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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 : Exposé général

7 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 - Exposé général ( rapport - première lecture )

D. L'IMPÉRATIF RENFORCEMENT DE LA LOGIQUE ASSURANTIELLE ET PRÉVENTIVE DE LA BRANCHE AT-MP

1. Réduire la part mutualisée du taux de cotisation

Afin de réduire la part des majorations dans le taux global de cotisation, la Cour des comptes appelle en particulier à :

- une imputation du coût des maladies professionnelles différées aux entreprises du domaine d'activité concerné plutôt qu'à l'ensemble des entreprises. Dans cette logique, le taux de la majoration M3, qui recouvre la mutualisation de l'indemnisation des victimes de l'amiante, de la moitié du transfert à la branche maladie de la prise en charge des maladies professionnelles déclarées à titre différé ou non déclarées et de l'imputation de maladies professionnelles à un compte spécial, pourrait être revu à la baisse ;

- une actualisation régulière des paramètres utilisés pour valoriser les dépenses de prestations prises en compte pour le calcul du taux brut afin de circonscrire dans la durée les montants de dépenses non imputés à un compte employeur déterminé et donc de réduire le taux de la majoration M2 qui les finance.

Selon votre commission, la piste d'une imputation au domaine d'activité concerné du coût des maladies professionnelles différées ou des maladies pour lesquelles une ou plusieurs entreprises responsables n'ont pu être identifiées doit être approfondie, car elle tendrait à mieux responsabiliser les entreprises d'un secteur donné et donc à favoriser les actions de prévention des risques professionnels.

2. Mettre à profit les excédents de la branche AT-MP pour renforcer les actions de prévention
a) Privilégier une augmentation du taux de cotisation maladie et une baisse à due concurrence du taux de cotisation AT-MP

Il ressort des auditions conduites par votre rapporteur que la poursuite en 2019 de l'abaissement du taux de cotisation AT-MP est écartée, à ce stade, par le Gouvernement.

La trajectoire financière dessinée pour la branche AT-MP par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 table sur un excédent d'1,1 milliard d'euros en 2019, d'1,2 milliard d'euros en 2020 et d'1,3 milliard d'euros en 2021 et 2022. Dans ces conditions, le taux d'adéquation des recettes de la branche avec ses dépenses atteindra 109 % en 2019 et 110 % les trois années suivantes.

Après avoir permis l'apurement de la dette de la branche, la poursuite de l'accumulation d'excédents par la branche AT-MP pourrait être mise à profit par le Gouvernement non seulement pour poursuivre le désendettement de la sphère sociale au titre de la solidarité interbranches mais également pour alléger les déficits et la dette de l'État.

En effet, la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 a posé le principe selon lequel tout excédent des régimes de sécurité sociale supérieur à 0,8 point de PIB, soit environ 20 milliards d'euros, sera rétrocédé à l'État105(*). Le rapport de Christian Charpy et Julien Dubertret sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale préconise ainsi une compensation non intégrale par l'État à la sécurité sociale des allègements généraux de cotisations (notamment du CICE) à hauteur de seulement 50 %.

Dans ces conditions, comme le confirme le programme de qualité et d'efficience de la branche AT-MP, « une partie des recettes de la branche serait rétrocédée à l'État au titre de la participation de la sécurité sociale à la prise en charge du renforcement des allégements généraux. »

Comme le rappelait le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale et de la commission des affaires sociales de juillet 2018 sur la situation des comptes sociaux106(*), « les risques « assurantiels » (retraite, chômage et AT-MP), pour lesquels la prestation est liée à la qualité de cotisant et a fortiori lorsque la prestation est normalement proportionnelle à la contribution, doivent reposer majoritairement sur des cotisations des employés et de leurs employeurs (ou uniquement de ceux-ci s'agissant de l'AT-MP). » Notre rapporteur général soulignait ainsi que « qu'à l'inverse des recettes de l'État, les recettes sociales n'ont pas vocation à faire partie d'un « pot commun » mais sont, au contraire, par nature, fléchées. Il ne s'agit donc pas de construire chaque année une tuyauterie complexe mais de définir un système où recettes dédiées et charges financées s'équilibrent à moyen terme, en dehors des aléas liés à la conjoncture économique. »

