CHAPITRE II - Une administration moins complexe
Article 26 - Habilitation à légiférer par ordonnance pour autoriser les maîtres d'ouvrage à déroger à certaines règles de la construction
Objet : Cet article habilite le Gouvernement à prendre, dans un premier temps, une ordonnance permettant aux maîtres d'ouvrage de déroger à certaines règles de construction et, dans un second temps, une autre ordonnance modifiant la rédaction des règles de construction, en vue de passer d'une logique de moyens à une logique de résultat.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Après s'être assuré qu'il ne s'agissait pas d'abaisser le niveau des exigences en matière de sécurité et que l'ensemble des professionnels seraient associés à la rédaction des ordonnances, le Sénat avait fait le choix de réduire le délai d'habilitation à douze mois, estimant qu'un délai de dix-huit mois entraînerait un dessaisissement disproportionné du Parlement sur le sujet des normes de construction.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En commission, les députés ont adopté un amendement du rapporteur rétablissant un délai d'habilitation de dix-huit mois.
III - La position de votre commission
Étant donné, d'une part, le degré de technicité de ces textes et, d'autre part, l'exigence d'une concertation suffisante avec les professionnels, votre commission n'a finalement pas jugé nécessaire de rétablir le délai de douze mois.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 26 bis (supprimé) - Habilitation à légiférer par ordonnance sur les modes d'accueil de la petite enfance
Objet : Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur les modes d'accueil de la petite enfance.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances une gamme très large de mesures relevant du domaine de la loi afin de faciliter l'implantation, le développement et le maintien de modes d'accueil de la petite enfance. Le Gouvernement pourrait ainsi pendant dix-huit mois simplifier et assurer une meilleure cohérence des législations applicables aux modes d'accueil et prévoir des dérogations à ces législations. Ces mesures pourront le cas échéant prendre la forme d'expérimentations.
Sur proposition de votre rapporteur et de notre collègue Michelle Meunier, votre commission spéciale avait supprimé le présent article.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement rétablissant le présent article dans sa rédaction issue de ses travaux en première lecture, incohérence rédactionnelle comprise 29 ( * ) .
III - La position de votre commission
Si les dispositions du présent projet de loi sont hétéroclites, les règles relatives aux normes d'hygiène ou de sécurité applicables aux établissements d'accueil du jeune enfant, par exemple, ou encore celles qui encadrent les pouvoirs des collectivités territoriales en matière d'organisation de l'offre sortent clairement du champ du texte initial. L'introduction du présent article est donc manifestement contraire à l'article 45 de la Constitution, aux termes duquel les amendements ne sont recevables en première lecture que s'ils présentent un lien, même indirect, avec le texte. Il s'agit donc sans doute possible d'un cavalier législatif.
Alors qu'une réflexion sur l'organisation de la procédure législative est en cours, votre rapporteur ne peut que regretter que le Gouvernement complète les textes qu'il soumet au Parlement au cours même de cet examen et note que l'Assemblée nationale n'applique pas avec la même rigueur que le Sénat les règles déjà prévues par la Constitution.
En outre, sur le fond, si une réflexion sur les modes d'accueil du jeune enfant peut être menée, ce sujet mérite que le Parlement, et notamment le Sénat, représentant des collectivités territoriales qui ont en la matière un rôle important, y soient associées.
Enfin, l'habilitation demandée s'étend sur dix-huit mois. Cette période excessivement longue suggère que la réflexion du Gouvernement sur le sujet n'est pas aboutie. Cette durée d'habilitation est au demeurant nettement supérieure à celle qui serait nécessaire au Gouvernement pour faire examiner par le Parlement un projet de loi.
Pour ces raisons, et en cohérence avec sa position de première lecture, votre commission spéciale a adopté un amendement COM-26 de suppression de votre rapporteur.
Votre commission a supprimé cet article.
Article 26 ter - Expérimentation du référent unique pour les projets d'activité, d'installation, d'ouvrage ou de travaux
Objet : Cet article crée une expérimentation d'une durée de trois ans permettant au maître d'ouvrage de bénéficier d'un référent unique au sein des services déconcentrés de l'État lors de l'instruction par plusieurs services d'un projet d'activité, d'installation, d'ouvrage ou de travaux.
Le Sénat avait corrigé la rédaction de cet article en vue de sécuriser les termes utilisés et de renvoyer à un décret la mise en oeuvre de ce dispositif sans mentionner de critère de chiffre d'affaires, dans la mesure où celui-ci ne peut être déterminé ab initio .
En commission, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement en vue de supprimer cet article.
Sans être convaincus par l'argumentation des députés et du Gouvernement, selon laquelle l'autorisation environnementale unique répond déjà à la préoccupation d'un référent unique, votre commission a néanmoins estimé qu'il convenait de poursuivre la réflexion sur ce sujet, en vue de parvenir à un texte plus abouti et plus opérationnel dans un véhicule législatif ultérieur.
Votre commission a confirmé la suppression de cet article.
Article 28 - Habilitation à légiférer par ordonnance pour expérimenter de nouvelles formes de rapprochement d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche
Objet : Cet article habilite le Gouvernement à expérimenter, par ordonnance et pendant dix ans, de nouvelles formes de rapprochements des établissements d'enseignement supérieur et de recherche.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En commission, le Sénat avait réduit la durée de l'habilitation à six mois, le délai d'un an prévu par le projet de loi étant apparu peu compatible avec l'exigence de constitution de certains établissements au 1 er janvier 2019 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Les députés n'ont pas remis en cause la réduction du délai d'habilitation.
En commission, ils ont adopté un amendement du Gouvernement prévoyant que l'ordonnance devra préciser les conditions de sortie de l'expérimentation et d'adoption des statuts du nouvel établissement ainsi constitué .
III - La position de votre commission
Votre rapporteur approuve l'ajout proposé par le Gouvernement, qu'il considère comme étant de nature à répondre aux inquiétudes des établissements résultant du caractère expérimental des dispositions du projet de loi. De même, il constate que le délai de six mois pour adopter l'ordonnance est maintenu, ce qui paraît un calendrier réaliste et responsable.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 28 bis (supprimé) - Fusion des établissements d'enseignement supérieur
Objet : Cet article vise à créer un cadre dérogatoire et pérenne de fusion des établissements d'enseignement supérieur.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En séance publique, le Sénat avait adopté un amendement de notre collègue Jacques Grosperrin insérant un article L. 718-6-1 dans le code de l'éducation en vue de permettre aux établissements publics d'enseignement supérieur participant à un regroupement d'établissements (sous la forme d'une communauté d'universités et d'établissements ou d'une association) de demander leur fusion au sein d'un nouvel établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel. Il précise qu'un décret en Conseil d'État fixerait les règles d'organisation et de fonctionnement de chaque nouvel établissement. Ce décret pourrait prévoir que les établissements participant au nouvel établissement conservent leur personnalité morale pour une durée ne pouvant excéder cinq ans, éventuellement renouvelable une fois. Il permet, enfin, à ces établissements, de déroger à un très grand nombre de dispositions du code, sur le modèle du statut de grand établissement (article L. 717-1 du code de l'éducation).
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En commission, les députés ont adopté deux amendements identiques du Gouvernement et de notre collègue Sabine Rubin, du groupe La France Insoumise, en vue de supprimer cet article et de limiter le cadre dérogatoire des regroupements à celui qui sera issu de l'ordonnance d'expérimentation prévue à l'article 28.
III - La position de votre commission
Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale sur ce point.
Votre commission a confirmé la suppression de cet article.
Article 29 - Expérimentation du relayage du proche aidant
Objet : Cet article autorise, à titre expérimental, l'organisation de prestations de relayage du proche aidant selon un cadre juridique dérogatoire au droit du travail.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le présent article reprend un dispositif que le Sénat avait rejeté en mars 2015 lors de l'examen du projet de loi sur l'adaptation de la société au vieillissement, le trouvant inabouti.
