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Projet de loi de finances pour 2019 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

Rapport général n° 147 (2018-2019) de MM. Arnaud BAZIN et Éric BOCQUET, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018

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Synthèse du rapport (367 Koctets)


N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Rapporteurs spéciaux : MM. Arnaud BAZIN et Éric BOCQUET

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. À périmètre courant, les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui s'élèvent à 21,1 milliards d'euros de crédits de paiement - progressent de 7,5 % entre 2018 et 2019, soit une augmentation de près d'1,5 milliard d'euros en crédits de paiement. Cette augmentation est principalement due au dynamisme des dépenses d'intervention - qui représentent 93 % des crédits de la mission. Cette hausse s'explique également par les revalorisations dites « exceptionnelles » de la prime d'activité et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), et dans une moindre proportion, par des mesures positives de transferts et de périmètre.

2. Cette hausse des crédits s'avère, néanmoins, comme lors du précédent projet de loi de finances, une augmentation en trompe-l'oeil masquant des mesures d'économie visant les populations les plus fragiles. Derrière la communication gouvernementale et les revalorisations annoncées, la réalité des crédits de la mission atteste de la mise en oeuvre d'un certain nombre de réformes de paramètre. Le Gouvernement annonce des coups de pouce, mais oublie d'évoquer les nombreux coups de ciseaux.

3. Ces mesures d'économies concernent les trois plus importantes dépenses sociales de la mission (prime d'activité, AAH, protection juridique des majeurs) qui représentent 80 % des crédits. Les effets des revalorisations de la prime d'activité et de l'AAH seront ainsi minorés ou neutralisés pour certains bénéficiaires, par des réformes paramétriques, qui conduiront même à l'exclusion de certains bénéficiaires des dispositifs.

4. La mise en oeuvre du budget de la mission, pour 2019, est également entourée d'incertitudes, s'agissant notamment :

- du financement des mineurs non accompagnés (MNA), dont les modalités précises à destination des départements ne sont pas encore fixées, et dont l'enveloppe budgétaire prévue n'est, tout simplement, pas la hauteur des enjeux. Vos rapporteurs spéciaux estiment, sur ce sujet, que l'État doit prendre ses responsabilités et assumer les dépenses d'évaluation et de mise à l'abri qui relèvent pleinement de la politique nationale d'immigration ;

- la mise en oeuvre du plan pauvreté, qui repose en partie sur la contractualisation avec les départements, et dont la déclinaison opérationnelle semble, en l'état actuel des choses, compromise au vu de la situation financière des départements et des négociations en cours avec l'État ;

- la suppression de la prise en compte, en tant que revenus professionnels, des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul du droit à la prime d'activité. Cette mesure avait été adoptée, en loi de finances initiales pour 2018, contre l'avis de votre commission des finances, pour une application au 1er janvier 2018. Appliquée temporairement, avec retard, au 1er juin 2018, le Gouvernement a finalement « fait machine arrière », suspendant l'application de la mesure au vu de ses conséquences dommageables sur les bénéficiaires, conséquences qui avaient pourtant été pointées par vos rapporteurs. Lors de l'examen de la mission à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a introduit, par voie d'amendement, un article 83 quater visant à rétablir cette prise en compte en 2018 et établir un régime transitoire jusqu'en 2024 pour les bénéficiaires ayant perçu la prime d'activité au moins une fois entre le 31 décembre 2017 et 2018.

5. La stabilité des crédits du programme 137 relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes masque des situations contrastées, et notamment la diminution des crédits liés à la lutte contre la prostitution, portée par la loi du 13 avril 2016, qui débute sa montée en charge. Vos rapporteurs tiennent à rappeler que le maintien de financements aux associations est essentiel, puisque d'elles dépend la mise en oeuvre de cette loi et des parcours d'accompagnement de sortie de la prostitution.

6. Le programme 124, qui porte l'ensemble des crédits de soutien des politiques des ministères sociaux, voit, de nouveau, ses crédits diminuer de 2,5 % à périmètre courant, en 2019. Les ministères sociaux, considérés comme des ministères non-prioritaires - sont ainsi touchés significativement, depuis plusieurs années, par des mesures d'économies budgétaires. Vos rapporteurs s'inquiètent notamment de ces choix de gestion pour les ARS, dont les difficultés financières semblent s'aggraver.

Au 10 octobre 2018, date limite, en application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 88,5 % des réponses portant sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.

PREMIÈRE PARTIE :
LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

I. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA MISSION DE 7,5 % ENTRE 2018 ET 2019...

A. UNE MISSION QUI PORTE LES DÉPENSES SOCIALES EN FAVEUR DES PERSONNES LES PLUS FRAGILES

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles - est dotée de 21,1 milliards d'euros de crédits de paiement en 2019.

93 % des dépenses de la mission sont des dépenses d'intervention. Les trois principales dépenses sociales financées par la mission que sont la prime d'activité, les mesures de protection juridique des majeurs et l'AAH représentent, d'ailleurs, à elles seules 17 milliards d'euros, soit 80 % des crédits de la mission en 2019 :

- la prime d'activité, créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, avec un montant de 6 milliards d'euros;

- le financement des dispositifs de protection juridique des majeurs, avec un coût estimé à 668,3 millions d'euros ;

- l'allocation aux adultes handicapés (AAH), avec une dépense estimée à 10,3 milliards d'euros.

Source : commission des finances du Sénat

Les autres dépenses de la mission sont essentiellement constituées d'aides financières versées aux personnes les plus démunies (aide alimentaire, allocation supplémentaire d'invalidité, aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine etc.), ainsi que de subventions attribuées à des associations nationales ou locales concourant à la mise en oeuvre de politiques de solidarité ou de promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes.

Enfin, cette mission comprend les dépenses du programme 124, qui regroupe les fonctions support de l'ensemble des ministères sociaux, pour un montant d'1,5 milliard d'euros en 2019.

B. UNE HAUSSE DE 1,5 MILLIARD D'EUROS ENTRE 2018 ET 2019 RESPECTANT LA PROGRAMMATION TRIENNALE

À périmètre courant, les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » progressent de 7,5 % entre 2018 et 2019, soit une augmentation de près d'1,5 milliard d'euros en crédits de paiement.

Les crédits portés par les deux principaux programmes de la mission, 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » et 157 « Handicap et dépendance » sont, respectivement, en hausse de 13,8 % et 5,13 %.

Par ailleurs, les crédits du programmes 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » sont stables à l'euro près, et le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » diminue de 2,49 %.

Évolution des crédits de paiement de la mission « Solidarité »
entre 2018 et 2019 (à périmètre courant)

(en euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

Par ailleurs, en sus des crédits budgétaires alloués à la mission, sont rattachées trente dépenses fiscales, dont le coût est estimé, en 2019, à 14,1 milliards d'euros, soit un montant en hausse par rapport à 2018 (13,8 milliards d'euros). La mission « Solidarité, insertion, égalité des chances » constitue ainsi la troisième mission la plus importante en matière de dépenses fiscales derrière les missions « Économie » (28,2 milliards d'euros) et « Cohésion des territoires » (14,9 milliards d'euros).

Les dépenses fiscales : la nécessité d'un meilleur pilotage

Parmi les 30 dépenses fiscales rattachées à la mission, les quatre dépenses les plus importantes représentent près de 65 % du total :

- abattement de 10 % sur le montant des pensions - y compris les pensions alimentaires - et des retraites sur l'impôt sur le revenu (4,2 milliards d'euros rattachés au programme 157) ;

- exonération des prestations familiales, de l'AAH ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile et depuis le 1er janvier 2017, de la prestation d'accueil du jeune enfant de l'impôt sur le revenu (1,897 milliard d'euros rattachés au programme 304) ;

- exonération de la taxe d'habitation en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste (1,681 milliard d'euros rattaché au programme 157) ;

- crédit d'impôt, sur l'impôt sur le revenu, pour frais de garde des enfants de moins de six ans (1,220 milliard d'euros rattachés au programme 304).

Vos rapporteurs avaient noté, dans leur rapport d'exécution des crédits de 2017, un pilotage insuffisant de ces dépenses. Ils réitèrent ainsi leurs remarques afin qu'une réflexion soit engagée sur l'évolution et le pilotage de ces dépenses. Dans les réponses au questionnaire budgétaire, des éléments ont été apportés, s'agissant notamment des améliorations de rattachements possibles visant une meilleure lisibilité des dépenses fiscales ; ce travail doit être poursuivi en concertation avec la direction de la législation fiscale. Ainsi, par exemple, la dépense fiscale d'impôt sur le revenu « Exonération de l'aide spéciale compensatrice (ou pécule de départ), allouée aux commerçants et artisans âgés de condition modeste, au moment de la cessation de leur activité » pourrait être détachée du programme 157 « Handicap et dépendance ». Cette exonération n'a pas de lien direct avec le programme 157 (ou un autre programme de la mission solidarité), mais concerne l'entreprenariat, pouvant ainsi être rattachée, par exemple, à un programme de la Direction générale des entreprises.

Source : commission des finances du Sénat d'après documents budgétaires et réponses au questionnaire budgétaire

Hors contribution au « CAS pensions », le montant des crédits pour 2019 - qui s'élève à 20,928 milliards d'euros - respecte ainsi le plafond de dépense du triennal fixé à 21,31 milliards d'euros.

Plafonds de dépenses dans le triennal 2018-2020
(hors CAS « Pensions »)

(en milliards d'euros)

2018

2019

2020

19,44

21,31

21,94

Source : Commission des finances du Sénat d'après la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022

C. UNE AUGMENTATION DUE À UN DOUBLE EFFET « PRIX ET VOLUME » DES DÉPENSES D'INTERVENTION ET À DES MESURES DE PÉRIMÈTRE

1. Un « effet volume » lié au dynamisme des dépenses d'intervention

Cette augmentation est principalement due au dynamisme des dépenses d'intervention financées par cette mission, qui sont structurellement orientées à la hausse, en raison :

- des évolutions démographiques, avec le vieillissement de la population. Le risque de survenance d'un handicap et le taux de prévalence de l'AAH augmentent avec l'âge ;

- du recul de l'âge légal de départ à la retraite, qui conduit également à augmenter le « stock » de personnes bénéficiant de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), même si ce facteur produit aujourd'hui moins d'effets ;

- de la mise en oeuvre de différentes réformes paramétriques ;

Des mesures favorables aux bénéficiaires de l'AAH depuis 2017

L'article 49 du projet de loi de finances pour 2017, à la suite du rapport Sirugue visant à réformer les minima sociaux, a prévu la mise en oeuvre de plusieurs réformes de paramètres de l'AAH : 

- la possibilité pour les personnes handicapées ayant un taux d'incapacité supérieur ou égal à 80 % (AAH 1), au moment de leur départ à la retraite, de conserver le bénéfice de l'AAH sans avoir à solliciter préalablement l'allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA), ce qui était jusqu'à présent obligatoire.

- l'ouverture du cumul entre l'AAH et la prime d'activité. Depuis le 1er juillet 2016, le montant d'AAH n'est plus retranché de celui de la prime d'activité ;

- l'accroissement de la durée d'attribution de l'AAH 1 pour les personnes dont le handicap est insusceptible d'évolution favorable - par dérogation, l'allocation pourra être versée pour une durée de vingt ans ;

- la suppression de la possibilité de cumul de l'allocation de solidarité spécifique (AAS)1(*) et de l'AAH, en retenant une « primauté » au droit à l'AAH.

Source : commission des finances du Sénat

du faible taux de sortie du dispositif pour l'AAH : seuls 7,7 % des bénéficiaires sont sortis en 2017 ;

de l'extension du champ et de la reconnaissance du handicap, qui a joué un rôle non négligeable dans l'augmentation des dépenses d'AAH ;

d'une certaine « porosité » entre les minima sociaux, la DGCS ayant identifié un basculement, dans certains départements, du RSA vers l'AAH.

Par ailleurs, l'évolution conjoncturelle de la situation économique contribue également au dynamisme de ces dépenses.

2. Un « effet prix » dû essentiellement aux revalorisations dites « exceptionnelles » de l'AAH et de la prime d'activité

Cet effet « prix » correspond à une évolution de la dépense résultant de la variation du montant des allocations versées aux bénéficiaires. Cette augmentation, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, est essentiellement due aux revalorisations « exceptionnelles » du montant de l'AAH et de la prime d'activité, dont vos rapporteurs saluent le principe.

L'impact des revalorisations « annuelles » est très limité sur l'évolution des crédits de la mission, puisque le Gouvernement a décidé de supprimer la revalorisation annuelle du 1er avril de la prime d'activité et de l'AAH, dont le montant était indexé sur le taux d'inflation (article 65 du projet de loi de finances pour 2019).

Ces revalorisations dites « exceptionnelles » correspondent à des mesures votées en loi de finances initiale pour 2018, dont 2019 enregistrera le coût en année pleine :

la revalorisation de 20 euros du montant forfaitaire de la prime d'activité, versée à compter de décembre 2018 et dont le coût est estimé à 777 millions d'euros2(*) ;

la revalorisation de 50 euros du montant de l'AAH à taux plein versée à partir de décembre 2018, qui portera l'AAH à 860 euros par mois. Cette mesure a un coût estimé à 512 millions d'euros sur 20193(*).

Sont également prévues, dans le projet de loi de finances pour 2019, les mesures suivantes :

la création d'une seconde bonification individuelle de la prime d'activité versée, à partir de juin 2019, aux bénéficiaires dont les revenus professionnels sont supérieurs à 0,5 SMIC (article 82 du projet de loi de finances pour 2019). Ce bonus atteindra son montant maximal, soit 30 euros, à 1 SMIC, puis sera décroissant au-delà. Cette mesure aura un coût estimé initialement, dans le projet de loi de finances, à 18 millions d'euros en 2019, et à 200 millions d'euros en année pleine. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale sur ce sujet (cf. commentaire infra de l'article 82 rattaché à la mission), - à savoir l'avancement de la mise en oeuvre de ce bonus au 1er avril au lieu du 1er août 2019 et l'augmentation prévue - qui devra être mise en oeuvre par décret - de 20 à 30 euros - conduisent à relever le coût estimé de la mesure, sur 2019 à environ 135 millions d'euros.

la revalorisation de 40 euros du montant de l'AAH à taux plein à partir de décembre 2018, qui la portera à 900 euros. Cette revalorisation aura un coût estimé à 40 millions d'euros en 2019.

3. Une augmentation qui s'explique, dans une moindre mesure, par des mesures positives de transfert et de périmètre

L'augmentation des crédits de la mission est également liée, dans une moindre mesure, à des mesures positives de transferts ou de périmètre :

Le programme 304 comprend ainsi le financement du RSA pour la collectivité territoriale de Guyane et le département de Mayotte qui devrait être pris en charge par l'État à compter de 2019, selon les dispositions prévues à l'article 27 du présent projet de loi de finances. Cette recentralisation est financée par une mesure de périmètre au titre de la reprise des recettes affectées aux collectivités territoriales (124,6 millions d'euros) ainsi que par une mesure de transfert de 50 millions d'euros, en crédits de paiement, depuis le programme 123 (« Conditions de vie outre-mer ») permettant de couvrir le reste à charge du département de Mayotte et de la collectivité territoriale de Guyane.

Le programme 124 intègre trois mesures de périmètre, hors titre 2, pour un montant net total de - 19 830 000 euros en AE et en CP, dont - 24 500 000 euros en AE et CP en matière de dépenses immobilières. Dans le cadre de la nouvelle politique immobilière de l'État, l'information sur la valeur économique des biens immobiliers de l'État occupés sera désormais traitée par des instruments non budgétaires. De fait, leur facturation est ainsi supprimée pour l'exercice 2019, et les crédits auparavant inscrits sur le programme au titre de cette dépense font l'objet d'un « débasage » du même montant (24,5 millions d'euros).

La mission « Solidarité » : un périmètre mouvant
depuis plusieurs années

Cette mission a connu, notamment depuis 2016, des évolutions importantes.

En 2016 :

- la création de la prime d'activité venue se substituer à la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et à la prime pour l'emploi (PPE) ;

- la réforme du financement de la protection juridique des majeurs avec un transfert au budget de l'État de dépenses auparavant prises en charge par l'assurance-maladie ;

- la mise en place de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) qui est destinée aux travailleurs immigrés âgés disposant de faibles ressources ;

- la création du fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées.

En 2017 :

- le transfert du financement des dotations de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) à l'assurance-maladie ;

- le transfert des moyens de fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) de l'État à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ;

- la suppression du Fonds national des solidarités actives (FNSA) et la prise en charge par le budget de l'État des dépenses qu'il finançait.

En 2018 :

- la création d'une enveloppe de 50 millions d'euros dédiée au fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI), créé par la loi de finances initiale pour 2017. Prélevé sur les ressources de la CNSA en 2017, ce montant est financé sur le budget de l'État depuis 2018 ; 

- un financement exceptionnel de l'État de 66,8 millions d'euros au titre de la prise en charge partielle des dépenses d'aide sociale à l'enfance (ASE) liées au nombre de mineurs non accompagnés (MNA) supplémentaires présents au 31 décembre 2017 par rapport au 31 décembre 2016, en raison de la crise migratoire. 

Source : commission des finances du Sénat

II. ... MAIS UNE AUGMENTATION, COMME EN 2018, EN « TROMPE-L'oeIL » DONT L'EXÉCUTION POSE UN CERTAIN NOMBRE DE QUESTIONS

A. DE NOMBREUSES ÉCONOMIES AU DÉTRIMENT DES POPULATIONS LES PLUS FRAGILES QUI DIMINUENT SUBSTANTIELLEMENT LE COÛT ANNONCÉ DES REVALORISATIONS POUR L'ÉTAT

Derrière les effets d'annonce et la communication gouvernementale, le projet de loi de finances pour 2019 - à l'image du précédent - comprend de discrets « coups de rabots », qui touchent de plein fouet les populations les plus fragiles.

Parallèlement aux mesures de revalorisation annoncées, les trois plus importantes dépenses sociales de la mission (prime d'activité, AAH, protection juridique des majeurs) font l'objet de réformes paramétriques qui impacteront le montant des revalorisations annoncées, en neutralisant ou diminuant le bénéfice de ces augmentations, voire qui feront sortir certaines personnes des dispositifs.

Ces réformes paramétriques constituent, comme dans le projet de loi de finances pour 2018, des moyens discrets d'économies budgétaires pour l'État permettant de financer, en partie, les revalorisations annoncées.

Ces mesures « positives » et « négatives » pour les bénéficiaires sont ainsi « disséminées » dans le projet de loi de finances, nuisant à la lisibilité de l'ensemble. Vos rapporteurs ont ainsi consigné dans un tableau ci-après l'ensemble de ces mesures et leur coût net pour l'État.

S'agissant de la prime d'activité, aux revalorisations qualifiées d'exceptionnelles, il faut mettre en regard un certain nombre de mesures touchant les plus fragiles, prises par l'État dans un objectif plus ou moins avoué de réduction de la dépense publique. Ainsi s'appliqueront, en 2019, des mesures votées en loi de finances initiale pour 2018 :

la baisse de l'abattement portant sur les revenus d'activité pris en compte dans le calcul de la prime (de 62 % à 61 %), qui générera une économie estimée à 70 millions d'euros en 2019 ;

la suppression de la prise en compte, en tant que revenus professionnels, des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul du droit à la prime, pour les bénéficiaires qui n'auraient pas perçu la prime entre le 31 décembre 2017 et 31 décembre 20184(*).

