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Proposition de loi portant suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans la base de calcul de l'allocation aux adultes handicapés

17 octobre 2018 : Calcul de l'allocation aux adultes handicapés ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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M. Gérard Dériot, président. - Nous examinons le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi portant suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans la base de calcul de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Mme Cathy Apourceau-Poly, rapporteure. - Je tiens à remercier notre collègue Laurence Cohen, ainsi que les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE), des travaux accomplis pour l'élaboration de ce texte, dont je suis particulièrement fière de vous présenter aujourd'hui le rapport.

Cette proposition de loi porte sur les conditions de calcul et d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), dont nous traitons habituellement en loi de finances. Cette allocation a été instaurée par la loi du 30 juin 1975, l'une des grandes lois fondatrices des politiques publiques du handicap. Elle prévoit qu'une personne, en situation d'incapacité permanente ou de restriction durable et substantielle d'accès à l'emploi consécutive à un handicap, se voit attribuer un revenu de remplacement minimal au titre de la solidarité nationale.

Notre proposition de loi supprime la prise en compte des revenus du conjoint dans la détermination du montant d'AAH versé aux bénéficiaires. Au cours de mes travaux, j'ai constaté que la mesure proposée par le texte suscitait des analyses très différentes, selon que les acteurs auditionnés étaient associatifs ou institutionnels. J'ai recueilli avec intérêt le raisonnement déployé par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Je tiens à vous en restituer la teneur, ne serait-ce que pour faire oeuvre de pédagogie, autour de ce sujet complexe où se lisent différentes strates de notre histoire sociale. L'AAH, première prestation sociale spécifiquement conçue pour les personnes handicapées, a été pensée dans un temps où la politique publique du handicap relevait sans ambiguïté et sans concurrence du champ de la solidarité nationale. Depuis la grande loi du 11 février 2005, une autre logique d'intervention publique auprès des personnes handicapées s'est affirmée : la logique de compensation. Contrairement à la logique de solidarité, la compensation n'a pas pour objet d'assurer à la personne handicapée un revenu de remplacement dans le but de maintenir son niveau au-dessus d'un certain seuil, mais de financer, sans considération de ressources ou de foyer, l'indemnisation du « préjudice moral » que subit la personne handicapée dans ses difficultés quotidiennes. Cette indemnisation est en grande partie assurée par la prestation de compensation du handicap (PCH), attribuée par les conseils départementaux et située en-dehors du champ de la présente proposition de loi.

Le financement de l'accompagnement de la personne handicapée se situe au croisement de ces deux philosophies, solidarité et compensation, ce qui peut parfois en rendre la compréhension malaisée. Individuel et déconnecté du niveau de revenu lorsqu'il s'agit de compenser le besoin en aides humaines et techniques consécutif à un handicap, le financement prend des formes plus solidaristes, proches de la logique des minima sociaux, lorsqu'il s'agit de soutenir financièrement les personnes dont le handicap les tient éloignées de l'emploi. En France, les prestations sociales servies au titre de la solidarité nationale répondent à plusieurs principes. Le premier est la nature différentielle du montant versé. L'AAH perçue par chaque allocataire correspond à la différence entre un « montant plafond » décidé par décret et le niveau des ressources de l'intéressé, prises en compte après un certain nombre d'abattements ; le second est la prise en compte des revenus du foyer. Comme pour le revenu de solidarité active, l'assiette de calcul du montant de l'AAH intègre les revenus du conjoint.

Bien qu'appartenant, par son histoire et par sa forme, à la catégorie des prestations de solidarité, l'AAH présente un certain nombre de caractères distinctifs liés au handicap. À l'heure actuelle, le montant maximal individuel défini par décret s'établit à 819 euros. Ce niveau, bien que nettement inférieur au seuil de pauvreté, n'en est pas moins presque deux fois supérieur au montant maximal individuel du revenu de solidarité active (RSA). La prise en compte des revenus du conjoint fait aussi l'objet d'un régime adapté : dans le cas où le bénéficiaire de l'AAH est en couple, le plafond est multiplié par deux, sans toutefois que le montant attribué ne puisse dépasser 819 euros. Ceci constitue une dérogation notable au droit commun de la solidarité nationale, qui considère que vivre en couple est source d'économies et pratique une dégressivité des plafonds de revenu en fonction de la composition du foyer. Ainsi, un bénéficiaire du RSA en couple ne voit le plafond de son allocation multiplié que par 1,5 et non par 2.