Il prévoit l'expérimentation d'un cadre juridique dérogatoire au droit du travail pour les salariés d'établissements ou les salariés du particulier employeur remplaçant pendant une période définie et en continu un proche aidant une personne dépendante. Le cadre juridique doit permettre au salarié de travailler en continu pendant une période maximale de six jours consécutifs.
Bien que les dispositions du présent article soient fort éloignées de l'objet du projet de loi, et que leur insertion dans ce texte nuise par conséquent à un examen serein par le Parlement, votre commission spéciale avait souhaité permettre cette expérimentation, moyennant deux modifications principales.
D'une part, dans le cas de salariés du particulier employeur, votre commission avait supprimé la dérogation aux stipulations de la convention collective initialement prévue. Cette convention collective distingue en effet des heures de travail effectif, des heures de présence responsable et des heures de présence de nuit et constitue donc un cadre adapté aux prestations envisagées.
D'autre part, votre commission avait exclu du champ de l'expérimentation les séjours de répit dit « aidants-aidés » qui n'ont aucune existence législative et se déroulent au sein de structures. Les dérogations au droit du travail pour des salariés exerçant au sein d'une structure et n'étant par définition pas seuls avec la personne dépendante n'apparaissent, en effet, pas justifiées.
Sur proposition de nos collègues Philippe Mouiller et Josiane Costes, votre commission spéciale avait également adopté un amendement prévoyant une évaluation comptable et financière de cette expérimentation, par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Sur proposition de son rapporteur, notre collègue député Laurent Saint-Martin (groupe La République en Marche), la commission spéciale est revenue à son texte de première lecture.
III - La position de votre commission
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission spéciale est revenue au texte du Sénat en ce qui concerne les séjours de répit et l'application de la convention collective des salariés du particulier employeur. ( COM-29 )
Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
Article 31 - Expérimentation du dispositif du « rescrit juridictionnel »
Objet : Cet article propose d'expérimenter le mécanisme dit du « rescrit juridictionnel » .
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 31 du projet de loi permet à l'auteur ou au bénéficiaire d'une décision administrative non réglementaire, prise sur le fondement du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ou du code de l'urbanisme essentiellement, de saisir le tribunal administratif afin qu'il apprécie la légalité externe de l'acte. Si tel est le cas, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus alors être invoqué ni par voie d'action, ni par voie d'exception.
Adhérant à l'objectif de mieux encadrer les contentieux afférents aux grands projets et aux opérations complexes, votre rapporteur a, en première lecture, approuvé la démarche proposée par cet article. Il s'agit en effet de satisfaire un objectif d'intérêt général qui n'est pas contestable : celui de sécuriser des décisions susceptibles de faire l'objet de contestations multiples.
Toutefois, il a estimé que le dispositif proposé était trop complexe et risquait d'encourager les saisines systématiques et par là-même d'accroître, non seulement la charge des juridictions administratives mais aussi la durée de la procédure. En conséquence, le Sénat y a substitué, sur proposition de votre rapporteur, un régime spécifique d'exception d'illégalité en matière administrative visant à sécuriser les grands projets et opérations complexes.
Sur le modèle du dispositif prévu aux articles L. 600-1 du code de l'urbanisme et L. 121-22 du code de l'environnement, ce dispositif, introduit à titre expérimental, permettrait de limiter à six mois le délai au terme duquel les griefs de légalité externe de certaines décisions administratives non réglementaires prises dans le cadre de grands projets ou d'opérations complexes ne pourraient plus être invoqués par voie d'exception devant les juridictions administratives.
Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture ont également eu pour objet de préciser le champ d'application du dispositif en le restreignant aux décisions administratives non réglementaires prises sur le fondement des dispositions régissant les déclarations d'utilité publique (au sein du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique), d'une part, ou relatives aux déclarations d'insalubrité (au sein du code de la santé publique), d'autre part.
En outre, sans que cela ne soit par ailleurs justifié, le projet de loi initial excluait de son champ d'application les décisions administratives non réglementaires prises par décret, que le Sénat a réintroduites.
Le dispositif adopté par le Sénat excluait de ce champ les décisions prises sur le fondement du code de l'urbanisme, dans la mesure où celui-ci comprend déjà des dispositifs restreignant le droit au recours à l'encontre des documents d'urbanisme, tout comme d'ailleurs, le code de l'environnement.
Le caractère expérimental du dispositif, particulièrement opportun selon votre rapporteur, a par ailleurs été prévu pour trois années, tout en étant étendu à l'ensemble du territoire national, compte tenu de l'absence d'incidence a priori de ce nouveau dispositif sur la charge des juridictions administratives.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Nos collègues députés ont rétabli, à l'initiative de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la rédaction de l'article 31 issue de leurs travaux en première lecture.
III - La position de votre commission
Compte tenu de l'ensemble des éléments précédemment exposés, votre commission, suivant l'avis de son rapporteur, a souhaité proposer une rédaction de compromis, susceptible d'être reprise par l'Assemblée nationale en lecture définitive.
Tout en maintenant le dispositif initial proposé par le Gouvernement, votre commission a adopté sur la proposition de son rapporteur un amendement COM-28 précisant directement dans la loi, sans renvoyer au décret, de façon à sécuriser le dispositif, le champ d'application des décisions administratives concernées par le présent article, en renvoyant expressément aux décisions administratives non réglementaires prises sur le fondement :
- des dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique régissant les déclarations d'utilité publique ;
- et des dispositions du code de la santé publique relatives aux déclarations d'insalubrité.
Seraient en outre incluses les décisions prises par décret, dans la mesure où, en matière d'utilité publique, elles sont les plus importantes et concernent, justement, les grands projets et les opérations complexes que le Gouvernement entend sécuriser.
Ce faisant, votre commission a exclu les décisions prises sur le fondement du code de l'urbanisme, dans la mesure où ce droit comprend déjà certains dispositifs restreignant le droit au recours à l'encontre des documents d'urbanisme, tout comme d'ailleurs, le droit de l'environnement.
Ainsi, cet amendement permet de conserver le dispositif souhaité par le Gouvernement tout en précisant son champ d'application.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 32 (art. L. 544-4, L. 544-5, L. 544-6 et L. 613-52-6 du code monétaire et financier, et art. L. 225-100-1, L. 232-1 et L. 950-1 du code de commerce) - Habilitation pour la simplification des règles de mention et de sanction du taux effectif global - Simplification du régime de responsabilité des agences de notation de crédit - Suppression du rapport de gestion pour les petites entreprises
Objet : Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier le droit financier et le droit de la consommation et pour lutter contre des sur transpositions de directives. Il propose également la suppression du rapport annuel de gestion pour les petites entreprises.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
A. L'obligation de mention du taux effectif global d'un crédit s'accompagne de plusieurs types de sanctions
À l'initiative de votre rapporteur, le Sénat avait adopté un amendement visant à porter de neuf à douze mois le délai de l'habilitation donnée au Gouvernement, estimant ce délai suffisant pour la tenue d'une négociation de place entre tous les acteurs concernés, ayant pour objectif de définir des indicateurs alternatifs au taux effectif global (TEG).
Pour mémoire, lors de l'examen à l'Assemblée nationale, les contrats de crédits à taux fixe avaient été exclus de l'habilitation. Le Sénat a confirmé cette exclusion.
B. Le droit national assujettit les agences de notation de crédit à un régime de responsabilité extensif des dispositions européennes harmonisées
Le Sénat avait adopté les dispositions proposées sans modification.
C. La suppression du rapport annuel de gestion pour les petites entreprises
Le Sénat avait approuvé sans modification la suppression de l'obligation d'établir un rapport annuel de gestion pour les sociétés répondant à la définition d'une petite entreprise , comme l'autorise la directive comptable 2013/34/UE.