Cette mesure de suppression pour tous les bénéficiaires avait été votée en loi de finances pour 2018, mais restait inappliquée. Vos rapporteurs et le Sénat s'était opposés à cette mesure, qui avait néanmoins été votée par l'Assemblée nationale. Vos rapporteurs considéraient cette mesure comme injuste et injustifiée, considérant que le Gouvernement ne pouvait légitimer la suppression de cette mesure - n'existant que depuis le 1er octobre 2016 - par le nombre restreint de bénéficiaires alors qu'aucune campagne d'information n'avait été réalisée par le Gouvernement et les caisses. Le dispositif bénéficiait alors à 10 000 personnes mais 250 000 personnes auraient pu y être éligibles.

Bien qu'opposés à cette mesure, ils ont ainsi appris, avec une certaine stupeur, sa non-application par le Gouvernement faisant fi des mesures votées par le législateur. Cette mesure qui devait entrer en vigueur le 1er janvier 2018, a d'abord été retardée au 1er juin - pour cause d'insuffisante adaptation des systèmes d'information des CAF - puis suspendue sur instruction de la Ministre, en raison des effets néfastes produits sur le montant des primes d'activité servies. Les pertes constatées pour les bénéficiaires - majoritairement des familles monoparentales - s'échelonnaient entre 60 et 200 euros mensuels. Ainsi, les caisses ont dû verser un rappel aux bénéficiaires concernés. Vos rapporteurs avaient pourtant alerté le Gouvernement sur les conséquences d'une telle mesure.

La suppression de la prime d'activité pour les bénéficiaires de pensions d'invalidité et des rentes AT/MP : un « retropédalage » du Gouvernement

L'article 172 de la loi de finances initiales pour 2018 a modifié l'article L.842.3 du code de la sécurité sociale afin de supprimer la prise en compte, en tant que revenus professionnels, des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul du droit à la prime au 1er janvier 2018.

Cette prise en compte était pourtant assez récente ; elle avait été introduite, en même temps que l'AAH, par l'article 99 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. Il s'agissait ainsi de considérer ces prestations non plus comme des prestations sociales venant en déduction du montant de la prime, mais comme des revenus professionnels afin d'inclure dans le dispositif leurs bénéficiaires souvent non-éligibles et de favoriser l'activité professionnelle de ces publics plus éloignés de l'emploi.

Sa mise en oeuvre, prévue au 1er janvier 2018, a été toutefois repoussée au 1er juin 2018, du fait de difficultés rencontrées par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) dans le paramétrage de son système d'information, avant d'être suspendue, sur instruction de la Ministre des solidarités et de la santé. La prise en compte de ces revenus a donc été rétablie pour 2018 dans les mêmes conditions que précédemment, ce qui a conduit au versement d'un rappel aux bénéficiaires concernés. Depuis lors, cette mesure n'a pas été appliquée.

Source : commission des finances du Sénat

À ces mesures, s'ajouteront celles prévues dans le présent projet de loi de finances pour 2019 :

- la suppression de la revalorisation annuelle au 1er avril pour 2019 (et 2020) de la prime et de son bonus, indexées jusque-là sur l'inflation (article 65 du projet de loi de finances). Cette mesure permettra une économie de 157 millions d'euros en 2019 pour l'État, au vu de la prévision d'inflation du Gouvernement à 1,3 % en 2019.

Ainsi, l'effort exceptionnel par le Gouvernement doit être relativisé au vu de l'économie générée par ces mesures de réformes paramétriques. Au final, dans le cadre du projet de loi de finances initiale, l'effort budgétaire net du Gouvernement, pour 2019, est de 321 millions d'euros (soit 795 millions d'euros de revalorisations - 471 millions d'euros économisés par des réformes paramétriques). (cf. tableau infra). Il doit cependant être quelque peu rehaussé au vu des modifications votées à l'Assemblée nationale concernant la bonification de la prime d'activité et le complément de ressources.

S'agissant de l'AAH, les mêmes mécanismes sont à l'oeuvre. Derrière les revalorisations annoncées par le Gouvernement, sont prévues de nombreuses réformes paramétriques, qui risquent d'avoir un impact sur le montant des allocations versées aux bénéficiaires.

Ainsi s'appliqueront, en 2019, des mesures prévues en loi de finances initiale pour 2018 :

- le rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple à l'AAH sur celles d'un couple au RSA. Ce rapprochement - réalisé par voie réglementaire - va se faire en deux temps : fin 2018, le plafond sera abaissé à 1,89 puis en 2019 il sera abaissé à 1,81. Cette abaissement de plafond permettra au Gouvernement d'économiser 157 millions d'euros en 2019 (et 290 millions d'euros en 2020).

À ces mesures, s'ajouteront celles prévues dans le présent projet de loi de finances pour 2019 :

- à compter de 20205(*), la disparition d'un des deux compléments de l'AAH : le complément de ressources, prévue à l'article 83 rattaché à la mission. Ce complément de ressource - d'un montant de 179 euros mensuel - est actuellement versé à près de 67 000 bénéficiaires.

-la suppression de la revalorisation annuelle du 1er avril pour 2019 (limitée à 0,3 % en 2020) de l'AAH, indexée jusque-là sur l'inflation (article 65 du projet de loi de finances).

Enfin s'agissant de la protection juridique des majeurs, troisième poste principal de dépense de la mission, 2019 verra les effets de la réforme de la participation des personnes protégées, mise en oeuvre par un décret du 31 août 2018 et augmentant la part des mesures de protection financée par les personnes protégées. Il s'agit là encore d'une économie budgétaire réalisée au détriment des personnes les plus fragiles, celles sous mesure de protection, alors que près de la moitié d'entre elles se situe déjà en dessous du seuil de pauvreté6(*).

Coût net pour l'État des mesures concernant la prime d'activité et l'AAH
prévues en LFI 2018 et PLF 2019

(en millions d'euros)

*Modifications à la suite de l'examen du PLF en 1ère lecture à l'Assemblée nationale :

- Coût de 1ère bonification à la prime d'activité revu à 135 millions d'euros en 2019 (au vu de son augmentation à 30 euros et son avancement au 1er juin 2019) + coût estimé à 231,6 millions d'euros en 2020

- Gain de la suppression du complément de ressources nul en 2019 et non communiqué en 2020.

Source : Commission des finances du Sénat

B. UNE COMMUNICATION GOUVERNEMENTALE CRITIQUABLE À L'ÉGARD DES PLUS VULNÉRABLES DE NOS CONCITOYENS

Outre le fond des mesures, vos rapporteurs considèrent la méthode utilisée comme quelque peu critiquable, alors que ce sont les plus vulnérables de nos concitoyens qui sont concernés par ces mesures.

D'abord, s'agissant des termes employés par le Gouvernement et notamment celui d'« exceptionnel » pour qualifier les revalorisations annoncées. Pour vos rapporteurs, elles n'ont d'exceptionnel que le nom, puisque d'une part ces revalorisations - comme indiqué supra - sont contrebalancées par un certain nombre de réformes paramétriques, et car d'autre part des revalorisations ont également eu lieu sous les précédents quinquennats, certes d'une façon plus échelonnée mais d'ampleur comparable (sous N. Sarkozy : + 150 euros d'AAH et F. Hollande : + 90 euros d'AAH).

S'agissant du vocabulaire utilisé, outre ce qualificatif d'exceptionnel, le Gouvernement s'avère maître des euphémismes, en la matière, permettant ainsi d'atténuer la portée des mesures d'économies budgétaires. Ainsi, la suppression de la revalorisation annuelle des prestations sociales est annoncée comme une « augmentation maitrisée des dépenses sociales », la suppression du complément de ressources n'est autre qu'une « simplification des compléments de l'AAH ». Vos rapporteurs jugent à cet égard l'emploi de l'argument de simplification fallacieux pour justifier de la suppression du complément de ressources (cf. infra).

Ensuite, la méthode de communication du Gouvernement s'avère également critiquable s'agissant des dates affichées des revalorisations pour un public vulnérable. Alors que le Gouvernement, pour l'AAH par exemple, communique sur une revalorisation au 1er novembre, les allocataires ne la percevront qu'en décembre, puisque les prestations sociales sont versées à terme échu. De même pour le bonus de la prime d'activité qui sera mis en oeuvre en avril mais effectivement versé au 1er juin.

D'une façon générale, le Gouvernement sait communiquer sur les coups de pouce, mais oublie d'évoquer les nombreux coups de ciseaux ! Il est déjà difficile de s'y retrouver pour un public averti, le public vulnérable est bien démuni pour comprendre la totalité de ces mesures. L'absence de communication sur les mesures d'économies a été flagrante s'agissant de la suppression de la prise en compte des pensions d'invalidité et rentes AT/MP  dans le calcul de la prime d'activité. En effet, comme indiqué par les associations rencontrées, les personnes concernées ont découvert, avec stupeur, ces nouvelles mesures, en regardant leur compte bancaire le 5 du mois.

C. DES INCERTITUDES ENTOURENT LA MISE EN oeUVRE DE CE BUDGET

Outre cette communication gouvernementale quelque peu critiquable s'agissant des revalorisations des prestations sociales, vos rapporteurs s'interrogent sur les nombreuses incertitudes qui entourent l'exécution de ce budget. Plusieurs sujets ou financements demeurent flous :

- le financement des mineurs non accompagnés (MNA), dont les modalités de financement des dépenses d'aide sociale à l'enfance (ASE) des départements ne sont pas encore fixées, et dont l'enveloppe prévue n'est d'ailleurs pas à la hauteur des enjeux (cf.infra) ;

- la prise en compte des rentes AT/MP et pensions d'invalidité dans le calcul de la prime d'activité. Le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement ne contenait aucune disposition s'agissant de ce sujet pourtant budgétairement et politiquement sensible. Il a fallu attendre l'examen de la mission en séance publique à l'Assemblée nationale, pour qu'un amendement gouvernemental soit déposé fixant un régime transitoire en la matière (cf. commentaire de l'article 83 quater infra) ;

- la mise en oeuvre du plan pauvreté, qui repose en partie sur la contractualisation avec les départements et demeure conditionnée aux résultats des négociations financières entre l'État et les départements sur les allocations individuelles de solidarité (AIS) et les MNA ;

- la compensation de la dotation d'action parlementaire (« réserve parlementaire ») : la mission ne prévoit aucune enveloppe permettant de compenser la perte de ces crédits, alors que 6,6 millions d'euros avaient été ouverts en 2017 à ce titre. Bien que ces crédits constituent un montant relativement faible au regard du montant total de la mission, ils constituent néanmoins une ressource capitale voire vitale pour certaines associations oeuvrant dans le domaine de la solidarité. Ainsi, en 2017, 1,7 million d'euros de crédits issus de la réserve ont été versés à des associations d'aide alimentaire, 1,4 million d'euros à des associations venant en aide aux personnes vulnérables, et près de 2,5 millions d'euros aux associations oeuvrant pour les droits et la défense des femmes.

Vos rapporteurs considèrent que cette non-compensation participe à la fragilisation du monde associatif - déjà touché financièrement par d'autres mesures. Ils regrettent l'abondement insuffisant du fonds de développement pour la vie associative (FDVA) - 25 millions d'euros pour 61 millions d'euros de crédits issus de la « réserve » - mais également ses modalités d'application. Vos rapporteurs ont, en effet, été alertés, par des associations, sur les conditions de mise en oeuvre du fond quelque peu chaotiques. En effet, le décret d'application n'est paru qu'en juin et les appels à projet ont été, pour beaucoup d'entre eux, publiés dans le courant du mois de juillet pour des réponses attendues en septembre. Vos rapporteurs souhaitent que ces modalités de mise en oeuvre soient revues l'année prochaine, avec la mise en place de délais raisonnables au regard de la nature des bénéficiaires : des structures associatives qui s'avèrent parfois de taille modeste et peu habituées aux formalités administratives.

SECONDE PARTIE :
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LES PROGRAMMES 304 « INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES » ET 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : DES REVALORISATIONS ET, EN MÊME TEMPS, DES MESURES QUI PÉNALISENT LES PLUS FRAGILES

Les crédits portés par ces deux programmes 304 et 157 sont en hausse de 13,8 % et 5,13 %, mais masquent des mesures d'économies injustes.

S'agissant du programme 304 (« Inclusion sociale et protection des personnes »), les crédits sont en hausse de 13,8 % par rapport à ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2018. Cette hausse s'explique principalement, comme indiqué supra, par le dynamisme et la revalorisation de la prime d'activité (action 11), l'augmentation des mesures de protection ainsi que du nombre de mineurs non accompagnés (action 17 : la « protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables »).

Le programme s'articule autour de 9 actions, dont la nouvelle action 19 dédiée à la mise en oeuvre de la stratégie pauvreté du Gouvernement.

Évolution des crédits de paiement du programme 304
entre 2018 et 2019

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019 et rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2017

Concernant le programme 157 (« Handicap et dépendance »), les crédits, qui s'établissent à 11,9 milliards d'euros, sont en légère hausse (+ 5,13 %), du fait de la revalorisation de l'AAH et son dynamisme, qui représente plus de 85 % des crédits du programme.

Évolution des crédits de paiement du programme 157
entre 2018 et 2019

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019 et rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2017

Le programme s'articule autour de deux actions, l'action 11 relative au « Fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées », ne figurant plus dans la maquette budgétaire, puisque le financement des MDPH a été confié à la CNSA depuis la loi de finances initiale pour 2017 :

- l'action 12 « Allocations et aides en faveur des personnes handicapées », qui regroupe l'allocation aux adultes handicapées (AAH), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) et la part compensée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) par l'État au titre de l'aide au poste pour les travailleurs handicapés ;

- l'action 13 « Pilotage du programme et animation des politiques inclusives », qui regroupe notamment les crédits alloués aux politiques de soutien à l'emploi accompagné, à la promotion de la bientraitance des personnes âgées et handicapées. Cette action comprend également des subventions à des organismes comme les instituts nationaux pour jeunes aveugles et jeunes sourds, le Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des déficients sensoriels ou les centres régionaux d'études, d'actions et d'informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité. Enfin, les crédits de cette action comprennent également des subventions à des associations têtes de réseau, sur le fondement d'appels à projets.

A. LA PRIME D'ACTIVITÉ ET L'AAH, UNE MEILLEURE BUDGÉTISATION MAIS UNE REVALORISATION À RELATIVISER

1. Des budgétisations plus sincères aidées par les mesures d'économies

Vos rapporteurs avaient noté, dans leur rapport budgétaire du projet de loi de finances pour 2018, des efforts louables de sincérisation des crédits prévus pour la prime d'activité et l'AAH, après des années de sous-budgétisation. Ils constatent ainsi, en 2019, au vu des prévisions d'exécution, des budgétisations plus sincères, qui sont cependant rendues plus aisées par les mesures d'économies prévues. Le dynamisme des prestations est ainsi contrebalancé par des mesures paramétriques. La budgétisation est ainsi moindre de ce qu'elle aurait dû être au vu du nombre croissant de bénéficiaires puisqu'elle intègre des mesures d'économies générées par ces réformes de paramètre.

a) La prime d'activité : une dépense prévue de 6 milliards d'euros pour près de 3 millions de foyers bénéficiaires en 2019

La prime d'activité, créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, a remplacé au 1er janvier 2016 la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE). Cette prime est versée aux personnes en activité professionnelle dont les ressources sont inférieures à un certain montant garanti - pour une personne célibataire sans enfant, ce montant est environ égal à 1 500 euros net par mois.

Formule de calcul de la prime d'activité

Son montant est ainsi calculé sur la base d'un montant forfaitaire variable7(*), en fonction de la composition du foyer (dont le nombre d'enfants à charge), auquel s'ajoutent les revenus professionnels pris en compte à hauteur de 62 % afin de favoriser l'activité. Un bonus individuel est également ajouté pour chaque personne en activité, membre du foyer, dont les revenus d'activité sont compris entre 0,5 SMIC et 1,2 SMIC. Le montant du bonus est croissant entre 0,5 SMIC et 0,8 SMIC et atteint son maximum dès 0,8 SMIC (soit 70,49 euros), plafond au-delà duquel son montant est fixe. De ce total est déduit l'ensemble des ressources du foyer (notamment les prestations sociales, les revenus de remplacement).

Exemple : pour une personne seule sans enfant avec un salaire de 1 300 euros net et une aide au logement, le montant de la prime d'activité est égal à 36,37 euros soit (551,51 euros + 806 euros (62 % des revenus) + 70,49 euros (bonification)) - (1 300 euros + 66,8 euros (forfait logement)).

Source : site service public

La prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès 18 ans, ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis ayant perçu, au cours des trois derniers mois, un salaire mensuel supérieur à 78 % du SMIC. Elle a également été ouverte à compter du 1er juillet 20168(*) aux bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé (AAH) qui travaillent en établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ou en milieu ordinaire.

En décembre 2018, la prime d'activité était versée par les caisses d'allocations familiales (Caf) à près de 2,8 millions de foyers bénéficiaires, résidant en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer. Le montant moyen mensuel de la prime d'activité s'élève à 159 euros par foyer en décembre 2017.

La prime d'activité a fait l'objet, depuis sa création, d'une sous-budgétisation chronique. Compréhensible, en 2016, au vu de la nouveauté de la prestation et de la difficile prévisibilité de ses déterminants, cette sous-budgétisation était critiquable, en 2017, au vu du taux de recours à la prime connu en 2016.

Écart entre la prévision et l'exécution des dépenses de la prime d'activité
(en CP)

(en millions d'euros)

*Prévision - chiffre transmis par la DGCS

Source : commission des finances d'après documents budgétaires

Vos rapporteurs avaient noté, dans leur rapport budgétaire dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, un effort de sincérisation, mais estimaient que des risques de dépassement étaient encore à prévoir. C'est bien le cas, puisque 219 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour financer le dispositif sur 2018.

S'agissant des crédits prévus pour 2019, vos rapporteurs estiment la prévision plutôt sincère, mais tiennent à rappeler qu'elle est en partie facilitée par des mesures d'économies générées par les réformes paramétriques. Au vu du nombre de bénéficiaires croissant (2,96 millions en 2019 contre 2,8 millions en 2018) et des revalorisations «exceptionnelles », l'enveloppe aurait dû être plus importante sans ces mesures d'économies. Il en est de même pour l'AAH.

b) L'AAH, une dépense de 10 milliards d'euros pour un nombre de bénéficiaires croissant en 2019

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées de plus de vingt ans9(*). Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, y compris des revenus d'activité10(*), dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 10 320 euros pour une personne seule sans enfant au 1er novembre 201811(*).

Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :

- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;

- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable12(*) pour l'accès à l'emploi (RDSAE) ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail (« AAH 2 »).

Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein des MDPH.

Comme les années précédentes, la dépense d'AAH poursuit sa progression en 2019 pour atteindre un montant de 10,3 milliards d'euros soit une hausse 5 % par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale pour 2018.

Évolution du nombre d'allocataires et du montant de dépense d'AAH
depuis 2010

Source : commission des finances du Sénat

L'harmonisation et la simplification des procédures MDPH :
des actions à encourager

Une politique d'harmonisation des pratiques d'attribution de l'AAH est encouragée depuis plusieurs années. Ainsi, un guide a été publié début 2017, par la DGCS, en collaboration avec les MDPH et la CNSA, permettant de faciliter l'appréciation du handicap de la personne en vue de l'attribution de la prestation. Ce guide est un outil à la disposition des agents des directions départementales interministérielles chargées de la cohésion sociale qui représentent l'État au sein des commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et des autres acteurs concernés. L'écart type des taux départementaux des attributions d'AAH ou de renouvellement se resserre depuis 2015, mais vos rapporteurs tiennent à souligner que des disparités continuent cependant d'exister entre les départements, qui sont inégaux face au nombre de demandes. La situation de certaines MDPH (exemple du département du Nord) est ainsi extrêmement préoccupante.

