'asile de bonne foi et de l'ensemble des institutions chargées de l'asile.

Des garde-fous sont prévus avec la possibilité pour la CNDA de renvoyer l'affaire devant l'OFPRA lorsque le demandeur d'asile n'aura pas pu se faire comprendre lors de l'entretien pour des raisons imputables à l'Office.

Interrogé par votre rapporteur lors de son audition, le directeur général de l'OFPRA, M. Pascal Brice, a indiqué que cette disposition était essentielle pour permettre la réduction des délais de traitement des demandes d'asile dans des conditions respectueuses de l'instruction, pour mieux anticiper l'assistance des interprètes. Il a également rappelé que la langue de l'entretien était considérée comme « une garantie essentielle de procédure »177(*). La Cour nationale du droit d'asile et le Conseil d'État estiment en effet qu'un entretien effectué dans une langue non maîtrisée par le demandeur équivaut à un défaut d'entretien, première garantie de la procédure d'asile. Il en résulte donc que l'OFPRA, demain comme aujourd'hui, s'attachera à modifier la langue de l'entretien choisie en préfecture dès lors qu'elle ne permettrait pas au demandeur d'asile de communiquer sur les motifs de sa demande d'asile, et en particulier si cela résulte d'une erreur de bonne foi de sa part.

Approuvant cette philosophie, votre commission a seulement souhaité apporter une clarification rédactionnelle au cas où le demandeur refuse de choisir une langue lors de l'enregistrement en préfecture, adoptant un amendement COM-290 de son rapporteur en ce sens.

Enfin, votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité que les services de la préfecture soient en mesure de permettre effectivement ce choix, en termes de moyens humains, matériel et de formation ad hoc.

2. La demande d'asile conjointe des parents et de leurs enfants mineurs

a)L'état du droit : l'absence de distinction entre majeur et mineur pour l'introduction d'une demande d'asile

L'article L. 741-1 du CESEDA prévoit que « tout étranger présent sur le territoire français et souhaitant demander l'asile se présente en personne à l'autorité administrative compétente (...).

Les majeurs comme les mineurs souhaitant demander l'asile doivent donc faire une demande individuelle, étant précisé que les mineurs ne peuvent, en principe, faire l'objet d'une mesure d'éloignement178(*).

D'après l'étude d'impact du projet de loi, il en résulterait des « demandes d'asile successives présentées par des parents déboutés du droit d'asile, au nom de leurs enfants sur la base des mêmes moyens, (...) qui imposent à l'OFPRA un nouvel examen basé sur les mêmes éléments ».

Dans son rapport annuel pour 2017, l'OFPRA indique d'ailleurs que l'année 2017 a été marquée par une augmentation des demandes concernant les mineurs accompagnants des demandeurs adultes (+ 34,6 % par rapport à 2016).

b) Le texte transmis : permettre les demandes d'asile conjointes des parents et de leurs enfants mineurs

L'article 7 du projet de loi tend à compléter l'article L. 741-1 du CESEDA afin de regarder une demande d'asile présentée par un étranger majeur, accompagné de ses enfants mineurs, comme également présentée au nom de ceux-ci.

Sur la suggestion du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, deux garanties sont prévues en faveur des enfants mineurs :

- la première prévoit que, lorsque la demande de protection est présentée séparément par les deux parents, la décision opposable aux enfants mineurs est celle qui accorde la protection la plus étendue ;

- la seconde permet aux enfants mineurs de renverser la présomption lorsqu'ils établissent que la personne à l'origine de leur demande n'avait aucun titre pour la former pour leur compte ; la décision statuant sur la demande de protection ne leur serait alors pas opposable.

c) La position de votre commission : approuver ces dispositions qui ne changent pas fondamentalement le droit en vigueur

Votre rapporteur estime que cette disposition va contribuer à la simplification de la procédure sans bouleverser le droit en vigueur.

Concrètement, dans le cadre des dispositions proposées, dès lors que l'un ou l'autre des parents ou les deux parents d'un ou plusieurs enfant(s) mineur(s) feraient une demande d'asile, elle serait considérée comme effectuée pour l'ensemble des enfants mineurs. Ensuite, dès lors qu'une protection sera accordée à au moins l'un des deux parents, la protection la plus étendue sera automatiquement octroyée aux enfants mineurs.

S'agissant du statut de réfugié, cela ne fait que codifier la jurisprudence du Conseil d'État. En effet, en vertu des principes généraux du droit applicables aux réfugiés, et notamment celui d'unité de la famille, que la France se doit de respecter en vue d'assurer pleinement au réfugié la protection prévue par la convention de Genève, il est obligatoire que la même qualité soit reconnue à l'époux et à aux enfants mineurs du réfugié179(*).

En revanche, le Conseil d'État n'appliquait pas ce principe aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, qui n'est définie que par le droit de l'Union européenne et les dispositions de droit interne qui en assurent la transposition. Il avait donc écarté l'application du principe d'unité de famille aux bénéficiaires de la protection subsidiaire180(*). Ces dispositions permettraient donc de revenir partiellement sur ce principe pour les enfants mineurs, dès lors qu'au moins l'un des parents serait bénéficiaire de la protection subsidiaire, les enfants mineurs le seraient aussi automatiquement.

Dans le droit en vigueur les enfants mineurs de parents bénéficiaires de la protection subsidiaire peuvent rejoindre leurs parents sur le territoire national au titre de la réunification familiale181(*). À leur majorité, ils sont tenus de demander un titre de séjour, le plus souvent sur la base de motif relatifs à la vie privée et familiale, dont le taux d'octroi est très élevé. Ces jeunes majeurs ne font pas partie des populations prioritaires faisant l'objet de mesures d'éloignement. Avec les dispositions proposées, ils n'auraient donc plus besoin, sauf exception, de demander de titre de séjour, puisque le bénéfice de la protection subsidiaire pourrait être renouvelé.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (supprimé) (art. L. 742-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Accroissement de sept à quinze jours du délai de recours contre une décision de transfert vers un autre État européen au titre du règlement « Dublin III »

L'article 7 bis du projet de loi vise à porter de sept à quinze jours le délai de recours contre une décision de transfert vers un autre État européen au titre du règlement « Dublin III ». Il reviendrait ainsi sur une disposition de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018182(*), moins de trois mois après sa promulgation.

Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale de deux amendements identiques de nos collègues députés Élise Fajgeles (rapporteure) et Florent Boudié (La République en Marche).

1. Les difficultés d'application du règlement « Dublin III »

Mettant en oeuvre la convention de Dublin du 15 juin 1990183(*), le règlement européen « Dublin III » du 26 juin 2013184(*) repose sur un principe cardinal : un seul État est compétent pour l'examen d'une demande d'asile.

Huit critères hiérarchisés sont prévus pour déterminer l'État responsable de cet examen (pays d'entrée dans l'espace « Dublin », localisation des membres de la famille, etc.).

Le nombre de personnes soumises à ce règlement connaît une hausse substantielle depuis 2015, en raison de l'augmentation des « flux secondaires » de demandeurs d'asile : après avoir déposé une demande d'asile dans un premier pays européen, des étrangers réitèrent leur demande dans un autre État.

En 2016, 25 963 demandeurs d'asile présents sur le territoire français ont fait l'objet d'une procédure « Dublin », soit cinq fois plus qu'en 2014. Or, seules 1 320 procédures ont abouti à un transfert effectif des intéressés vers l'État responsable de leur demande d'asile.

2. La loi du 20 mars 2018 : une réponse pragmatique

Issue d'une proposition de loi de notre collègue député Jean-Luc Warsmann (UDI, Agir et Indépendants), la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 précitée vise à améliorer l'efficacité des procédures « Dublin ». Elle prévoit notamment :

- d'autoriser la rétention des intéressés en amont de la décision de transfert, pendant que la France détermine l'État en charge de leur demande d'asile ;

- de sécuriser leur placement en rétention en aval de cette même décision de transfert, en réponse à une jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE)185(*) ;

- de simplifier le régime des assignations à résidence.

Lors de ses travaux, votre commission avait considéré que cette proposition de loi était indispensable pour garantir la soutenabilité des procédures « Dublin ». Elle avait également introduit plusieurs améliorations techniques afin de conforter l'efficacité des procédures. Ces dispositions ont été définitivement adoptées par l'Assemblée nationale le 15 février 2018, puis déclarées conformes à la Constitution un mois plus tard186(*).

3. L'article 7 bis du projet de loi : un nouveau recul dans l'efficacité des procédures « Dublin »

Moins de trois mois après la promulgation de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 précitée, l'Assemblée nationale propose de revenir sur l'ensemble des apports du Sénat (articles 7 bis, 16 et 17 ter du projet de loi).

L'article 7 bis concerne plus particulièrement le délai de recours devant le juge administratif contre une décision de transfert « Dublin » (article L. 742-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile).

Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018, les délais de recours étaient les suivants :

- quarante-huit heures lorsque l'intéressé est placé en rétention ou assigné à résidence ;

quinze jours dans les autres cas.

À l'initiative de votre rapporteur, qui avait lui-même repris une proposition formulée par notre collègue Valérie Létard en 2015187(*), la loi n° 2018-187 du 20 mars 2017 a réduit ce dernier délai de quinze à sept jours afin d'accélérer les procédures.

Cette disposition est à la fois conforme au droit communautaire188(*) et au droit constitutionnel.

Dans sa décision précitée du 15 mars 2018, le Conseil constitutionnel a ainsi considéré que :

« D'une part, la décision de transfert mentionne les voies et délais de recours ainsi que le droit d'avertir ou faire avertir son consulat, un conseil ou tout autre personne de son choix. Lorsque l'intéressé n'est pas assisté d'un avocat, les principaux éléments de cette décision lui sont communiqués dans une langue qu'il comprend ou dont il est raisonnable de penser qu'il la comprend. D'autre part, lorsque l'étranger ne fait pas l'objet d'une mesure de placement en rétention ou d'assignation à résidence, le second alinéa de l'article L. 742-5 prévoit que la décision de transfert ne peut pas faire l'objet d'une exécution d'office avant l'expiration d'un délai de quinze jours. Enfin, ces mêmes dispositions confèrent au recours contre cette décision un caractère suspensif. Ainsi, les dispositions contestées ne portent pas d'atteinte substantielle au droit à un recours juridictionnel effectif. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration de 1789 doit être écarté ».

L'article 7 bis du projet de loi vise à supprimer cette disposition et donc à augmenter le délai de recours contre une décision de transfert « Dublin », qui repasserait de sept à quinze jours (lorsque l'intéressé n'est pas placé en rétention ou assigné à résidence).

