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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 : Exposé général

7 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 - Exposé général ( rapport - première lecture )

B. LES COMPTES DE L'OPÉRATEUR FINANCIER : LA CNSA BIENTÔT À COURT DE TRÉSORERIE

Bien que le budget de la CNSA soit très majoritairement consacré au financement des dépenses de soins médico-sociaux (pour près de 83,1 % en 2017), retracées dans sa section I, la Caisse finance d'autres actions dont :

- le concours national au financement de l'allocation personnalisée à l'autonomie (APA), retracé dans sa section II ;

- le concours national au financement de la prestation de compensation du handicap (PCH), retracé dans sa section III ;

- des dépenses relatives au parcours des personnes âgées ou handicapées en dehors des établissements et services (prévention, habitat inclusif, versement d'aides via la conférence des financeurs), retracées dans sa section V ;

- des dépenses relatives aux personnes qui entourent les personnes âgées ou handicapées (aidants et accueillants familiaux), retracées dans sa section IV ;

- des dépenses d'investissement, retracées dans sa section VII.

1. L'exécution 2017 : les dépenses engagées non consommées à un niveau toujours inquiétant

Le budget 2017 de la CNSA affiche un second exercice déficitaire et confirme une tendance engagée depuis 2015. Le budget rectificatif de la CNSA figurant à l'annexe 8 du PLFSS pour 2019 indique un « déficit » global de 120 millions d'euros pour 2017.

Votre rapporteur souhaite rappeler que, à l'instar des exercices précédents, ce déficit consolidé intègre d'importants mouvements de trésorerie infra-annuels et n'est que très partiellement le reflet de la gestion réelle de la Caisse. Davantage assimilable en comptabilité à un élément de bilan qu'à un élément de compte de résultat, c'est très improprement qu'on le désigne comme un « déficit ».

Son niveau relativement modéré est en très grande partie dû à des reprises sur provisions conséquentes de près de 740 millions d'euros, qui sont elles-mêmes la conséquence de postes de dépenses engagées mais non consommées.

Le tableau ci-après en fournit le détail pour 2017.

Tableau des flux de trésorerie de la CNSA pour l'exercice 2017

(en millions d'euros)

Montant
initial

Flux de trésorerie positifs

Flux de trésorerie négatifs

Montant
final

 

Provisions reprises sur les fonds relatifs à l'APA 1 (section II)

211,1

Déficit réel 2017

dont la couverture du débasage de l'Ondam médico-social et la contribution des fonds propres à l'OGD

861

 
 

Provisions reprises sur les fonds relatifs à l'APA 2 (section II)

128,5

 
 

Provisions reprises sur le plan d'aide à la modernisation (section V)

166

 

Provisions reprises sur les fonds relatifs au financement des conférences des financeurs (section V)

69,4

Provisions reprises sur les fonds relatifs à la « réponse accompagnée pour tous » (section V)

1,9

Provisions reprises sur le plan d'aide à l'investissement (section VII)

16,5

Autres provisions

90

68134(*)

+

741

-

861

561

Évolution de l'excédent de trésorerie

- 120

Source : Commission des affaires sociales

Le déficit réel de la CNSA, fondé sur la prise en compte des dépenses engagées, est en réalité légèrement supérieur à 860 millions d'euros. Ce déficit est entièrement absorbé par l'excédent de trésorerie de la CNSA, lui-même entretenu par les reprises sur provisions35(*).

Le niveau très important des dépenses engagées non consommées, notamment celles relatives aux dépenses d'APA (près de 340 millions d'euros), ne laisse par ailleurs pas d'alarmer votre rapporteur.

2. L'exécution 2018 : une importante aggravation du déficit de la CNSA

Les chiffres dont votre rapporteur dispose pour l'exercice 2018 lui font prévoir une aggravation très nette du déficit de la caisse. Le déficit réel, estimé à partir des données de l'annexe 8 du PLFSS pour 2019 en tenant compte du débasage de l'Ondam médico-social pour 2018 mais sans prise en compte des reprises sur provisions, est calculé comme suit.

Budget de la CNSA pour 2018

(en millions d'euros)

 

Charges

Produits

Résultat

Section I
Sous-section PH

11 645

11 522,8

- 122,2

Section I
Sous-section PA

10 460

10 314,1

- 145,9

Section II

2 779

2 434,6

- 344,4

Section III

873

750

- 123

Section IV

182

81

- 101

Section V

382

188,4

- 193,6

Section VI

22

0

- 22

Section VII

173

0

- 173

Total

26 516

25 290,9

- 1 225,1

Source : Annexe 8 du PLFSS pour 2019

Le déficit réel, estimé à un peu plus de 1,2 milliard d'euros en 2018, connaît donc une aggravation d'un peu plus de 400 millions d'euros.