Ce faisant, le projet de loi élargit l'exemption du rapport de gestion à toutes les petites entreprises qui correspondent aux critères définis à l'article L. 123 16 du code de commerce, à savoir celles qui ne dépassent pas, à la clôture d'un exercice, deux des trois seuils suivants, fixés à l'article D. 123 200 du code de commerce :
- un total du bilan 30 ( * ) de 4 millions d'euros ;
- un montant net du chiffre d'affaires 31 ( * ) de 8 millions d'euros ;
- un nombre moyen de salariés employés 32 ( * ) au cours de l'exercice de 50.
Suivant l'analyse de son rapporteur, votre commission avait en effet estimé que ces dispositions ne devraient pas préjudicier aux droits des tiers. En effet, les données pertinentes pour l'information des actionnaires et des tiers pourvoyeurs de fonds, présentes dans le rapport de gestion, se trouvent également dans les documents comptables, plus faciles d'accès pour les petites entreprises que dans les sociétés de taille plus importante.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a rétabli le délai de douze mois initialement prévu dans le projet de loi pour l'habilitation à légiférer pour supprimer la mention du TEG.
III - La position de votre commission
Par esprit de compromis, il n'est pas proposé de rétablir le délai de neuf mois pour l'habilitation relative au TEG.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 33 - Simplification, à titre expérimental, des modalités de consultation du public concernant des projets soumis aux réglementations ICPE ou IOTA nécessaires à l'exercice d'une activité agricole
Objet : Cet article prévoit d'expérimenter, pour une durée de trois ans, la simplification des modalités de consultation du public relative aux projets soumis aux réglementations ICPE ou IOTA nécessaires à l'exercice d'une activité agricole.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 33 prévoit, à titre expérimental pour une durée de trois ans, que les projets nécessaires à l'exercice d'une activité agricole relevant du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ou des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) susceptibles d'avoir des incidences sur les milieux aquatiques font l'objet, en lieu et place de l'enquête publique, d'une procédure de participation du public par voie électronique lorsqu'ils ont donné lieu à une concertation préalable sous l'égide d'un garant.
En première lecture, le Sénat a supprimé cette expérimentation , considérant qu'il était important de maintenir l'obligation de réaliser une enquête publique préalablement à l'autorisation des projets soumis à évaluation environnementale.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En nouvelle lecture, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à rétablir cette expérimentation, tout en procédant :
- à la restriction géographique de son champ d'application , puisqu'elle portera sur un nombre limité de régions désignées par décret en Conseil d'État ;
- à l'élargissement du nombre de projets concernés , puisque l'expérimentation de la simplification des modalités de consultation du public concernera l'ensemble des projets qui sont soumis à autorisation environnementale , c'est-à-dire l'ensemble des projets relevant des régimes ICPE ou IOTA.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement procédant à la ratification de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale , qui permet la mise en place d'une autorisation unique pour les installations relevant des régimes ICPE et IOTA.
III - La position de votre commission
Comme votre commission a eu l'occasion de le rappeler lors de l'examen du projet de loi en première lecture, l'enquête publique, réalisée par un commissaire enquêteur, permet d'animer le débat public et d'associer les citoyens qui le souhaitent à la prise de décision . Sa dimension « présentielle », qui fait défaut à la procédure de consultation par voie électronique, est importante puisqu'elle permet à tous les citoyens, en particulier ceux éloignés du numérique, de s'informer sur le projet et d'échanger, le cas échéant, avec le porteur de projet à l'occasion de réunions publiques.
L'enquête publique est complémentaire à la procédure de participation du public en amont organisée à travers un débat public ou une concertation préalable sous l'égide d'un garant, puisqu'elle porte sur le projet définitif tel qu'il a été soumis à autorisation. Elle reste en cela déterminante pour assurer l'acceptabilité des projets .
Votre commission spéciale s'étonne par ailleurs que l'expérimentation de la simplification de la procédure de consultation du public, qui ne devait concerner au départ que les projets nécessaires à l'exercice d'une activité agricole, ait été étendue en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale à l'ensemble des projets soumis à autorisation environnementale . Cela constitue un changement d'échelle important qui aurait nécessité a minima d'être appréhendé dans le cadre de l'étude d'impact.
Pour toutes ces raisons, votre commission spéciale a adopté un amendement COM-29 de suppression de cette expérimentation .
De même, votre commission spéciale s'oppose à la ratification en catimini de l'ordonnance relative à l'autorisation environnementale , par voie d'amendement, ce qui prive le Parlement de la possibilité d'examiner les dispositions qu'elle contient de manière approfondie.
Cette ratification enfreint au demeurant la « règle de l'entonnoir » selon laquelle, en nouvelle lecture, une disposition additionnelle sans relation directe avec les dispositions restant en discussion est irrecevable, puisque l'article 33 ne porte pas sur les procédures d'autorisation environnementale mais sur les procédures de participation du public.
Par conséquent, votre commission spéciale a adopté un amendement COM-30 qui supprime la ratification de l'ordonnance n° 2017-80 .
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 34 (art. L. 121-8-1, L. 181-28-1 [nouveaux] du code de l'environnement et L. 311-15 du code de l'énergie) - Réforme des règles applicables aux projets d'énergies marines renouvelables et renégociation, voire annulation possible, de certains appels d'offres passés
Objet : Depuis son adoption par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, cet article a désormais deux objets très distincts : il réforme certaines règles d'attribution des projets d'énergies marines renouvelables, d'une part, et permet au Gouvernement de renégocier les conditions, voire d'abroger les décisions d'attribution des six parcs d'éoliennes en mer déjà attribués.
I - Le texte initial et la rédaction adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale
• À l'origine , l'article 34 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour :
- simplifier certaines règles applicables aux projets d'énergies marines renouvelables (EMR) : « pré-développement » des projets par l'État, à qui l'autorisation environnementale serait délivrée en amont de l'appel d'offres puis transférée au lauréat, et décision d'attribution valant aussi autorisation d'occupation du domaine public maritime ;
- réformer les procédures d'élaboration et de révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) terrestres ;
- et rendre applicable aux ouvrages des réseaux publics d'électricité la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation.
• En première lecture à l'Assemblée nationale , le Gouvernement avait d'abord été contraint de retirer, en commission, un premier amendement de réécriture globale visant à tenir compte des résultats de la concertation menée avec la filière, après que plusieurs députés avaient dénoncé la confusion entretenue par l'article entre l'éolien en mer et les installations terrestres .
En séance publique , sur la proposition du Gouvernement, les dispositions relatives aux installations et aux réseaux terrestres furent finalement déplacées au sein d'un nouvel article 34 quinquies tandis que la rédaction de l'article 34 était clarifiée et étayée sur la partie « EMR » :
- organisation du débat public ou de la concertation préalable en amont de la procédure de mise en concurrence sous maîtrise d'ouvrage de l'État ;
- réalisation par l'État d'une partie de l'étude d'impact des projets et de leur raccordement ;
- mise en place d'un « permis enveloppe » permettant de faire évoluer, dans certaines limites, les caractéristiques des projets et de leurs raccordements postérieurement à leur autorisation ;
- candidature à l'appel d'offres valant demande d'occupation temporaire du domaine public maritime et désignation du lauréat valant attribution de cette autorisation ;
- élargissement et renforcement des sanctions applicables en cas de non-réalisation du projet du fait du lauréat et sans motif valable.
II - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
• En commission , votre rapporteur avait approuvé les grands principes de la réforme proposée (« pré-développement » par l'État et « permis-enveloppe ») en ce qu'ils devraient permettre de réduire les délais et les coûts. Votre commission avait simplement ramené , sur sa proposition, le délai de l'habilitation de dix-huit à douze mois pour tenir compte de l'avancement des réflexions et de la concertation 33 ( * ) .
• En séance publique , cet article, à l'origine consensuel , a servi de support au dépôt, tardif et sans concertation, d'un amendement du Gouvernement pour permettre à l'État de renégocier à la baisse le tarif de rachat consenti aux six premiers parcs d'éoliennes en mer déjà attribués en 2012 et 2014, sous la menace d'un retrait unilatéral de la décision d'attribution .