Toutes les mesures permettant la simplification des procédures MDPH et parallèlement celle de la vie des allocataires de prestations de handicap doivent être ainsi encouragées. Vos rapporteurs sont ainsi favorables à un certain nombre de mesures proposées dans le rapport « Plus simple la vie » remis en mai 2018 par Adrien Taquet et Jean-François Serres, et notamment l'attribution de droits sans limitation de durée pour l'AAH-1.

Cette allocation fait également l'objet d'une sous-budgétisation récurrente depuis plusieurs années.

Écart entre la prévision et l'exécution des dépenses d'AAH (en CP)

(en millions d'euros)

*Prévision - chiffre transmis par la DGCS.

Source : commission des finances d'après documents budgétaires et Cour des comptes

Entre 2010 et 2016, les dépenses exécutées sont, chaque année, supérieures aux dépenses prévues en loi de finances initiale.

Cette sous-budgétisation récurrente porte atteinte à la sincérité budgétaire, étant donné que les facteurs de dynamisme de la prestation sont connus et identifiés depuis plusieurs années et non intégrés aux prévisions budgétaires. Vos rapporteurs avaient, comme pour la prime d'activité, salué - dans le cadre de leur rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 - l'effort de budgétisation. Ils craignaient cependant qu'il ne soit pas suffisant pour couvrir l'ensemble des dépenses réalisées sur 2018, au vu du rythme d'évolution annuelle de la dépense et du nombre de bénéficiaires. Finalement, il n'y a pas eu de dépassement budgétaire sur 2018.

2. Des revalorisations diminuées voire, dans certains cas, neutralisées par des réformes paramétriques dont les impacts sur les bénéficiaires ne sont pas maitrisés par le Gouvernement
a) La prime d'activité : la baisse de l'abattement, le gel des revalorisations annuelles, et l'exclusion des bénéficiaires de pension d'invalidité et rente AT-MP

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019 (article 82), comme indiqué supra, le Gouvernement prévoit une seconde bonification individuelle versée aux bénéficiaires dont les revenus professionnels sont compris entre 0,5 SMIC et 1,2 SMIC. Son montant avait été initialement fixé à 20 euros, mais il sera finalement porté à 30 euros selon les annonces du Gouvernement, dont l'amendement de crédits finançant cette augmentation a été voté à l'Assemblée nationale13(*). Ce second bonus sera ensuite revalorisé par tranche de 20 euros, chaque année, pour atteindre 70 euros fin 2021. Cette bonification s'ajoute à la revalorisation de 20 euros du montant forfaitaire de la prime d'activité, qui sera effective à compter du 1er novembre 2018.

Toutefois, comme lors du projet de loi de finances pour 2018, ces revalorisations sont financées en partie grâce à des mesures d'économie qui vont limiter cette hausse, voire faire sortir certains bénéficiaires du dispositif.

Il est ainsi proposé, dans le cadre de ce projet de loi de finances, à l'article 65 non rattaché à la mission, de supprimer la revalorisation légale annuelle au 1er avril de la prime d'activité, qui était indexée sur le taux d'inflation, pour 2019 et 2020.

Par ailleurs, s'appliquera, pour les « nouveaux entrants », la suppression de la prise en compte, en tant que revenus professionnels, des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul du droit à la prime au 1er janvier 2018 (cf. supra)

Enfin, en 2019, la baisse de l'abattement portant sur les revenus d'activité pris en compte dans le calcul de la prime (de 62 % à 61 %) - votée en loi de finances pour 2018 - continuera de produire ses effets sur le montant de la prime versée aux bénéficiaires.

b) L'AAH : un abaissement du plafond de ressources pour les couples, la suppression du complément de ressources et le gel de la revalorisation annuelle

Le projet de loi de finances pour 2019, prévoit la deuxième étape de revalorisation de l'AAH, portant le montant à taux plein à 900 euros, qui reste, d'ailleurs, en dessous du seuil de pauvreté.

Mais cette revalorisation prévue de l'AAH risque d'être neutralisée, pour certains bénéficiaires, par l'application de réformes paramétriques décidées en 2018 et d'autres nouvellement proposées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019.

D'abord, en 2019, continue le processus de rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple à l'AAH sur celles d'un couple au RSA. En effet, le niveau de ressources garanti à un couple comptant un bénéficiaire de l'AAH et une personne non-bénéficiaire14(*) s'établit aujourd'hui à 2 fois celui d'une personne isolée, alors qu'il s'établit à 1,5 fois pour les bénéficiaires du RSA. Les règles d'appréciation des revenus des bénéficiaires de l'AAH en couple vont être rapprochées en deux temps de celles des autres minima, d'abord à 1,89 fois le plafond d'une personne seule en novembre 201815(*) puis à 1,81 fois en novembre 2019.

Sur les 250 000 personnes vivant en couple (soit un quart des allocataires de l'AAH, 77 % sont des personnes isolées), 20 000 verraient leur allocation augmenter, 80 000 auront leur revalorisation neutralisée, et 150 000, une revalorisation « dégradée », selon les informations fournies par le secrétariat d'État chargé des personnes handicapées aux associations.

Impact du rapprochement du plafond de ressources pour un couple
à celui du RSA

Le montant de l'allocation aux adultes handicapés dépend des ressources du foyer. Plus l'écart entre ces ressources et le plafond maximal autorisé est important, plus l'AAH est élevée. Aujourd'hui, ce plafond pour un couple est égal à deux fois le plafond pour une personne seule, soit deux fois 819 euros, le montant de l'AAH à taux plein. Le Gouvernement propose de l'abaisser à 1,89 fin 2018 puis à 1, 81 fin 2019.

Au lieu de passer de 1638 euros par mois aujourd'hui à 1800 euros en 2019, le niveau de ressources garanti à un couple va également diminuer de 1638 euros fin 2018 à 1629 euros en 2019.

Source : commission des finances d'après un article paru dans la revue « Faire Face » en septembre 2017

Le Gouvernement fait le choix d'un alignement par le bas de l'AAH au nom de l'équité, ignorant les particularités d'une vie en situation de handicap. Vos rapporteurs spéciaux considèrent que cette mesure va à l'encontre de l'objectif d'égalité réelle qui justifie de donner plus aux personnes déjà fragilisées et tiennent à souligner que l'AAH n'est pas un minimum social comme les autres.

Outre l'abaissement du plafond pour les couples, une deuxième réforme, proposée par le Gouvernement dans le cadre de l'article 83 rattaché à la mission, va impacter le montant de l'AAH servi aux bénéficiaires à compter de 2020. Il s'agit de la suppression du complément de ressources (CR), qui constitue un des deux compléments de l'AAH existants pour les personnes handicapées qui ont un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 %, qui bénéficient d'une allocation à taux plein et vivent dans un logement indépendant.

Ces deux compléments - qui ne sont pas cumulables - sont donc le complément de ressources (CR), prévu à l'article L.821-1-1 du code de la sécurité sociale et la majoration pour la vie autonome (MVA) prévue à l'article L. 821-1-2 de ce même code. Le CR d'un montant de 179 euros va donc être supprimé, à compter de 2020, la majoration pour la vie autonome (MVA) qui s'élève à 104 euros demeurant.

Ce complément de ressource constituait une avancée permise par la loi du 11 février 2005, qui avait mis en place une garantie de ressources pour les personnes handicapées (AAH + CR, soit 989 euros par mois en 2017). Le CR est actuellement versé à près de 67 000 bénéficiaires16(*), qui sont des personnes sévèrement handicapées qui seraient durablement pénalisées par la disparition de ce soutien à l'autonomie. Les bénéficiaires du CR présentent, en effet, une capacité de travail, appréciée par les CDAPH, inférieure à 5 %.

Cette appréciation de la capacité de travail constitue d'ailleurs une spécificité du CR par rapport à la MVA. L'autre différence majeure entre les deux compléments est la nécessité de percevoir une aide personnelle au logement pour bénéficier de la MVA.

Ainsi, les critères d'attribution du CR et de la MVA étant différents, cette disparition du CR priverait, « au mieux » les bénéficiaires du CR de 75 euros par mois s'ils sont éligibles à la MVA alors qu'ils vivent déjà sous le seuil de pauvreté. « Au pire », la disparition du CR priverait, compte tenu des règles partiellement différentes d'éligibilité, de tous droits les bénéficiaires qui ne sont pas éligibles à la MVA (soit une perte sèche de 179 euros par mois), si par exemple ils sont logés à titre gratuit. D'après l'APF, entre 7 000 à 10 000 personnes perdront le CR mais n'auront pas droit à la MVA, et se verront donc privés de près de 180 euros par mois.

Vos rapporteurs spéciaux réitèrent leurs observations de l'année dernière, considérant cette mesure comme injuste et injustifiée, au vu des arguments avancés par le Gouvernement. En effet, l'argument selon lequel cette procédure « emboliserait » les MDPH n'est pas convaincant : ces demandes concernent, en moyenne, seulement une soixantaine de dossiers par an et par département et sont le plus souvent examinées à l'occasion de l'attribution ou du renouvellement de l'AAH. Il en est de même de l'argument de complexité des critères d'attribution du CR. En effet, l'appréciation d'une capacité de travail chez une personne handicapée n'appelle pas de difficultés particulières et n'est aucunement comparable, par exemple, à l'appréciation d'une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (RDSAE).

Ils proposeront ainsi la suppression de l'article 83 rattaché à la loi de finances. Ils estiment que le Gouvernement - en cohérence avec les propositions du rapport précité « Plus simple la vie » qu'il a reprises - devrait plutôt étudier la mise en oeuvre d'une mesure de simplification pouvant consister dans l'attribution automatique de la garantie de ressources pour les personnes qui y sont éligibles sans limitation de durée, de la même façon que pour l'AAH 1.

Le complément de ressources (CR) et la majoration pour la vie autonome (MVA) :
deux aides poursuivant le même but mais aux critères différents

Le CR a pour objectif de compenser l'absence durable de revenus d'activité si une personne est dans l'incapacité de travailler. Il forme, avec l'AAH ce que l'on appelle la garantie de ressources. Son montant est fixé à 179,31 euros mensuels ; il est ouvert pour chacun des membres du couple, bénéficiaire de l'AAH et remplissant toutes les conditions d'attribution suivantes :

- avoir un taux d'incapacité d'au moins 80 % ;

- avoir une capacité de travail, appréciée par la CDAPH, inférieure à 5 % du fait du handicap ;

- percevoir l'AAH à taux plein ou un complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail, et ne pas avoir perçu de revenu à caractère professionnel depuis 1 an à la date du dépôt de la demande de complément ;

- vivre dans un logement indépendant.

La MVA permet aux personnes en situation de handicap de favoriser leur accès à un logement autonome. Afin de percevoir la MVA d'un montant de 104 euros mensuels, il faut remplir les conditions suivantes :

- percevoir l'AAH à taux plein ou en complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente accident du travail, ou percevoir l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) ;

- avoir un taux d'incapacité au moins égal à 80 % ;

- disposer d'un logement indépendant et percevoir une aide au logement ;

- ne pas percevoir de revenu d'activité.

Source : commission des finances du Sénat

Enfin, outre ces deux précédentes réformes, le projet de loi de finances pour 2019 prévoit, comme pour la prime d'activité, de revenir sur la revalorisation annuelle de l'AAH indexée sur l'inflation. Est ainsi prévue la suppression de cette revalorisation en 2019, puis une revalorisation à 0,3%, en 2020, bien loin du taux d'inflation estimée à 1,3% par le Gouvernement et 1,6 % selon les dernières prévisions de l'INSEE pour 2019.

S'agissant de l'AAH et la prime d'activité, vos rapporteurs regrettent que le Gouvernement ne soit pas en capacité de leur fournir des éléments chiffrés quant à l'impact de ces mesures sur les bénéficiaires et le montant des allocations versées. Il donne ainsi à penser qu'il ne maitrise pas l'impact des mesures proposées, ou tout du moins qu'il ne souhaite pas les communiquer. Dans les deux cas, vos rapporteurs considèrent que le Gouvernement ne respecte ni les bénéficiaires, ni la représentation nationale.

Vos rapporteurs ont ainsi tenté d'estimer l'impact de certaines mesures sur le montant des primes versées aux bénéficiaires. Selon une des estimations réalisées par vos rapporteurs, la baisse de l'abattement de 62 à 61 % de la prime d'activité diminuerait ainsi fortement la revalorisation forfaitaire de 20 euros de la prime : sur les 20 euros annoncés, les personnes percevant 0,5 SMIC ne gagneraient que 14 euros, celles percevant 0,8 SMIC ne gagneraient que 10,5 euros et les personnes au SMIC ne verraient qu'une augmentation de 8 euros de leur prime.

Impact de la réforme de l'abattement de la prime d'activité
sur le montant de la prime*

(en euros)

*Simulation pour une personne seule sans enfant, avec une aide au logement

Source : commission des finances du Sénat

B. LA PROTECTION JURIDIQUE DES MAJEURS : LES PLUS FRAGILES MIS À CONTRIBUTION POUR COMPENSER LE DÉSENGAGEMENT DE L'ÉTAT

Les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs intérêts en raison d'une altération de leurs facultés mentales ou corporelles font l'objet de mesures de protections, prononcées par le juge des tutelles. Elles peuvent être confiées prioritairement à un membre de leur famille, ou alors à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM), c'est-à-dire à un service mandataire, à un mandataire individuel ou à un préposé d'établissement.

Le principe de priorité familiale avait été réaffirmé dans la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, qui prévoyait une aide et information des tuteurs familiaux à leur demande. Toutefois, actuellement, la part des nouvelles mesures confiées à un membre de la famille est non seulement minoritaire mais également en baisse (46 % des ouvertures de mesure en 2015 et 48 % en 2010 selon les estimations du ministère de la justice).

Afin de rendre effective cette priorité familiale et de favoriser la qualité de prise en charge, un groupe de travail et un soutien financier a été mis en place par l'État, efforts que vos rapporteurs ne peuvent que soutenir et encourager. En 2019, le montant des crédits dédiés au développement dans les territoires des actions d'information et de soutien aux tuteurs familiaux augmente ainsi, s'élevant à 4,18 millions d'euros (contre 3 millions d'euros en 2018).

L'information et le soutien des tuteurs familiaux : des actions à développer

Un groupe de travail a été mis en place en septembre 2016 rassemblant les fédérations du secteur, le ministère de la Justice et trois DRJSCS (Pays de la Loire, Hauts-de-France et Bretagne) afin d'harmoniser et de coordonner le développement du dispositif dans les territoires. A la suite de ces travaux, l'instruction N° DGCS/SD2A/2018/16 du 19 janvier 2018 relative au développement du dispositif d'information et de soutien aux tuteurs familiaux a été publiée, visant notamment à harmoniser les pratiques, améliorer la coordination des acteurs et renforcer le pilotage du dispositif. La mise en oeuvre de ce dispositif au niveau local, prend ainsi la forme :

- de prestations individualisées : permanences téléphoniques, physiques ou rendez-vous personnalisés. Ces permanences peuvent se faire soit dans les locaux du porteur de projet soit à l'extérieur notamment dans les tribunaux ou les maisons de la justice et du droit

- d'actions collectives : organisation de conférences, rencontres avec les familles...

d'outils d'information et de conseil : plaquettes d'information, supports techniques et modèles de documents.

Source : DGCS

Jusqu'alors soutenus par plusieurs financeurs publics (les organismes de sécurité sociale, l'État ou les départements) en fonction de prestations sociales perçues par les personnes concernées par les mesures de protection, la loi de finances pour 2016 a simplifié le financement des mandataires judiciaires en le transférant à l'État, les départements continuant de contribuer à hauteur de 0,3 % à la dotation des services mandataires. Vos rapporteurs spéciaux continuent toutefois de s'interroger sur l'utilité du maintien de la contribution subsidiaire des départements au financement des services mandataires, et réitèrent leur proposition de pousser la simplification à son terme en procédant à une recentralisation totale du financement.

Décomposition des crédits finançant la protection juridique des majeurs

(en millions d'euros)

 

2018

2019

Services mandataires

565,35

572,9

Mandataires individuels

77,68

91,8

Soutien aux tuteurs familiaux

4,18

4,18

Total

647,2

668,3

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les crédits alloués à la protection juridique des majeurs (action 17) augmentent par rapport à 2018, alors que les crédits pour 2018 étaient en baisse de 0,4% par rapport à 2017 (647,2 millions d'euros contre 650 millions d'euros en 2017).

Cette augmentation semble plus en cohérence avec l'augmentation continue du nombre de mesures (484 656 en 2019 contre 468 248 en 2018). Les mesures d'accompagnement social spécialisées (MASP), présentées comme une alternative à la mesure judiciaire par le Gouvernement, ne suffisent malheureusement pas à enrayer l'augmentation des mesures de protection juridique. Leur nombre est estimé à 11 859 en 2015.

Néanmoins, une mission interministérielle sur l'évolution de la protection juridique des personnes - conduite par A. Caron-Déglise, avocate générale à la Cour de Cassation, dont le rapport a été rendu le 21 septembre 2018 - comporte une recommandation visant à construire un accompagnement des personnes les plus vulnérables dans une logique de parcours individualisé. Elle propose à cet effet d'intégrer l'outil MASP comme moyen de soutien pour les personnes percevant des prestations sociales et de l'étendre aux petits revenus. Vos rapporteurs ne peuvent que saluer ces propositions, qui - ils l'espèrent - seront reprises par la ministre.

Évolution du nombre de dispositifs de protection juridique
des majeurs entre 2010 et 2019

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019
(prévision)

Services mandataires

320 645

328 783

334 390

341 245

347 986

354 629

361 399

368 298

381 901

391 143

Mandataires individuels

36 294

37 925

44 271

52 206

59 391

66 423

75 921

85 791

85 792

93 513

Total

356 939

366 708

378 661

393 451

407 377

421 052

437 320

454 089

467 693

484 656

Source : commission des finances du Sénat d'après documents budgétaires

La baisse des financements publics devait en 2018 être compensée par la révision du barème de participation financière des majeurs protégés - qui était prévu au 1er avril mais dont le décret a finalement été publié le 31 août 2018.

Vos rapporteurs spéciaux considèrent cette mesure comme socialement injuste, puisque mettant à contribution une population déjà fragile, dont près de la moitié se situe en dessous du seuil de pauvreté17(*). Ils s'inquiètent, par ailleurs, du financement et de la juste compensation financière des services mandataires (établissements et associations) - chargés de suivre, majoritairement, des personnes exonérées de participation. Ces services mandataires - soumis à des efforts budgétaires depuis plusieurs années - se trouvent dans une situation financière de plus en plus difficile. Par ailleurs, l'absence de reconnaissance du statut des délégués mandataires, exposés à des risques psycho-sociaux croissants, a un impact non négligeable sur leur recrutement et la qualité de l'accompagnement des majeurs protégés. Dans ce contexte de tensions et difficultés, les acteurs de terrain ont le sentiment d'un réel désengagement de la part de l'État.

Réforme du barème de participation
des personnes sous mesure de protection

Le décret n° 2018-767 du 31 août 2018 relatif au financement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, fixe un nouveau barème (article R. 471-5-3), qui entre en vigueur au 1er septembre, prévoyant :

- le maintien de l'exonération de participation financière des personnes ayant un niveau de ressources inférieur ou égal à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- la suppression de la franchise en vigueur pour les personnes ayant un niveau de ressources supérieur à l'AAH qui paieront une participation de 0,6 % sur la tranche de revenus 0 € - AAH ;

- un relèvement des taux de participation actuels du barème.