D'après notre collègue députée Coralie Dubost, « la proposition de loi sur le régime d'asile européen répondait avant tout à une urgence, la Cour de cassation étant venue signifier un manquement dans l'ordre légal. Le Sénat y a ajouté des dispositions inutiles, injustes et injustifiées. Nous souhaitions les supprimer en deuxième lecture, mais par souci de pragmatisme et étant donné la procédure parlementaire actuelle - les choses peuvent changer -, nous nous sommes résolus à voter ce texte conforme »189(*).

Votre rapporteur regrette cette posture de l'Assemblée nationale, qui n'a apporté aucun argument technique permettant de remettre en cause l'utilité de réduire à sept jours le délai de recours contre une décision de transfert « Dublin ».

De manière peu cohérente, nos collègues députés refusent de réduire les délais des procédures « Dublin », alors même que les difficultés sont réelles, connues de tous et menacent l'équilibre de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), comme son directeur général l'a reconnu en janvier dernier190(*).

À l'initiative de son rapporteur et de nos collègues Jacqueline Eustache-Brinio et Roger Karoutchi (amendements COM-239, COM-11 rectifié ter et COM-27), votre commission a donc supprimé l'article 7 bis.

Article 8 (art. L. 743-1, L. 743-2, L. 743-3 et L. 743-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Droit au maintien sur le territoire national en cas de rejet d'une demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

L'article 8 du projet de loi vise à instaurer de nouveaux cas dans lesquels le recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ne serait plus suspensif, d'une part, et à prévoir que le droit au maintien sur le territoire cesse dès la lecture en audience publique de la décision de la CNDA, d'autre part.

1. Le droit au maintien sur le territoire du demandeur d'asile : principe général et exceptions

L'article L. 743-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) énonce le principe selon lequel tout demandeur d'asile dont l'examen de la demande relève de la compétence de la France a le droit de se maintenir sur le territoire français jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou, si un recours a été formé, jusqu'à la notification de celle de la CNDA. En conséquence, tous les demandeurs d'asile bénéficient du caractère suspensif du recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). L'éventuel pourvoi en cassation devant le Conseil d'État n'ouvre en revanche pas droit au maintien sur le territoire.

La loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a en effet généralisé le caractère suspensif du recours contre toutes les décisions de rejet de l'office, mettant fin à un régime juridique qui établissait auparavant une distinction selon que les décisions avaient été prises suivant la procédure normale ou suivant la procédure accélérée, prévue à l'article L. 723-2 du CESEDA et excluant pour ces dernières le caractère suspensif du recours.

L'attestation de demande d'asile délivrée par la préfecture en application de l'article L. 741-1 du CESEDA vaut autorisation provisoire de séjour, dès lors que la demande d'asile a bien été introduite auprès de l'OFPRA. La durée initiale de l'attestation est fixée à un mois191(*), ce qui laisse le temps au demandeur de déposer sa demande d'asile auprès de l'OFPRA, dans un délai qui ne doit pas excéder 21 jours à compter de l'enregistrement de la demande en préfecture192(*). Cette attestation est ensuite renouvelée pour une durée de neuf mois puis par périodes de six mois, sauf pour les cas où l'OFPRA statue en procédure accélérée, auquel cas l'attestation est renouvelée d'abord pour six mois puis par périodes de trois mois.

Droit au maintien sur le territoire pour les demandeurs d'asile en rétention

Le droit au maintien sur le territoire ne s'applique pas aux demandeurs placés en centre de rétention administrative : ceux-ci ne se voient pas remettre d'attestation de demande d'asile, conformément à l'article L. 741-1 du CESEDA.

La contestation du placement en rétention peut être formée devant le juge des libertés et de la détention (article L. 512-1 du CESEDA), dans un délai de 48 heures à compter de sa notification. En parallèle, la mesure d'éloignement dont fait l'objet l'étranger placé en rétention peut être contestée dans un délai de 48 heures suivant sa notification devant le juge administratif, qui statue dans un délai de 72 heures.

Un étranger placé en centre de rétention dispose alors d'un délai de cinq jours pour déposer une demande d'asile. En application de l'article L. 556-1 du CESEDA, lorsque l'étranger présente une demande d'asile et que sa demande relève bien de la France (et non d'un autre État membre de l'Union européenne en application de la procédure « Dublin »), l'autorité administrative peut décider de maintenir le demandeur en rétention, si elle juge que la demande d'asile est présentée dans « le seul but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement ». Ce maintien en rétention vaut pour le temps « strictement nécessaire » à l'examen de sa demande d'asile par l'OFPRA et, en cas de décision de rejet ou d'irrecevabilité de celle-ci, dans l'attente de son départ. En conséquence, un éventuel recours devant la CNDA ne serait pas suspensif.

L'étranger peut alors demander l'annulation de la décision de maintien en rétention, dans les 48 heures suivant sa notification, au président du tribunal administratif, qui doit statuer dans les 72 heures. S'il n'a pas encore statué sur la requête en annulation de l'OQTF, le juge administratif statue sur les deux requêtes par une seule décision. Un appel de la décision du tribunal administratif sur la décision de maintien en rétention, non suspensif, peut être formé devant la cour administrative d'appel, puis un pourvoi en cassation devant le Conseil État.

L'article L. 556-1 du CESEDA précise en outre que « cette décision de maintien en rétention n'affecte ni le contrôle du juge des libertés et de la détention exercé sur la décision de placement en rétention, ni sa compétence pour examiner la prolongation de la rétention ».

S'agissant de la demande d'asile, l'OFPRA statue en procédure accélérée dans un délai de 96 heures (articles L. 723-2 à L. 723-16 du CESEDA).

La mesure d'éloignement ne peut être mise à exécution avant la décision de l'OFPRA ou, en cas de saisine du président du tribunal administratif, celle de ce dernier ou du magistrat qu'il a désigné (sauf s'il s'agit d'une deuxième demande de réexamen ou si la demande de réexamen n'a été formée que pour faire échec à une mesure d'éloignement).

Source : commission des lois du Sénat.

Par dérogation, l'article L. 743-2 du CESEDA également introduit par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, énumère les cas dans lesquels le droit au maintien sur le territoire prend fin, et l'attestation de demande d'asile peut être refusée ou retirée, ou son renouvellement refusé. Conformément aux articles 9, paragraphe 2, et 46, paragraphe 6, de la directive « Procédures », ces six hypothèses sont les suivantes :

- lorsque l'OFPRA a pris une décision d'irrecevabilité parce que le demandeur bénéficie d'une protection effective au titre de l'asile dans un État membre de l'Union européenne ou d'un statut de réfugié et d'une protection effective dans un État tiers et y est effectivement réadmissible (1° et 2° de l'article L. 723-11 du CESEDA) ;

- lorsque le demandeur a informé l'office du retrait de sa demande d'asile ;

- lorsque l'OFPRA a pris une décision de clôture d'examen de son dossier dans les conditions prévues à l'article L. 723-13 du CESEDA (dépôt tardif de la demande auprès de l'OFPRA, refus délibéré et caractérisé de transmettre des informations essentielles au traitement de sa demande, non transmission de son lieu de résidence et de son adresse)193(*) ;

- lorsque le demandeur n'a introduit une première demande de réexamen, qui a fait l'objet d'une décision d'irrecevabilité, qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement ;

-lorsque le demandeur présente une nouvelle demande de réexamen après le rejet définitif d'une première demande de réexamen (articles L. 723-15 et L. 723-16 du CESEDA) ;

- ou enfin lorsque le demandeur fait l'objet d'une décision d'extradition définitive vers un État autre que son État d'origine ou d'une décision de remise sur le fondement d'un mandat d'arrêt européen ou d'une demande de remise par une cour pénale internationale.

Les demandes de réexamen devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)

La procédure de demande de réexamen devant l'OFPRA a été largement clarifiée par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l'asile afin d'écarter les demandes dénuées d'éléments nouveaux et manifestement dilatoires.

L'article L. 723-15 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) définit la demande de réexamen, conformément à l'article 2, q), de la directive « Procédures », comme une demande d'asile présentée après qu'une décision définitive a été prise sur une demande antérieure, y compris en cas de clôture à la demande de l'intéressé ou si ce dernier a quitté le territoire, par exemple pour rejoindre son pays d'origine.

À l'initiative de votre rapporteur, la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a prévu que ces dispositions s'appliquent sans préjudice du règlement « Dublin III ». À cet égard, un demandeur d'asile auquel aurait été refusé définitivement l'asile lors d'une première demande et qui aurait ensuite quitté le territoire de l'Union européenne, pourrait se présenter de nouveau après avoir déposé entre temps une demande d'asile dans un autre État membre. Il ne pourrait alors présenter en France une demande de réexamen mais ferait l'objet d'une procédure « Dublin ».

L'article L. 723-15 du CESEDA précise que tout élément nouveau présenté alors qu'une décision définitive n'a pas encore été prise doit être pris en compte par l'instance devant laquelle il est présenté : l'OFPRA, s'il n'a pas encore pris de décision, ou la CNDA, si elle a été saisie après la décision de l'OFPRA. Cette disposition prohibe ainsi le renvoi par la CNDA à l'OFPRA en cas d'élément nouveau.

L'article L. 723-16 du CESEDA transpose l'article 40, paragraphe 2, de la directive « Procédures » en mettant en place un examen préliminaire de recevabilité. Cet examen vise à déterminer si les faits indiqués par écrit et les nouveaux éléments produits par le demandeur à l'appui de sa demande de réexamen justifient une nouvelle instruction de sa demande. Ces faits ou éléments nouveaux doivent être intervenus postérieurement à la décision définitive prise sur la demande antérieure ou n'avoir été portés à la connaissance du demandeur qu'après que cette première décision est intervenue.

L'OPFRA peut se dispenser de convoquer à un entretien pour cet examen préliminaire.

Si l'Office conclut que les faits ou éléments nouveaux « n'augmentent pas de manière significative la probabilité que le demandeur remplisse les conditions requises pour prétendre à une protection », conformément à la directive, il peut prendre une décision d'irrecevabilité. Dans le cas contraire, la demande de réexamen fera l'objet d'une nouvelle instruction dans les conditions prévues à l'article L. 723-4 du CESEDA.

Source : commission des lois du Sénat.