Votre commission est ainsi d'avis que l'État ne peut prélever dans les excédents accumulés par certaines branches pour désendetter d'autres branches, de la même façon qu'un syndic ne peut mutualiser les recettes issues de plusieurs copropriétés, sauf à remettre en cause la logique assurantielle organisant la protection contre certains risques, dont le risque AT-MP. L'impératif de cohérence de notre système de protection sociale devrait donc inviter le Gouvernement à augmenter le taux de cotisation maladie et à baisser à due concurrence le taux de cotisation AT-MP, garantissant ainsi une stricte neutralité sur le coût du travail, afin de tenir compte des efforts déployés par les entreprises dans la réduction de leur sinistralité et le rééquilibrage des comptes de la branche, comme ce fut déjà le cas en 2018.

b) Mettre à profit une part de l'excédent de la branche au développement de la prévention

Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale d'octobre 2018, la Cour des comptes note que « pour que la tarification des risques professionnels ait une incidence sur l'organisation du travail, l'employeur doit recevoir, à travers le taux de cotisation, un signal prix univoque, qui sanctionne ou récompense le niveau et l'évolution de la sinistralité de sa propre entreprise. Or les règles générales de tarification sont grevées de multiples exceptions et laissent une place insuffisante à l'individualisation des taux. »

Lors de son audition par la commission des affaires sociales le 3 octobre 2018, Mme Charlotte Lecocq, députée du Nord et auteure d'un récent rapport sur la santé au travail, a estimé que « la part des cotisations AT-MP affectée à la prévention ne dépasse pas 3 ou 4 %, niveau très inférieur à ce qui se fait chez nos voisins, en Allemagne par exemple. »107(*)

Dans le souci de donner un nouvel élan à la prévention des risques professionnels, le projet de convention d'objectifs et de gestion (Cog) de la branche AT-MP pour la période 2018-2022 prévoit une augmentation significative des crédits qui devraient être alloués aux dispositifs d'incitation financière, dont les aides financières simplifiées et les contrats de prévention, dans le cadre du fonds national de prévention des accidents du travail (Fnpat), de l'ordre de 85 millions d'euros supplémentaires par an de 2018 à 2020, puis, dans le cadre d'une clause de revoyure, de 100 millions d'euros pour les deux années restantes.

Le développement d'une offre d'accompagnement des entreprises mettra l'accent sur trois programmes prioritaires de prévention, en cohérence avec les domaines retenus lors de la précédente Cog : prévention des troubles musculo-squelettiques, des chutes et de l'exposition aux cancérigènes.

Pour 2018, les prévisions de dépenses du Fnpat s'établissent à 368,4 millions d'euros, en progression de 2,7 % par rapport à 2017.

L'incitation à la prévention passe également par une action sur les taux de cotisation. Dans son rapport précité, la Cour des comptes préconise notamment une majoration des taux de cotisation lorsque l'entreprise présente une sinistralité anormalement élevée dans leur propre domaine d'activité108(*).

À cet égard, il convient de noter que le dispositif « prime - signal » entrera en vigueur en 2022 : le taux de cotisation des entreprises de 10 à 19 salariés ayant des accidents du travail récurrents sera ainsi majoré dans la limite de 10 %. À l'inverse, les entreprises de même taille ayant une démarche positive en matière de prévention seront récompensées par une réduction forfaitaire des cotisations.

Le dispositif « Prime - Signal »

Extraits du rapport de Mme Charlotte Lecocq et MM. Bruno Dupuis, Henri Forest et Hervé Lanouzière, Santé au travail : vers un système simplifié pour une prévention renforcée, rapport fait à la demande du Premier ministre, août 2018 :

La prime récompense la diminution du risque tandis que le signal pointe une sinistralité atypique identifiée dans les entreprises en taux collectif (moins de 20 salariés). Il se traduit par une augmentation de 10 % maximum du taux de cotisation dans les établissements ayant déclaré au moins un accident du travail avec arrêt par an durant 3 années consécutives1. A l'inverse, la prime permet une baisse de cotisation pour les entreprises déclarant (télé-déclaration) avoir mis en place les mesures de prévention socle pour leur profession, retenues dans un référentiel préalablement défini2. Les deux dispositifs, prévus par un décret du 14 mars 2017, s'appliqueront à partir de l'exercice 2021. Ils ont vocation à s'équilibrer dans une enveloppe financière d'environ 2 à 6 millions d'euros3.