Au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement a annoncé une réforme en profondeur de l'AAH, et notamment des deux spécificités, dont je viens de vous faire part, et qui en font un minimum social particulier. Ces réformes, qui relèvent toutes du domaine réglementaire, seront très prochainement mises en oeuvre par une série de décrets. La première concerne la revalorisation importante du montant maximal individuel de l'AAH : de 819 euros en 2018, ce dernier devrait passer à 860 euros le 1er novembre prochain, puis à 900 euros le 1er novembre 2019. La seconde est moins réjouissante : il s'agit d'abaisser progressivement, pour les bénéficiaires de l'AAH en couple, le coefficient multiplicateur du plafond des revenus de 2 à 1,9 en 2018, puis à 1,8 en 2019. Soyons clairs : par cette mesure, le Gouvernement abaisse le niveau du plafond de ressources en deçà duquel un bénéficiaire de l'AAH en couple serait éligible à l'allocation.

Nous avons interrogé à plusieurs reprises la DGCS sur l'impact de ces deux mesures et nous n'avons, à ce jour, reçu aucune réponse précisément chiffrée. La revalorisation du montant individuel aura un effet favorable sur le niveau de vie des bénéficiaires. En revanche, l'abaissement du plafond de revenus pour un couple ne manquera pas d'exclure du bénéfice de l'AAH les foyers dont les ressources sont comprises entre 1,8 et 2 fois le plafond individuel.

Sur les 250 000 bénéficiaires de l'AAH aujourd'hui en couple, on ignore complètement le nombre de ceux que ces nouvelles mesures feront sortir du dispositif. Dans le cas des couples comprenant un bénéficiaire de l'AAH, cette inconnue concerne autant le périmètre des bénéficiaires que le montant qui leur est versé. Il est très regrettable que nous ne disposions d'aucune donnée susceptible de nous éclairer.

Pour le cas des couples comprenant deux bénéficiaires de l'AAH, l'effet de la revalorisation et l'effet de l'abaissement du plafond déboucheront mécaniquement sur une baisse nette du revenu touché par le couple. Un couple de bénéficiaires qui, aujourd'hui, touche deux AAH à taux plein reçoit 1 638 euros, et n'en recevra plus que 1 625 à partir du 1er novembre 2018, lorsque seront appliqués la revalorisation à 860 euros et l'abaissement du coefficient multiplicateur du plafond à 1,9 ; la mesure est très imparfaitement pensée.

Nous voyons bien la direction qu'entend prendre le Gouvernement en matière de minima sociaux. Ces dernières années, de nombreux rapports ont plaidé pour la simplification d'un paysage trop confus - nous partageons ce constat. Mais il ne faudrait pas qu'un accès simplifié aux minima sociaux se traduise par une uniformisation trop rapide des allocations qui concernent des publics différents. Avec l'annonce récente d'un revenu universel d'activité, qui fusionnerait progressivement le RSA et l'AAH, cette uniformisation paraît néanmoins engagée.

J'y suis fermement opposée : les personnes handicapées bénéficiaires de l'AAH ne peuvent pas être considérées comme des attributaires de minima sociaux que je qualifierais d'« ordinaires ». Ce sont souvent des personnes lourdement handicapées, à qui leur état interdit toute forme de recherche active d'emploi ou d'insertion sur le marché du travail, et qui sont contraintes de recourir à la solidarité nationale de manière pérenne. L'esprit de nos politiques publiques de solidarité, qui reposent sur l'idée - par ailleurs discutable - que l'aide financière apportée par l'État durant une période de fragilité doit être subsidiaire et temporaire, ne trouve pas à s'appliquer dans le cas de personnes frappées d'un handicap souvent irréversible.

C'est pourquoi la proposition de loi prévoit de supprimer l'une des conditions d'attribution de l'AAH, à savoir la prise en compte des revenus du conjoint. Deux raisons principales plaident pour l'adoption de cette mesure. La première est liée aux circonstances particulières de la redéfinition de l'allocation par le Gouvernement. L'abaissement du coefficient multiplicateur des ressources en cas de couple pourrait servir de variable d'ajustement budgétaire, et il nous paraît particulièrement contestable d'user de la familialisation d'une prestation comme d'un levier pour orienter son montant à la baisse. La seconde est liée à la nature plus profonde que nous souhaitons attribuer à la politique publique du handicap. Elle ne doit pas être une politique de la charité, mais une politique de la compensation pleinement assumée. Les personnes handicapées vivant dans la précarité doivent faire l'objet d'un accompagnement déterminé sur le seul fondement de leur handicap.

L'attribution de l'AAH doit se faire sans prise en compte d'hypothétiques économies liées à la vie en couple : les besoins d'une personne handicapée sont trop importants et trop spécifiques pour qu'on puisse commodément considérer que son intégration dans un foyer facilite ses conditions de vie au point que la solidarité nationale puisse se permettre de diminuer son intervention.