Tout comme l'étranger dont la demande d'asile a été définitivement rejetée, ou qui s'est vu définitivement retirer le bénéfice de la protection internationale, l'article L. 743-3 du CESEDA prévoit que l'étranger dont la situation correspond à l'une des six hypothèses présentées ci-dessus (et correspondant à article L. 743-2 du CESEDA), doit alors quitter le territoire français, sous peine de faire l'objet de certaines mesures d'éloignement (obligation de quitter le territoire français, interdiction de retour sur le territoire français ou interdiction de circulation sur le territoire français
- articles L. 511-1 à L. 514-1 du CESEDA) et, le cas échéant, de se voir infliger les sanctions pénales (peine d'emprisonnement d'un an et amende de 3 750 euros) pour entrée irrégulière sur le territoire français (article L. 621-2 du CESEDA).

Dans ce cas, l'éventuel recours devant la CNDA que pourrait former le requérant contre la décision de rejet ou de retrait de la protection internationale prise par l'OFPRA ne revêt pas de caractère suspensif.

Les mesures d'éloignement que prennent les autorités administratives doivent toutefois respecter, ainsi que le prévoit expressément l'article L. 743-2 du CESEDA, les stipulations de l'article 33 la convention de Genève relatives au principe de non refoulement, ainsi que de celles de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En conséquence, la fin du droit au maintien sur le territoire national d'un étranger ne peut conduire à le renvoyer vers un pays dans lequel il est susceptible d'être « soumis à la torture » ou « à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ».

Enfin, s'agissant du cas particulier prévu à l'article L. 743-4 du CESEDA, lorsque l'étranger qui sollicite l'enregistrement d'une demande d'asile auprès de la préfecture a antérieurement fait l'objet d'une mesure d'éloignement (toutes sont concernées, principalement les obligations de quitter le territoire français, les expulsions et les peines d'interdiction du territoire français), celle-ci n'est pas considérée comme implicitement abrogée par la demande d'asile. En revanche, elle ne peut pas être mise à exécution par les autorités administratives avant la notification de la décision de l'office (en cas de rejet, d'irrecevabilité ou de clôture de la demande d'asile) ou, le cas échéant, avant la notification de la décision de la CNDA.

Le recours en annulation d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF)194(*) prise sur le fondement de l'article L. 512-1 du CESEDA présente un caractère suspensif de plein droit : dès lors que le tribunal administratif n'a pas statué, la mesure d'éloignement ne peut être mise à exécution. Telle est la raison pour laquelle une demande de référé suspension est irrecevable.

L'appel (formé dans un délai de 30 jours) n'est en revanche pas suspensif, de même que le pourvoi en cassation, mais il est possible d'assortir l'appel et le pourvoi d'une demande de sursis à exécution de la mesure.

Régime contentieux applicable selon les catégories d'obligation de quitter le territoire français (OQTF) en application de l'article L. 512-1 du CESEDA

Catégorie d'OQTF

Disposition applicable
(CESEDA)

Délai de recours en annulation de l'OQTF

Juridiction compétente

Formation de jugement

Délai dans lequel le juge doit statuer sur le recours

OQTF avec délai de départ volontaire

Art. L. 511-1 (I)

3°, 5°, 7° ou 8°

30 jours

Tribunal administratif

Collégiale avec rapporteur public (dispense possible)

3 mois à compter de sa saisine

Art. L. 511-1 (I)

1°, 2°, 4° ou 6°

+

Art. L. 512-1 (I bis)

15 jours

Tribunal administratif

Juge unique, sans rapporteur public

6 semaines à compter de sa saisine, sans conclusions du rapporteur public

OQTF sans délai de départ volontaire

Art. L. 511-1 (I)

3°, 5°, 7° ou 8°

48 heures

Tribunal administratif

Collégiale avec rapporteur public (dispense possible)

3 mois

Art. L. 511-1 (I)

1°, 2°, 4° ou 6°

48 heures

Tribunal administratif

Juge unique, sans rapporteur public

6 semaines

OQTF visant un étranger placé en centre de rétention administrative ou assigné à résidence

Art. L. 512-1 (III)

48 heures

Tribunal administratif

Juge unique, sans rapporteur public

72 heures

Source : commission des lois du Sénat.

2. Le projet de loi transmis : un renforcement du régime de la fin du droit au maintien sur le territoire justifiant des aménagements juridictionnels pour garantir un droit au recours effectif

En premier lieu, le projet de loi modifie l'article L. 743-1 du CESEDA pour prévoir que le droit au maintien sur le territoire cesse, en cas de rejet de la demande d'asile, non plus à la notification de la décision de la CNDA, mais dès la lecture en audience publique de ladite décision195(*). Cette disposition serait applicable aux décisions rendues par la CNDA à compter du premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi.

En deuxième lieu, le projet de loi modifie l'article L. 743-2 du CESEDA pour prévoir trois nouvelles hypothèses dans lesquelles le droit au maintien sur le territoire français prendrait fin dès la décision de rejet de l'OFPRA et l'attestation de demande d'asile pourrait être refusée, retirée ou son renouvellement refusé. Il s'agit des hypothèses dans lesquelles :

- l'OFPRA a pris une décision d'irrecevabilité de la demande d'asile s'agissant d'une demande de réexamen qui ne réunit pas les conditions de procédure fixées par la loi (article L. 723-16 du CESEDA)196(*) ;

- l'OFPRA a pris une décision de rejet de la demande d'asile lorsqu'il statue automatiquement en procédure accélérée en application de l'article L. 723-2 du CESEDA (le demandeur provient d'un pays sûr ou a présenté une demande de réexamen qui n'est pas irrecevable), ou lorsque sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État ;

- l'OFPRA a pris une décision de rejet ou d'irrecevabilité dans les conditions prévues à l'article L. 571-4, créé par l'article 18 du projet de loi (cas des demandeurs d'asile ayant fait leur demande alors qu'ils faisaient déjà l'objet d'une mesure d'expulsion, d'une peine d'interdiction du territoire, ou d'une interdiction administrative du territoire, et qui pourraient être assignés à résidence ou placés en rétention).

Un éventuel recours contre ces décisions de l'OFPRA n'étant plus suspensif, l'étranger ne bénéficierait plus du droit de se maintenir sur le territoire et devrait donc le quitter, sous peine de faire l'objet d'une mesure d'éloignement.

S'il était visé par une obligation de quitter le territoire français (OQTF), l'étranger pourrait la contester devant le tribunal administratif, dans les délais prévus par le droit en vigueur (voir tableau ci-dessus).

Le projet de loi modifie également l'article L. 743-3 du CESEDA pour aménager le régime de recours juridictionnel contre une mesure d'éloignement prise dans les deux premières hypothèses, introduites aux 4° bis et 7° nouveaux de l'article L. 743-2 du CESEDA : demandeur d'asile provenant d'un pays sûr, en procédure de réexamen ou présentant une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.

Il prévoit qu'à l'occasion de ce recours en annulation formé contre l'OQTF devant le juge administratif, en application de l'article L. 512-1 du CESEDA, l'étranger pourrait en même temps demander à ce même juge de suspendre l'exécution de l'OQTF, jusqu'à l'expiration du délai de recours devant la CNDA ou, si celle-ci a déjà été saisie, jusqu'à la date de lecture en audience publique de sa décision. Le président du tribunal administratif ou le magistrat compétent pourrait faire droit à cette demande de suspension dès lors que l'étranger présenterait « des éléments sérieux de nature à justifier, au titre de sa demande d'asile, son maintien sur le territoire durant l'examen de son recours par la cour ».

Comme pour la procédure existante en matière de demande d'asile en rétention (voir encadré supra), le juge administratif statuerait donc en même temps sur les deux requêtes introduites par le demandeur : annulation au fond de la mesure administrative d'éloignement dans le délai prévu par le CESEDA selon les cas, et suspension de l'exécution de cette même mesure le temps du recours devant la CNDA.

Si cette suspension était accordée par le juge, elle vaudrait alors soit jusqu'à l'expiration du délai du recours devant la CNDA soit, si l'étranger a déjà formé son recours auprès de la CNDA, jusqu'à la date de lecture en audience publique de la décision197(*). Dans le cas contraire, la mesure d'éloignement pourrait être mise à exécution.

En troisième lieu, dans les deux mêmes hypothèses de rejet d'une demande d'asile par l'OFPRA, le projet de loi modifie l'article L. 743-4 du CESEDA relatif aux demandeurs d'asile ayant antérieurement fait l'objet d'une OQTF, afin de prévoir un mécanisme de recours juridictionnel similaire dans son principe à celui déjà évoqué. Dès le rejet de sa demande d'asile, le droit au maintien sur le territoire de cet étranger ayant pris fin, il pourrait donc faire l'objet d'une assignation en résidence ou d'un placement en rétention administrative destinés à préparer son éloignement198(*). Le projet de loi prévoit, dans cette hypothèse particulière, dès lors que l'OQTF ne serait plus susceptible de recours199(*), que l'étranger puisse demander la suspension de son exécution dans les quarante-huit heures de son placement en rétention administrative ou de son assignement à résidence200(*). Dans ce cas, la suspension de l'exécution de la mesure d'éloignement vaudrait soit jusqu'à l'extinction du délai de recours de la décision de l'OFPRA devant la CNDA, soit jusqu'à la décision définitive de la CNDA lorsque l'étranger a déjà formé son recours.

Le juge administratif ferait droit à cette demande dans les mêmes conditions que pour les autres demandeurs d'asile. De plus, dès lors que l'exécution de l'OQTF serait suspendue, il serait aussi mis fin à l'assignation à résidence ou à la rétention administrative de l'étranger, sauf lorsque l'OFPRA a pris une décision de rejet en procédure accéléré en raison de la menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique et la sûreté de l'État, que constitue la présence en France du demandeur.

Une procédure identique est prévue à l'article 18 du projet de loi s'agissant des demandeurs d'asile assignés à résidence ou placés en rétention (8° nouveau de l'article L. 743-2 du CESEDA), qui avaient antérieurement à leur demande d'asile fait l'objet d'une mesure d'expulsion, d'une peine d'interdiction du territoire, ou d'une interdiction administrative du territoire.

Enfin, l'article 8 du projet de loi prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de cette procédure, et précise les modalités de prise en compte de la vulnérabilité du demandeur d'asile et « le cas échéant, de ses besoins particuliers ».