Source : DGCS

Avant de réaliser une réforme du barème, vos rapporteurs spéciaux considéraient qu'il était nécessaire de définir le juste coût de la mesure de protection, protection qui tient compte du type de mesure mais également de la situation de la personne protégée.

Financement des services mandataires : le point service

Les services mandataires sont financés sous forme de dotation globale. Cette dotation est déterminée à l'issue d'une procédure budgétaire contradictoire qui dure 60 jours à compter de la date de publication de l'arrêté fixant les dotations régionales limitatives.

La détermination de cette dotation est fonction de l'évolution retenue au niveau national de la valeur du point service. Le point service est calculé en divisant le total des budgets des services mandataires par le total de points. Le nombre de points correspond à la charge de travail des services mandataires.

Source : DGCS

Ils saluent ainsi la mise en place d'une mission sur le sujet - confiée à l'IGAS - dont les travaux sont en cours. Vos rapporteurs seront attentifs aux résultats de cette mission.

La définition du coût de la mesure de protection : l'IGAS missionnée

La Ministre des Solidarités et de la Santé et la Secrétaire d'État chargée des Personnes Handicapées ont confié une mission à l'Inspection Générale des Affaires Sociales, par lettre en date du 12 février 2018. Cette mission doit se dérouler en 3 phases (la première est en cours de finalisation. La seconde devrait débuter au cours du premier trimestre 2019) :

- la première vise à identifier et décrire les principales missions du MJPM pour chaque type de mesure et à élaborer, à partir d'un échantillon des trois catégories de mandataires, une méthode de mesure de la charge horaire de travail moyenne selon le type de prestation ;

- la seconde phase de l'évaluation, qui sera confiée à un prestataire, consiste à recueillir auprès de MJPM volontaires des trois modes d'exercice les données permettant de mesurer la charge de travail horaire moyenne selon le type de prestation et les données financières et budgétaires ;

- la troisième phase de l'évaluation consiste à analyser les résultats de l'enquête réalisée par le prestataire, et notamment déterminer les coûts des mesures de protection à partir des charges (personnels, sociales et fiscales, fonctionnement ...) de chaque catégorie de MJPM.

Source : DGCS

C'est un sujet extrêmement important, car on observe des dérives sur le terrain. Le coût de la mesure ne reflétant pas la lourdeur de celle-ci, on assiste à une « spécialisation » de certains mandataires individuels dans la prise en charge des mesures les moins difficiles, laissant le soin aux services mandataires de prendre en charge les cas les plus difficiles.

Sur ce sujet en particulier, et dans une optique visant à préserver les intérêts des majeurs protégés et de les concilier avec les impératifs budgétaires, des associations - comme l'UNAPEI - mènent des réflexions depuis plusieurs années. Vos rapporteurs spéciaux souhaiteraient que le Gouvernement puisse s'appuyer sur le travail considérable de ces organisations afin d'aboutir à une réforme qui doit être la plus juste possible, et se faire en concertation avec les acteurs concernés.

C. L'AIDE ALIMENTAIRE : UN DISPOSITIF VITAL MAIS FRAGILISÉ MALGRÉ DES CRÉDITS NATIONAUX RELATIVEMENT STABLES

L'aide alimentaire permet de mettre à disposition des personnes les plus démunies des denrées qui sont distribuées par des réseaux associatifs nationaux18(*) ou locaux. Les crédits budgétaires finançant l'aide alimentaire sont ainsi inscrits à l'action 14 du programme 304.

Vos rapporteurs, à l'issue d'un travail de contrôle de plusieurs mois, ont publié, le 22 octobre dernier, un rapport détaillé sur le financement de l'aide alimentaire, intitulé : « Un dispositif vital, un financement menacé ? un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver »19(*). Vos rapporteurs rappellent, dans ce rapport, que l'aide alimentaire est un dispositif vital qui a bénéficié à 5,5 millions de personnes en 2017, représentant une masse financière estimée à près d'1,5 milliard d'euros, dont un tiers de financements publics (aides européennes, dépenses budgétaires de l'État et des collectivités territoriales, dépenses fiscales), un tiers de financements privés (dons en nature et numéraires des particuliers et entreprises), et un tiers correspondant à la valorisation du bénévolat au sein des associations intervenant dans le domaine de l'aide alimentaire.

Vos rapporteurs estiment qu'en intégrant le travail des bénévoles et la générosité des Français, la gestion de l'aide alimentaire en France apparaît efficiente, car peu coûteuse pour les finances publiques, au regard du service rendu et de son utilité sociale. Il existe un effet de levier très important - aux alentours de 5 - s'agissant du financement public.

Pour 2019, les crédits budgétaires nationaux sont relativement stables par rapport à 2018, même s'il convient de noter que les crédits de 2018 avaient baissé de 2,8 millions d'euros (hors contribution complémentaire) par rapport à 2017. Ces crédits recouvrent deux principaux types de financements de l'État.

D'une part, la contribution de la France au fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) mis en place pour la période 2014-2020 et dont le programme opérationnel prévoit d'octroyer à la France une dotation de 587,39 millions d'euros. Cette dotation est financée par des crédits européens à hauteur de 499 millions d'euros (85 %), via un fonds de concours relevant du programme 304, ainsi que par des crédits nationaux à hauteur de 15 %.

La contribution nationale au FEAD s'élève, en 2019, à 12,8 millions d'euros pour un montant total consacré à l'aide alimentaire au titre du FEAD de 72,7 millions d'euros. Par ailleurs, cette année encore, la France devra financer une contribution complémentaire de 9 millions d'euros permettant de compenser les dépenses inéligibles au remboursement de la Commission européenne.

D'autre part, des crédits complémentaires destinés à soutenir les épiceries sociales - celles-ci n'étant pas éligibles au FEAD20(*) -, à subventionner les têtes de réseau associatives nationales afin de prendre en charge une partie de leurs coûts de fonctionnement au titre de l'aide alimentaire (logistique, formation des bénévoles, etc.), à financer les services déconcentrés qui mettent en oeuvre la distribution de l'aide alimentaire, ainsi qu'à verser une subvention pour charges de service public à FranceAgriMer en tant qu'organisme intermédiaire de gestion du FEAD.

Évolution des crédits nationaux en faveur de l'aide alimentaire entre 2018 et 2019

(en millions d'euros)

 

2018

2019

FEAD

Contribution nationale

12,8

13,1

Contribution nationale complémentaire

10,6

9

Épiceries sociales

8,2

8,2

Subventions aux têtes de réseau associatives nationales

4,6

4,7

Aide alimentaire déconcentrée

13,5

14,4

Subvention pour charge de service public à FranceAgriMer

2,2

2,2

Réserves parlementaires

_

_

Total

51,9

51,6

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018 et 2019

Toutefois, la relative stabilité de ces crédits dédiés à l'aide alimentaire ne saurait masquer plusieurs sources d'inquiétude, pointées par vos rapporteurs, dans leur rapport de contrôle précité.

Tout d'abord, le système d'aide alimentaire français apparait actuellement fragilisé par les difficultés de gestion liées au FEAD, qui font peser des risques budgétaires sur la France. Ces difficultés sont en partie dues à la complexité des règles européennes, que vos rapporteurs jugent d'un niveau trop élevé au vu du faible montant du FEAD - au regard des autres fonds structurels - et des acteurs concernés, un secteur associatif essentiellement bénévole.

Par ailleurs, les associations - qui sont les indispensables piliers de cette politique publique - font face à des difficultés financières certaines, parmi lesquelles la suppression de la « réserve parlementaire » et la baisse « brutale » du nombre de contrats aidés.

Comme indiqué supra, la réserve parlementaire constitue pour les associations d'aide alimentaire, un manque à gagner de 2,2 millions d'euros21(*). Vos rapporteurs regrettent ainsi l'insuffisante compensation du fonds de développement pour la vie associative (FDVA), dont les modalités de mise en oeuvre sont, en plus, très complexes. Ils réitèrent leur remarque faite en première partie du rapport quant à la nécessité de revoir la mise en oeuvre de ce fonds.

Outre la suppression de la « réserve » parlementaire, les associations d'aide alimentaire sont touchées de plein fouet par la diminution du nombre de contrats aidés et du taux de prise en charge. Ces structures reposent essentiellement sur le bénévolat mais emploient également des salariés en grande majorité sous forme de contrats aidés. Ainsi, dans les 79 banques alimentaires, près de la moitié des salariés sont en contrats aidés (276 en 2017). Pour le Secours populaire - qui en comptait 211 en 2017 - il s'agit de salariés sur des postes importants et stratégiques (62 départements) surtout dans les territoires en difficulté.

Cette réforme des contrats aidés a même conduit à la fermeture de certaines épiceries sociales, comme l'a indiqué la responsable du réseau ANDES - qui gère 370 épiceries sociales et solidaires - à vos rapporteurs lors d'une audition.

Ils seront ainsi attentifs à la mise en oeuvre des « parcours emplois compétences » (PEC) qui sont censés se subsister aux contrats aidés depuis le 1er janvier 2018

Par ailleurs, la question de la pérennisation du FEAD est également un sujet d'inquiétude pour les associations. Ce fonds - qui représente à peine 1 % des fonds dédiés à la politique de cohésion de l'Union européenne - est pourtant une réponse essentielle aux situations de grande pauvreté, comme indiqué précédemment. Le FEAD représente près de 30 % des denrées fournies aux quatre associations nationales.

Les négociations concernant l'après 2020 - date jusqu'à laquelle le FEAD actuel est garanti - ont commencé, avec la publication de la proposition de Règlement FSE+ le 29 mai 2018 par la Commission européenne. Ce projet de règlement, publié dans le cadre des négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel (2021-2027), prévoit de regrouper sous la dénomination « FSE+ »22(*) tous les fonds structurels, y compris le FEAD.

Outre la fusion elle-même - qui était déjà, pour les associations, une source d'inquiétude relevée par vos rapporteurs dans leur rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2018 - le volet FEAD de ce nouveau fonds suscite de nombreuses interrogations et craintes quant à son montant, le taux de co-financement et le risque de régionalisation.

Vos rapporteurs estiment que la pérennisation du FEAD est essentielle au regard du système français d'aide alimentaire et de la progression du nombre de bénéficiaires tout comme un assouplissement de ses modalités de gestion.

Au vu du nombre de bénéficiaires et du rôle joué par le FEAD comme socle de base, en matière de denrées, vos rapporteurs jugent indispensable que l'enveloppe similaire à l'actuelle programmation soit maintenue23(*), avec un taux de co-financement de 85 % de crédits communautaires, et un financement des dépenses de transport et de stockage des associations partenaires (forfait logistique de 5 %) et des dépenses d'assistance technique. Ce prochain fonds ne doit par ailleurs, pas être réduit à un dispositif de lutte contre le gaspillage alimentaire et sa vocation universaliste doit être préservée : l'éligibilité à ce fonds ne doit pas être restreinte à un public-cible. En revanche, vos rapporteurs sont favorables à ce que le prochain fonds intègre le financement ou une partie du financement des épiceries sociales, le principe de participation citoyenne devant être encouragé.

Par ailleurs, vos rapporteurs considèrent que ce fonds ne doit pas être régionalisé et rester centralisé, pour une distribution financière équitable sur tout le territoire. En outre, la France doit absolument peser dans ces négociations pour obtenir un assouplissement des modalités de gestion du fonds (nombre de contrôles, application pénalités, etc.) afin de parvenir à un équilibre entre exigence administrative et action bénévole.

Ainsi, sur ce sujet de l'avenir du FEAD - constituant un enjeu extrêmement important de la politique nationale de lutte contre la pauvreté - vos rapporteurs souhaiteraient, comme les associations bénéficiaires - que le Président de la République s'engage clairement et prenne position publiquement pour la préservation du FEAD et de ses financements.

Les principales recommandations du rapport des sénateurs A. Bazin et E. Bocquet sur le financement de l'aide alimentaire

Recommandation n° 1 : renforcer la gestion opérationnelle du financement de l'aide alimentaire dans le cadre de l'actuelle programmation du FEAD.

Recommandation n° 2 : repenser l'architecture institutionnelle du dispositif en réfléchissant dès à présent aux adaptations souhaitables dans le cadre de la prochaine programmation du FSE +.

Recommandation n° 3 : poursuivre la simplification du système d'achat des produits en préservant un juste équilibre convenant aux besoins des associations et à l'État.

Recommandation n°4 : mieux sensibiliser les bénévoles aux exigences réglementaires.

Recommandation n° 5 : mieux prendre en compte la spécificité de l'action bénévole de la part des autorités nationales.

Recommandation n° 6 : maintenir un niveau de financement public satisfaisant tout en encourageant la diversification des sources de financement des structures d'aide alimentaire.

Recommandation n° 7 : conforter le modèle associatif fondé sur le bénévolat et mieux agir sur le territoire.

Recommandation n° 8 : peser dans la négociation du FSE+ ; conserver une enveloppe similaire et obtenir une simplification de gestion.

Source : rapport d'information d'Arnaud BAZIN ET Éric BOCQUET, fait au nom de la commission des finances du Sénat, « Un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver » (octobre 2018)

D. LA PROTECTION DE L'ENFANCE : DES EFFORTS DU GOUVERNEMENT ENCORE INSUFFISANTS

1. Une fusion des GIP « Agence française de l'adoption » et « Enfance en danger » nécessaire mais avec l'accord du législateur

L'Agence française de l'adoption (AFA), créée en 2005 sous forme de groupement d'intérêt public (GIP), a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption des mineurs étrangers de moins de quinze ans. Quant au GIP « Enfance en danger », il est gestionnaire du service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (SNATED) et de l'observatoire national pour la protection de l'enfance (ONPE).

Le paysage de l'adoption en France est marqué par une baisse continue du nombre d'adoptions internationales, qui explique celle du budget alloué à l'AFA (2,2 millions d'euros en 2019 contre 2,4 millions d'euros en 2018). En 2016, seules 685 adoptions internationales ont été réalisées25(*), contre plus de 3 500 en 2010. Parmi ces 685 adoptions, ont augmenté la part de l'agence française de l'adoption (AFA) (25,4 % contre 25 % en 2016) et celle des organismes autorisés pour l'adoption (57,7 % contre 52 % en 2016), alors que celle des adoptions individuelles diminue (16,9 % contre 23% en 2016).

Évolution du nombre d'adoptions internationales depuis 2010

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Nombre d'adoptions internationales

3 508

2 003

1 569

1 343

1 069

815

738

685

dont adoptions réalisées par l'intermédiaire de l'AFA

568

402

304

256

239

201

177

174

Part des adoptions internationales réalisées par l'intermédiaire de l'AFA

16,2 %

20,1 %

19,4 %

19,1 %

22,4 %

24,7 %

25 %

25,4 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce contexte de baisse du nombre d'enfants proposés à l'adoption qui s'explique notamment par le profil des enfants adoptables26(*) et le développement dans les pays de politique de soutien et d'aide aux familles locales (en application de la convention de La Haye), pose également la question de l'efficience de l'organisation de la politique d'adoption en France, où coexistent plusieurs acteurs dont 31 organismes agréés, dont l'action est parfois mal coordonnée.

Dans ce contexte et en cohérence avec les recommandations de la Cour des comptes exprimées dans son rapport public annuel de 201427(*), le Gouvernement a engagé une réflexion sur le regroupement de l'AFA et du GIP « Enfance en danger », qui a abouti à la signature d'un protocole d'accord en mars 2017 qui a conduit à un regroupement géographique au 1er octobre 2017 et plusieurs actions de coopération, notamment entre les réseaux des Observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE) et des correspondants AFA.

Vos rapporteurs considèrent ce rapprochement comme nécessaire, puisqu'il permettra à terme de créer un opérateur unique doté de larges compétences au service de la protection de l'enfance. Toutefois, ils tiennent, sur le sujet, à formuler les observations suivantes :

- sur la méthode, cette fusion doit être autorisée par le législateur puisque ces autorités ont été créées par la loi. Vos rapporteurs considèrent ainsi qu'il appartient au Gouvernement de présenter dès que possible au Parlement un texte, avant d'aller plus loin dans ce processus de fusion ;

- sur le fond, ils réitèrent leurs observations quant à la nécessité de régler deux questions en suspens, avant de proposer cette fusion, à savoir la reprise des accréditations de l'AFA et la question de la participation financière des départements. Il importe que les inquiétudes exprimées par plusieurs associations représentant les parents, concernant les risques de disparition des accréditations dans la trentaine de pays d'origine dans lesquels l'AFA est accréditée, soient entendues et prises en compte dans le projet de fusion.

2. Mineurs non accompagnés : la pérennisation de l'aide exceptionnelle de l'État qui n'est malheureusement pas à la hauteur des enjeux

Les crédits alloués pour le dispositif d'accueil et d'orientation des mineurs non accompagnés (MNA), progressent de 9,1 millions d'euros, en 2019 par rapport à 2018, en raison du nombre croissant de bénéficiaires. Ces crédits pérennisent également l'aide exceptionnelle de l'État pour les dépenses d'aide sociale à l'enfance engagées par les départements, tout en la diminuant ; ainsi cette enveloppe n'est pas à la hauteur des enjeux budgétaires.

Cette enveloppe de 141,2 millions d'euros comprend ainsi :

- d'une part, 74 millions d'euros au titre du remboursement par l'État des frais engagés par les départements s'agissant de la mise à l'abri, de l'évaluation et de l'orientation des jeunes, selon de nouvelles modalités de remboursement qui seront mises en oeuvre dès le 1er janvier 2019, à la suite du rapport de la mission conjointe entre l'État et l'Association des départements de France (ADF) de février 2018 ;

De nouvelles modalités de financement des dépenses de mise à l'abri
et d'évaluation des départements

Ce dispositif piloté par les départements, a été expérimenté en 2013 et pérennisé par la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.

Au titre de ce dispositif - dans le cadre prévu par le décret du 24 juin 2016 - , les départements qui engageaient des actions de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des jeunes mineurs étrangers non accompagnés - c'est-à-dire sans parents et sans adulte titulaire de l'autorité parentale - pouvaient obtenir un remboursement des dépenses engagées sur la base d'un montant forfaitaire fixé à 250 euros par jour et par jeune, dans la limite de cinq jours, via le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE).

Désormais, selon les nouvelles modalités prévues par le projet de loi de finances pour 2019, l'aide est augmentée à 500 euros par jeune évalué. Par ailleurs, un remboursement forfaitaire de l'hébergement des jeunes est également prévu, dans la limite de 90 € par jour pendant les 14 premiers jours puis de 20€ les 9 jours suivants. Ces financements devront aussi permettre de proposer un bilan de santé et une prise en charge sanitaire de premier recours aux jeunes concernés.

Source : commission des finances du Sénat

- d'autre part, 67,2 millions d'euros au titre du financement partiel par l'État des dépenses d'aide sociale à l'enfance engagées pour les MNA. Lorsque l'évaluation conclut à la minorité et l'isolement du jeune, celui-ci est pris en charge par le département au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), selon le dispositif de répartition nationale.

Cette aide avait été introduite dans le projet de loi de finances pour 2018 - à hauteur de 66,8 millions d'euros - prévoyant la prise en charge par l'État de 30 % des dépenses d'aide sociale à l'enfance engagés pour le nombre de mineurs supplémentaires présents au 31 décembre 2017, par rapport au 31 décembre 2016. Cette enveloppe correspond ainsi au versement par l'État de 12 000 euros par jeune (qui correspond à 30 % de 40 000 euros, le coût de la prise en charge d'un MNA), au-delà de 13 000 jeunes accueillis, chiffre constaté au 31 décembre 2016.

