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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 : Exposé général

7 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 - Exposé général ( rapport - première lecture )

III. AU-DELÀ DE 2019, UNE TRAJECTOIRE DEVENUE TRÈS INCERTAINE

A. UNE TRAJECTOIRE DES FINANCES SOCIALES NETTEMENT RECTIFIÉE PAR RAPPORT À LA LFSS 2018

Au-delà de 2019, la trajectoire des comptes de la sécurité sociale jusqu'en 2022 figurant à l'annexe B du présent projet de loi de financement apparaît singulièrement rectifiée par rapport à celle adoptée dans le cadre de la LFSS pour 2018. Le schéma suivant rend compte de cet important écart.

Trajectoire des soldes du régime général et du FSV sur la période 2018-2022
selon la LFSS 2018 et le PLFSS 2019

(en milliards d'euros)

Sources : LFSS 2018 et PLFSS 2019

Cette rectification spectaculaire n'est pas liée à une quelconque révision des perspectives de croissance ou d'emploi, cohérentes avec celles retenues l'année dernière.

Elle provient de la correction des prévisions de recettes mises à la disposition de la sécurité sociale du fait de l'attribution d'une fraction de CSG à la Cades à compter de 2020 pour lui permettre de financer un transfert de dette supplémentaire de 15 milliards d'euros (cf. commentaire de l'article 20 de ce PLFSS), mais aussi du fait de la mise en oeuvre de certaines conclusions du rapport du Gouvernement au Parlement sur la révision des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, remis conformément aux dispositions de l'article 27 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Les principales conclusions du rapport du Gouvernement au Parlement sur la révision des relations financières État - sécurité sociale

Aux termes de l'article 27 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le Gouvernement devait présenter au Parlement, avant la fin du premier trimestre 2018, un rapport sur la « rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale ».

Finalement transmis le 31 juillet à votre rapporteur général, ce rapport analyse la trajectoire comparée des soldes des ASSO et de l'État et décrit la "complexité croissante" des relations financières liant ces deux ensembles.

Ses principales préconisations sont les suivantes :

1) Il est nécessaire de simplifier et de stabiliser la structure des recettes affectées à la sécurité sociale en :

- définissant les ressources propres de la sécurité sociale (cotisations sociales, CSG et certains impôts et taxes complémentaires ayant vocation à lui rester affectés (forfait social, taxes « comportementales » sur les tabac, les alcools ou les sucres, taxes sur les médicaments, taxes pharmaceutiques, clauses de sauvegarde, taxes sur les contrats complémentaires santé) ;

- transférant au budget de l'État d'autres taxes, sans lien avec la protection sociale mais actuellement affectées à la sécurité sociale en échange de l'attribution d'une fraction de TVA. Cela concernerait une multitude de diverses « petites taxes » mais aussi, selon le rapport, la taxe sur les salaires, d'un rendement de 13,9 milliards d'euros en 2017 ;

- « clarifiant l'affectation d'autres prélèvements sociaux ». Il s'agit essentiellement des prélèvements sociaux sur le capital, pour des raisons essentiellement juridiques (cf. commentaire de l'article 19 du présent PLFSS) et de la contribution sociale de solidarité des sociétés, dont l'origine historique apparaît désormais moins pertinente selon le rapport. Là aussi, une éventuelle affectation à l'Etat devrait être compensée par une fraction de TVA.

2) Il est indispensable de redéfinir les règles de compensation des allègements de cotisations. Selon le rapport, le principe de compensation systématique et intégrale de ces allègements n'aurait plus de pertinence dans une période où la sécurité sociale dégagerait des excédents alors que l'État continuerait de présenter des déficits conséquents. Une telle redéfinition consisterait à :

- faire supporter les allègements futurs de prélèvements obligatoires à la sphère publique concernée (État ou sécurité sociale selon le cas) ;

- définir une règle particulière relative aux allègements généraux applicables aux rémunérations comprises entre 1 et 1,6 SMIC, au vu de la masse financière qu'ils représentent ;

- maintenir toutefois la règle de la compensation intégrale des allègements ciblés, dans un souci de responsabilisation des prescripteurs de politiques publiques spécifiques.

3) Des règles spécifiques et plus rigoureuses de compensation devraient néanmoins prévaloir pour des ASSO actuellement hors du champ des LFSS, comme les retraites complémentaires et l'assurance chômage.