3. La position de votre commission : approuver ces mesures

· La fin du droit au maintien sur le territoire dès la lecture de la décision de la Cour nationale du droit d'asile en audience publique

S'agissant de la fin du droit au maintien sur le territoire dès la lecture de la décision de la Cour nationale du droit d'asile en audience publique, comme le souligne le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi que votre rapporteur approuve, cette « disposition se borne à inscrire dans le droit positif une réalité juridique que la jurisprudence du Conseil d'État201(*) avait d'ores et déjà reconnue : la lecture de la décision, sans conséquence par elle-même sur la computation des délais de recours, qui ne commencent à courir qu'à compter de la notification, permet en droit de tirer toutes les conséquences de la décision intervenue et, par exemple, de prendre sans attendre une mesure d'éloignement. »

Il convient en effet de rappeler que la notification régulière d'une décision de justice conditionne son caractère exécutoire et fait partir le délai de recours. En revanche, les décisions de justice acquièrent leur autorité dès leur lecture, voire leur prononcé.

Dans les faits, cette disposition permettra de ne plus attendre la notification de la décision de la CNDA pour prendre les mesures appropriées en matière d'éloignement et de conditions matérielles d'accueil.

· La fin du droit au maintien sur le territoire dans trois nouveaux cas dès la décision de rejet de l'OFPRA, et l'aménagement d'un recours suspensif ad hoc d'une mesure d'éloignement prise dans ce contexte

Le projet de loi étend les cas dans lesquels la décision prise par l'OFPRA sur la demande d'asile met fin au droit de séjour sur le territoire, avec pour conséquence qu'un éventuel recours devant la CNDA ne serait plus suspensif. Cette possibilité a déjà été mise en oeuvre, d'après l'étude d'impact du projet de loi, dans neuf États membres, parmi lesquels l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède ou encore la Lituanie, dans lesquels le recours n'est pas automatiquement suspensif pour les procédures accélérées.

En premier lieu, eu égard à l'ensemble des éléments dont il dispose, il semble à votre rapporteur que ces dispositions sont conformes aux normes constitutionnelle et conventionnelle que la France doit respecter. Comme l'indique le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, « rien ne s'oppose dans le droit de l'Union à ce choix, qui est compatible avec l'article 46 de la directive "Procédures" (...), mais il ne peut satisfaire aux exigences constitutionnelles et conventionnelles que si l'étranger dispose d'un recours juridictionnel pour obtenir, lorsqu'une mesure d'éloignement a été décidée, sa suspension le temps que la CNDA statue. »

Le paragraphe 6 de l'article 46 de la directive prévoit que les États membres peuvent déroger au principe du caractère suspensif du recours, à condition qu'une juridiction, saisie d'office ou par le demandeur, puisse se prononcer sur le droit au maintien sur le territoire de ce dernier jusqu'à notification de la décision de la juridiction compétente pour se prononcer sur la demande d'asile. Il reflète ainsi les exigences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Dans un arrêt du 2 février 2012IM c/France202(*) prononcé à l'encontre de la France, la Cour européenne des droits de l'Homme avait considéré que la procédure prioritaire alors prévue pour l'examen de certaines demandes d'asile n'était pas conforme au droit au recours effectif tel que garanti par l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales203(*). Pour fonder sa décision, la Cour avait notamment relevé le fait que le recours introduit devant la CNDA contre une décision de l'OFPRA rendue dans le cadre de cette procédure prioritaire n'était pas suspensif de l'éloignement.

À cet égard, elle avait rappelé certains principes généraux de sa jurisprudence applicables à l'espèce et notamment que l'effectivité du droit au recours tel qu'il est garanti par l'article 13 de la convention « implique des exigences de qualité, de rapidité et de suspensivité, compte tenu en particulier de l'importance que la Cour attache à l'article 3 et de la nature irréversible du dommage susceptible d'être causé en cas de réalisation du risque de torture ou de mauvais traitements ». La convention n'exige toutefois pas de forme particulière quant à l'organisation des voies de recours qui relève de la marge d'appréciation des États.

En second lieu, s'agissant de la mise en oeuvre de cette procédure, votre rapporteur a entendu, lors de ses auditions, certaines réserves eu égard à la complexité du dispositif et aux risques de mauvaise articulation des recours entre ceux formés devant le juge de l'asile et ceux formés devant le juge de l'éloignement, que le Conseil d'État a longuement développées dans son avis sur le projet de loi.

S'il est prévu de donner compétence au tribunal administratif pour se prononcer sur la demande tendant à conférer un caractère suspensif au recours devant la CNDA, c'est parce qu'il est déjà compétent pour juger du recours - suspensif - contre l'obligation de quitter le territoire français. Il pourra donc traiter les deux questions simultanément, la demande de suspension se raccrochant nécessairement au contentieux préexistant de l'éloignement ou de l'OQTF. Cet aménagement juridictionnel reprend d'ailleurs le principe qui prévaut s'agissant des demandes d'asile en rétention, pour lesquelles le juge administratif peut être amené à statuer à la fois sur l'annulation de l'OQTF et celle de la décision de maintien en rétention, alors que l'étranger a déposé une demande d'asile.

S'agissant du risque de contrevenir au principe de non refoulement prévu à l'article 33 de la convention de Genève et à l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui prohibe le renvoi d'une personne vers un pays où elle serait susceptible de subir des traitements inhumains et dégradants, il est évident que le juge administratif examinera la demande de suspension à cet aune, critères qu'il examine d'ailleurs déjà lorsqu'il est saisi pour l'exécution d'une OQTF, puisqu'il est tenu de vérifier que la personne ne risque pas d'être renvoyée dans un pays où elle pourrait subir des tortures.

Votre commission, suivant l'analyse de son rapporteur, approuve ces mesures qui rejoignent ses préoccupations s'agissant du nécessaire encadrement du droit au maintien sur le territoire pour les personnes qui n'ont manifestement pas besoin d'une protection internationale.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 8 bis (nouveau) (art. L. 5223-3 du code du travail) - Représentation des collectivités territoriales au conseil d'administration de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

Introduit par votre commission, par l'adoption de l'amendement COM-272 de son rapporteur, l'article 8 bis du projet de loi vise à prévoir la présence d'élus locaux au conseil d'administration de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).

En l'état du droit, le conseil d'administration de l'OFII comprend dix-huit membres, dont un président nommé par décret, huit représentants de l'État, cinq personnalités qualifiées, deux parlementaires et deux représentants du personnel204(*).

Or, les décisions de cet établissement public ont un impact croissant sur les collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne l'orientation directive des demandeurs d'asile, la gestion du contrat d'intégration républicaine (CIR) et l'accompagnement administratif des entreprises recrutant un salarié étranger205(*).

Pour garantir une meilleure concertation avec les territoires, l'article 8 bis tend à inclure les représentants des collectivités territoriales au conseil d'administration de l'OFII.

Votre commission a adopté l'article 8 bis ainsi rédigé.

Article 9 (art. L. 744-1, L. 744-2 et L. 744-5 à L. 744-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. L. 348-2 du code de l'action sociale et des familles) - Conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile

L'article 9 du projet de loi vise à réformer les conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile, qui comprennent deux principales composantes au sens de la directive « Accueil » du 26 juin 2013206(*) : l'hébergement des demandeurs, d'une part, et le versement de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), d'autre part.

Depuis 2015, ces deux composantes sont pilotées par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).

Cet article poursuit deux objectifs :

- rendre plus directifs et rationaliser les dispositifs d'hébergement des demandeurs d'asile, notamment pour éviter des déséquilibres entre les régions françaises ;

- préciser les modalités de cessation des conditions matérielles d'accueil.

1. Les dispositifs d'hébergement des demandeurs d'asile

1.1. Un schéma national d'hébergement mais des structures diverses

§ Un schéma national, décliné à l'échelle régionale

Un demandeur d'asile dépose son dossier auprès d'une plateforme d'accueil (PADA) chargée de l'informer et de le conseiller (« pré-accueil »). Sa demande d'asile est ensuite enregistrée en préfecture, ce qui lui permet d'accéder à un centre d'hébergement, conformément à l'article 17 de la directive « Accueil » du 26 juin 2013.

Prévu par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015207(*), le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile fixe la répartition des places d'hébergement sur l'ensemble du territoire métropolitain. Ce dispositif n'est pas applicable dans les outre-mer.

Après avis des ministres chargés du logement et des affaires sociales, le ministre de l'intérieur a publié un premier schéma le 21 décembre 2015. Chaque région s'est vu fixer des « objectifs d'évolution »., l'objectif global étant d'augmenter le nombre de places d'hébergement de 49 834 au 1er janvier 2015 à 60 864 au 31 décembre 2017208(*).

Le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile est ensuite décliné au niveau régional par le préfet de région, après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement209(*).

Le schéma régional « fixe les orientations en matière de répartition des lieux d'hébergement des demandeurs d'asile sur le territoire de la région et présente le dispositif régional prévu pour l'enregistrement des demandes d'asile ainsi que le suivi et l'accompagnement des demandeurs »210(*). Il doit « tenir compte » du plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) élaboré par le préfet de département et le président du conseil départemental211(*).

Le schéma régional d'accueil des demandeurs d'asile de la Nouvelle-Aquitaine

Le 16 novembre 2016, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a publié le premier schéma régional d'accueil des demandeurs d'asile de son territoire212(*).

Ce document comprend six axes de travail : la description des structures de premier accueil, la présentation de l'état actuel du parc d'hébergement, ses objectifs d'évolution, son adaptation aux besoins des demandeurs d'asile, les modalités d'amélioration de la fluidité en son sein (entrées/sorties) et le pilotage du dispositif.

Le schéma régional tend à mettre en oeuvre les objectifs du schéma national d'accueil, selon lequel le nombre de places d'hébergement de demandeurs d'asile dans la région Nouvelle-Aquitaine devait passer de 2 436 au 1er janvier 2015 à 5 498 au 31 décembre 2017 (+ 125 %). Aussi, précise-t-il la localisation des places à créer (+ 137 places en Corrèze, + 317 en Charente-Maritime, etc.). Cette répartition a été établie à partir d'un critère unique : le nombre de demandeurs d'asile accueillis pour 1 000 habitants.

La création des places d'hébergement est assurée par des associations ou des sociétés d'économie mixte comme COALLIA ou ADOMA, à partir d'appels à projets lancés par les préfectures. Le schéma régional d'accueil de la Nouvelle-Aquitaine dispose que « la concertation avec les édiles locaux, essentielle dans le processus, doit conduire à une acceptabilité de nouvelles implantations », sans plus de précisions sur les mécanismes de dialogue mis en place.

Les schémas d'accueil des demandeurs d'asile présentent un caractère contraignant : en fonction du nombre de places prévues dans chaque région et de l'évaluation de la vulnérabilité et des besoins du demandeur, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) l'oriente vers un lieu d'hébergement213(*), qui peut être plus ou moins éloigné de la préfecture dans laquelle il a déposé sa demande d'asile.