Cet amendement, qui avait légitimement suscité un grand émoi au sein de la filière et dans les territoires impactés , a été massivement rejeté par le Sénat, non pas tant sur le fond - chacun étant à l'évidence d'accord sur le fait d'optimiser le coût du soutien public à ces projets - mais sur la forme , dès lors qu'il s'agissait de revenir sur le résultat d'appels d'offres passés en hypothéquant clairement l'avenir de la filière sur le plan industriel, ainsi que la réussite des appels d'offres à venir.
Sur le fond, votre rapporteur rappelle la position constante du Sénat , exprimée tant par le rapporteur spécial de la commission des finances que par le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, sur la nécessité de développer les énergies renouvelables au meilleur coût pour les finances publiques . Dans son rapport, votre rapporteur lui-même appelait du reste l'État, dès avant le dépôt de l'amendement du Gouvernement, à « [revoir] , dans le cadre d'une négociation avec les lauréats [...] , les conditions financières des projets déjà attribués en 2012 et 2014 afin de s'assurer que leur rentabilité n'est pas excessive ».
Sur la forme, votre rapporteur, suivi en cela par le Sénat, avait cependant souligné les nombreuses difficultés posées par la solution proposée par le Gouvernement :
- retour sur la parole donnée par l'État , a fortiori dans un texte censé inspirer la confiance et qui aboutirait, à l'opposé, à faire fuir les investisseurs, y compris dans le cadre de l'appel d'offres en cours pour un parc au large de Dunkerque ;
- risque juridique à annuler des décisions d'attribution sans prévoir d'autre indemnisation que celle des dépenses engagées, alors que les lauréats perdraient par la même occasion un droit acquis à subvention publique se chiffrant en milliards d'euros sur les vingt ans de la durée du contrat d'achat, ce qu'ils ne manqueraient pas de faire valoir devant la justice ;
- risque économique, social et industriel à revenir sur des appels d'offres incluant la construction d'usines à Saint-Nazaire, Cherbourg ou au Havre, dont l'existence serait ainsi très fortement menacée ;
- sans évoquer le risque d'échouer à atteindre nos objectifs climatiques en reportant d'autant la mise en service des premiers parcs français d'éoliennes en mer qui a déjà trop tardé.
Sur proposition de notre collègue Christine Lavarde, le Sénat avait par ailleurs ramené le délai de remise du rapport d'évaluation dans l'année suivant la mise en service du premier parc éolien réalisé selon le nouveau régime.
III - La commission mixte paritaire
Bien qu'il ne figurait ni dans le texte de l'Assemblée nationale, ni dans celui du Sénat , l'amendement sur la renégociation des appels d'offres passés a paradoxalement constitué l'un des deux points de blocage 34 ( * ) conduisant à l'échec de la commission mixte paritaire (CMP).
Comme rappelé par le président de la commission spéciale du Sénat au cours des débats, l'introduction d'un tel amendement en CMP soulevait par ailleurs « un problème de recevabilité juridique . Cette disposition ne peut en effet être introduite en CMP puisqu'elle n'a pas été adoptée et ne figure donc pas parmi les dispositions restant en discussion , qui sont les seules à pouvoir être examinées par la CMP » 35 ( * ) .
Entre la CMP et l'examen du texte à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, des négociations entre l'État et les trois consortiums lauréats des six parcs déjà attribués ont été rouvertes. Menées par M. Gérard Rameix, ancien président de l'Autorité des marchés financiers, elles se sont déroulées en mai et juin.
IV - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En commission puis en séance, les députés ont à nouveau bouleversé le contenu de l'article sur la proposition du Gouvernement, d'une part, pour inscrire dans la loi les dispositions précédemment renvoyées à une ordonnance et, d'autre part, pour introduire la possibilité pour l'État de renégocier, voire d'annuler l'attribution des six premiers parcs d'éoliennes en mer décidée en 2012 et 2014.
Avant d'en venir au fond, votre rapporteur observe que, pas plus qu'une CMP, une telle disposition nouvelle ne pouvait être introduite en nouvelle lecture . Après la première lecture, ne sont en effet recevables, conformément à l'article 45 de la Constitution, que les amendements présentant une relation directe avec une disposition restant en discussion. En l'espèce, ni l'Assemblée nationale ni le Sénat n'ont adopté, en première lecture, de disposition autorisant la remise en cause d'appels d'offres passés, mais seulement des mesures réformant les règles applicables aux appels d'offres futurs. Dès lors, l'ajout de la disposition en nouvelle lecture lui apparaît irrecevable au titre de l'article 45 .
• En commission , l'amendement du Gouvernement adopté par les députés a d'abord converti l'habilitation demandée initialement en législation directe , confirmant ainsi la justesse de l'analyse du Sénat, qui avait réduit la durée de l'habilitation au motif que les mesures concernées étaient pratiquement prêtes. C'est l'objet des I, II et V du nouvel article 34 qui prévoient :
- la saisine, en amont du lancement de la procédure, de la Commission nationale du débat public (CNDP) qui détermine les conditions de la participation du public au processus de décision, y compris sur la localisation de la zone d'implantation du projet ; ce débat public préalable aura pour effet de dispenser les lauréats de saisir à leur tour la CNDP (nouvel article L. 121-8-1 du code de l'environnement) ;
- la réalisation par l'État de tout ou partie de l'étude d'impact , qui sera mise à la disposition du maitre d'ouvrage (1° du I du nouvel article L. 181-28-1 du même code 36 ( * ) ) ;
- la définition du « permis enveloppe » , en prévoyant que les diverses autorisations requises (autorisation environnementale unique, concession d'utilisation du domaine public maritime, autorisation prévue dans la zone économique exclusive ou sur le plateau continental et autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité) fixent et tiennent compte des caractéristiques variables dans lesquelles les projets pourront évoluer (2° à 4° du I de l'article L. 181-28-1) ;
- les sanctions pécuniaires applicables au cas où le lauréat ne réaliserait pas le projet sans motif valable, qui varient selon la puissance de l'installation, de façon proportionnée à la gravité du manquement et dans la limite d'un plafond de 500 euros par kilowatt (V de l'article 34 modifiant l'article L. 311-15 du code de l'énergie).
On notera que la partie de l'habilitation prévoyant que les candidatures ou décisions d'attribution vaudraient demande d'occupation temporaire du domaine public ou autorisation d'occupation n'a pas été reprise, pas plus que la demande d'un rapport d'évaluation du nouveau régime.
• Les VI et VII reprennent, sur le fond, l'amendement du Gouvernement rejeté au Sénat en première lecture. Ils prévoient :
- la possibilité de demander au candidat retenu d'améliorer son offre , « notamment en diminuant le montant du tarif d'achat, en modifiant les modalités de révision ou du versement de ce tarif ou en réduisant la puissance de l'installation » ; on observera que le changement de technologies a été écarté car, comme indiqué lors des débats au Sénat, une telle modification aurait nécessité de relancer tout ou partie du processus d'attribution ;
- consécutivement, l'obligation pour l'acheteur obligé de l'électricité, EDF, de tenir compte de cette offre améliorée dans le contrat d'achat ;
- la possibilité pour l'État d'abroger la décision d'attribution par décret , avec pour conséquence d'abroger l'autorisation d'exploiter, de résilier la convention d'occupation du domaine public et d'obliger le lauréat à remettre l'ensemble des études réalisées et des données collectées ;
- en cas d'abrogation, l'indemnisation du lauréat de l'ensemble des frais dûment justifiés exposés à compter de l'attribution du projet, y compris les frais d'études, ainsi que celle des coûts raisonnables liés à la rupture des contrats déjà conclus par le lauréat ; en revanche, la perte des droits acquis ne serait pas indemnisée ;
- nouveauté par rapport au dispositif antérieur, l'obligation pour l'État, en cas d'abrogation, de relancer dans les six mois un nouvel appel d'offres pour une puissance au moins équivalente et dans la même zone géographique ou à proximité, ce qui décalerait quoi qu'il en soit la réalisation des projets à nouveau de plusieurs années.