L'article 2 de la proposition de loi supprime, en conséquence, la mention que fait le code de la sécurité sociale des ressources du conjoint dans l'appréhension de la situation personnelle du bénéficiaire potentiel. L'article 1er fait de même pour la personne handicapée qui travaille en établissement ou dans un service d'aide par le travail (ESAT). Mon amendement de cohérence vise à sécuriser le dispositif du texte et à protéger la majoration du plafond de ressources pour le nombre de personnes à charge du foyer. J'en appelle à votre adhésion à l'esprit et au contenu de ce texte qui, en plus de la simple justice qu'attendent de nous les personnes handicapées précarisées, leur assurera une politique publique plus lisible et plus cohérente.

M. Philippe Mouiller. - Merci de ces explications, très pédagogiques. On distingue effectivement le financement qui relève de la solidarité de celui qui relève de la compensation. Le Gouvernement a engagé une revalorisation importante de l'AAH, la portant à 860 euros puis à 900 euros. Dès lors qu'il s'agit d'une prestation en espèces, le foyer sert de base fiscale. Nous ne pouvons donc pas soutenir vos arguments.

Cependant, vous évoquez des sujets auxquels il est urgent de réfléchir : la définition du périmètre de la PCH, le montant des indemnités et son financement. Cette prestation rentre dans une démarche de compensation - morale, matérielle ou technique - du handicap. L'effort collectif doit évoluer. Selon le PLF pour 2019, le complément de revenu de 179 euros par mois, devrait disparaître au 1er janvier 2019. À court terme, nous devons mener ce combat. Mais je salue votre volonté de faire avancer la cause du handicap.

M. Michel Amiel. - Il est toujours extrêmement difficile de parler de gros sous sur un tel sujet. Je félicite la rapporteure de son approche complète. Nous devons débattre de plusieurs dialectiques : solidarité nationale et solidarité familiale, compensation et solidarité, AAH et PCH, simplification et uniformisation - qui pourrait converger vers un revenu universel d'activité. À titre personnel, je n'ai pas de position tranchée sur la fusion de l'AAH et du revenu universel d'activité.

Dans son esprit, comme dans les chiffres, l'AAH relève de la solidarité. Le Gouvernement, en augmentant son montant à 860 euros en 2018 et 900 euros en 2019, fait un effort de 2 milliards d'euros, et veut aider les personnes handicapées seules, qui sont les plus précaires. En conséquence, nous ne voterons pas en faveur de ce texte.

Mme Michelle Meunier. - Merci de votre travail, et de m'avoir associée à vos auditions. Vous évoquiez 2005 et la volonté annoncée du Gouvernement de faire une société inclusive. Or, celui-ci nous propose des mesures comptables, difficiles à justifier. La proposition de loi que vous reprenez a eu un parcours chaotique, l'Assemblée nationale n'ayant pas souhaité en débattre.

La mesure du Gouvernement n'est pas juste, alors que celui-ci veut reconnaître l'autonomie des personnes handicapées. Certains représentants d'associations nous ont alertés sur des détournements de certaines personnes qui ne se déclarent pas en couple pour gagner quelques dizaines d'euros supplémentaires, parfois vitales pour boucler leur fin de mois. Le Gouvernement envoie donc un mauvais signal et, ce qui nous inquiète, ce n'est pas la première fois : l'article 18 de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) était inéquitable, réduisant le quota d'accès à des logements adaptés. Ces familles ont toute leur place dans le discours gouvernemental, mais pas dans les actes. Le groupe socialiste et républicain votera en faveur de la proposition de loi.

Mme Laurence Cohen, auteure de la proposition de loi. - Merci de cette présentation très pédagogique. Certains groupes politiques ne souhaitent pas voter en faveur de ce texte, mais j'en appelle à la réflexion. Cette proposition de loi, initialement déposée par Marie-George Buffet à l'Assemblée nationale en décembre 2017, avait été cosignée par une cinquantaine de députés de toutes obédiences politiques. Certains d'entre vous y sont peut-être aussi favorables.

L'AAH peut viser l'autonomie des personnes en situation de handicap, mais elle est insuffisante. Prendre en compte les revenus du conjoint place la personne dans une situation de dépendance vis-à-vis de ce conjoint. La prestation est attachée à la personne, pourquoi la retirer si celle-ci vit en couple ? Certains en viennent à ne pas se déclarer en couple alors qu'ils sont dans une situation terrible. Ce revenu est inférieur au seuil de pauvreté, il ne s'agit pas de jongler avec des millions d'euros !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Ce rapport très didactique ouvre la réflexion sur la nature de la protection, entre solidarité et compensation. Le Gouvernement soulève deux questions : cette prestation relève-t-elle de la solidarité ? Oui. Mais elle relève aussi de la compensation. Il est difficile de trancher cette question complexe.