Ce dispositif vise à mieux répartir l'effort d'accueil des demandeurs d'asile sur l'ensemble du territoire national. Si le demandeur refuse l'hébergement proposé, l'abandonne sans motif légitime ou se comporte violemment, il perd son droit à l'hébergement et à l'allocation pour demandeur d'asile (ADA, voir infra).

L'OFII pilote ce dispositif d'orientation directive à partir d'un traitement automatisé de données, le DN@, qui lui indique les capacités des centres, leur taux d'occupation, les demandeurs d'asile accueillis, leurs absences « injustifiées et prolongées » ainsi que leurs éventuels problèmes de comportement.

§ Les structures d'hébergement : CADA et HUDA

Le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile regroupe deux catégories de structures financées par le programme 303 (« immigration et asile ») de la loi de finances : les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA).

Juridiquement, l'hébergement en CADA est la règle car il offre un meilleur accompagnement social et administratif aux demandeurs d'asile ; l'HUDA est l'exception214(*).

Lorsque les CADA et les HUDA sont saturés, il est fait appel aux structures d'hébergement d'urgence « de droit commun ». Ces dernières sont accessibles à toute « personne sans abri ou en détresse »215(*) depuis le numéro d'urgence 115. Elles sont pilotées par le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO) et financées par le programme 177 (« prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ») de la loi de finances.

1.2. Des dispositifs d'hébergement sous forte tension

Les dispositifs d'hébergement des demandeurs d'asile sont aujourd'hui sous forte tension : d'une part, la demande d'asile se concentre dans certains territoires, d'autre part, des structures ad hoc ont été créées sans cohérence ni réflexion de long terme.

§ L'augmentation de la demande d'asile et sa concentration dans certains territoires

Les CADA et les HUDA sont sous-dimensionnés pour faire face à l'augmentation de la demande d'asile (+ 90 % entre 2010 et 2017).

Seuls 60 % des demandeurs d'asile y sont effectivement accueillis216(*), les autres étant orientés vers l'hébergement d'urgence « de droit commun » du programme 177. Comme le souligne M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, cette situation « crée une embolie structurelle au point que quand vous appelez le 115 pour les vrais cas d'urgence, vous ne trouvez plus de place »217(*).

Certes, le Gouvernement souhaite créer 1 500 places supplémentaires en CADA et 4 450 places en HUDA pendant l'exercice 2018. Cet effort semble toutefois insuffisant pour rattraper le retard accumulé depuis de nombreuses années218(*).

En outre, les demandes d'asile se concentrent dans quatre régions métropolitaines (Île-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France et Grand-Est), ce qui aggrave l'engorgement de leurs centres d'hébergement et favorise le développement de campements insalubres.

Selon l'étude d'impact, trente-trois camps ont été évacués dans la région parisienne depuis juin 2015 ; le démantèlement de la Lande de Calais au premier trimestre 2017 a permis de réorienter 5 500 adultes et 1 958 mineurs vers 301 centres d'accueil situés dans 85 départements219(*).

La répartition des places d'hébergement des demandeurs d'asile au 31 décembre 2017

Source : instruction du ministre de l'intérieur du 4 décembre 2017
relative à l'évolution du parc d'hébergement des demandeurs d'asile
et des réfugiés, annexe 1.2.

§ Un manque de cohérence des dispositifs d'hébergement

Au fil de la crise migratoire, l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) a perdu en lisibilité et en rationalité. Des instruments ont été créés de manière ponctuelle et non-coordonnée, ce qui a renchéri les coûts.

L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) regroupe aujourd'hui quatre dispositifs : AT-SA, HUDA déconcentré, PRAHDA et CAO.

Les quatre dispositifs de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile

- L'accueil temporaire - Service de l'asile (AT-SA)

Géré par la société d'économie mixte ADOMA, le dispositif AT-SA met à disposition environ 5 776 places d'hébergement au 31 décembre 2017 dans 80 centres, pour un coût moyen journalier de 16 euros par place. Il concerne principalement les zones soumises à une forte pression migratoire (Île-de-France et Calaisis) et offre, à la différence de l'HUDA déconcentré, un accompagnement administratif et social aux demandeurs d'asile hébergés.

- L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile déconcentré (HUDA déconcentré)

Relevant de la compétence des préfets de département, l'HUDA déconcentré représente un parc d'hébergement de 18 514 places réparties dans 150 centres d'accueil, pour un coût moyen journalier de 16 euros par place.

- Le programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile (PRAHDA)

Créé en 2017, ce dispositif est issu d'un marché public passé par l'OFII pour une durée minimale de cinq ans. Il met à disposition 5 351 places d'hébergement réparties en 12 lots géographiques, pour un coût moyen journalier de 16,61 euros par place.

- Les centres d'accueil et d'orientation (CAO)

Lancés en 2015, les CAO accueillent temporairement des migrants en situation de grande précarité, notamment à la suite d'opérations de « mise à l'abri » (démantèlement de campements insalubres).

Souvent créés dans l'urgence, les CAO comptent aujourd'hui 10 130 places ; leur coût journalier est de 27 euros par place, soit un montant beaucoup plus élevé que les autres dispositifs d'hébergement d'urgence.

Depuis l'automne 2017, le Gouvernement développe également des centres d'accueil et d'examen des situations (CAES), dont l'objectif est d'évaluer la situation administrative des migrants et, le cas échéant, de les héberger provisoirement sans attendre l'enregistrement de leur demande d'asile (voir infra).

1.3. Une tentative de rationalisation des dispositifs d'hébergement

Face à ces difficultés, l'article 9 du projet de loi tend à rendre le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile plus contraignant, à rationaliser les structures d'hébergement et à renforcer les informations à la disposition de l'OFII.

Sur proposition de notre collègue Jean-Yves Leconte et des membres du groupe socialiste et républicain et avec un avis de sagesse de son rapporteur, votre commission a souhaité fixer un nouveau délai à l'OFII : l'office devrait formuler ses propositions de conditions matérielles d'accueil dans un délai de dix jours à compter de l'enregistrement de la demande d'asile, ce qui garantirait la rapidité et l'efficacité de la procédure (amendement COM-57).

§ Un dispositif national d'accueil plus contraignant

Le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile deviendrait plus contraignant, à la fois pour les régions et pour les demandeurs.

- La répartition des places d'hébergement entre les régions

Outre la répartition des lieux d'hébergement, le ministère de l'intérieur fixerait désormais « la part des demandeurs d'asile accueillis dans chaque région », qui serait ensuite déclinée par les préfets de région (article L. 744-2 du CESEDA).

Ce système s'inspirerait de la « clé de Königstein » mise en oeuvre par l'Allemagne pour définir les répartitions des demandeurs d'asile entre les Länder en fonction de leur population et de leurs recettes fiscales.

D'après notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure de l'Assemblée nationale, « une série d'indicateurs économiques, comme le taux de pauvreté ou le nombre de logements disponibles, devraient être pris en compte pour attribuer à chacune des régions un pourcentage de demandeurs à accueillir »220(*).

- Mode d'élaboration et contenu des schémas régionaux d'accueil

Le renforcement des schémas d'accueil des demandeurs d'asile nécessite une meilleure association des territoires. À l'Assemblée nationale, M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, a évoqué cette nécessité, sans toutefois s'engager : « pour le moment, nous vous proposons un schéma régional afin de cadrer les choses. Ensuite, nous pourrons demander au préfet de région de déconcentrer certaines décisions »221(*).

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité garantir l'association des territoires en prévoyant que les schémas régionaux d'accueil des demandeurs d'asile soient soumis à l'avis d'une commission de concertation ad hoc composée de représentants des collectivités territoriales, de gestionnaires de lieux d'hébergement et d'associations de défense des droits des demandeurs d'asile (amendement COM-240). L'avis de cette commission remplacerait celui du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, une instance à vocation généraliste qui n'est pas en mesure de traiter la problématique de l'accueil des demandeurs d'asile.

Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a complété le contenu des schémas régionaux d'accueil des demandeurs d'asile en y ajoutant « les actions en faveur de l'intégration des réfugiés ».

Suivant son rapporteur, votre commission y a également intégré les actions mises en oeuvre pour assurer l'éloignement des déboutés du droit d'asile et les transferts des personnes sous procédure « Dublin », qui revêtent aujourd'hui une importance capitale (amendement COM-241).

- L'orientation directive des demandeurs d'asile

L'orientation directive des demandeurs d'asile serait renforcée : le demandeur pourrait être orienté vers un lieu d'hébergement (comme aujourd'hui), mais également vers une région donnée.

Le projet de loi prévoit ainsi de déconnecter l'orientation directive des demandeurs d'asile, d'une part, et leur hébergement, d'autre part (articles L. 744-2 et L. 744-7 du CESEDA) : un demandeur d'asile pourrait être orienté vers une région sans bénéficier d'une place d'hébergement.

À l'inverse, votre commission a souhaité rétablir un lien entre orientation directive et hébergement pour garantir les droits des demandeurs d'asile et mieux organiser leur accueil dans les territoires (amendement COM-107 de notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie et des membres du groupe socialiste et républicain et avec un avis de sagesse du rapporteur). Concrètement, l'OFII pourrait orienter un demandeur d'asile dans une autre région uniquement dans l'hypothèse où il serait en mesure de lui proposer un hébergement en CADA ou en HUDA.

Sur le fondement du présent article, l'OFII serait autorisé à orienter le demandeur vers une autre région à une double condition.

En premier lieu, la part de demandeurs d'asile résidant dans la région d'enregistrement du dossier devrait excéder la part fixée par le ministre de l'intérieur ainsi que ses capacités d'accueil.

Cette première condition résulte d'un amendement de la rapporteure de l'Assemblée nationale, adopté en commission des lois, et subordonnant l'orientation directive du demandeur d'asile à la « saturation du parc d'hébergement de la région d'accueil ».

En second lieu, l'OFII déterminerait la région de résidence du demandeur d'asile « en tenant compte » de ses besoins et de sa situation personnelle et familiale.

Avec un avis favorable de la rapporteure et un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue Annie Chapelier (La République en Marche) visant à prendre en compte « l'existence [dans la région d'accueil] de structures à même de prendre en charge de façon spécifique les victimes de la traite des êtres humains ou les cas de graves violences physiques ou sexuelles ».

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a élargi cette garantie à l'ensemble des états de vulnérabilité (santé, troubles mentaux, handicap, âge, etc.), afin de mieux protéger les étrangers pour lesquels l'OFII décide une orientation directive (amendement COM-243).