Lors de son audition par votre rapporteur, la CNSA a estimé le niveau de son excédent de trésorerie à la fin de l'exercice 2018 à environ 440 millions d'euros. Si l'on tient compte de son niveau initial d'environ 560 millions d'euros, votre rapporteur déduit que le montant des dépenses engagées non consommées en 2018 s'élèverait en fin d'exercice à 1 105 millions d'euros, niveau particulièrement élevé36(*).

Estimation des dépenses engagées non consommées de la CNSA en 2018

(en millions d'euros)

Excédent
de trésorerie
en fin d'année

+

Déficit réel
de la Caisse

-

Excédent
de trésorerie
en début d'année

=

Montant
des dépenses engagées
non consommées

440

+

1 225

-

560

=

1 105

Source : Commission des affaires sociales

Les caractères actuels du modèle financier de la CNSA ne sont par conséquent plus tenables. Il n'est plus admissible que l'équilibre de l'opérateur financier de l'accompagnement du grand âge et du handicap repose sur une sous-consommation de plus en plus importante des dépenses qu'il engage. La pérennité de cette pratique est d'autant plus menacée que les ordonnateurs secondaires de ces dépenses (agences régionales de santé, conseils départementaux, conférences des financeurs) sont tous opérationnels et atteignent la limite de leurs ressources propres.

3. Les prévisions pour 2019
a) D'importants prélèvements à venir sur la trésorerie de la CNSA

Plusieurs éléments de prévision pour 2019 ont été communiqués à votre rapporteur.

En premier lieu, la mise en oeuvre d'une réforme du financement de la dépendance, actuellement menée sous l'égide de M. Dominique Libault, devrait permettre de passer dès 2020 à un modèle tarifaire revisité et viabilisé. L'exercice 2019 devrait donc logiquement fournir la dernière occurrence d'un modèle financier ayant depuis quelques années largement démontré ses limites.

Votre rapporteur signale l'annonce d'un programme de prélèvement des excédents de trésorerie de la CNSA particulièrement élevé. La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a ainsi indiqué qu'outre une contribution exceptionnellement importante de 235 millions d'euros au financement des dépenses de soins, l'excédent de trésorerie de la CNSA serait mobilisé pour 130 millions d'euros au titre du plan d'aide à l'investissement (PAI), 50 millions d'euros pour le fonds de soutien à la réforme tarifaire des services d'aide à domicile (SAAD), 60 millions d'euros pour le financement des trajets des salariés des SAAD et 15 millions d'euros au titre de l'habitat inclusif instauré par l'article 45 bis de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN).

Ce sont donc 490 millions d'euros qui seront prélevés en 2019 sur la trésorerie de la CNSA, dans l'objectif manifeste d'épuiser ce « trésor de guerre ».

b) Une modification des ressources propres de la CNSA

L'article 19 du PLFSS pour 2019 introduit une modification importante des ressources propres de la CNSA en substituant à la CSA prélevée sur les revenus du patrimoine et du capital ainsi qu'à la fraction du prélèvement social sur le capital et le patrimoine une fraction de 0,23 % du produit de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d'activité et de remplacement.

Parallèlement, le prélèvement additionnel de 0,3 % sur les revenus du capital et du patrimoine (la « CSA sur les revenus du patrimoine et du capital ») ainsi que la fraction du prélèvement social ne figureront plus en 2019 parmi les ressources propres de la CNSA.

Jurisprudence De Ruyter
et affectation des produits de la CSG à la CNSA

Jusqu'à la fin de l'exercice 2015, une fraction du produit de la CSG (sans restriction d'assiette) figurait parmi les ressources propres de la CNSA destinées à assurer le financement des dépenses de soins.

Or l'arrêt « De Ruyter » du 26 février 2015 de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE)37(*) a réaffirmé le principe d'unicité d'affiliation à un régime de sécurité sociale pour tout affilié ressortissant d'un État membre de l'Espace économique européen (EEE). En conséquence de ce principe, les affiliés d'un régime de sécurité sociale étranger, ayant acquitté la CSG et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur leurs revenus du capital ou du patrimoine, se sont vus ouvrir un droit au remboursement de ces prélèvements, au motif que ces derniers étaient affectés au financement de régimes obligatoires de sécurité sociale français, au rang desquels figurent les dépenses de soins médico-sociaux.

La LFSS pour 2016 a par conséquent soustrait les produits de la CSG des ressources propres de la CNSA.

La CSA sur les revenus du patrimoine et du capital ainsi que la fraction du prélèvement social ont néanmoins été exclues de ce droit à remboursement et maintenues dans les ressources propres de la Caisse, dans la mesure où elles ne finançaient pas obligatoirement les dépenses de soins assurées par la section I du budget de la CNSA, mais des dépenses de solidarité assurées par ses autres sections (l'APA et la PCH notamment).