Le Gouvernement propose de créer un revenu universel d'activité, qui n'a d'universel que le nom ; ce serait plutôt une allocation unique ressemblant à des minima sociaux. Individualise-t-on ces minima ou les verse-t-on à un couple ? La question reste posée.

Depuis quelques mois, le groupe de l'Union centriste a engagé une réflexion fondée sur l'excellent rapport Sirugue présentant plusieurs scénarios de rapprochement des minima sociaux. Trancher aujourd'hui serait prématuré ; notre groupe s'abstiendra.

M. Daniel Chasseing. - Au-dessus de 1 638 euros, l'AAH n'est plus perçue par les personnes vivent en couple ; cela concerne 250 000 personnes. Quel serait l'impact budgétaire ? Pour percevoir l'AAH, il faut un taux d'incapacité permanente de 80 %, correspondant à un handicap lourd, empêchant de travailler. Les personnes handicapées devraient conserver au moins une partie de l'allocation, car 1 638 euros pour un couple n'est pas une somme importante. Par ailleurs, il y a beaucoup de trop-perçus, et il est très difficile pour une famille de les rembourser ; elles choisissent donc de ne pas se déclarer en couple.

Cet article mettra fin à la prise en compte des revenus du conjoint dans le plafonnement de l'AAH. Il faut revoir le système et augmenter le plafond de revenus - même si le Gouvernement fait un effort en augmentant la prestation de presque 100 euros. La proposition de loi pose d'excellentes questions, menons la réflexion pour que les personnes percevant l'AAH puissent la conserver en totalité. Dans l'attente de cette réflexion, je m'abstiendrai.

Mme Monique Lubin. - Merci, M. Chasseing, d'avoir rappelé les conditions de perception de l'AAH. Avec un taux d'incapacité permanente de 80 %, la personne ne peut plus travailler. Ce n'est donc pas une allocation de solidarité comme les autres. Ce n'est ni une impossibilité simple - comme celle d'un chômeur - ni un choix - comme celui d'élever ses enfants : la santé ne permet pas de travailler. Prendre en compte les revenus du conjoint est ubuesque. J'en appelle à votre réflexion. Je ne sais combien de personnes seraient concernées ni les sommes en jeu, mais les personnes handicapées, qui ne peuvent travailler et dont le conjoint aurait des revenus supérieurs à un certain seuil - qui n'est pas très élevé - subiraient une double peine.

M. René-Paul Savary. - La proposition de loi pose davantage de questions qu'elle n'en résout, mais elle dénonce les contradictions du Gouvernement, qui augmente le montant de l'AAH tout en réduisant le plafond ; il augmente les minima sociaux mais ne revalorise pas les retraites ; il calcule les minima sociaux sur la base du foyer mais individualise le prélèvement à la source. La politique sociale du Gouvernement doit être clarifiée. Faisons évoluer le système social, et voyons-le autrement que sous le seul angle comptable. La non-revalorisation des retraites en 2019 et 2020 équilibrera le projet de loi de financement de la sécurité sociale ! La PCH et l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) sont des compensations réglées par les départements, mais insuffisamment compensées par l'État. Les allocations - minima sociaux, AAH, RSA - sont des allocations de subsidiarité, qui prennent en compte les ressources du foyer.

Remettons tout à plat. Comme l'indiquait M. Mouiller, cela ne peut se faire au travers d'une proposition de loi. Il faut une réflexion globale sur le modèle social du XXIe siècle.

M. Olivier Henno. - De nombreux sujets ont déjà été évoqués. Je salue le travail de la rapporteure, qui souligne les différents principes : solidarité et compensation, individualisation et prise en compte des revenus du couple. Même si l'idée est belle, juste et généreuse, la remise en cause du principe de solidarité est une décision lourde.

Nous devrons traiter la notion de compensation, appliquée diversement d'un département à un autre ; cela pèse sur leurs finances et crée une fracture. Votre rapport nous interroge, mais votre réponse est trop partielle pour que nous prenions position.

Mme Sabine Van Heghe. - Merci de porter une proposition de loi défendue par les associations. Au sein d'un couple, faire dépendre une personne de l'autre est rétrograde. L'AAH calcule un degré d'invalidité et n'est pas une prestation comme une autre. Pour mesurer la difficulté d'insertion des personnes handicapées et l'importance de l'AAH, pouvez-vous nous donner le nombre d'allocataires qui sortent du dispositif chaque année ?