Sauf motif impérieux ou convocation par les autorités ou les tribunaux, un demandeur d'asile souhaitant quitter sa région d'accueil aurait désormais l'obligation de solliciter l'autorisation de l'OFII222(*), qui prendrait sa décision « en tenant compte de la situation personnelle et familiale du demandeur ».

Cette restriction de la liberté de circulation des demandeurs d'asile est prévue par l'article 7 de la directive « Accueil » du 26 juin 2013223(*). Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État l'a admise en rappelant que son objectif était de « traiter plus dignement et plus efficacement les demandeurs, [de] mieux les protéger [et de] préserver la qualité des services publics dans leur ensemble »224(*).

§ Une perspective de rationalisation des structures d'hébergement

L'Assemblée nationale a ajouté une nouvelle mission aux plateformes d'accueil (PADA) : l'appui juridique aux demandeurs d'asile, qui s'ajouterait à l'accompagnement social et administratif (article L. 744-1 du CESEDA).

D'après notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure, la réduction des délais d'instruction des demandes d'asile et des délais de recours implique que les demandeurs soient plus rapidement informés de leurs droits225(*).

Votre commission a également renforcé les PADA en imposant aux demandeurs d'asile non hébergés de s'y domicilier (amendement COM-182 du Gouvernement, adopté par l'avis favorable du rapporteur). Concrètement, il s'agit d'interdire une domiciliation administrative chez un particulier, les difficultés rencontrées étant trop nombreuses (fausses adresses, changements de domiciliation, etc.). L'objectif est de « mieux suivre (les demandeurs d'asile) et de les accompagner durant l'instruction de leur demande »226(*).

Sur proposition de la rapporteure, nos collègues députés ont également prévu que, dans un délai de six mois après la promulgation de la loi, un décret en Conseil d'État :

- fixe les normes minimales en matière d'accompagnement social et administratif dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les dispositifs d'hébergement d'urgence (HUDA) ;

- assure une uniformisation progressive des conditions de prise en charge dans ces structures (article L. 744-3 du CESEDA).

Votre rapporteur soutient sans réserve l'objectif de cette disposition, qui vise à réduire l'empilement des structures en HUDA. Toutefois, laissant une trop grande marge de manoeuvre au Gouvernement, ses effets juridiques seraient incertains.

Dès lors, votre commission a souhaité qu'une convention (et non un décret) soit conclue entre l'État et les gestionnaires des lieux d'hébergement, qui sont au plus proche du terrain, pour renforcer les efforts d'uniformisation des lieux d'hébergement (amendement COM-244 du rapporteur).

Ces conventions s'inscriraient dans une démarche pluriannuelle alors que l'action de de l'État a trop souvent consisté à répondre dans l'urgence aux crises migratoires. Cette démarche faciliterait également l'organisation, et donc l'efficacité, des gestionnaires de lieux d'hébergement.

§ Les centres d'accueil et d'examen des situations (CAES)

Parallèlement à cet effort de rationalisation, le Gouvernement a récemment créé une nouvelle structure : le centre d'accueil et d'examen des situations (CAES) des étrangers.

Les centres d'accueil et d'examen des situations (CAES)

Trois premiers centres d'accueil et d'examen des situations (CAES) ont été mis en place dans les Hauts-de-France à l'automne 2017, notamment pour permettre le démantèlement de campements insalubres.

Les CAES remplissent une double mission : évaluer la situation administrative des migrants, ce qui les rapproche des plateformes d'accueil (PADA), mais également leur proposer un hébergement provisoire (pendant moins d'un mois) avant l'enregistrement de leur demande d'asile227(*) et lorsqu'ils ne disposent pas d'un domicile stable.

Dans sa circulaire du 4 décembre 2017, le ministre de l'intérieur a demandé à chaque préfet de région de créer 200 places de CAES (pour un coût journalier de 25 euros par place, contre 16 euros dans la plupart des structures de l'hébergement d'urgence) et de procéder à leur évaluation trois mois après leur création.

Lors de ses travaux, l'Assemblée nationale a souhaité consacrer l'existence des CAES au niveau législatif228(*) en prévoyant leur mention dans les schémas régionaux d'accueil (article L. 744-2 du CESEDA) et en autorisant l'accueil d'un étranger « qui ne dispose pas d'un hébergement stable et qui manifeste le souhait de déposer une demande d'asile » (article L. 744-3 du même code).

Cette disposition soulève toutefois deux difficultés :

- il est sans doute prématuré de tirer des conclusions définitives concernant l'efficacité des CAES. Ces centres pourraient conduire à un nouvel « empilement » des dispositifs d'hébergement et leur coût de fonctionnement reste élevé ;

l'accueil dans ces centres doit rester une faculté pour l'État, non une obligation car il semble aujourd'hui impossible (et même inopportun) de proposer une place d'hébergement en CAES à l'ensemble des étrangers déclarant leur intention de déposer une demande d'asile en France.

Sans remettre en cause les CAES, votre commission leur a reconnu un caractère expérimental (amendement COM-242 du rapporteur), ce qui présenterait un triple avantage : poursuivre leur développement sur l'ensemble du territoire national, les décompter dans les logements sociaux de la loi « SRU » et maintenir le Parlement informé des résultats de cette expérimentation.

§ Davantage d'informations pour l'OFII

Pour piloter le dispositif national d'accueil, l'OFII échange des données avec les gestionnaires des CADA et HUDA (système DN@ précité) mais également avec l'OFPRA (informations relatives à l'état de vulnérabilité du demandeur d'asile, transmises avec son accord).

L'OFII dispose toutefois d'informations lacunaires concernant les demandeurs d'asile qui, faute de place en CADA ou en HUDA, sont orientés vers l'hébergement d'urgence « de droit commun » piloté par le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO).

Contestée par certains acteurs du monde associatif, la circulaire du ministre d'État, ministre de l'intérieur, du 12 décembre 2017 visait déjà à combler cette lacune.

La circulaire du ministre de l'intérieur du 12 décembre 2017

La circulaire rappelle que les demandeurs d'asile sont prioritairement accueillis en CADA et en HUDA, l'hébergement d'urgence « de droit commun » ne prenant pas suffisamment en compte leurs besoins (accompagnement social, suivi de la demande d'asile, etc.).

Elle prévoit la création « d'équipes mobiles » pour réaliser un « bilan administratif et social » des étrangers accueillis par le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO). Composées d'agents de la préfecture, de membres de l'OFII et de personnels « compétents en matière de veille et d'évaluation sociale », ces équipes mobiles ont pour objectif d'assurer « l'orientation individuelle adaptée » des personnes rencontrées.

Quatre orientations sont mentionnées : le logement dans une structure pérenne pour les personnes bénéficiant d'une protection internationale, l'enregistrement de la demande d'asile lorsque cela n'a pas encore été fait, la délivrance d'un titre de séjour et l'orientation vers une structure d'aide au retour.

Saisi par vingt-huit associations, le Conseil d'État229(*) a précisé les modalités d'application de cette circulaire en rappelant que :

- les personnes hébergées peuvent refuser de s'entretenir avec les équipes mobiles ;

les équipes mobiles n'ont aucun pouvoir de contrainte, tant envers les personnes hébergées qu'envers les gestionnaires des centres d'accueil.

Le projet de loi vise à compléter les informations mises à la disposition de l'OFII : tous les mois, le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO) lui communiquerait la liste des personnes accueillies dans l'hébergement d'urgence « de droit commun » et ayant présenté une demande d'asile ou ayant obtenu la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire (article L. 744-6 du CESEDA).

Ce traitement de données à caractère personnel serait soumis aux garanties de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978230(*) (contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés - CNIL -, droit de rectification des données, etc.).

D'après notre collègue Élise Fajgeles, rapporteure de l'Assemblée nationale, « cela fait environ deux ans qu'il y a des contacts entre les agents de l'OFII et les associations gestionnaires en vue de recenser le statut administratif des personnes hébergées, afin que chacun puisse être hébergé dans un lieu correspondant à sa situation administrative ».

En 2017, les informations recueillies auraient permis à l'OFII de prendre en charge 17 000 personnes qui, « soit étaient demandeurs d'asile mais n'avaient pas accès aux conditions matérielles d'accueil, n'ayant pas été prises en charge suffisamment tôt par le DNA, soit étaient présentes en tant que réfugiés, et n'avaient pas même commencé leur parcours d'intégration »231(*).

2. La cessation des conditions matérielles d'accueil

L'article 9 du projet de loi vise également à préciser les modalités de cessation des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile, c'est-à-dire de leur hébergement mais également du versement de l'ADA.

L'allocation pour demandeur d'asile (ADA)

L'ADA est versée aux demandeurs d'asile âgés de 18 ans et plus, ayant accepté les conditions matérielles d'accueil proposées par l'OFII et dont les ressources financières sont inférieures au revenu de solidarité active (RSA).

L'allocation comprend deux composantes : un montant forfaitaire (6,80 euros par jour pour une personne seule) versé à l'ensemble des bénéficiaires et un montant additionnel (5,40 euros par jour pour une personne seule) destiné aux demandeurs d'asile qui ont accepté les propositions de l'OFII mais qui n'ont pas pu être hébergés, faute de place disponible.

En janvier dernier, le Conseil d'État a censuré ce montant additionnel, le jugeant « manifestement insuffisant pour permettre à un demandeur d'asile de disposer d'un logement sur le marché privé de la location »232(*).

La consommation de crédits au titre de l'ADA s'est élevée à 346,15 millions d'euros en 2016. Cette allocation a été perçue par 122 000 personnes en décembre 2017, dont 66 500 ont reçu son montant additionnel233(*).

Deux cas de figure doivent être distingués : la cessation des conditions matérielles d'accueil en amont de la décision définitive de protection de l'OFPRA ou de la CNDA et la cessation en aval de cette même décision.

2.1. La cessation des conditions matérielles en amont de la décision de protection

§ L'état du droit : refus, suspension ou retrait

Avant la décision de l'OFPRA ou de la CNDA, le bénéfice des conditions matérielles d'accueil « peut être »234(*):

a) refusé si le demandeur d'asile présente une demande de réexamen auprès de l'OFPRA, s'il dépose une demande d'asile tardive235(*) ou s'il refuse l'hébergement proposé (le demandeur étant préalablement informé des conséquences d'un tel refus)236(*) ;

b) suspendu si, sans motif légitime, l'intéressé a abandonné son lieu d'hébergement, n'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'information ou ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile ;

c) retiré (avec effet rétroactif) si le demandeur d'asile a dissimulé des ressources financières, fourni des informations mensongères sur sa situation familiale ou en cas de comportement violent ou de manquements graves au règlement du lieu d'hébergement.