Enfin, les VIII et IX comportent deux dispositions nouvelles qui, en retirant deux postes de dépenses aux lauréats, visent en réalité à afficher une baisse du tarif de rachat de l'électricité plus importante que ne le sera véritablement la baisse du soutien public :
- d'abord en prévoyant une application rétroactive du nouveau cadre de raccordement prévu par la loi « Hydrocarbures » du 30 décembre 2017 37 ( * ) mais uniquement pour les futures procédures : au lieu d'être financé par le lauréat, ce raccordement le sera désormais par le gestionnaire du réseau public de transport, RTE, avec les ressources du tarif d'utilisation acquitté par tous les consommateurs, le « Turpe » ; ce qui ne sera pas intégré dans le tarif d'achat, et donc payé par les consommateurs d'énergie via la fiscalité énergétique, le sera donc par un autre biais, mais toujours par les mêmes consommateurs... ;
- ensuite 38 ( * ) , en prévoyant que l'occupation ou l'utilisation du domaine public pourra être concédée à titre gratuit , réduisant ainsi un poste de dépenses pour le producteur mais aussi une ressource pour les collectivités publiques, cette disposition ne valant par ailleurs, sans qu'on se l'explique vraiment, que pour les conventions déjà conclues à l'entrée en vigueur de la loi.
• En séance publique , les députés ont encore procédé à de très nombreuses retouches du dispositif (31 amendements, pour l'essentiel du Gouvernement et du rapporteur), le plus souvent de forme mais parfois aussi de fond, notamment sur la prise en charge par RTE des coûts de raccordement y compris passés et sur la possibilité d'exonérer de redevance d'occupation évoquée plus haut.
V - La position de votre commission
À l'occasion d'un déplacement en Bretagne le 20 juin dernier, le Président de la République a annoncé l'aboutissement des négociations entre l'État et les lauréats et confirmé le développement des six parcs éoliens en mer attribués en 2012 et 2014. Selon les rares éléments rendus publics par le Gouvernement, le dialogue avec les industriels aurait permis de réduire de 30 % les tarifs à la mise en service 39 ( * ) et de 40 % le coût du soutien public , à puissance constante, soit une économie d'environ 15 milliards d'euros de dépense publique sur les vingt ans des contrats d'achat 40 ( * ) .
Bien que le résultat obtenu soit à l'évidence favorable pour les consommateurs d'électricité , qui financent par la fiscalité énergétique la totalité du soutien aux énergies renouvelables, la façon dont le Gouvernement aura mené ce dossier interpelle sur plusieurs points.
Sur la forme :
- le dépôt tardif et sans concertation de l'amendement au Sénat a généré une très vive inquiétude sur le devenir des projets ;
- les très nombreuses retouches apportées, au dispositif initial de l'article 34 d'abord (réécriture totale puis suppression de l'habilitation, scission en deux articles distincts), à l'amendement gouvernemental ensuite (entre le Sénat et l'Assemblée, puis entre la commission et la séance) , interrogent sur la maîtrise du dossier par un Gouvernement qui a semblé naviguer à vue, sans considération des fortes incertitudes qu'il a créées pour la filière et pour les territoires concernés ;
- l'introduction en première lecture d'un tel dispositif était certes recevable bien qu'elle contournât déjà l'obligation d'étude d'impact requise pour les dispositions figurant dans le texte initial ; en revanche, son ajout au stade de la nouvelle lecture, en ce qu'il est sans relation directe avec une disposition restant en discussion, soulève clairement la question de sa recevabilité au titre de l'article 45 de la Constitution, à laquelle il appartiendra, le cas échéant, au Conseil constitutionnel de répondre ;
- enfin, le fait d'inscrire directement dans la loi les dispositions précédemment renvoyées à une ordonnance a manifestement eu pour but d'apaiser les réticences du Parlement sur l'amendement du Gouvernement mais s'apparentait largement à un jeu de dupes , dès lors que le premier sujet était consensuel et que seul le second était matière à polémique.
Sur le fond :
- tout au long de ce dossier, et même avant, le Sénat a plaidé pour un développement de l'éolien en mer au meilleur coût pour la collectivité - c'est-à-dire pour les consommateurs d'énergie qui le financent, très souvent sans le savoir - mais uniquement par le biais d'une négociation avec les lauréats désignés , ces derniers y trouvant un intérêt, à la fois en termes d'acceptabilité de la filière et pour réorienter les ressources publiques ainsi dégagées vers les futurs appels d'offres ;
- si le dépôt de l'amendement du Gouvernement a certainement joué comme un levier pour la reprise de négociations qui étaient auparavant, semble-t-il, au point mort, votre rapporteur s'interroge sur son maintien dans le texte dès lors que les négociations ont abouti , selon les dires mêmes du Gouvernement ; en droit, il sera donc toujours possible à l'État d'annuler les décisions d'attribution jusqu'à la signature du contrat d'achat . Votre rapporteur observe néanmoins que certaines des conditions associées à cette renégociation nécessitent un ancrage législatif ( cf. infra ) ;
- la plus grande opacité demeure sur les conditions de la renégociation ; si la confidentialité de certaines données peut s'entendre, la communication gouvernementale ne dit rien , en particulier :
• de la façon dont l'accord avec les consortiums a été formalisé, et donc de son irréversibilité : un engagement écrit et opposable à chacune des parties a-t-il été signé ?
• de ses conséquences éventuelles sur l'emploi et sur la filière industrielle : les économies significatives proposées par les industriels sont-elles uniquement liées à la baisse des coûts 41 ( * ) ou aussi à l'optimisation de l'outil industriel, et donc à de moindres investissements ou emplois garantis ? Les gains des premiers appels d'offres n'auraient-ils pas consolidé la position de l'industrie française pour gagner d'autres projets ?
• de la façon dont les économies annoncées ont été calculées : comment parvient-on à 40 % de baisse de la dépense publique (ce qui ferait du reste plus que les 15 milliards annoncés rapportés aux 40,7 milliards initiaux estimés par le régulateur) avec une baisse moyenne des tarifs de 30 % ? Ces 40 % incluent-ils le « déport » d'une partie de la dépense sur le Turpe ? etc.
- si l'économie sera substantielle, elle est, au moins en partie, en trompe-l'oeil puisque le coût du raccordement , auparavant intégré dans le tarif d'achat car financé par les producteurs, sera désormais couvert par le Turpe qui représente un tiers de la facture des consommateurs d'électricité ; sur la base d'un coût moyen de raccordement de 210 millions d'euros pour les six parcs 42 ( * ) , c'est ainsi plus d'1,2 milliard d'euros que l'on fera passer d'une taxe (la contribution au service public de l'électricité [CSPE]), à l'autre, le Turpe, mais toujours payées par les mêmes consommateurs. De même, l'utilisation ou l'occupation du domaine public à titre gratuit pour ces projets occasionnera une perte de recettes publiques de l'ordre de 360 millions d'euros sur vingt ans 43 ( * ) qui permettra certes d'afficher une baisse du tarif d'achat mais devrait être réintégrée dans le coût total du soutien public des projets ;
- enfin, la possibilité, en France, de revenir sur des accords déjà conclus , comme c'est prévu ici, est contradictoire avec la volonté affichée par le Gouvernement d'établir un climat de confiance et de sécurité juridique pour les entreprises, et susceptible de faire fuir les investisseurs : il est à craindre, en particulier, que certains candidats potentiels à l'appel d'offres au large de Dunkerque soient échaudés par de telles pratiques et ne présentent finalement pas d'offre. La pression concurrentielle serait alors réduite d'autant et le prix de sortie pourrait être plus élevé qu'espéré, les économies générées d'un côté pouvant alors être partiellement perdues de l'autre...