Pour 2019, selon les dernières informations transmises à vos rapporteurs, les modalités de financement - qui ne sont pas encore définitivement actées - seraient revues à la baisse, puisque ce ne serait plus 12 000 euros par jeune « supplémentaire » qui serait versé mais 6 000 euros, soit 15 % des dépenses d'ASE supplémentaires. Cette enveloppe prévue peut être considérée - par vos rapporteurs - comme d'ores et déjà insuffisante au vu :

- de l'augmentation exponentielle de mineurs non accompagnés qui arrivent sur le territoire. L'ADF estime à 40 000 le nombre de MNA qui seront pris en charge par les départements fin 2018 ;

- du montant dépensé en 2018, à savoir 96 millions d'euros, un montant largement supérieur à l'enveloppe prévue de 66,8 millions d'euros.

Ils reconnaissent que la mise en oeuvre de l'application d'aide à l'évaluation de la minorité (AEM) utilisée par les préfectures, pourra alléger quelque peu la charge des départements, mais ne permettra pas de répondre aux difficultés financières dans lesquelles se trouvent les départements sur ce sujet. L'enveloppe prévue de 67,2 millions d'euros est effectivement bien loin du coût estimé par l'ADF à 1,2 milliard d'euros28(*).

Nombre de MNA pris en charge par les conseils départementaux

Source : rapport d'information d'Élisabeth DOINEAU et Jean-Pierre GODEFROY, fait au nom de la commission des affaires sociales, « Mineurs non accompagnés : répondre à l'urgence qui s'installe » (juin 2017), p. 24

Vos rapporteurs considèrent ce sujet comme « explosif », une vraie bombe à retardement pour les finances publiques. Ils considèrent, plus que jamais, qu'une partie du dispositif doit être repris par l'État conformément à un des scénarii envisagé par la mission conjointe ADF/Gouvernement. L'État doit, d'une part, reprendre à sa charge la phase d'évaluation et d'hébergement d'urgence des personnes se déclarant mineures entrants dans le dispositif jusqu'à ce que leur minorité soit confirmée, et d'autre part augmenter ses remboursements s'agissant des dépenses d'aide sociale à l'enfance (ASE).

La prise en charge de ces mineurs non accompagnés relève pour vos rapporteurs spéciaux d'une mission régalienne, devant être assumée par l'État, qui doit prendre ses responsabilités sur un sujet relevant de la politique nationale d'immigration.

3. L'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants : lever les facteurs de blocage à sa mise en oeuvre effective

La loi de finances pour 2016 a permis la mise en place, à compter du 1er janvier 2016, d'une nouvelle aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS).

Cette aide est destinée aux travailleurs immigrés âgés disposant de faibles ressources afin de leur permettre de compenser la perte de certaines prestations sociales servies sous condition de résidence (par exemple les aides personnelles au logement) lors des séjours prolongés qu'ils effectuent dans leurs pays d'origine. Elle est exclusive des aides au logement et des minima sociaux.

Conditions d'attribution et montant de l'ARFS

Les conditions d'éligibilité de l'ARFS sont très restrictives puisqu'elle est ouverte aux ressortissants étrangers : en situation régulière, âgés d'au moins soixante-cinq ans ou ayant atteint l'âge légal de départ à la retraite en cas d'inaptitude au travail, vivant seul dans un foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale, qui justifient d'une résidence régulière ininterrompue en France pendant les quinze années précédant la demande d'aide (hors ressortissants communautaires), qui ont fait valoir les droits aux pensions de retraite auxquelles ils peuvent prétendre, qui effectuent des séjours dans leur pays d'origine supérieurs à six mois par an, et dont les ressources annuelles sont inférieures à 6 600 euros.

Le montant annuel d'aide versé est de 6 600 euros lorsque les ressources du demandeur sont inférieures à 600 euros par an, et décroît à mesure que ces ressources augmentent pour atteindre le plafond de 6 600 euros (l'aide est alors de 600 euros par an, soit 50 euros par mois).

Source : commission des finances du Sénat

À l'origine, en 2016, le Gouvernement prévoyait qu'environ 10 000 à 15 000 personnes bénéficieraient de cette aide - pour un coût estimé à 60 millions d'euros-, mais dès le mois de juin 2016, 50 millions d'euros ont été annulés par décret. En 2017, les crédits demandés ont été divisés par six (soit 10 millions d'euros) par rapport aux crédits ouverts en 2016, mais aucune dépense n'a été effectuée à ce titre sur 2017. En 2018, les crédits prévus ont encore été divisés par dix par rapport à 2017 (1 million d'euros). Le présent projet de loi de finances pour 2019 prévoit encore une diminution du montant de ces crédits, qui s'établissent à 200 000 euros.

À ce jour, seules 41 demandes ont été faites et 58 000 euros versés (et près de 70 000 euros sont en attente de paiement).

Mise en oeuvre de l'ARFS (depuis sa création en 2016)

Source : DGCS

Cette situation résulte - comme vos rapporteurs l'avaient pointé l'année dernière - de la complexité du dispositif et notamment de ses conditions d'éligibilité. Comme indiqué dans les réponses au questionnaire budgétaire, certains critères s'avèrent dans les faits difficiles à satisfaire. Il en est ainsi, par exemple, de l'obligation d'être hébergé, au moment du renouvellement de la demande, dans un foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale. Or, les foyers de travailleurs migrants et les résidences sociales fonctionnent aujourd'hui à flux tendus, le taux d'occupation dans ces structures étant le plus souvent de 100 %. Dès lors, les résidents rendant leur logement pour séjourner à l'étranger, sauf s'ils continuent à payer une redevance (sans aide au logement), se trouvent dans l'impossibilité de disposer d'une nouvelle place pour leur retour.

Le Gouvernement a ainsi entrepris un travail de réflexion sur l'assouplissement des conditions d'ouverture de droit et de renouvellement, en vue de faire évoluer ce dispositif. Vos rapporteurs ne peuvent qu'encourager cet assouplissement, qui est la condition nécessaire à l'effectivité du dispositif.

E. L'EMPLOI ACCOMPAGNÉ, UNE MONTÉE EN CHARGE PROGRESSIVE À ENCOURAGER

Le présent projet de loi de finances prévoit une enveloppe de 6,9 millions d'euros, en augmentation par rapport à 2018 (5 millions d'euros) pour le financement du dispositif « emploi accompagné », créé par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. Cette hausse tient compte des orientations de la stratégie nationale pour l'autisme et de la volonté du Gouvernement de développer l'insertion en milieu professionnelle ordinaire des jeunes autistes. À ces crédits budgétaires s'ajoute la participation de l'AGEFIPH et le FIPHFP pour le secteur public.

Ce dispositif permet d'expérimenter sur l'ensemble du territoire un accompagnement de personnes très éloignées de l'emploi en leur offrant un suivi médico-social et du service public de l'emploi ainsi qu'en garantissant un soutien à l'employeur.

La montée en charge du dispositif se fait de manière progressive. Au 31 mars 2018, 51 structures porteuses avaient été sélectionnées et le dispositif d'accompagnement dans l'emploi bénéficiait à 240 personnes en situation de handicap. Cette donnée est néanmoins à consolider puisque les premières décisions d'orientation relatives à l'emploi accompagné rendues par les MDPH ne sont intervenues qu'à partir d'avril 2018. Certaines structures ont commencé leur accompagnement en l'absence de notification, notamment celles qui mobilisaient des méthodes proches de l'emploi accompagné avant l'adoption de la loi.

Vos rapporteurs considèrent que cette montée en charge doit être encouragée, car l'emploi accompagné constitue un dispositif utile pour l'insertion professionnelle, en milieu ordinaire, des travailleurs handicapés.

F. LA STRATÉGIE PAUVRETÉ : UNE PRIORITÉ POLITIQUE QUI DOIT SE TRADUIRE EN ACTES

La stratégie Pauvreté présentée par le Président de la République le 13 septembre 2018 constitue un plan de prévention et de lutte contre la pauvreté, axé autour de 5 engagements, auxquels seront consacrés 8,5 milliards d'euros sur le quinquennat, selon les annonces gouvernementales.

Crédits prévus sur le quinquennat pour la mise en oeuvre
de la stratégie pauvreté

(en millions d'euros)

Axes de la stratégie pauvreté

Total

Engagement 1 : L'égalité des chances dès les premiers pas

1 239

Engagement 2 : Garantir au quotidien les droits fondamentaux des enfants

271

Engagement 3 : Un parcours de formation garanti pour tous les jeunes 

439

Engagement 4 : Vers des droits sociaux plus accessibles, plus équitables et plus incitatifs à l'activité 

7 968

Engagement 5 : Investir pour l'accompagnement de tous vers l'emploi 

1 034

Des leviers pour transformer notre modèle social

117

Total

8 068

Fonds d'investissement social

100

PIC Formation, insertion par l'activité économique

240

PIC Repérage des invisibles

100

Total général

8 508

Cette stratégie, pilotée par la délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes créée par le décret du 24 octobre 2017, vise à réduire les inégalités en s'attaquant aux racines de la pauvreté. D'abord prévue pour les enfants et jeunes, cette stratégie concernerait désormais l'ensemble de la population en situation de pauvreté.

Vos rapporteurs ne peuvent que saluer la mise en oeuvre de ce plan, dont ils partagent les constats et les objectifs. Ils saluent également le travail de préparation, mené par le délégué interministériel, Olivier Noblecourt, en concertation avec tous les acteurs concernés (associations, départements etc.).

Toutefois, plusieurs bémols à la mise en oeuvre de cette stratégie pauvreté peuvent être relevés. D'abord, celui explicité dans leur rapport d'information, concernant la quasi-absence, des propositions de ce plan, de l'aide alimentaire, et notamment du sujet du FEAD qui est pourtant essentiel. Par ailleurs, vos rapporteurs regrettent qu'une partie de crédits prévus ne soit pas réellement « nouvelle », et redoutent la déclination opérationnelle de ce plan, s'agissant notamment de la contractualisation avec les départements.

1. 875 millions d'euros sur le programme 304 : des crédits nouveaux... et « recyclés »

Dans le cadre de la mise en oeuvre de cette stratégie Pauvreté, une nouvelle action 19 « Stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté » a été créée, au sein du programme 304 de la mission. Elle était dotée initialement de 171 million d'euros29(*). En ajoutant notamment la revalorisation de la prime d'activité, le Gouvernement arrive ainsi à un montant de 875 millions d'euros (cf. tableau infra).

Crédits prévus pour 2019 sur le programme 304 au titre de la stratégie Pauvreté

(PLF 2019)

Source : délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes

Ces 875 millions d'euros ne sont pas des crédits entièrement nouveaux, puisqu'ils comprennent les 700 millions d'euros dédiés à la revalorisation de la prime d'activité, engagement pris par le Président de la République dès le début de son quinquennat, bien en amont de l'annonce du plan pauvreté. Ils comprennent également, pour 2019, les 50 millions d'euros finançant le fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI), qui aura vocation à s'insérer, en 2020, au fonds de lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi 2020 (cf. encadré infra).

Fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI) : un fonds en voie de disparition

Créé par l'article 89 de la loi de finances pour 2017, le fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI) - doté de 50 millions d'euros en 2019 - apporte un financement spécifique aux départements ayant contractualisé avec l'État sur des objectifs communs en matière de politiques d'insertion.

En 2018, 89 départements ont signé une convention avec l'État pour bénéficier de ce fonds. L'adhésion de nouveaux départements n'est pas attendue en 2019. Les axes suivants ont été développés :

- L'insertion des jeunes, par le biais de partenariats engagés avec les missions locales ;

- La remobilisation vers l'emploi des personnes en situation d'exclusion ;

- L'accès ou le maintien dans le logement, en soutenant des structures hébergeant les publics les plus en détresse et en engageant des plans de réhabilitation de logements insalubres ;

- La lutte contre la fracture numérique, en développant des espaces publics numériques.

Un travail d'évaluation sur la mise en oeuvre de fonds par l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale et l'Inspection générale des affaires sociales est en cours, dont les conclusions devront être remise fin 2018.

Au-delà de 2019, le FAPI est appelé à être intégré en 2020 au sein du fonds de lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi, qui sera doté de 200 millions d'euros de crédits à l'horizon du quinquennat. Les départements ayant conclu une convention d'appui aux politiques d'insertion pourront poursuivre et accentuer leur investissement dans les politiques d'insertion, en conventionnant avec l'État au titre de ce nouveau fonds. Ils seront conduits à s'engager sur des résultats, sur un nombre limité d'objectif répondant aux priorités de la stratégie nationale.

Source : direction générale de la cohésion sociale (DGCS)

2. Une mise en oeuvre reposant sur la contractualisation qui est entourée d'incertitudes

La mise en oeuvre de la stratégie pauvreté va reposer, en grande partie, sur la contractualisation avec les départements et métropoles. En 2019, sur les 171 millions d'euros prévues à l'action 19, 135 millions d'euros reposeront sur la mise en oeuvre de conventions avec les collectivités locales.

D'après les informations transmises par le délégué interministériel à la pauvreté, lors de son audition par les rapporteurs, ce dispositif de contractualisation concernera d'abord 10 collectivités à titre expérimental, et sera opérationnel dès le 1er janvier 2019.

Cette contractualisation reposera sur le co-financement entre État et collectivités. Les crédits apportés par l'État devront être doublés par les collectivités, avec une possibilité de valoriser les actions existantes. Ces dépenses seraient également d'après le délégué interministériel, sorties de la norme de dépense des 1,2 %, mais les conventions seraient assorties d'obligations de résultat pour les collectivités.

Néanmoins dans le contexte de tensions budgétaires existant entre l'État et les départements, vos rapporteurs estiment que la mise en oeuvre de cette contractualisation est entourée d'incertitudes.

La situation financière extrêmement difficile dans laquelle se trouvent les départements ne leur permettra pas d'engager, à ce stade, de nouveaux crédits. La mise en oeuvre de ce plan pauvreté n'est d'ailleurs pas la priorité de l'ADF, qui est en attente des solutions et contributions financières de l'État s'agissant des allocations individuelles de solidarité et des mineurs non accompagnés.

Par ailleurs, la mise en oeuvre opérationnelle du Plan semble encore très floue et inquiète les départements, qui ne disposent pas d'information sur la mise en oeuvre concrète du revenu universel d'activité et du service public de l'insertion annoncés. Sur ces deux sujets, vos rapporteurs souhaitent d'ailleurs faire deux observations :

- si le revenu universel d'activité prévoit d'intégrer l'AAH, il sera nécessaire de veiller à la spécificité de cette allocation qui ne constitue pas un « minimum social comme les autres » ;

- la mise en oeuvre du service public de l'insertion ne pourra pas se faire sans les départements.

II. LE PROGRAMME 137 « ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES » : DES EFFORTS BUDGÉTAIRES MASQUANT DES SITUATIONS CONTRASTÉES

A. UNE STABILITÉ DES CRÉDITS À L'EURO PRÈS DANS UNE MAQUETTE BUDGETAIRE RENOUVELÉE

Les crédits pour 2019 s'établissent à 29 871 581 euros, soit un montant identique, à l'euro près, aux crédits engagés en 2018.

Le programme 137 intervient principalement par des subventions versées à des associations assurant des missions de service public ou d'intérêt collectif, qui interviennent tant en matière de lutte contre les violences sexistes que pour promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes. Les associations subventionnées bénéficient d'une convention pluriannuelle d'objectifs (CPO) qui permet d'inscrire leurs actions dans le cadre des priorités ministérielles.

Évolution des crédits de paiement du programme 137 entre 2018 et 2019

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

Ce programme fait l'objet d'une nouvelle maquette budgétaire, comprenant trois nouvelles actions, permettant de financer :

L'action 21 « Politiques publiques - accès aux droits » financera des dispositifs spécifiques portant sur des actions d'information et d'orientation des femmes, sur la prévention, l'accompagnement et la prise en charge des femmes victimes de violences physiques et sexuelles et sur des actions de prévention et lutte contre la prostitution.

Cinquième plan (2017-2019) interministériel de prévention et de lutte
contre les violences faites aux femmes

Des financements seront ainsi mobilisés, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, pour :

le soutien au fonctionnement du 39.19 « Violences femmes info » (à hauteur de 1,6 million d'euros), géré par la FNSF, dont le champ d'intervention a été étendu depuis le 1er janvier 2014 à l'ensemble des violences faites aux femmes, et l'effectivité de sa gratuité d'un poste fixe ou d'un mobile en métropole et dans les DOM et son accessibilité 7 jours sur 7 depuis le 1er février 2014. Le taux d'appel traité par la FNSF a augmenté depuis 2015, la prévision est de 80 % pour 2019 ;

le développement des accueils de jour - au nombre de 121 en 2016 - pour les femmes victimes de violences au sein du couple et des lieux d'écoute, d'accueil et d'orientation - au nombre de 206 en 2016 - intervenant en complémentarité, à hauteur de 4,7 millions d'euros ;

- le déploiement du téléphone d'alerte grave danger, sur l'ensemble du territoire, afin d'assurer une meilleure protection des femmes victimes de violences conjugales ou de viol. À ce titre, 531 TGD ont été déployés en juridiction, qui a bénéficié à plus de 600 victimes en 2016 ;

le financement des établissements d'information, de consultation ou de conseil familial (EICCF), à hauteur de 2,8 millions d'euros, structures spécifiques contribuant, au côté des centres de planification familiale, à informer le public et à dispenser les méthodes contraceptives. Ces établissements ont été réformés par décret n°2018-169 du 7 mars 2018 sur les différents aspects suivants : gouvernance locale et nationale, mode de financement, actualisation des missions, dénomination d'usage.

Enfin, la loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexistes et sexuelles comprend des dispositions visant à allonger le délai de prescription des crimes sexuels commis sur mineurs, à réprimer davantage les infractions sexuelles sur mineurs, à créer de nouvelles infractions s'agissant de situations qui n'étaient pas répréhensibles, telles que le harcèlement dans l'espace public, les raids numériques ou la captation d'images impudiques dans les espaces publics.

L'action 22 « Partenariats et innovation » comprendra des actions innovantes et partenariats visant à développer la culture de l'égalité et l'égal accès des femmes à la vie sociale, dont la mise en oeuvre du plan interministériel pour l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Premier plan interministériel pour l'égalité professionnelle
entre les femmes et les hommes (PIEP) 2016-2020

Il a pour objectif de corriger les inégalités structurelles qui perdurent. Organisé en quatre priorités, ce plan comprend 75 mesures. En 2019, le Gouvernement prévoit de développer les axes suivants :

L'égalité salariale, par le plan d'actions porté par Muriel Pénicaud et Marlène Schiappa. Ce plan prévoit 10 actions pour en finir avec les écarts de salaires injustifiés (9% au niveau national) et 5 actions pour lutter contre les violences sexistes et sexuelles. Les actions nécessitant des mesures législatives ont été reprises dans la loi « la liberté de choisir son avenir professionnel » : ainsi en cas de non-conformité persistante en 2022, s'agissant de l'égalité salariale, la sanction décidée par l'inspection du travail ne sera plus seulement sur l'obligation de moyens comme aujourd'hui, mais aussi sur l'obligation de résultats. Chaque branche devra rendre compte de son action en matière d'égalité professionnelle dans le cadre de son bilan annuel. Les contrôles et interventions de l'inspection du travail, seront multipliés par 4 en passant de 1 730 à 7 000 contrôles par an sur le seul sujet de l'égalité professionnelle et salariale, qui est l'une des 4 priorités de l'inspection.

L'expérimentation d'un budget intégrant l'égalité : autour de quelques programmes budgétaires pour le PLF 2020, en évaluant la démarche et en l'étendant progressivement à d'autres programmes. La budgétisation intégrant l'égalité conduit à se demander si la collecte (impôts, taxes, cotisation...) et la distribution des crédits publics (subventions, investissements, fonctionnement...) renforcent, ou diminuent, les inégalités entre les sexes.