L'article 19 du PLFSS pour 2019 réintroduit une fraction de la CSG au sein des ressources propres de la CNSA, mais limite son assiette aux seuls revenus d'activité et de remplacement, permettant ainsi d'en exclure tous les affiliés d'un régime de sécurité sociale européen.

Ainsi, les nouvelles modalités de répartition de la fraction de CSG en 2019 sont à établir en étroite dépendance avec la répartition actuelle des ressources propres de la CNSA, dont le tableau ci-après donne le détail.

Répartition des ressources propres de la CNSA en 2018

   

Critères de financement définis
aux articles L. 14-10-4 et L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles

Montant
(en millions d'euros)

Proportion de la ressource propre considérée

Section I

PH

Entre 10 et 14 % de CSA

338,7

13,88 %

6,6 % de CASA

50,5

6,58 %

Prélèvement social sur les revenus du capital [facultatif]

33,6

1,82 %

Total

422,8

 
       

PA

40 % de CSA

967,7

39,66 %

6,6 % de CASA

50,5

6,58 %

Prélèvement social sur les revenus du capital [facultatif]

95,9

5,20 %

Total

1 114,1

 
         

Section II

 

20 % de CSA

483,9

19,83 %

 

Entre 74 et 82 % de la fraction
du prélèvement social sur les revenus du capital

1 480,7

80,34 %

 

61,4 % de CASA

470

61,28 %

 

Total

2 434,6

 
         

Section III

 

Entre 26 et 30 % de CSA

629

25,78 %

 

Prélèvement social sur les revenus du capital [facultatif]

121

6,57 %

 

Total

750

 
         

Section IV

 

Entre 4 et 10 % de la fraction du PSK

75

4,07 %

 

Moins de 12 % de CSA

0

0,00 %

 

Moins de 4 % de CASA

6

0,78 %

 

Total

81

 
         

Section V

PA

Au moins 23,9 % de CASA

183,4

23,91 %

PH

Une fraction de CASA

5

0,65 %

Total

188,4

 

Source : CASF, annexe 8 du PLFSS pour 2019

L'article 19 du PLFSS pour 2019, après avoir été utilement modifié à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement38(*), définit les nouvelles clefs de répartition de la fraction de CSG entre les différentes sections budgétaires de la CNSA. En faisant l'hypothèse d'une stabilité du niveau des ressources propres par section, votre rapporteur est en mesure de proposer les taux de répartition de CSG suivants.

Projection des ressources propres de la CNSA en 2019

   

Nouveaux critères
de financement introduits
par l'article 19 du PLFSS
pour 2019

Montant
(en millions d'euros)

Proportion de la ressource propre considérée

Section I

PH

Entre 10 et 14 % de CSA

281,5

13,88 %

6,6 % de CASA

50,6

6,60 %

Au moins 1,8 % de CSG

90,7

4,01 %

Total

422,8

 

       

PA

40 % de CSA

804,3

40 %

6,6 % de CASA

50,6

6,60 %

Au moins 7,1 % de CSG

259,2

11,45 %

Total

1 114,1

 

         

Section II

 

20 % de CSA

405,6

20 %

 

Au moins 64,3 % de la fraction de CSG

1 558,1

68,82 %

 

61,4 % de CASA

470,9

61,40 %

 

Total

2 434,6

 

         

Section III

 

Entre 26 et 30 % de CSA

527,3

26,00 %

 

Au moins 4,6 % de CSG

222,7

9,84 %

 

Total

750

 

         

Section IV

 

Entre 3,3 et 8,2 % de CSG

75

3,31 %

 

Moins de 12 % de CSA

0

0,00 %

 

Moins de 4 % de CASA

6

0,78 %

 

Total

81

 

         

Section V

PA

Au moins 23,9 % de CASA

183,3

23,90 %

PH

Une fraction de CASA

5

0,65%

 

Total

188,3

 

Source : Annexe 8 du PLFSS pour 2019, commission des affaires sociales


* 34 D'après le rapport annuel de la CNSA, avril 2018.

* 35 Le montant de cet excédent de trésorerie, souvent désigné comme « réserves » ou « fonds propres » de la CNSA, ne fait l'objet d'un chiffrage précis que très tardivement au cours de l'exercice. En février 2018, la Cour des comptes estimait son niveau à 297 millions d'euros fin 2017, alors que son niveau s'établissait plutôt à plus de 560 millions d'euros.

* 36 Le budget rectificatif de la CNSA figurant à l'annexe 8 du PLFSS pour 2019, qui ne tient pas compte du débasage de l'Ondam médico-social, les évalue en juillet 2018 à 710 millions d'euros.

* 37 CJUE, 26 février 2015, aff. C-623/13.

* 38 Amendement n° 1318.