Au total, et même si chacun peut se réjouir de la moindre dépense obtenue, les objections exprimées en première lecture restent valables : dans un État de droit, il ne devrait pas être loisible au Gouvernement de revenir sur la parole de l'État , sauf à prévoir une juste indemnisation - ce qui ne sera pas le cas ici s'agissant de la perte des droits acquis ; de même, l'incertitude sur ces six parcs et sur la constitution d'une filière industrielle française n'est pas définitivement levée puisqu'une annulation restera possible jusqu'à la signature du contrat d'achat.
Au surplus, certaines conditions de la négociation restent très opaques et appellent des précisions de la part du Gouvernement.
Toutefois, prenant acte du résultat de la négociation et considérant que le débat, sur le fond, avait déjà eu lieu en première lecture au Sénat, votre commission a décidé, sur la proposition de votre rapporteur, de ne pas modifier l'article.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 34 bis A (supprimé) (art. L. 122-1 du code de l'environnement) - Évaluation environnementale des opérations d'entretien et de reconstruction des ouvrages de prévention contre les inondations
Objet : Cet article dispense d'évaluation environnementale l'entretien et la reconstruction des ouvrages qui s'inscrivent dans le cadre d'un programme d'action et de prévention des inondations.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article L. 122-1 du code de l'environnement prévoit que les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale . En fonction de certains critères et de seuils définis par décret, l'évaluation environnementale est soit systématique, soit effectuée au cas par cas, après examen de l'autorité environnementale compétente.
Les modifications ou extensions de projets déjà autorisés pouvant avoir des incidences négatives notables sur l'environnement sont soumises à examen au cas par cas . Sauf dispositions contraires, les travaux d'entretien, de maintenance et de grosses réparations, quels que soient les projets auxquels ils se rapportent, ne sont pas soumis à évaluation environnementale.
L'article 34 bis A, inséré en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Bruno Retailleau, complète l'article L. 122-1 du code de l'environnement pour dispenser d'évaluation environnementale les opérations d'entretien et de reconstruction des ouvrages de prévention contre les inondations qui s'inscrivent dans le cadre d'un programme d'action et de prévention des inondations.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement, considérant d'une part, que cette mesure dérogatoire n'est pas justifiée et, d'autre part, que l'article L. 122-3-4 du code de l'environnement prévoit, pour répondre à des situations d'urgence à caractère civil, que des dérogations à l'obligation de réaliser une évaluation environnementale peuvent être accordées par décision du ministre de l'intérieur.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 34 bis B (supprimé) (art. L. 214-4 du code de l'environnement) - Dispense d'enquête publique pour certains ouvrages de défense contre les inondations
Objet : Cet article dispense d'enquête publique les ouvrages de défense contre les inondations présentant un caractère temporaire et sans effet important et durable sur le milieu naturel.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article L. 214-4 du code de l'environnement dispose que les installations, ouvrages, travaux et activités présentant un caractère temporaire et sans effet important et durable sur le milieu naturel peuvent être autorisées sans enquête publique préalable , dans des conditions précisées par voie réglementaire.
L'article 34 bis B inséré en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Bruno Retailleau, complète l'article L. 214-4 du code de l'environnement pour dispenser d'enquête publique les ouvrages de défense contre les inondations et contre la mer qui présentent un caractère temporaire et sans effet important et durable sur le milieu naturel .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement, considérant que cet article n'était pas utile car satisfait par l'article L. 214-4 du code de l'environnement.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 34 bis C (supprimé) (art. L. 2124-3 du code de la propriété des personnes publiques) - Dispense d'enquête publique pour les ouvrages de défense contre les inondations
Objet : Cet article dispense d'enquête publique les travaux permettant de créer ou de sécuriser un ouvrage de défense contre les inondations.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article L. 2124-3 du code de la propriété des personnes publiques prévoit que les concessions d'utilisation du domaine public maritime en dehors des ports font l'objet, avant leur approbation, d'une enquête publique, à l'exception des concessions de plage, des autorisations d'exploitation de cultures marines et des ouvrages et installations soumis à l'octroi d'un titre minier.
L'article 34 bis C inséré en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Bruno Retailleau, complète l'article L. 2124-3 du code de la propriété des personnes publiques afin de dispenser d'enquête publique les travaux de création et de sécurisation d'ouvrages de défense contre les inondations inscrits dans un programme d'action et de prévention des inondations nécessitant la délivrance d'une concession d'utilisation du domaine public maritime.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement, considérant que la dispense générale d'enquête publique ne se justifie pas, et que l'article L. 123-2 du code de l'environnement prévoit une exemption d'enquête publique pour les travaux ou ouvrages exécutés en vue de prévenir un danger grave et immédiat .
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 34 bis D (supprimé) - Expérimentation d'une autorisation unique relative aux ouvrages de défense contre les inondations
Objet : Cet article vise à expérimenter la mise en place d'une autorisation unique pour la construction et l'exploitation d'ouvrages de défense contre les inondations.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 34 bis D inséré en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Bruno Retailleau, prévoit d'expérimenter, pour une durée de cinq ans, une procédure d'autorisation administrative unique pour l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général et d'urgence relatifs à la défense contre les inondations et contre la mer ou à des aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile et qui s'inscrivent dans le cadre d'un programme d'action et de prévention des inondations.
Les décisions des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations relatifs à ces ouvrages seraient soumises à un arrêté préfectoral unique d'autorisation .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement, puisque les ouvrages concernés entrent déjà dans le champ de la procédure d'autorisation environnementale unique qui a été mise en place par l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 34 quinquies - Extension de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation aux réseaux publics d'électricité et de gaz et habilitation à légiférer par ordonnance pour simplifier l'élaboration et la révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables
Objet : Cet article étend, d'une part, la procédure d'extrême urgence prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique aux ouvrages des réseaux publics d'électricité et de gaz et habilite le Gouvernement, d'autre part, à légiférer par ordonnance pour simplifier l'élaboration et la révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR).
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Sur la proposition de votre rapporteur, le Sénat a :
- inscrit directement dans la loi l'application de la procédure d'expropriation d'extrême urgence aux ouvrages des réseaux publics d'électricité ;
- étendu cette disposition aux réseaux publics de gaz , afin d'anticiper le fait que des opposants éventuels à l'installation d'un méthaniseur usent, un jour, de la même stratégie dilatoire que les opposants aux installations de production d'électricité renouvelable 44 ( * ) ;
- réduit de six à trois mois le délai de dépôt du projet de loi de ratification .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Les députés ont conservé les apports du Sénat, à l'exception de l'extension de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation aux réseaux de gaz , qui a été supprimée sur la proposition du Gouvernement au motif qu'aucune difficulté ne la justifiait aujourd'hui.
Votre rapporteur ne conteste pas ce constat - il n'avait du reste pas affirmé le contraire - mais souhaitait simplement prévoir cette possibilité pour anticiper d'éventuelles difficultés à venir et faciliter, en particulier, l'injection de biogaz issu de méthaniseurs dans les réseaux de gaz naturel. Il sera toujours temps d'y revenir lors d'un prochain texte si le besoin s'en fait sentir.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 35 (art. L. 122-1, L. 123-14, L. 181-5 et L. 515-29 du code de l'environnement) - Simplification des modalités de participation du public relatives à certaines installations polluantes à l'occasion d'un réexamen périodique - Simplification des modalités d'examen au cas par lors de modifications ou d'extensions d'installations, d'ouvrages, de travaux ou d'activités existants
Objet : Cet article prévoit, d'une part, de pérenniser la procédure allégée de participation du public lors d'un réexamen périodique des conditions d'autorisation d'une installation IED et, d'autre part, de confier à l'autorité administrative et non plus à l'autorité environnementale le soin de déterminer si la modification ou l'extension d'une installation existante nécessite d'être soumise à évaluation environnementale.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 35 vise à pérenniser la procédure de consultation du public allégée lors du réexamen des conditions d'autorisation des installations régies par la directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles, dite directive IED. Par ailleurs, cet article prévoit que lorsque des modifications ou extensions d'installations existantes sont soumises à examen au cas par cas, l'autorité qui détermine si ces modifications ou extensions doivent être soumises à évaluation environnementale n'est pas l'autorité environnementale mais l'autorité administrative en charge de les autoriser .