- l'amélioration du congé maternité pour plus d'équité et la transparence de l'attribution des places de crèche.

- L'action 23 « Soutien du programme Égalité entre les femmes et les hommes » financera ainsi les dépenses de communication et les dépenses de fonctionnement courant des délégations régionales aux droits des femmes.

Outre la refonte de la maquette budgétaire, certains indicateurs ont été revus. Vos rapporteurs regrettent ainsi la suppression de l'indicateur relatif au taux d'appels traités par la permanence téléphonique du « Collectif féministe contre le viol », justifié par le Gouvernement par la forte hausse du nombre d'appels ne permettant plus d'évaluer de la même façon la qualité du service rendu à l'usager.

B. LA LUTTE CONTRE LA PROSTITUTION : UNE MONTÉE EN CHARGE DE LA LOI D'AVRIL 2016 CONDITIONNÉE AU MAINTIEN DE CREDITS SUFFISANTS AUX ASSOCIATIONS

La stabilité des crédits du programme masque néanmoins des situations contrastées, puisque les crédits alloués à la prévention et à la lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains (ancienne action 15) sont en légère baisse, même si cette diminution est moins importante que celle de l'année dernière. Vos rapporteurs tiennent à rappeler que le maintien de financements aux associations est essentiel, puisque d'elles dépend notamment la mise en oeuvre de la loi de 2016.

Évolution des crédits alloués à la prévention et lutte contre la prostitution
et la traite des êtres humains

(en euros)

 

2016

2017

2018

2019

 

LFI

Exécuté

LFI

Exécuté

LFI

PLF

Crédits nationaux (associations nationales)

 

538 000

523 000

895 500

520 000

500 000 (arrondi)

AFIS

 

0

3 785 376

50 000

2 376 000

1 980 000

Crédits déconcentrés (associations locales)

 

2 585 887

2 320 069

1 812 276

2 124 878

2 124 878

Total action 15

(action 21 depuis 2019)

4 983 960

3 123 887

6 264 755

2 757 776

5 020 878

4 604 878

Source : DGCS

Ces crédits financent, en effet, le parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle, prévu par la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées. Ce parcours, proposé aux personnes victimes de la prostitution et de la traite des êtres humains aux fins d'exploitation sexuelle, doit leur permettre notamment de bénéficier d'une aide financière à la réinsertion sociale et professionnelle (AFIS) ainsi que d'un accompagnement social et professionnel afin d'accéder à des alternatives à la prostitution.

La loi du 13 avril 2016 : un rôle salvateur,
replaçant la prostitution dans le débat public

Comme indiqué par les associations reçues par vos rapporteurs30(*), en audition, la prostitution est un sujet qui tend à être marginalisé, par nature, sensible, lié à la question des violences sexuelles et des politiques d'immigration.

Actuellement, d'après les données disponibles, 37 000 personnes seraient en situation de prostitution. Il s'agit d'une estimation puisque la prostitution est par essence un phénomène caché et les associations ne sont pas suffisamment équipées d'outils informatiques pour faire remonter des informations fiables. Parmi ces 37 000 personnes, entre 6 000 et 10 000 seraient des mineurs, dont la prostitution se développe via les réseaux sociaux (ex : en Ille-et-Vilaine, 2 000 annonces de prostitution ont été recensées sur internet).

La loi de 2016 a permis, pour les associations, de placer ce sujet au sein du débat public. Elle a également permis un changement de regard et de paradigme sur la prostitution, la personne en situation de prostitution passant d'un statut de délinquante à celui de victime. Elle a également fait apparaitre le sujet du traitement de la prostitution sur des territoires où il n'en était pas question, grâce à des diagnostics établis par des associations.

Source : commission des finances du Sénat d'après auditions avec les associations

D'autre part, ces crédits permettent de subventionner les associations têtes de réseau en matière de lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains, pour un montant de 0,50 million d'euros (contre 0,52 million d'euros en 2017), en particulier les associations « Amicale du nid », « Accompagnement lieu d'accueil » et « Mouvement du Nid ». Les crédits versés aux associations sont essentiels car, comme indiqués supra, ce sont elles qui mettent en oeuvre le dispositif sur le terrain. Selon ses représentants, « l'application de cette loi risque d'être étranglée par le manque de financement alors qu'elle fonctionne ».

Ce dispositif commence, en effet, à monter en charge, - avec un rôle moteur des acteurs locaux (préfets, procureurs, associations) sur le terrain - puisque à ce jour :

- 59 commissions départementales de lutte contre la prostitution, le proxénétisme et la traite des êtres humains aux fins d'exploitation sexuelle ont été mises en place sous l'autorité des Préfets ;

- 81 associations ont été agréées pour la mise en oeuvre du parcours de sortie de la prostitution sur 62 départements ;

- 85 personnes bénéficient du parcours de sortie de la prostitution par décision préfectorale dans 20 départements.

Néanmoins, la sous-consommation de ce dispositif, constatée en 2017, résulte, pour ces associations, du manque de moyens des associations pour le faire vivre. Les associations s'interrogent ainsi sur l'existence d'une volonté politique sur le sujet. Pour vos rapporteurs, les crédits budgétaires finançant les associations doivent être maintenus et sont d'autant plus importants que ces associations sont actuellement fragilisées financièrement, par la baisse des subventions publiques, et qu'elles éprouvent des difficultés à trouver des financements privés.

C. LA BONNE EXÉCUTION DES CRÉDITS EST ESSENTIELLE À « LA RÉUSSITE » DE CE PROGRAMME

Alors que les crédits du programme sont en hausse constante, vos rapporteurs avaient constaté une sous-consommation récurrente et croissante de ses crédits depuis 2014.

Toutefois, d'après des informations transmises par la DGCS, le taux de consommation des crédits prévu en 2018 devrait atteindre 97 % en fin d'année.

Taux d'exécution du programme 137 relatif à l'égalité
entre les femmes et les hommes

Source: commission des finances du Sénat

L'augmentation des crédits, en loi de finances initiale, n'a d'intérêt pour le programme et les actions concernés que si les crédits sont ouverts et exécutés. Vos rapporteurs saluent ces efforts entrepris pour l'année 2018, et seront attentifs à l'exécution des crédits prévus, dans le présent projet de loi de finances, car de la bonne exécution du programme découlera la réussite des actions menées en faveur de l'égalité entre les hommes et les femmes.

III. LE PROGRAMME 124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE » : UNE NOUVELLE BAISSE DES CRÉDITS DES MINISTÈRES SOCIAUX TOUCHÉS DE FAÇON SIGNIFICATIVE PAR DES MESURES D'ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES

Le programme 124 porte l'ensemble des crédits de soutien des politiques des ministères sociaux (ministère de la santé et solidarité, du travail et du sport), c'est-à-dire les dépenses de personnel et de fonctionnement liées aux directions centrales et déconcentrées de la cohésion sociale, de la jeunesse et des sports, ainsi que la contribution de l'État au fonctionnement des agences régionales de santé (ARS)31(*).

À la suite de la réorganisation des ministères sociaux intervenue en 2013, les fonctions support des ministères des affaires sociales et de la santé et du travail et de l'emploi ont été mutualisées, à travers la création du Secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS).

Les crédits du programme diminuent de 2,5 % à périmètre courant et de 1,1 % à périmètre constant. Cette baisse s'inscrit dans la trajectoire fixée par le Gouvernement depuis 2018 d'une diminution des dépenses, les ministères sociaux font ainsi partie des ministères non prioritaires, touchés de manière importante par les mesures d'économies budgétaires.

Évolution des crédits de paiement du programme 124 entre 2018 et 2019

À périmètre courant

(en euros)

Source : commission des finances d'après projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

À périmètre constant

(en euros)

Source : commission des finances d'après données de la direction des finances, des achats et des services du SGMAS

A. LA POURSUITE DE LA REDUCTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET « SUPPORT »

1. Une diminution des dépenses de personnel sous l'effet de la réduction du schéma d'emplois 

À périmètre constant, les dépenses de personnel (titre 2) baissent de 1,45 % en raison principalement de la poursuite de la réduction des effectifs.

Les ministères sociaux font, en effet, partie des ministères non prioritaires devant participer pleinement à l'objectif de réduction de 50 000 fonctionnaires d'État sur le quinquennat.

Le schéma d'emploi des ministères sociaux (hors ARS) prévoit, ainsi, une réduction de - 414 ETPT en 2019, dont - 124 ETPT liés à l'impact en année pleine du schéma d'emplois 2018 sur 2019 et - 130 ETPT à l'impact du schéma d'emplois 2019.

Évolution des plafonds d'emplois (hors ARS)

(1) Dont 160 ETPT liés à un transfert sortant

Source : commission des finances, d'après les réponses du ministère au questionnaire budgétaire

Sur la période 2017-2018, le plafond d'emplois, hors opérateurs, du programme 124 a connu une baisse de 291 ETPT, dont une réduction de 299 ETPT au titre de la maîtrise des effectifs de l'État sur le quinquennat. Depuis 2012, des économies suivantes ont été générées sur les dépenses de titre 2 :

Économies réalisées au titre du schéma d'emploi depuis 2012

Sur la période 2018-2020, de nouvelles économies sont ou seront réalisées, s'agissant des dépenses de personnel :

Économies prévues au titre du schéma d'emploi
sur la période 2018- 2020

Ces économies seront permises sous l'effet de plusieurs facteurs :

la réduction du nombre d'ETPT au titre de la diminution du nombre de fonctionnaires sur le quinquennat ;

l'impact du resserrement des cabinets ministériels intervenu au printemps 2017 lors du changement de Gouvernement générant une économie de 2,5 millions d'euros au titre de 2017 et de 5,8 millions d'euros au titre de 2018 ;

- une diminution de 0,4 million d'euros hors CAS Pensions en 2018 au titre du rétablissement du jour de carence ;

- le tendanciel 2018-2020 n'inclut aucune mesure nouvelle autre que celles juridiquement actées : les mesures catégorielles se limitent ainsi en loi de finances pour 2018 à l'extension en année pleine des mesures 2017 (0,34 million d'euros), et en projet de loi de finances pour 2019, à la mise en oeuvre du protocole parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) pour un montant de 1,13 million d'euros.

2. Une diminution des dépenses « support » sous l'effet de processus de rationalisation des moyens et de mesures d'économie budgétaires

Ces dépenses diminuent de 3,2 % à périmètre courant et de 0,7 % à périmètre constant. Il s'agit d'une diminution des crédits moins importante qu'en 2018, mais le montant pour 2019 intègre notamment une ligne budgétaire de 2 millions pour la mise en oeuvre des orientations « Action publique 2022». Ce montant comprend également des crédits qui cofinanceront, en complément des crédits mobilisés par les autres responsables de programmes, les projets des ministères sociaux retenus par le Fonds de transformation de l'action publique.

Les moyens alloués au fonctionnement courant de services de l'administration centrale et déconcentrée augmentent optiquement, en raison de la ligne « Action publique 2022 », mais restent marqués par la recherche de gains d'efficience et notamment l'optimisation de la politique achat pilotée, pour l'ensemble des services du ministère, par le responsable ministériel des achats (RMA).

S'agissant des dépenses d'immobilier, elles diminuent également, à hauteur de 1 %, à périmètre constant. Cette baisse s'inscrit dans une volonté de rationalisation de la politique immobilière de l'État, visant le maintien des sites domaniaux actuels accompagné de la réduction du nombre d'immeubles locatifs privés.

Dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), l'ensemble des agents des ministères sociaux devrait être localisé dans deux bâtiments domaniaux (l'un existant à Duquesne, l'autre à construire à Malakoff) à l'horizon 2024, permettant de libérer trois locations privées. Ces dépenses inscrites en 2019 financent ainsi des crédits d'étude et d'assistance à maitrise d'ouvrage pour ces futurs travaux. Ce nouveau projet remplace celui un temps envisagé d'une acquisition dans le secteur privé pour lequel 300 millions d'euros avaient été provisionnés en 2019 dans la loi de programmation des finances publiques. Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'encourager cette politique de densification du parc domanial et de réduction du locatif, qui est à la fois plus efficiente et rationnelle.

Il convient, ainsi, de noter que les ministères sociaux ont atteint les objectifs de regroupement et de densification de leur précédent SPSI en 2015, en avance d'un an sur le calendrier prévisionnel. Ainsi, les dernières opérations immobilières ont permis de libérer 22 310 m² depuis 2014 générant de substantielles économies complétées par la renégociation d'un bail du site de Mirabeau en 2016. Au total, en 2017, la surface globale occupée par l'administration des ministères sociaux atteint 106 143 m² de surface utile brute (SUB), dont la part domaniale atteint 47 % du parc global, soit 49 885 m².

Surfaces occupées par l'administration centrale
des ministères sociaux en 2017

 

Parc Domanial

Parc Locatif

Duquesne*

Hôtel du Châtelet

Nantes

Sud-Pont

Mirabeau

Avenue de France

Total

SUB en m²

(Surface utile brute)

45 561

3 917

407

24 806

19 052

12 400

106 143

SUN en m²

(surface utile nette)

27 281

2 015

363

15 278

12 729

7 183

64 849

Ratio d'occupation

           

12,3

Loyers 2016

26 574 422 *

2 128 291*

53 974*

12 977 872

10 523 019

7 310 985

59 568 563

Charges locatives

     

2 745 828

2 687 529

1 042 263

6 475 620

*Chiffres « Duquesne » y compris Cabinets / * Loyers budgétaires soit 28,75 millions d'euros au total.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

S'agissant des dépenses informatiques, elles restent constantes à l'euro près, permettant de financer la modernisation et sécurisation des serveurs des ministères, qui devront notamment permettre aux ministères sociaux de réaliser les gains de productivité nécessaires, pour respecter la trajectoire financière imposée aux ministères sociaux. Par ailleurs, doit être citée la création d'un incubateur au sein des ministères sociaux, permettant le développement d'applications numériques pour une administration plus efficace. A ainsi été développée l'application « IMP » permettant, au particulier, de trouver un bon professionnel, en matière de protection juridique des majeurs. Vos rapporteurs saluent ces initiatives, qu'ils ne peuvent qu'encourager.

B. LES ARS : UNE BAISSE CONTINUE DE LEUR DOTATION QUI LES MET EN DIFFICULTÉ

1. Des économies en matière de dépenses de personnel

Les agences régionales de santé (ARS), principaux opérateurs du programme - dont le nombre est passé, depuis le 1er janvier 2016, de 26 à 17 à la suite de la nouvelle organisation territoriale - voient leur dotation de fonctionnement versée par l'État, de nouveau, baisser en 2019 (de 595 à 591 millions d'euros), sous l'effet principalement d'économies en matière de dépenses de personnel.

La réduction du plafond d'emplois est ainsi poursuivie ; il est ramené à 8 168 ETPT, soit - 210 ETPT. Depuis 2010, 1 463 emplois ont été supprimés dans les ARS.

2. Un stock de trésorerie à 12 jours de fonctionnement courant

Hors intervention, le stock de trésorerie du budget principal des ARS consacré aux moyens de fonctionnement et aux dépenses de personnel s'élève au 31 décembre 2017 à 25,8 millions d'euros, soit 12 jours de fonctionnement courant, contre 67,52 millions d'euros au 31 décembre 2016 (32 jours de fonctionnement courant). Entre 2016 et 2017, ce stock de trésorerie a ainsi été réduit de près de 42 millions d'euros, soit une diminution de près de 62 % qui s'explique principalement par l'annulation de crédits.

La direction des finances, des achats et des services du Secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS) - responsable du programme 124 - estimant que le seuil prudentiel de référence devrait être de 20 jours, vos rapporteurs s'inquiètent ainsi de ces choix de gestion du Gouvernement qui risquent de mettre les ARS en difficulté.

C. DES RÉFLEXIONS ENGAGÉES SUR LE PÉRIMÈTRE DES MINISTÈRES SOCIAUX

Le processus de rationalisation des moyens humains et matériels - qui touche les ministères sociaux depuis plusieurs années - semble, néanmoins, avoir atteint ses limites. Les gains d'efficience majeurs semblent avoir été obtenus.

Semble ainsi se dessiner pour les ministères sociaux, la révision du périmètre d'action de ses administrations et ses fonctionnaires, dans le cadre du plan de transformation de l'action publique annoncé par le Gouvernement, et des orientations « Action publique 2022 ».

Au niveau déconcentré, l'avenir des « sites-distants »32(*) notamment pour lesquels aucune mobilité des personnels n'a été forcée - sera tranché dans le cadre de la consultation des préfets, par le Premier ministre, sur l'organisation territoriale des services publics33(*).

Vos rapporteurs seront attentifs aux premières annonces ou décisions gouvernementales concernant les ministères sociaux, et notamment les ARS.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté les articles 82 et 83 avec modification, ainsi que trois articles additionnels rattachés à la présente mission (articles 83 bis, ter, et quater) commentés ci-après.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de crédits du Gouvernement visant à :

· augmenter les crédits de 116 450 000 euros du programme « Inclusion sociale et protection des personnes »  pour financer l'avancement de la mise en oeuvre au 1er avril 2019 du second bonus à la prime d'activité et son augmentation de 20 à 30 euros ;

· minorer les crédits de 20 millions d'euros du programme « Inclusion sociale et protection des personnes », afin de transférer ces crédits dédiés à l'adaptation des centres d'hébergement aux familles, dans le cadre de la stratégie pauvreté, au programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ».

En seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a procédé à  une minoration de 3 210 168 euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement. Elle se décompose :

· d'une part, une minoration de 3 237 128 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, concernant :

- 1 466 601 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le programme « Inclusion sociale et protection des personnes » ;

- 288 988 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Handicap et dépendance » ;

- 1 481 539 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » ;

· d'autre part, une majoration de 112 960 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement visant à tirer les conséquences sur la mission des décisions annoncées lors du rendez-vous salarial du 18 juin 2018, concernant d'une part la revalorisation des indemnités kilométriques et d'autre part de la revalorisation des barèmes des frais de nuitée.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 82
(Art. L. 842-3 du code de la sécurité sociale)

Création d'une nouvelle bonification de la prime d'activité

Commentaire : le présent article vise à créer une seconde bonification intégrée au calcul de la prime d'activité, qui sera versée à chaque travailleur membre d'un foyer dont les revenus professionnels sont supérieurs à 0,5 SMIC. Son montant maximal sera atteint à 1 SMIC, puis décroitra ensuite. Le montant maximal de la bonification s'élèvera à 30 euros au 1er avril 2019, puis sera, chaque année, revalorisée par tranche de 20 euros, jusqu'à atteindre 70 euros au 1er août 2021.

I. LE DROIT EXISTANT

La prime d'activité, créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, a remplacé au 1er janvier 2016 la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE).

Cette prime est versée aux personnes en activité professionnelle dont les ressources sont inférieures à un certain montant garanti - pour une personne célibataire sans enfant, ce montant est environ égal à 1 500 euros net par mois.

La prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès 18 ans, ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis ayant perçu, au cours des trois derniers mois, un salaire mensuel supérieur à 78 % du SMIC.

Elle a également été ouverte à compter du 1er juillet 201634(*) aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) qui travaillent en établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ou en milieu ordinaire. Elle est également ouverte, depuis le 1er octobre 2016, aux bénéficiaires d'une pension d'invalidité ainsi qu'aux personnes bénéficiant d'une rente d'accident du travail/de maladie professionnelle en raison d'une incapacité permanente partielle, exerçant une activité professionnelle rémunérée, malgré l'article 172 de la loi de finances pour 2018 - supprimant ce droit - qui n'est toujours pas appliqué35(*).