Mme Véronique Guillotin. - Le sujet est fort complexe. Le groupe du Rassemblement démocratique et social européen s'abstiendra. Il faut choisir entre la solidarité et la compensation. Être en couple ne modifie pas la difficulté du handicap, pour autant, une personne handicapée vivant seule est toujours en plus grande difficulté qu'une personne vivant en couple, d'autant plus si les revenus du conjoint sont satisfaisants. Les effets de seuil posent problème. Une dose de solidarité doit être accompagnée d'une dose de compensation. Vous ouvrez les portes à une réflexion plus globale qui est nécessaire.

M. Michel Forissier. - Merci pour ce travail dense et intéressant. J'élargirais ma réflexion au travail parlementaire. Voici un exemple de proposition de loi ne prenant en compte qu'une seule partie d'un grave problème. Traiter séparément les problèmes soulevés par le handicap crée de la confusion législative.

Mme Cathy Apourceau-Poly, rapporteure. - On ne peut placer la question du handicap au même niveau que celui du RSA : les problèmes sont différents et le sujet trop important.

Oui, cette proposition de loi n'évoque qu'un sujet, celui des revenus du conjoint, qui ne doivent plus être pris en compte. Oui, réformons ensemble le système. Le groupe CRCE assume d'orienter la politique du handicap vers la compensation intégrale, plutôt que vers l'attribution d'un revenu de solidarité. C'est ce que nous ont dit les associations. Nous ne pouvons nous satisfaire que l'AAH reste dans le champ de la solidarité, comme le veulent certains institutionnels. Nous prenons position en faveur d'une individualisation de ce minimum social.

Les positions du Gouvernement sont contradictoires puisqu'il augmente les revenus des bénéficiaires potentiels de l'AAH mais qu'il diminue le nombre de bénéficiaires éligibles. Malgré ses annonces en faveur des personnes en situation de handicap, le Gouvernement s'apprête à supprimer le remboursement du transport des personnes handicapées ou leurs familles, enfants ou adultes, pour les permissions de sortie du week-end, notamment les permissions thérapeutiques, y compris lorsqu'une personne quitte son établissement spécialisé pour rejoindre sa famille.

M. René-Paul Savary. - C'est le département qui paie, et non l'État !

Mme Cathy Apourceau-Poly, rapporteure. - L'État alloue des fonds aux départements. Le Gouvernement annonce des réformes sur le handicap mais nombre d'entre elles sont des mesures de restriction et non d'aide aux personnes en situation de handicap. Ne ramenons pas tout à l'argent. Notre proposition de loi n'a pas un impact financier énorme : 23 % des allocataires seulement sont en couple ; la progression serait marginale.

La DGCS a été incapable d'évaluer le montant d'une telle réforme, malgré nos demandes. Cela n'est pas de notre ressort.

Selon l'avis budgétaire de 2018 de M. Mouiller, les deux réformes du Gouvernement provoqueront 108 000 perdants.

Je remercie tous les sénateurs et sénatrices pour leur abstention, que j'estime positive. Il nous faut réfléchir à cette question dans sa globalité.

M. Philippe Mouiller. - Le débat aura bien lieu en séance.

M. Daniel Chasseing. - Nous savons que parmi 250 000 personnes, certaines verront leur éligibilité à l'AAH réduite, mais certaines personnes, avec des revenus plus importants, ne la demandent pas. Mon abstention signifie que cette proposition de loi est une bonne idée mais qu'il faut approfondir le sujet.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'article 1er n'est pas adopté.

Article 2

Mme Cathy Apourceau-Poly, rapporteure. - L'amendement ASOC.1 maintient dans le code de la sécurité sociale la majoration du plafond de ressources de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) lorsque le demandeur a une ou plusieurs personnes à charge. En effet, l'article 2 de la proposition de loi supprime incidemment cette majoration pour personne à charge, alors que le dispositif vise à supprimer la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l'AAH et, en conséquence, à supprimer la majoration du plafond pour les personnes en couple. L'amendement corrige cette erreur matérielle.

L'amendement ASOC.1 n'est pas adopté.

L'article 2 n'est pas adopté.

Article 3

L'article 3 n'est pas adopté.

Article 4

L'article 4 n'est pas adopté.

En conséquence, la proposition de loi n'est pas adoptée.

M. Gérard Dériot, président. - Lors de la séance publique, nous examinerons cette proposition de loi dans sa rédaction initiale. Je félicite la rapporteure pour sa première intervention.