En première lecture, le Sénat a adopté :
- en commission, un amendement du rapporteur de précision visant à s'assurer que toutes les modifications ou extensions d'installations existantes seront soumises à cette nouvelle procédure d'examen au cas par cas par l'autorité administrative , à l'exception des modifications et extensions qui n'ont pas été régulièrement autorisées, enregistrées ou déclarées ;
- en séance publique, un amendement du rapporteur de correction d'une erreur de coordination.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté :
- en commission, un amendement du rapporteur, avec l'avis favorable du Gouvernement, visant à préciser qu'il revient à l'autorité de police de l'installation de décider ou non de soumettre les modifications ou extensions de projets existants à évaluation environnementale ;
- en séance publique, deux amendements identiques du rapporteur et de Mme Florence Lasserre-David de correction d'une erreur de référence.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 35 bis A (supprimé) (art. L. 171-7 du code de l'environnement) - Régularisation des installations non autorisées ou enregistrées
Objet : Cet article permet aux exploitants d'installations non autorisées ou enregistrées de régulariser leur situation avant leur mise en demeure par l'autorité administrative compétente.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article L. 171-7 du code de l'environnement prévoit que, lorsque des installations et ouvrages sont exploités ou des travaux et aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet d'une autorisation, l'autorité administrative compétente met l'exploitant en demeure de régulariser leur situation dans un délai qu'elle détermine , qui ne peut excéder un an. Elle peut, pendant ce délai, suspendre le fonctionnement des installations ou la poursuite des travaux et édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne mise en cause.
Si l'exploitant ne se conforme pas à la mise en demeure ou si la demande d'autorisation est rejetée, l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou la cessation définitive des travaux et la remise en état des lieux .
L'article 35 bis A, inséré en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Daniel Gremillet, permet aux exploitants d'installations qui n'ont pas été dûment autorisées ou enregistrées d'engager, de leur propre initiative, des démarches pour régulariser leur situation auprès de l'autorité administrative compétente . Dans ce cas, l'administration prescrit les mesures de régularisation à prendre dans un délai, et sursoit à la mise en demeure prévue à l'article L. 171-7.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement, estimant que le mécanisme de mise en demeure prévu à l'article L. 171-7 du code de l'environnement offre déjà une période de temps au cours de laquelle l'exploitant peut régulariser sa situation.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 35 bis B (supprimé) (art. L. 171-7 du code de l'environnement) - Mise en demeure facultative en cas de manquements aux prescriptions environnementales
Objet : Cet article prévoit que la mise en demeure par l'autorité administrative compétente des exploitants qui ne respectent pas les prescriptions du code de l'environnement est facultative et non obligatoire.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article L. 171-8 du code de l'environnement prévoit qu'en cas d'inobservation des prescriptions prévues par le code de l'environnement, l'autorité administrative met en demeure l'exploitant dans un délai qu'elle détermine , et fixe les mesures nécessaires à prendre en cas de danger grave et imminent pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement.
Si l'exploitant ne s'est pas conformé à la mise en demeure dans le délai imparti, l'autorité administrative peut arrêter une ou plusieurs sanctions administratives comme la consignation d'une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser, l'exécution des mesures en lieu et place de l'exploitant et à ses frais, la suspension du fonctionnement des installations ou la réalisation de travaux, ou encore le paiement d'une amende et d'une astreinte journalière.
L'article 35 bis A, inséré en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Daniel Gremillet, complète l'article L. 171-8 du code de l'environnement afin de prévoir que la mise en demeure adressée par l'autorité administrative à l'exploitant d'une installation qui ne respecte pas les prescriptions environnementales est facultative et non plus obligatoire .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement, considérant qu'il ne fallait pas affaiblir le dispositif de mise en demeure s'agissant de manquements susceptibles d'avoir des conséquences nocives et graves sur l'environnement.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 35 bis C (supprimé) (art. L. 171-7 du code de l'environnement) - Régularisation des installations non conformes aux prescriptions environnementales
Objet : Cet article permet aux exploitants d'installations non conformes aux prescriptions environnementales de procéder, à leur initiative, à la régularisation de leur installation.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 35 bis C, inséré en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Daniel Gremillet, prévoit que les exploitants d'installations qui ne respectent pas les prescriptions prévues par le code de l'environnement peuvent, de leur propre initiative, engager des démarches pour régulariser leur situation auprès de l'autorité administrative compétente .
Dans ce cas, ils proposent à l'autorité administrative les modalités et les délais dans lesquels ils comptent régulariser sa situation . Celle-ci est en charge de les valider.
L'autorité administrative sursoit à la mise en demeure prévue à l'article L. 171-8 du code de l'environnement.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement, considérant que rien n'empêche actuellement un exploitant d'engager, de sa propre initiative, des démarches pour régulariser sa situation, et qu'il revient à l'autorité administrative et non à l'exploitant de déterminer les modalités et le délai de la régularisation de sa situation.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 35 bis (supprimé) (art. L. 181-17 et L. 514-6 du code de l'environnement) - Réduction des délais de recours contre les décisions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement
Objet : Cet article vise à réduire de quatre à deux mois le délai de recours par les tiers contre les décisions des autorités administratives compétentes relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Les articles L. 181-17 et L. 514-6 du code de l'environnement prévoient que les décisions relatives à l'autorisation, à l'enregistrement ou à la déclaration d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), et les prescriptions dont elles peuvent faire l'objet par les préfets, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction .
Les articles R. 181-50 et R. 514-3-1 du même code précisent que ces décisions peuvent être déférées à la juridiction administrative :
- par les demandeurs ou exploitants , dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle la décision leur a été notifiée ;
- par les tiers intéressés e n raison des inconvénients ou des dangers que le fonctionnement de l'installation présente, dans un délai de quatre mois à compter de l'affichage en mairie de ces décisions ou de leur publication sur le site internet de la préfecture.
Ces délais peuvent être prolongés de deux mois en cas de recours gracieux ou hiérarchique préalable.
L'article 35 bis , inséré en commission spéciale au Sénat à l'initiative de nos collègues François Bonhomme et Daniel Gremillet, vise à réduire de quatre à deux mois le délai de recours par les tiers contre les décisions des autorités administratives compétentes relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement, estimant que le délai de recours contre les décisions relatives aux ICPE avait déjà été diminué d'un an à quatre mois par le décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 35 ter (art. L. 181-17 et L. 514-6 du code de l'environnement) - Lutte contre les recours abusifs par les associations
Objet : Cet article prévoit de limiter les recours abusifs des associations contre les décisions relatives à des projets soumis à autorisation environnementale.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 35 ter , inséré en séance publique au Sénat à l'initiative de nos collègues Edouard Courtial, Daniel Gremillet et Franck Menonville, vise à limiter les recours abusifs des associations contre les décisions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ou aux installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) susceptibles d'avoir des incidences sur les milieux aquatiques.
Il prévoit, à cette fin, qu'une association ne peut faire un recours contre une décision relative à une autorisation environnementale que si elle a été créée préalablement à l'ouverture de la procédure de participation du public relative au projet concerné.
Cet article prévoit également la possibilité pour un porteur de projet de demander au juge administratif de condamner un requérant qui forme un recours dans des conditions qui excèdent la défense de ses intérêts légitimes et qui lui cause un préjudice excessif.
Les associations environnementales agréées ne seraient pas concernées par cette procédure de limitation de recours abusif car présumées agir dans la limite de la défense de leurs intérêts légitimes.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article présenté par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement.