Le calcul de la prime est défini à l'article L. 842-3 du code de sécurité sociale36(*). Son montant est ainsi calculé sur la base d'un montant forfaitaire variable37(*), en fonction de la composition du foyer (dont le nombre d'enfants à charge), auquel s'ajoutent les revenus professionnels pris en compte à hauteur de 62 % afin de favoriser l'activité. Un bonus individuel est également ajouté pour chaque personne en activité, membre du foyer, dont les revenus d'activité sont compris entre 0,5 SMIC et 1,2 SMIC. Le montant du bonus est croissant entre 0,5 SMIC et 0,8 SMIC et atteint son maximum dès 0,8 SMIC (soit 70,49 euros), plafond au-delà duquel son montant est fixe. De ce total est déduit l'ensemble des ressources du foyer (notamment les prestations sociales, les revenus de remplacement).

Formule de calcul de la prime d'activité

Exemple : pour une personne seule sans enfant avec un salaire de 1 300 euros net et une aide au logement, le montant de la prime d'activité est égal à 36,37 euros soit (551,51 euros + 806 euros (62 % des revenus) + 70,49 euros (bonification)) - (1 300 euros + 66,8 euros (forfait logement)).

Source : site service public

En décembre 2018, la prime d'activité était versée par les caisses d'allocations familiales (Caf) à près de 2,8 millions de foyers bénéficiaires, résidant en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer. Le montant moyen mensuel de la prime d'activité s'élève à 159 euros par foyer en décembre 2017.

Avant l'entrée en vigueur de la prime d'activité, conformément à la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, l'article L. 842-3 a fait l'objet d'une modification par la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 visant à prévoir que le montant forfaitaire de la prime d'activité et le montant maximal de la bonification précitée étaient revalorisés par application du coefficient mentionné à l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale, pour tenir compte de l'évolution des prix.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à créer une seconde bonification intégrée au calcul de la prime d'activité, qui sera versée à chaque travailleur membre d'un foyer dont les revenus professionnels sont supérieurs à 0,5 SMIC. Son montant maximal sera atteint à 1 SMIC, puis décroitra ensuite. Le montant maximal de la bonification s'élèvera à 20 euros au 1er août 2019, puis sera, chaque année, revalorisée par tranche de 20 euros, jusqu'à atteindre 60 euros au 1er août 2021.

Le I de l'article 82 proposé vise ainsi à modifier l'article L.842-3 du code de la sécurité sociale afin d'insérer la référence à cette seconde bonification. Les nouveaux paramètres de cette bonification (montant du seuil et du plafond) seront fixés par décret simple, modifiant l'article D.843-2 précité.

Le II de l'article 82 prévoit que cette seconde bonification entrera en vigueur au 1er août 2019.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à avancer la date de création de ce bonus, au 1er avril 2019 au lieu du 1er août 2019. Un amendement de crédits gouvernemental a également été adopté visant à majorer les crédits du programme de 116 millions, afin de financer l'avancement de ce bonus, ainsi que son augmentation de 20 à 30 euros. Cette hausse du montant du bonus devra être fixée par décret.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Cette seconde bonification constitue la deuxième mesure de revalorisation annoncée par le Gouvernement, avec la revalorisation forfaitaire de la prime d'activité de 20 euros, qui sera effectivement versée aux bénéficiaires, à partir de juin 2018.

Ces mesures ayant pour finalité le renforcement des incitations à la reprise ou au maintien dans l'activité des travailleurs modestes, vos rapporteurs ne peuvent qu'y souscrire.

Toutefois, ils souhaitaient préciser - contrairement à ce qu'auraient pu laisser entendre les annonces du Gouvernement - que cette bonification de 20 euros ne bénéficiera qu'aux personnes gagnant plus de 0,5 SMIC. Par ailleurs, en comparaison de la bonification existante dont le plafond était fixé à 0,8 SMIC mais dont le montant était fixe au-delà - la seconde bonification proposée atteindra son maximum à 1 SMIC puis décroîtra ensuite.

Au vu de ces observations, vos rapporteurs spéciaux proposent d'adopter cet article avec les modifications introduites par l'Assemblée nationale.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 83
(Art. L. 821-1-1, L. 821-1-1-2, L. 821-4, L. 821-5, L. 821-7 du code de la sécurité sociale, art. L. 241-6, L. 244-1 du code de l'action sociale et des familles, art. 35-1, 35-2 de l'ordonnance n°2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte)

Simplification des compléments à l'allocation aux adultes handicapés

Commentaire : le présent article vise à supprimer le complément de ressources pour les bénéficiaires de l'AAH et de l'ASI qui n'avaient pas de droits ouverts avant le 1er novembre 2019 et prévoit que les bénéficiaires de l'AAH et l'ASI ayant des droits ouverts au complément de ressources, avant le 1er novembre 2019, continueront de le percevoir pendant 10 ans.

I. LE DROIT EXISTANT

Créée par la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) est destinée aux personnes handicapées disposant de faibles revenus.

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a supprimé le complément d'AAH préexistant et créé deux compléments qui ne sont pas cumulables : le complément de ressources (CR), prévu à l'article L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale, et la majoration pour la vie autonome (MVA), prévue à l'article L. 821-1-2 du même code.

La loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a ouvert le bénéfice du CR et de la MVA aux bénéficiaires de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI). Les allocataires de l'AAH ou de l'ASI présentant un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 % peuvent prétendre, sous certaines conditions, au bénéfice du CR ou de la MVA.

En décembre 2017, 148 875 bénéficiaires de l'AAH touchaient une MVA (13,5 % de l'ensemble des allocataires) et 66 587 bénéficiaires de l'AAH bénéficiaient d'un CR (6 % de l'ensemble des allocataires). Le complément de ressources s'élève à 179,31 euros par mois, et la majoration pour la vie autonome à 104,77 euros par mois.

Les critères d'éligibilité au CR et à la MVA

Le CR a pour objectif de compenser l'absence durable de revenus d'activité si une personne est dans l'incapacité de travailler. Il forme, avec l'AAH ce que l'on appelle la garantie de ressources. Son montant est fixé à 179,31 euros mensuels ; il est ouvert pour chacun des membres du couple, bénéficiaire de l'AAH et remplissant toutes les conditions d'attribution suivantes :

- avoir un taux d'incapacité d'au moins 80 % ;

avoir une capacité de travail, appréciée par la CDAPH, inférieure à 5 % du fait du handicap ;

- percevoir l'AAH à taux plein ou un complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail, et ne pas avoir perçu de revenu à caractère professionnel depuis 1 an à la date du dépôt de la demande de complément ;

- vivre dans un logement indépendant.

La MVA permet aux personnes en situation de handicap de favoriser leur accès à un logement autonome. Afin de percevoir la MVA d'un montant de 104 euros mensuels, il faut remplir les conditions suivantes :

- percevoir l'AAH à taux plein ou en complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente accident du travail, ou percevoir l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) ;

- avoir un taux d'incapacité au moins égal à 80 % ;

- disposer d'un logement indépendant et percevoir une aide au logement ;

- ne pas percevoir de revenu d'activité.

Les critères d'éligibilité de ces deux aides sont quasiment identiques mais différent sur deux points principaux :

- Pour bénéficier du CR, les allocataires doivent présenter une capacité de travail, appréciée par les CDAPH, inférieure à 5 %.

- Pour bénéficier de la MVA, les allocataires doivent percevoir une aide personnelle au logement

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 1 de l'article 83 proposé abroge l'article L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoyait la mise en oeuvre de ce complément de ressources. Cet article supprime également les références au complément de ressources aux articles L 821-1-2, L.821-4 et L. 821-5, et L. 821-7 du code de la sécurité sociale.

L'article 2 de l'article 83 modifie également, pour coordination, les articles L 241-6 et L. 244-1 du code de l'action sociale et des familles.

L'article 3 du présent article modifie l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte pour appliquer la suppression du complément de ressources à Mayotte.

L'article 4 prévoit que l'application de la mesure entrera en vigueur le 1er novembre 2019.

Enfin, l'article 5 prévoit un régime transitoire pour les bénéficiaires - y compris mahorais - qui, au 1er novembre 2019, avaient des droits ouverts au complément de ressources, afin qu'ils continuent à bénéficier de ses dispositions, tant qu'ils remplissent les conditions d'éligibilité, pendant une durée de 10 ans.

Ces modifications législatives nécessiteront, par ailleurs, la mise en oeuvre de mesures réglementaires :

un décret en Conseil d'État pour la modification ou abrogation des articles R. 821-2, R. 821-5, R. 821-6, R. 821-7, R. 821-7-1 et R. 821-8 du code de la sécurité sociale ainsi que de l'article R. 471-5 du code de l'action sociale et des familles ;

un décret simple pour la modification ou l'abrogation des articles D. 821-3 et D. 821-4 du code de la sécurité sociale et des articles 3, 5, 6, 7, 16 et 17 du décret n° 2003-576 du 27 juin 2003 portant application des dispositions du chapitre II du titre VI (allocation pour adulte handicapé) de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député M. Hammouche et de ses collègues du groupe Mouvement Démocrate et apparentés, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à reporter la mise en oeuvre de la suppression du complément de ressources au 1e janvier 2020 au lieu du 1er novembre 2019.

L'Assemblée nationale a également adoptés trois amendements rédactionnels à l'initiative de notre collègue députée, Mme Dupont rapporteure spéciale des crédits de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La suppression de ce complément de ressources (CR) est justifiée par le Gouvernement par le manque de lisibilité et de simplicité du dispositif dû à la coexistence de deux compléments de ressources de l'AAH, aux modalités d'attribution proches. Le Gouvernement explique également cette suppression du CR comme une mesure de rationalisation des missions des MDPH, estimant que l'appréciation de la capacité de travail pour bénéficier du CR s'avère complexe pour les MDPH.

Vos rapporteurs considèrent ces arguments comme infondés, ne permettant pas de justifier la suppression de ce complément de ressources, pour plusieurs raisons :

d'abord car ce CR constituait une avancée permise par la loi du 11 février 2005, qui avait mis en place une garantie de ressources pour les personnes les plus sévèrement handicapées. Son montant cumulé avec l'AAH forme la garantie de ressources, portant le montant cumulé de l'AAH et du CR à 998,31 euros par mois actuellement ;

ensuite, vos rapporteurs estiment que, bien que ces deux compléments à l'AAH aient des similarités, ils disposent de caractéristiques propres : le complétement de ressources (CR) a pour objectif de compenser l'absence durable de revenus d'activité des personnes qui sont dans l'incapacité de travailler. Pour bénéficier du CR, les allocataires doivent présenter une capacité de travail, appréciée par les CDAPH, inférieure à 5 %. La majoration pour la vie autonome (MVA) permet, quant à elle, de favoriser l'accès à un logement autonome. Pour bénéficier de la MVA, les allocataires doivent ainsi percevoir une aide personnelle au logement ;

en outre, vos rapporteurs considèrent que le nombre de bénéficiaires (67 000 personnes) n'est pas constitutif d'un surcroit de charge de travail pour les MDPH, qui traitent plus de 4 millions de demandes par an. Par ailleurs, le complément de ressources est automatiquement et concomitamment étudié par les CDAPH chargées d'instruire les demandes de l'AAH, leur durée d'attribution a d'ailleurs été étendue par le décret n° 2017-122 de dix à vingt ans.

Ainsi, la suppression du complément de ressources priverait, « au mieux » les bénéficiaires du CR de 75 euros par mois s'ils sont éligibles à la MVA alors qu'ils vivent déjà sous le seuil de pauvreté. « Au pire », la disparition du CR priverait, compte tenu des règles partiellement différentes d'éligibilité, de tous droits les bénéficiaires qui ne sont pas éligibles à la MVA, si par exemple ils sont logés à titre gratuit (soit une perte sèche de 179 euros par mois). D'après l'association des paralysés de France (APF), entre 7 000 à 10 000 personnes perdront ainsi le CR sans être éligibles à la MVA.

Au vu des raisons évoquées supra, mais également au vu du montant de l'économie générée pour l'État - 0,57 million d'euros en 2019 et 5,7 millions d'euros en année pleine - qui s'avère relativement faible au regard du montant de la mission et des conséquences que cette mesure pourrait avoir sur les bénéficiaires, vos rapporteurs proposent à la commission des finances de supprimer cet article.

Ils estiment que le Gouvernement - en cohérence avec les propositions du rapport précité Taquet-Serres « Plus simple la vie » dont il souhaite s'inspirer - devrait plutôt étudier la mise en oeuvre d'une mesure de simplification pouvant consister dans l'attribution automatique du complément de ressources pour les personnes qui y sont éligibles sans limitation de durée, de la même façon que pour l'AAH 1.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

ARTICLE 83 bis (nouveau)
(Art. L111-7-12 du code de la construction et de l'habitation)

Suppression du fonds national pour l'accessibilité universelle (FNAU)

Commentaire : le présent article vise à supprimer le fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAU).

I. LE DROIT EXISTANT

Le fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAU) avait été créé par l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public (ERP). Cette ordonnance, prise sur le fondement d'une loi du 10 juillet 2014, visait à garantir l'application de l'obligation d'accessibilité inscrite dans la loi du 11 février 2005, face au retard accumulé et le non-respect de l'échéance du 1er janvier 2015. L'ordonnance simplifie et explicite les normes d'accessibilité et sécurise le cadre juridique de mise en accessibilité en créant l' « Agenda d'accessibilité programmée » (Adap).

« Agenda d'accessibilité programmée » (Adap)

L'agenda d'accessibilité programmée est un document de programmation pluriannuel, qui précise la nature des travaux et leur coût et engage le gestionnaire d'établissement qui le signe à réaliser les travaux dans un délai de un à trois ans. Son dépôt est obligatoire, il se fait en mairie ou en préfecture dans un délai de douze mois à compter de la publication de l'ordonnance au Journal officiel et se matérialise par un formulaire simplifié.

Aux termes de l'article L.111-7-12 du code de la construction et de l'habitation, ce fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAU) a pour objet de «  participer au financement d'actions de mise en accessibilité d'établissements recevant du public dont la situation financière des responsables ne permet pas la mise en oeuvre et d'actions de recherche et de développement en matière d'accessibilité universelle », ainsi qu'«au financement des prestations destinées à assurer le respect de l'obligation d'accessibilité des services de communication au public en ligne » .

Les ressources de ce fonds proviennent des sanctions pécuniaires, prononcées par les préfets, contre les ERP qui n'auraient pas déposé d'Agenda d'accessibilité programmé ou de documents de suivi (art. L 111-7-10 du code de la construction et de l'habitation), pas commencé à exécuter leurs engagements inscrits dans l'Adap (art. L.111-7-11 du code de la construction et de l'habitation) ou qui n'auraient pas mis en oeuvre des dispositions des schémas directeurs d'accessibilité des services de transport (art. L. 1112-2-4 du code des transports). Les ressources de ce fonds proviennent également de sanctions contre l'État, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, pour non-respect de l'accessibilité des services de communication publique en ligne (article 47 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 précitée)38(*).

Selon les dispositions de l'article L.111-7-12 du code de la construction et de l'habitation, le fonds est administré par un conseil de gestion qui est composé à parité de représentants de l'État et des collectivités territoriales, d'une part, et de représentants de personnes en situation de handicap, pour tous les types de handicap notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique, et des acteurs de la vie économique, d'autre part.

La gestion comptable et financière de ce fonds est assurée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Cette gestion fait l'objet d'une comptabilité séparée.

Un décret devait préciser la composition du conseil de gestion, les modalités de désignation de ses membres, ses missions et les modalités de son fonctionnement. Il devait également déterminer également les modalités de l'engagement et du contrôle des ressources affectées au fonds.

Or ce décret n'a jamais été publié. Ce fonds n'a ainsi jamais été mis en oeuvre et le produit des sanctions non récupéré.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a ainsi pour objet d'abroger le fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAU) tout en prévoyant de maintenir le mécanisme de sanctions pécuniaires dont le produit serait désormais affecté au budget de l'État.

Selon le Gouvernement, plusieurs difficultés juridiques et techniques ont empêché la publication du décret. L'affectation du produit des sanctions au fonds  et le rattachement de la gestion comptable à la CNSA soulevaient des questions juridiques délicates.

Ce présent article vise ainsi, selon le Gouvernement, à assurer la pleine effectivité du recouvrement de ces sanctions et de leur allocation vers des actions en matière d'accessibilité des personnes handicapées. Le Gouvernement prévoit de publier une instruction pour engager rapidement des contrôles et des sanctions. Il prévoit un gain attendu de la mesure évalué à 0,5 million d'euros en 2019 et de 1 million d'euros en 2020 et s'accompagnera de dépenses faveur de l'amélioration de l'accessibilité des personnes handicapées d'un montant correspondant.

Le I du présent article supprime ainsi la référence à ce fonds au 1° bis du I de l'article L 14-10-1 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoyait la gestion comptable et financière de ce fonds par la CNSA.

Les II et III du présent article suppriment également les dispositions des articles L. 111-7-10 (dernier alinéa) L.111-7-11 et 111-2-4 du code des transports, indiquant que le produit des sanctions pécuniaires de l'article L. 111-7-10 est versé au fonds. Le II du présent article supprime également l'article L 111-7-12 du code de la construction et de l'habitation qui instituait le fonds.

Le III du présent article précise que le solde du fonds national d'accompagnement de l'accessibilité universelle est affecté au budget général de l'État, qui reprend l'ensemble des droits et obligations de ce fonds.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

À ce jour, aucune sanction n'a été prononcée en raison de la non-publication du décret d'application régissant le fonctionnement du fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle.

Vos rapporteurs comprennent les difficultés juridiques et techniques qui ont empêché la publication de ce décret, et sont donc favorables au dispositif proposé par le Gouvernement.

Ils seront toutefois vigilants à ce que - conformément aux annonces du Gouvernement - une instruction de la Ministre soit adressée rapidement aux préfets, et qu'à défaut d'un « fléchage» vers les politiques d'accessibilité, soit observée dans le budget général une hausse des crédits liés à ces politiques.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 83 ter (nouveau)
(Art. L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles)

Expérimentation d'un nouveau mode de délivrance du RSA en Guyane, Saint-Martin et Mayotte

Commentaire : le présent article vise à prévoir à titre expérimental, le versement, dans les territoires de Guyane, de Saint Martin et de Mayotte, du revenu de solidarité active par l'intermédiaire d'un titre de paiement.

I. LE DROIT EXISTANT

Le revenu de solidarité active (RSA) a été mis en place en France métropolitaine par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion39(*), par la fusion du revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation pour parent isolé (API) et des dispositifs d'intéressement à la reprise d'activité qui leur étaient associés. Il a pour objet, selon les dispositions de l'article 262-1 du code de l'action sociale et des familles, d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence de lutter contre la pauvreté et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle. Il assure aux personnes sans ressources un niveau minimum de revenu qui varie selon la composition du foyer. Le RSA est ouvert, sous certaines conditions, aux personnes d'au moins 25 ans et aux jeunes actifs de 18 à 24 ans s'ils sont parents isolés ou justifient d'une certaine durée d'activité professionnelle.

Ce revenu est versé à toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire (art. L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles).

Aux termes de l'article L. 262-4 du code précité, le bénéfice du revenu de solidarité active est subordonné au respect, par le bénéficiaire, des conditions suivantes :

- être âgé de plus de vingt-cinq ans ou assumer la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître ;

- être français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler40(*) ;

- ne pas être élève, étudiant ou stagiaire ;

- ne pas être en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité.

Les trois dernières conditions ne sont pas applicables aux personnes isolées assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ou des femmes isolées en état de grossesse.