La décision de l'OFII est prise après que l'intéressé a été en mesure de présenter des observations écrites (principe du contradictoire). Elle est écrite et motivée ; elle prend en compte l'état de vulnérabilité de l'intéressé.

§ Le projet de loi

Par coordination, l'octroi des conditions matérielles d'accueil serait refusé si le demandeur d'asile n'acceptait pas de se rendre dans la région vers laquelle l'OFII l'a préalablement orienté (article L. 744-7 du CESEDA).

L'article 9 du projet de loi prévoit, en outre, que les conditions matérielles d'accueil soient retirées lorsque l'individu a « présenté plusieurs demandes d'asile sous des identités différentes ». Non mentionnée par la directive « Accueil » du 26 juin 2013, cette mesure se fonde sur le « principe selon lequel la fraude corrompt tout »237(*).

Le projet de loi tend, par ailleurs, à durcir les sanctions à l'encontre du demandeur d'asile qui ne respecte pas les exigences des autorités (se présenter aux entretiens, transmettre les informations nécessaires, etc.). Dans cette hypothèse, ses conditions matérielles d'accueil seraient retirées de plein droit, et non plus suspendues.

Enfin, l'article 9 vise à modifier les procédures de l'OFII : seules les décisions de retrait des conditions matérielles d'accueil feraient l'objet d'une procédure contradictoire, non les décisions de refus.

Cette solution a été admise par le Conseil d'État, pour qui une décision de refus correspond à la « cessation de plein droit d'un avantage », résultant « d'un choix du demandeur d'asile, dûment informé des conséquences de celui-ci »238(*), non à une sanction administrative.

Suivant son rapporteur, votre commission a lié la compétence de l'OFII lorsqu'il refuse ou retire les conditions matérielles d'accueil (amendement COM-247). À titre d'exemple, si un demandeur d'asile présente un comportement violent, l'OFII aurait l'obligation, et non la simple faculté, de lui retirer ou de refuser son hébergement dans un centre d'accueil et le versement de l'allocation pour demandeur d'asile.

2.2. La cessation des conditions matérielles d'accueil en aval de la décision de protection

§ Le droit en vigueur

En l'état du droit, le bénéfice des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile prend fin, de plein droit :

- pour les personnes soumises à la procédure « Dublin », à partir de la décision de transfert vers l'État responsable de leur demande d'asile et jusqu'à son exécution ;

- pour les déboutés du droit d'asile, au terme du mois au cours duquel le délai de recours contre la décision de l'OFPRA a expiré239(*), la décision de rejet de la CNDA a été notifiée ou son droit au séjour a pris fin. Durant cette période d'un mois, ils peuvent provisoirement rester dans leur lieu d'hébergement240(*) ;

- pour les personnes ayant obtenu la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, au terme du mois qui suit la notification de la décision (articles L. 744-5 et L. 744-9 du CESEDA). Ils peuvent provisoirement rester dans leur lieu d'hébergement pendant trois mois.

§ Le projet de loi

Par coordination avec l'article 6 du projet de loi, l'article 9 tend à mieux encadrer les conditions matérielles d'accueil d'un demandeur d'asile débouté par la CNDA : le versement de l'ADA serait supprimé au terme du mois au cours duquel la décision de la CNDA a été lue en séance, non plus notifiée241(*).

Comme le souligne le Conseil d'État, « cette disposition est sans aucun effet sur le délai de recours (contre la décision de la CNDA), qui ne commence à courir qu'à compter de la notification. Elle se limite à réduire pour l'avenir une durée légale d'ouverture de droits en modifiant le terme extinctif, comme il est loisible au législateur de le faire »242(*).

§ Les apports de votre commission

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les déboutés du droit d'asile occuperaient aujourd'hui environ 10 000 places du dispositif national d'accueil, soit 12 % du parc.

Face à l'engorgement du dispositif, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à inciter les déboutés à quitter les lieux. Le maintien des déboutés dans leur lieu d'hébergement serait conditionné à une décision motivée de l'autorité administrative, la priorité devant être donnée aux demandeurs d'asile (amendement COM-245).

Votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-246 et COM-248 de son rapporteur et l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis AA (nouveau) (art. L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation) - Intégration de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) et des centres d'hébergement provisoire (CPH) dans le décompte des logements sociaux de la loi « SRU »

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-273 de son rapporteur, l'article 9 bis AA du projet de loi vise à inclure les structures de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) et les centres d'hébergement provisoire (CPH) dans le décompte des logements sociaux de la loi « solidarité et renouvellement urbains » (SRU) du 13 décembre 2000.

Depuis 2000, le code de la construction et de l'habitation fixe des objectifs aux communes en matière de construction de logements sociaux.

Pour garantir le respect des objectifs fixés, il est prévu qu'un inventaire des logements sociaux soit réalisé, en amont, pour chaque commune et que des sanctions soient mises en oeuvre, en aval, contre les celles mais qui ne respecteraient pas leurs objectifs.

Plusieurs catégories de logements sont retenues dans ce décompte243(*) : les logements appartenant aux organismes d'habitation à loyer modéré, les logements-foyers de personnes âgées, les terrains locatifs familiaux à destination des gens du voyage, etc.

Depuis trois ans, les places en centre d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA) y sont intégrées afin d'inciter les communes à accueillir de telles structures244(*). En 2015, votre rapporteur avait précisé que « cette disposition renforcerait les incitations à la création de CADA, ce qui peut s'avérer opportun étant donné le manque de places constaté dans ces structures »245(*).

Dans la même logique, l'article 9 bis AA vise à introduire dans le décompte des logements sociaux :

- les structures de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA), qui sont indispensables face à l'insuffisance des places en CADA ;

- les centres d'hébergement provisoire (CPH) destinés aux personnes ayant obtenu le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire.

Votre commission a adopté l'article 9 bis AA ainsi rédigé.

Article 9 bis A (art. L. 751-3 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Attestation provisoire de l'état civil des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire

Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique, à l'initiative du Gouvernement, l'article 9 bis A du projet de loi vise à permettre aux bénéficiaires de la protection internationale d'obtenir la détermination de leurs droits sociaux246(*) sur la base de la composition familiale247(*) prise en compte dans le cadre de la procédure d'asile, sans attendre la fixation définitive de leur état civil par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Il reprend l'une des propositions du rapport de notre collègue député Aurélien Taché, « 72 propositions pour une politique ambitieuse d'intégration des étrangers arrivant en France »248(*), selon lequel les délais d'établissement des actes de l'état civil par l'OFPRA sont parfois trop longs et peuvent retarder l'ouverture des droits indispensables à l'intégration.

En application de l'article L. 721-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), l'OFPRA exerce en effet la protection juridique et administrative des réfugiés, et des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

L'Office est ainsi « habilité à délivrer, après enquête s'il y a lieu, aux réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire, les pièces nécessaires pour leur permettre soit d'exécuter les divers actes de la vie civile, soit de faire appliquer les dispositions de la législation interne ou des accords internationaux qui intéressent leur protection, notamment les pièces tenant lieu d'actes d'état civil » (article L. 721-3 du CESEDA).

En conséquence, l'OFPRA est chargé de reconstituer l'état civil des personnes protégées et de leur délivrer les actes afférents. Les actes de l'état civil délivrés par l'OFPRA ont valeur d'actes authentiques. Ils font foi dans les mêmes conditions que les actes de l'état civil dressés par un officier de l'état civil. Ils peuvent être contestés dans les mêmes conditions (procureur de la République). Les autorités à qui ils sont produits doivent en tirer les mêmes conséquences que celles qu'elles déduiraient de l'acte de l'état civil qu'ils remplacent.

Le délai de délivrance des premiers actes de l'état civil par l'OFPRA, suivant la décision d'octroi du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection internationale, s'établit à 3,8 mois en moyenne en 2017. Dans son rapport annuel pour l'année 2017249(*), l'OFPRA indique d'ailleurs que « la mission de délivrance des documents de l'état civil [est] nécessaire à la bonne intégration en France des personnes protégées ».

Interrogés par votre rapporteur, les services du ministère de la justice ont précisé que si les délais pour établir les actes de l'état civil sont parfois longs, ils se justifient notamment par un travail d'instruction et de reconstitution parfois complexe. L'établissement des actes de l'état civil par l'OFPRA répond en effet à des modalités spécifiques tenant à une situation particulière. En droit commun, un étranger qui acquiert la nationalité française et pour lequel un acte de naissance français est établi par le service central d'état civil, doit produire son acte de naissance étranger. L'acte français reprend ainsi les énonciations portées dans l'acte étranger.

Or, un réfugié ou un bénéficiaire de la protection subsidiaire n'est souvent pas en mesure de produire son état civil tant et si bien qu'il est le plus souvent établi par l'OFPRA sur la base de déclarations.

À cet égard, les services de l'OFPRA ont précisé à votre rapporteur que le travail d'établissement des actes de l'état civil était un travail minutieux, exigeant de la rigueur, sous peine pour la personne protégée de devoir saisir le procureur de la République s'il estime ses actes erronés après leur établissement par l'OFPRA.

Compte tenu de ces délais d'établissement des actes de l'état civil qui devraient rester incompressibles, et du fait qu'il peuvent être malgré tout préjudiciables à la personne protégée, puisqu'elle est placée dans l'impossibilité de solliciter le bénéfice des droits qui lui sont ouverts, votre rapporteur est favorable à la mise en oeuvre de ce dispositif transitoire permettant à la personne protégée de faire valoir utilement ses droits.

Le décret d'application prévu par le texte permettra de préciser utilement les modalités du dispositif envisagé.

Votre commission a adopté l'article 9 bis A sans modification.

Article 9 bis (art. L. 349-3 du code de l'action sociale et des familles) - Prise en compte de la vulnérabilité et du parcours des personnes bénéficiant d'une protection internationale dans les procédures d'admission au sein des centres provisoires d'hébergement (CPH)

L'article 9 bis du projet de loi vise à prendre en compte la vulnérabilité et le parcours des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire dans les procédures d'admission au sein des centres provisoires d'hébergement (CPH).

Il résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure.

1. Les centres provisoires d'hébergement (CPH)

Gérés par des structures associatives, les centres provisoires d'hébergement (CPH) accueillent des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire pendant une période de neuf mois250(*). Ils les accompagnent dans leur démarche d'intégration en leur donnant accès à des cours de langue, à un soutien social, à une aide à l'insertion professionnelle, etc.