III - La position de votre commission
Les recours abusifs peuvent poser de vrais problèmes pour les maîtres d'ouvrages , surtout lorsqu'ils émanent d'associations créées dans le seul but de bloquer les projets en déposant des recours précontentieux et contentieux.
Les dispositions prévues par l'article 35 ter permettent de lutter contre les recours abusifs émis contre les décisions relatives aux projets faisant l'objet d'une autorisation environnementale.
Ces dispositions sont directement inspirées de ce qui existe déjà dans le code de l'urbanisme s'agissant des recours contre les permis de construire .
En effet, l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, introduit par l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, permet au bénéficiaire du permis de demander au juge administratif de condamner l'auteur d'un recours à lui allouer des dommages et intérêts si ce recours est mis en oeuvre « dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis ».
Par ailleurs, l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme dispose qu' « une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ».
Étendre ces dispositions aux projets soumis à autorisation environnementale permettrait donc de sécuriser les porteurs de projet, sans porter atteinte au droit au recours des tiers légitimes à agir . D'autant que la limitation du droit de recours ne concernerait que les associations créées postérieurement au dépôt de la demande d'autorisation du projet, et que les associations environnementales agréées ne seraient pas concernées par cette limitation.
Votre commission spéciale a par conséquent adopté un amendement COM-31 visant à rétablir cet article .
Votre commission spéciale a rétabli cet article.
Article 37 (art. L. 541-13 du code de l'environnement, art. 19 et 34 de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l'intégration dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l'article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) - Mutualisation de l'évaluation des anciens plans départementaux et régionaux des déchets au niveau régional
Objet : Cet article prévoit, d'une part, de rétablir la base légale obligeant l'ensemble des régions à adopter un plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) et, d'autre part, de confier aux commissions consultatives d'élaboration et de suivi régionales le soin d'évaluer les anciens plans déchets départementaux et régionaux.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 37 prévoit de confier aux commissions consultatives d'élaboration et de suivi régionales le soin d'évaluer les anciens plans départementaux et régionaux de prévention et de gestion des déchets , en vue de leur intégration dans le plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) puis dans le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDET).
En première lecture, la commission spéciale du Sénat a prévu que les départements, qui ont procédé à l'élaboration des plans déchets départementaux, soient consultés lors de leur évaluation par les commissions régionales .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En séance publique, un amendement de coordination du rapporteur a été adopté afin de modifier l'intitulé du projet de loi .
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 38 (art. 18 et 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État ; art. 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et art. 25 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique) - Diverses mesures relatives aux cultes
Objet : Cet article définit de nouvelles règles s'agissant des immeubles acquis ou reçus à titre gratuit par les associations cultuelles et modifie le champ d'application du répertoire numérique des représentants d'intérêts prévu par la loi « Sapin 2 ».
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, le Sénat a tout d'abord rétabli, sur la proposition de son rapporteur, la possibilité pour les associations cultuelles de posséder et d'administrer tout immeuble acquis à titre gratuit, prévue par le projet de loi initial mais supprimée par l'Assemblée nationale.
Ensuite, il a modifié le code de l'urbanisme (art. L. 213-1-1), afin d'exclure du droit de préemption urbain les donations entre vifs effectuées au profit de divers organismes à but non lucratif, dont les associations cultuelles.
Enfin, il a exclu les élus locaux, les membres de cabinets des autorités territoriales, ainsi que l'ensemble des fonctionnaires appelés à déposer une déclaration d'intérêts du champ d'application du répertoire numérique des représentants d'intérêts prévu par la loi « Sapin 2 ». Cette disposition a été introduite, toujours à l'initiative de votre rapporteur, en concertation avec le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), M. Jean-Louis Nadal.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En nouvelle lecture, à l'initiative de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, l'Assemblée nationale est revenue sur la possibilité pour les associations cultuelles de posséder et d'administrer tout immeuble acquis à titre gratuit et a supprimé les dispositions relatives au droit de préemption introduites par le Sénat.
S'agissant des mesures relatives au répertoire numérique des représentants d'intérêts, l'Assemblée nationale n'est pas revenue sur les dispositions excluant les associations cultuelles de ce registre, mesure adoptée dans des termes identiques par les deux assemblées, et ce malgré de vifs débats lors de la réunion de la commission spéciale puis en séance publique. Tous les amendements de suppression de cette mesure ont été rejetés, avec les avis défavorables du rapporteur et du Gouvernement.
En revanche, s'agissant de l'exclusion des représentants d'intérêts des collectivités territoriales du champ d'application de ce même répertoire numérique, nos collègues députés ont substitué à l'abrogation de la mesure, proposée par le Sénat, le report de son entrée en vigueur de trois ans, soit au 1 er juillet 2021.
III - La position de votre commission
S'agissant des mesures relatives aux immeubles acquis ou reçus à titre gratuit par les associations cultuelles, votre commission a estimé, suivant l'analyse de son rapporteur, qu'un débat suffisamment nourri s'était tenu en première lecture, et qu'il n'était pas utile, à ce stade, de reprendre l'ensemble de ces dispositions.
S'agissant de l'inclusion des élus locaux et fonctionnaires dans le champ d'application du répertoire numérique des représentants d'intérêts prévue par la loi « Sapin 2 », votre commission a estimé que le report de la mesure adopté par l'Assemblée nationale constituait un compromis acceptable à ce stade, permettant en outre d'acter les difficultés de mise en oeuvre de cette mesure.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
* 29 Ainsi, le premier alinéa mentionne plusieurs ordonnances alors que le dernier n'en mentionne qu'une.
* 30 Le total du bilan est égal à la somme des montants nets des éléments d'actif.
* 31 Le montant net du chiffre d'affaires est égal au montant des ventes de produits et services liés à l' »activité courante, diminué des réductions sur ventes, de la taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées.
* 32 Le nombre moyen de salariés employés au cours de l'exercice est égal à la moyenne arithmétique des effectifs à la fin de chaque trimestre de l'année civile, ou de l'exercice comptable lorsque celui-ci ne coïncide pas avec l'année civile, liés à l'entreprise par un contrat de travail.
* 33 Avaient aussi été adoptés un amendement supprimant une précision inutile, car satisfaite par le droit existant, relative à la préservation de la sécurité de la navigation et des intérêts de la défense nationale, et un amendement complétant le rapport d'évaluation de la réforme par une présentation de son impact sur le coût du soutien public.
* 34 Avec la reconnaissance du droit à l'erreur pour les collectivités territoriales.
* 35 Voir le rapport n° 401 (2017-2018) de Mme Pascale Gruny, sénateur, MM. Jean-Claude Luche, sénateur et Stanislas Guérini, député, fait au nom de la commission mixte paritaire.
* 36 Cet article L. 181-28-1 n'étant applicable, comme prévu par son II, qu'à l'issue d'un délai de six mois après la publication de la loi.
* 37 Art. 15 de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement.
* 38 Disposition ajoutée en séance publique.
* 39 En moyenne. Selon certains échos de presse, les tarifs oscilleraient désormais entre 126 et 161 €/MWh contre 180 à 220 €/MWh précédemment.
* 40 Dont la Commission de régulation de l'énergie avait estimé le coût à 40,7 milliards d'euros.
* 41 Qui renvoie à la fois aux gains en termes de compétitivité de la filière ainsi qu'à l'évolution positive des coûts de financement des projets depuis la remise des offres.
* 42 Chiffre fourni par le ministère en réponse à votre rapporteur (les coûts de raccordement étant estimés entre 130 et 350 millions en fonction des projets et des hypothèses considérées).
* 43 Sur la base d'une redevance annuelle de l'ordre de 3 millions d'euros par an et par parc (estimation du ministère), multipliée par six parcs et sur les vingt ans de la durée des contrats d'achat.
* 44 On rappellera que l'article vise à répondre, en particulier, à la partition, entre plusieurs dizaines de coindivisaires, d'un terrain destiné à accueillir un poste électrique nécessaire au raccordement d'un parc éolien pour en retarder la mise en service.