Selon les simulations de la branche AT-MP, le signal concernera 6 % des 144 000 établissements de 10 à 19 salariés qui ont eu au moins 1 accident par an sur 3 ans (soit près de 9 000 établissements). Cela représente 37 % de la sinistralité des entreprises de cette taille (soit près de 50 000 sinistres sur 3 ans).

2 Par souci d'accessibilité, l'enregistrement déclaratif de l'employeur ne donne pas lieu à un contrôle systématique a priori des informations déclarées mais peut faire l'objet d'un contrôle a posteriori sur échantillonnage et déboucher en cas de fraude sur une pénalité financière.

3 Il faut une première période de 3 ans (de 2017 à 2019) pendant laquelle les sinistres seront comptabilisés avant de notifier un premier signal.

Enfin, dans ses réponses au questionnaire de votre commission, le Gouvernement indique que des travaux ont été engagés dans le cadre de la nouvelle Cog pour adapter les dispositifs de ristournes travail et trajet afin d'en faire un levier plus simple et plus incitatif en terme de tarification pour les entreprises. L'objectif est d'aboutir à la mise en place d'un outil permettant de mieux valoriser le déploiement de politiques de prévention des entreprises.

Au-delà de ces mesures, votre commission plaide pour la mobilisation d'au moins une partie des excédents accumulés par la branche AT-MP pour le développement d'actions de prévention. Si elle se félicite de l'augmentation des moyens qui seront consacrés aux aides financières simplifiées et aux contrats de prévention, obtenue de haute lutte par les partenaires sociaux au cours de la négociation de la prochaine Cog, votre commission estime que le dynamisme des produits de la branche, alimenté par celui de la masse salariale, doit être mis à profit pour intensifier les efforts de sensibilisation à la prévention, en particulier auprès des très petites entreprises.

Votre commission souligne en particulier la nécessité de porter une attention particulière aux entreprises ayant franchi le seuil des 20 salariés. Ce changement de dimension n'est généralement pas accompagné par le développement d'une véritable politique de prévention alors que ces entreprises sont passées à un taux mixte de cotisation AT-MP combinant taux collectif du secteur d'activité et taux individuel lié à la sinistralité. Des outils spécifiques de prévention devraient ainsi être conçus pour permettre à ces établissements de s'insérer dans une logique de prévention des risques professionnels par le management.

En 2017, plus de 81 % des dépenses de la branche AT-MP de l'ensemble des régimes de base ont été consacrées à la réparation via le versement de prestations légales, quand les dépenses de prévention intervenues dans le cadre du Fnpat n'en ont représenté que 2,7 %. Dans ces conditions, votre commission appelle à une plus grande association des partenaires sociaux à la définition de la trajectoire financière de la branche afin qu'une politique de prévention soit définie et mise en oeuvre au niveau de chaque grand domaine d'activité.


* 105 La loi fixe un solde des administrations de sécurité sociale à 0,8 point de PIB à partir de 2019 et au-delà, et « fait l'hypothèse conventionnelle d'une contribution du secteur ASSO à la réduction du déficit de l'État, sous forme de transfert, dès 2019. Ce transfert stabilise l'excédent ASSO hors Cades et FRR sur toute la période à un niveau légèrement supérieur à l'équilibre » (rapport annexe à la loi de programmation des finances publiques 2018-2022).

* 106 Des comptes sociaux en équilibre instable, rapport d'information n° 627 (2017-2018) de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale et de la commission des affaires sociales, déposé le 4 juillet 2018.

* 107 Charlotte Lecocq, Bruno Dupuis, Henri Forest, Hervé Lanouzière, Santé au travail : vers un système simplifié pour une prévention renforcée, rapport fait à la demande du Premier ministre, août 2018.

* 108 Cette sinistralité anormale comprend des sinistres plus fréquents que dans les entreprises du même domaine d'activité, mais aussi la répétition d'accidents aux causes et aux conséquences identiques sur un même site (par exemple la fréquence de blessures à la main sur une machine donnée).