Ces établissements se distinguent des centres d'accueil (CADA) et de l'hébergement d'urgence (HUDA) pour demandeurs d'asile, qui accueillent des personnes dont la demande est en cours d'examen.

Le législateur a reconnu les spécificités des CPH en 2015251(*), à l'initiative de votre rapporteur qui regrettait à l'époque la « faible attention » portée à l'insertion des réfugiés « alors que ce public a vocation à demeurer durablement, voire définitivement, en France »252(*).

42 CPH existent aujourd'hui, pour un total de 2 207 places253(*). Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement a annoncé son intention de créer 3 000 nouvelles places en un an, ce dont votre rapporteur se félicite.

2. L'admission dans les CPH

Les décisions d'admission dans les CPH relèvent de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), qui statue après consultation du directeur du centre.

Ces places d'hébergement sont intégrées dans le traitement automatisé de données DN@, qui indique à l'OFII la capacité des centres, leur taux d'occupation et les personnes accueillies254(*).

Contrairement au dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile, il n'existe aucun mécanisme d'orientation directive des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire vers les CPH.

L'article 9 bis du projet de loi vise à préciser au niveau législatif que l'OFII doit tenir compte de trois éléments dans ses décisions d'admission en CPH :

l'état de vulnérabilité de l'intéressé ;

ses liens personnels et familiaux ;

et la région dans laquelle il a résidé pendant l'examen de sa demande d'asile.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-249 de son rapporteur et l'article 9 bis ainsi modifié.


* 177 Conseil d'État, 22 juin 2017, n° 400366.

* 178 Voir notamment commentaire de l'article 24.

* 179 Conseil d'État, Assemblée, 2 décembre 1994, Mme A., n° 112842.

* 180 Conseil d'État, 18 décembre 2008, OFPRA c/ Mme A. épouse B., n° 283245.

* 181 Voir commentaire de l'article 3.

* 182 Loi permettant une bonne application du régime d'asile européen

* 183 Convention dont la ratification a été autorisée par la loi n° 94-107 du 5 février 1994.

* 184 Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride.

* 185 Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), 15 mars 2017, Al Chodor, affaire C-528/15, jurisprudence reprise par la première chambre civile de la Cour de cassation dans son arrêt du 27 septembre 2017 (affaire 17-15.160).

* 186 Conseil constitutionnel, 15 mars 2018, Loi permettant une bonne application du régime d'asile européen, décision n° 2018-762 DC.

* 187 Lors de l'examen du projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile (amendement COM-46 adopté par la commission des lois du Sénat le 5 mai 2015 mais non repris par l'Assemblée nationale).

* 188 L'article 27 du règlement « Dublin III » permettant de contester la décision de transfert « dans un délai raisonnable », que la Commission européenne propose d'ailleurs d'uniformiser et de fixer à sept jours (projet COM (2016) 270 final, modifiant le règlement « Dublin III », mai 2016).

* 189 Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, p. 245. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0857.pdf.

* 190 Interview du directeur général de l'OFPRA accordé au quotidien Le Monde le 8 janvier 2018.

* 191 Arrêté du 9 octobre 2015 pris en application de l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 192 Article R. 723-1 du CESEDA.

* 193 L'étranger qui obtient la réouverture de son dossier en application de l'article L. 723-14 bénéficie à nouveau du droit de se maintenir sur le territoire français.

* 194 Dans l'hypothèse selon laquelle il s'agit des mesures d'éloignement majoritaires.

* 195 Si la décision est prise par voie d'ordonnance (voir commentaire article 4), le droit au maintien sur le territoire prend toujours fin au moment de la date de la notification de l'ordonnance.

* 196 Signifie que la demande de réexamen comportait des éléments nouveaux mais a été rejetée pour la deuxième fois sur le fond.

* 197 S'il est statué par voie d'ordonnance, jusqu'à la notification de celle-ci. 

* 198 La mesure d'éloignement ayant déjà été prise, elle n'a pas été implicitement abrogée par la demande d'asile.

* 199 Dans cette hypothèse, l'OQTF ayant été émise avant que le demandeur d'asile ne fasse sa demande, le temps que l'OFPRA statue, le délai de recours à l'encontre de l'OQTF sera forcément expiré. D'où la mise en place d'un mécanisme spécifique dans ce cas-là.

* 200 En conséquence, la mesure d'éloignement ne peut être prononcée pendant ce délai de quarante-huit heures ou, en cas de saisine du président du tribunal administratif, avant que ce dernier ou le magistrat qu'il désigne à cette fin soit nommé.

* 201 Conseil d'État, 26 novembre 1993, Préfet de police de Paris, n° 138967.

* 202 Cour européenne des droits de l'homme, affaire I.M. c. France, requête n° 9152/09, ancienne cinquième section, arrêt du 2 février 2012.

* 203 Un recours formé devant la CNDA à l'encontre d'une décision de l'OFPRA intervenant dans le cadre de la procédure prioritaire - désormais procédure accélérée - ne présentait à l'époque pas de caractère suspensif.

* 204 Articles L. 5223-3 et R. 5223-5 du code du travail.

* 205 Voir les commentaires des articles 9, 26 bis A et 27 pour plus de précisions.

* 206 Directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte).

* 207 Loi relative à la réforme du droit d'asile.

* 208 Arrêté du 21 décembre 2015 pris en application de l'article L. 744-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 209 Ce comité consultatif est chargé de « procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d'habitat et d'hébergement et de favoriser la cohérence des politiques locales » (article L. 364-1 du code de la construction et de l'habitation). Il est composé de trois collèges : représentants des collectivités territoriales, professionnels intervenant dans les domaines du logement et divers organismes d'accueil, d'accompagnement et d'insertion.

* 210 Article L. 744-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

* 211 Articles 2 et 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

* 212 Arrêté R75-2016-11-16-001 portant schéma régional d'accueil des demandeurs d'asile pris en application de l'article L. 744-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 213 Sauf si le préfet de département s'y oppose pour des motifs d'ordre public (article L. 744-3 du CESEDA).

* 214 Article L. 744-3 du CESEDA.

* 215 Article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles.

* 216 Étude d'impact du projet de loi, p. 59.

* 217 Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, p. 293. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0857.pdf.

* 218 Voir, pour plus de précisions, l'avis budgétaire n° 114 (2017-2018) fait par votre rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2018, p. 26-27. Cet avis est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/a17-114-2/a17-114-21.pdf.

* 219 Étude d'impact du projet de loi, p. 60.

* 220 Rapport n° 857, op.cit., p. 265.

* 221 Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, op.cit., p. 281.

* 222 Alors, qu'en l'état du droit, le demandeur d'asile doit simplement avertir le directeur de son centre d'hébergement lorsqu'il s'absente de manière prolongée.

* 223 Article disposant notamment que « les États membres peuvent décider du lieu de résidence du demandeur (...) aux fins du traitement rapide et du suivi efficace de sa demande de protection internationale ».

* 224 Avis n° 394206 du 15 février 2018 sur le projet de loi.

* 225 Objet de l'amendement de notre collègue députée Élise Fajgeles, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.

* 226 Source : objet de l'amendement du Gouvernement adopté par votre commission.

* 227 L'enregistrement de la demande d'asile nécessitant plusieurs semaines (préparation du dossier, prise de rendez-vous dans une PADA puis à la préfecture, etc.).

* 228 Amendements identiques de nos collègues députés Élise Fajgeles et Florent Boudié, adoptés par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.

* 229 Conseil d'État, juge des référés, 20 février 2018, Fédération des acteurs de la solidarité et autres, affaire n° 417207.

* 230 Loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* 231 Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, op.cit., p. 290.

* 232 Conseil d'État, 17 janvier 2018, La Cimade, la fédération des acteurs de la solidarité, l'association Dom'Asile, le groupe d'information et de soutien des immigrés et l'association groupe accueil et solidarité, affaire n° 410280.

* 233 Étude d'impact du projet de loi, p. 59.

* 234 Article L. 744-8 du CESEDA, reprenant l'article 20 de la directive « Accueil » du 26 juin 2013.

* 235 Soit, en l'état du droit, 120 jours à compter de l'entrée en France. L'article 5 du projet de loi réduirait ce délai à 90 jours.

* 236 Cette information est transmise dans une langue que le demandeur d'asile comprend ou dont il est raisonnable de penser qu'il la comprend.

* 237 Étude d'impact du projet de loi, p. 64.

* 238 Avis n° 394206 du 15 février 2018 sur le projet de loi.

* 239 Ce délai est aujourd'hui d'un mois. L'article 6 du projet de loi tend à le réduire à quinze jours.

* 240 Article R. 744-12 du CESEDA.

* 241 Sauf, par définition, lorsque la CNDA rend une ordonnance dans le cadre d'une procédure accélérée. Dans ce cas, sa décision n'est pas lue et seule sa notification fait foi.

* 242 Avis n° 394206 du 15 février 2018 sur le projet de loi.

* 243 Article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

* 244 Article 25 de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* 245 Rapport n° 425 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de réforme de l'asile, p. 186.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4251.pdf.

* 246 Sont notamment visés l'accès à un logement social, les allocations familiales, l'accès au marché du travail, ou encore la protection sociale.

* 247 Lors de l'examen de la demande d'asile, l'OFPRA certifie la composition familiale que lui communique le demandeur, cet acte ayant valeur authentique.

* 248 72 propositions pour une politique ambitieuse d'intégration des étrangers arrivant en France, Aurélien Taché, Sabine Fourcade, Catherine Hesse et Justin Babilotte, rapport remis au Premier ministre février 2018. Ce document est consultable à l'adresse suivante :  http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/184000099/index.shtml

* 249 Office français de protection des réfugiés et apatrides, « À l'écoute du monde », rapport d'activité 2017. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ofpra.gouv.fr/fr/l-ofpra/actualites/publication-du-rapport-d-activite-6

* 250 Cette période de neuf mois pouvant être prolongée, par périodes de trois mois, après évaluation de la situation de la personne et de sa famille (article R. 349-1 du code de l'action sociale et des familles).

* 251 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* 252 Rapport n° 425 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de réforme de l'asile, p. 208. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4251.pdf.

* 253 Source : instruction du ministre de l'intérieur du 4 décembre 2017 relative à l'évolution du parc d'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés, annexe 1.2.

* 254 Voir le commentaire de l'article 9 pour plus de précisions sur ce traitement automatisé de données.