Aux termes de l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, « le montant forfaitaire mentionné à l'article L. 262-2 est fixé par décret. Il est revalorisé le 1eravril de chaque année par application du coefficient mentionné à l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale ». Au 1er avril 2018, le montant forfaitaire pour une personne seule et sans enfant est de 550,93 euros41(*), et de 826,40 euros pour un couple sans enfant.

Le RSA a été étendu, dans les conditions de droit commun, à tous les départements d'outre-mer en 201042(*) à l'exception de Mayotte où il a été déployé en 2012 avec plusieurs adaptations concernant ses conditions d'éligibilité et son montant43(*) :

- le bénéficiaire doit être français ou titulaire, depuis au moins quinze ans, au lieu de cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler en vertu des dispositions de l'ordonnance du 26 avril 200044(*) ;

- le RSA majoré et le RSA jeune ne sont pas applicables ;

- le montant forfaitaire ainsi que le forfait logement sont inférieurs de moitié de ceux applicables en métropole et dans les autres départements d'outre-mer. Au 1er avril 2018, le montant forfaitaire pour une personne seule et sans enfant est de 275,47 euros45(*), et de 413,21 euros pour un couple sans enfant ;

- le dépôt de la demande et l'instruction du RSA sont assurés pour le compte du département par la caisse gestionnaire du régime des prestations familiales à Mayotte, c'est-à-dire la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) ; celle-ci assure également le service de l'allocation en l'absence d'une caisse d'allocations familiales.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le premier alinéa du I du présent article prévoit le versement, à titre expérimental, dans les territoires de Guyane, de Saint Martin et de Mayotte, du revenu de solidarité active par l'intermédiaire d'un titre de paiement.

Le deuxième et troisième alinéa du I indiquent que le titre de paiement permet le retrait de monnaie fiduciaire auprès des établissements de crédits mais qu'une fraction de l'allocation versée sur ce titre de paiement est réservée pour le financement direct des achats de biens et de services sur le territoire de l'Union européenne. Cette fraction  ne peut être inférieure à 50 % et supérieure à 70 % du montant total de l'allocation versée au bénéficiaire et elle peut faire l'objet d'un versement en tiers payant à la demande de l'allocataire. L'autre fraction sera ainsi libre d'emploi, pouvant être retirée, via ce titre de paiement, en espèces.

Le II prévoit un décret en Conseil d'État qui précisera :

- les modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation, notamment celles relatives aux conditions d'utilisation du titre de paiement ;

- la détermination de la fraction de l'allocation réservée à des opérations directes d'achat ou de règlement de services ;

- les conditions permettant à l'autorité décidant de l'attribution de l'allocation de prévoir une part inférieure à 50 % de la fraction définie au deuxième alinéa du I afin de tenir compte de la situation particulière d'un bénéficiaire de l'allocation ;

- les périmètres géographiques où le revenu de solidarité active est versé par l'intermédiaire du titre de paiement dans chacun des territoires concernés.

Le III du présent article prévoit que cette expérimentation est mise en oeuvre à compter du 1er juillet 2019 pour une durée de 4 ans.

Le IV du présent article prévoit une évaluation de cette expérimentation. Au plus tard douze mois après le début de l'expérimentation, le Gouvernement devra déposer au Parlement un bilan d'évaluation de l'expérimentation dans chacune des collectivités concernées.

III.  LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette expérimentation vise, d'une part, à assurer un meilleur respect de la condition de résidence stable et effective mentionnée à l'article L. 262?2 du code de l'action sociale et des familles, par l'emploi d'une fraction de l'allocation versée sur le titre de paiement pour l'achat de biens et de services, qui ne peut être inférieure à 50 % du montant total de cette allocation sur le territoire de l'Union européenne.

D'autre part, cette expérimentation se justifie, à Mayotte, par le faible taux de bancarisation du territoire, le titre de paiement permettra, en effet, de conférer des droits effectifs à une partie importante de la population dépourvue à ce jour de compte bancaire.

Vos rapporteurs considèrent, au vu de ces observations, cette expérimentation intéressante, et jugent également essentielle qu'une évaluation de ce dispositif soit faite assez rapidement après sa mise en oeuvre.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 83 quater (nouveau)
(Art. L. 842-8 du code de la sécurité sociale)

Rétablissement de la prise en compte rentes AT-MP

Commentaire : le présent article vise à rétablir la prise en compte des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul de la prime d'activité, pour 2018, et à partir du 1er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2024 pour les seules personnes ayant bénéficié au moins une fois du dispositif entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 842-8 du code de la sécurité sociale - modifié par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 - prévoit que l'allocation aux adulte handicapés est prise en compte en tant que revenu professionnel sous réserve que les revenus professionnels mensuels du travailleur handicapé, hors prise en compte de cette allocation, atteignent un montant fixé par décret.

Initialement, avant la modification de la loi de finances pour 2018, étaient également prises en compte comme revenus professionnels :

- les pensions et rentes d'invalidité, ainsi que les pensions de retraite à jouissance immédiate liquidées à la suite d'accidents, d'infirmités ou de réforme, servies au titre d'un régime de base légalement obligatoire de sécurité sociale ;

- les pensions d'invalidité servies au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- la rente allouée aux personnes victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

Par ailleurs, l'article L. 842-8 du code de la sécurité sociale, avant la modification de la loi de finances pour 2018, ne renvoyait pas à un décret mais précisait le montant à partir duquel l'allocation aux adultes handicapés (AAH) était considéré comme revenu professionnel dans le calcul de la prime d'activité, à savoir un salaire mensuel équivalent à 29 fois le SMIC brut horaire.

Ouverture de la prime d'activité pour les bénéficiaires de l'AAH,
des pensions d'invalidité et des rentes AT/MP

L'article 99 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a intégré l'allocation aux adultes handicapés, certaines pensions d'invalidité et la rente allouée aux personnes victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles dans les revenus d'activité qui entrent dans le calcul de la prime d'activité. Ces dispositions étaient codifiées à l'article L. 842-8 dans le code de la sécurité sociale.

Il s'agissait ainsi de considérer ces prestations non plus comme des prestations sociales venant en déduction du montant de la prime, mais comme des revenus professionnels afin d'inclure dans le dispositif leurs bénéficiaires souvent non-éligibles et de favoriser l'activité professionnelle de ces publics plus éloignés de l'emploi.

Il a ainsi été décidé et codifié - sous l'impulsion de l'APF et l'UNAPEI - l'ouverture de la prime d'activité dès lors que les bénéficiaires de ces prestations perçoivent un salaire mensuel équivalent à 29 SMIC brut horaire, c'est-à-dire lorsqu'ils travaillent au moins un quart de temps rémunérés au SMIC. Si cette condition d'activité est remplie, l'AAH, la pension d'invalidité ou la rente AT/MP sont assimilés à des revenus professionnels dans le calcul de la prime d'activité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par voie d'amendement Gouvernementale à l'Assemblée nationale. Il vise à rétablir la prise en compte des rentes et des pensions - exclues par la loi de finances pour 2018 - dans le calcul de la prime d'activité :

- Sur 2018, pour tous les bénéficiaires de ces rentes et pensions ayant des droits à la prime d'activité ;

- À partir du 1er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2024 pour les seules personnes - bénéficiaires de ces pensions et rentes - ayant perçu au moins une fois de la prime d'activité entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018.

Le I du présent article prévoit ainsi que, pour l'année 2018, l'article L. 842-8 du code de la sécurité sociale précité s'applique dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

Le II du présent article prévoit que, jusqu'au 31 décembre 2024, sont assimilés à des revenus professionnels pour le calcul de la prime d'activité :

- Les pensions et rentes d'invalidité, ainsi que les pensions de retraite à jouissance immédiate liquidées à la suite d'accidents, d'infirmités ou de réforme, servies au titre d'un régime de base légalement obligatoire de sécurité sociale ;

- les pensions d'invalidité servies au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- la rente allouée aux personnes victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles, mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 434 2 du même code.

Le III du présent article prévoit que la pris en compte des rentes et pensions entre en vigueur au 1er janvier 2019 et est applicable pour les seules personnes ayant bénéficié de l'assimilation des revenus mentionnés aux 1° à 3° du même II à des revenus professionnels pour le calcul de la prime d'activité au moins une fois entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018.

Le IV du présent article prévoit que l'article est applicable dans les mêmes termes au département de Mayotte.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet amendement gouvernemental a été introduit à l'Assemblée nationale, afin de pallier le défaut de mise en oeuvre du dispositif par le Gouvernement, tel qu'il avait été pourtant voté par le législateur en loi de finances pour 2018.

Lors des discussions et du vote du projet de loi de finances pour 2018, le Sénat - à l'initiative de vos rapporteurs - s'était opposé à cette mesure, qui avait néanmoins été votée par l'Assemblée nationale. Vos rapporteurs considéraient cette mesure comme injuste et injustifiée, estimant que le Gouvernement ne pouvait légitimer la suppression de cette mesure - n'existant que depuis le 1er octobre 2016 - par le nombre restreint de bénéficiaires alors qu'aucune campagne d'information n'avait été réalisée par le Gouvernement et les caisses. Le dispositif bénéficiait alors à 10 000 personnes mais 250 000 personnes auraient pu y être éligibles.

Bien qu'opposés à cette mesure, comme indiqué dans le présent rapport, ils ont ainsi appris, avec une certaine stupeur, sa non-application par le Gouvernement faisant fi des mesures votées par le législateur. Cette mesure qui devait entrer en vigueur le 1er janvier 2018, a d'abord été retardée au 1er juin - pour cause d'insuffisante adaptation des systèmes d'information des CAF - puis suspendue sur instruction de la Ministre, en raison des effets néfastes produits sur le montant des primes d'activité servies. Les pertes constatées pour les bénéficiaires - majoritairement des familles monoparentales - s'échelonnaient entre 60 et 200 euros mensuels. Ainsi, les caisses ont dû verser un rappel aux bénéficiaires concernés. Vos rapporteurs avaient pourtant alerté le Gouvernement sur les conséquences d'une telle mesure. Ils ne peuvent que regretter la mise en oeuvre chaotique de cette mesure, qui n'a fait l'objet d'aucune publicité auprès des bénéficiaires, ni s'agissant de la suppression du droit, ni ensuite s'agissant du versement du rappel.

Au vu ces observations, vos rapporteurs ne peuvent qu'accueillir favorablement cet article qui sécurise la situation des bénéficiaires pour 2018 et jusqu'en 2024. Toutefois, les modifications apportées par le Gouvernement ne sont pas pleinement satisfaisantes pour plusieurs raisons :

- Il met en oeuvre un « droit à deux vitesse ». Des personnes placées dans des situations équivalentes auront des droits différents.

- Il sanctionne le non-recours, en contradiction avec son objectif annoncé de vouloir lutter contre le non-recours aux droits. Les personnes qui n'ont pas demandé la prestation entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018 - alors qu'aucune campagne d'information n'avait été menée par le Gouvernement - en seront définitivement privées pour les années qui viennent.

- Il crée une situation complexe en matière de droits, qui s'avère paradoxale pour un Gouvernement, animé d'une volonté de simplification, qu'il invoque notamment - à tort - pour la suppression du complément de ressources. Cette situation est d'autant plus regrettable que les bénéficiaires de ce dispositif constituent un public particulièrement vulnérable.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

 

PROJET DE LOI DE FINANCES

 

ARTICLES SECONDE PARTIE

MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION

ET ÉGALITÉ DES CHANCES

1

     

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. Bazin et Bocquet, rapporteurs spéciaux

_________________

ARTICLE 83

Supprimer cet article

OBJET

Le présent amendement a pour objet de supprimer l'article 83 rattaché à la mission, afin de maintenir l'existence du complément de ressources, selon les modalités prévues par le droit existant.

EXAMEN EN COMMISION

Réunie le mercredi 7 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances  » (et articles 82 et 83).

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », qui porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles, est dotée de 21,1 milliards d'euros de crédits de paiement en 2019. Ces crédits progressent de 7,5 % par rapport à 2018, soit une augmentation de près de 1,5 milliard d'euros.

Cette augmentation est principalement due au dynamisme des dépenses d'intervention, qui représentent 93 % des crédits de la mission, mais s'explique également par les revalorisations, dites exceptionnelles, de la prime d'activité et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) : pour la prime d'activité, cela correspond à une augmentation de 20 euros par mois du montant forfaitaire à partir d'octobre 2018, puis à la création d'un bonus individuel de 20 euros à compter d'octobre 2019 ; pour l'AAH, il s'agit d'une hausse de 41 euros par mois à partir du 1er décembre 2018, puis de 40 euros en 2019 pour porter son montant à taux plein à 900 euros.

Par ailleurs, dans une moindre mesure, la hausse des crédits de la mission est également liée à des mesures positives de transferts et de périmètre.

L'augmentation des crédits de la mission, qui comprend la revalorisation de la prime d'activité et de l'AAH que nous saluons, masque néanmoins, comme lors du précédent projet de loi de finances, des réformes paramétriques qui viennent minorer, voire neutraliser dans certains cas, les revalorisations annoncées.

En effet, parallèlement aux revalorisations annoncées, sont prévues ou ont déjà été mises en oeuvre les mesures suivantes.

S'agissant de la prime d'activité, l'abattement portant sur les revenus d'activité pris en compte a été réduit de 62 % à 61 %, conformément à un décret d'octobre dernier. Ainsi, d'après nos simulations, sur les 20 euros de revalorisation forfaitaire annoncés, une personne au SMIC sans enfant gagnerait seulement 8 euros ! Autre réforme paramétrique : l'exclusion des bénéficiaires de rentes AT-MP et de pensions d'invalidité de la prime d'activité, dont Arnaud Bazin vous reparlera plus tard. Enfin, deuxième mesure, la suppression de la revalorisation annuelle du 1er avril pour 2019 et 2020 de la prime et de son bonus, indexés jusque-là sur l'inflation.

En ce qui concerne l'AAH, plusieurs réformes de paramètres sont prévues ou ont déjà été mises en oeuvre. Le rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple, dont un des membres perçoit l'AAH, sur celles d'un couple au RSA a déjà débuté avec la publication d'un décret, fin octobre, qui abaisse le plafond de ressources à 1,89. Ce plafond sera abaissé à 1,81 en 2019. L'article 83 rattaché à la mission contient une autre mesure qui atténue la revalorisation annoncée  dont Arnaud Bazin vous explicitera les détails : il s'agit de la suppression d'un des deux compléments de l'AAH, le complément de ressources, qui atteint aujourd'hui un montant de 179 euros par mois. Dernière mesure paramétrique, la revalorisation annuelle de l'AAH, comme celle de la prime d'activité, qui ne sera plus indexée sur l'inflation : elle sera nulle en 2019 et limitée à 0,3 % en 2020.

Ainsi, il y a certes un effort budgétaire d'ensemble, que nous reconnaissons, mais il doit être nuancé par l'impact de toutes ces mesures paramétriques, qui ne semblent d'ailleurs pas vraiment maitrisées par le Gouvernement.

Outre le fond, c'est aussi la méthode qui est critiquable : le Gouvernement a su communiquer abondamment sur ces coups de pouce, en oubliant d'évoquer les nombreux coups de ciseaux qui seront autant de mauvaises surprises pour les bénéficiaires...

M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial. - Au-delà de la question des revalorisations et des mesures paramétriques, la mise en oeuvre du budget de la mission est entourée, en 2019, d'un certain nombre d'incertitudes.

En ce qui concerne le financement des mineurs non accompagnés, l'aide exceptionnelle aux départements pour la prise en charge partielle des dépenses d'aide sociale à l'enfance est reconduite, mais l'incertitude demeure sur son montant. En effet, il semblerait que le niveau des dépenses prises en charge par l'État diminuera de 30 % à 15 %, mais le Gouvernement n'est malheureusement pas en mesure de nous le confirmer... Cela est d'autant plus regrettable qu'une enveloppe est bien budgétée pour 2019. Sur ce sujet, qui relève à notre sens de la politique nationale d'immigration, nous estimons que l'État doit prendre ses responsabilités, en assumant les dépenses d'évaluation et de mise à l'abri et en augmentant l'aide versée aux départements pour les dépenses d'aide sociale à l'enfance.

Un autre sujet nous semble entouré d'incertitudes : le plan pauvreté. Nous ne pouvons que saluer les objectifs de cette stratégie et le travail mené par le délégué interministériel, que nous avons reçu en audition. Néanmoins, la majorité des crédits inscrits sur la mission repose sur une contractualisation avec les départements. La mise en oeuvre de ce plan semble ainsi, en l'état actuel des choses, compromise et conditionnée au résultat des négociations en cours.

Dernier sujet sur lequel le Gouvernement n'est pas capable de nous apporter de précisions pour le moment : la suppression de la prise en compte, en tant que revenus professionnels, des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul du droit à la prime d'activité. Cette mesure avait été adoptée en loi de finances initiale pour 2018, contre l'avis de notre commission des finances, pour une application au 1er janvier 2018. Elle n'a finalement été appliquée que temporairement et avec retard, au 1er juin 2018. Le Gouvernement a ensuite « fait machine arrière », en suspendant l'application de la mesure au vu de ses conséquences, dommageables, sur les bénéficiaires - conséquences que nous avions pointées lors de l'examen de la dernière loi de finances. Des pertes ont ainsi été constatées chez les bénéficiaires, majoritairement des familles monoparentales, s'échelonnant entre 60 et 200 euros par mois. On ne peut que regretter la mise en oeuvre chaotique de cette mesure, qui n'a fait l'objet d'aucune publicité auprès des bénéficiaires, que ce soit sur la suppression de ce droit ou, ensuite, sur le versement du rappel. Comme nous l'a rapporté la représentante de l'Association des paralysés de France (APF) France Handicap en audition, les bénéficiaires s'en sont aperçus en consultant leur compte bancaire le 5 du mois...

Sur ce sujet, il semblerait qu'un amendement gouvernemental qui viserait à instaurer un régime transitoire soit en préparation. Nous serons attentifs au débat sur cette mission qui se tiendra demain matin en séance publique à l'Assemblée nationale, mais nous souhaitons rappeler ici notre opposition de principe à cette mesure.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - S'agissant du programme 137 relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes, ses crédits sont stables à l'euro près, ce qui masque des situations contrastées. Ainsi, les crédits liés à la lutte contre la prostitution diminuent ; bien que cette diminution soit moins importante que celle de l'année dernière, nous tenions à rappeler que le maintien de financements aux associations est essentiel, puisque d'elles dépend la mise en oeuvre de la loi du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et des parcours d'accompagnement de sortie de la prostitution.

Enfin, s'agissant du programme 124, qui porte l'ensemble des crédits de soutien des politiques des ministères sociaux et la contribution de l'État au fonctionnement des agences régionales de santé (ARS), ses crédits diminuent de près de 2,5 %. Les ministères sociaux, faisant partie des ministères non prioritaires, sont ainsi touchés significativement depuis plusieurs années par des mesures d'économie budgétaire. La réduction du schéma d'emplois et la rationalisation des « fonctions support » se poursuivent. Toutefois, ce processus de rationalisation semble avoir atteint ses limites et des réflexions s'engagent dorénavant sur les modifications de périmètre des directions et opérateurs de ces ministères.

M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial. - Au vu de l'ensemble de ces observations, je vous propose, malgré les insuffisances que nous venons de pointer, d'adopter les crédits de la mission, que nous proposons cependant de modifier par l'adoption d'un amendement de suppression de l'article 83 rattaché. S'agissant des mesures paramétriques que nous déplorons, elles constituent pour la plupart des mesures de nature réglementaire, qui ne relèvent donc pas du législateur.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Pour ma part, je ne suis pas favorable à l'adoption des crédits de la mission, mais je soutiendrai l'amendement visant à maintenir l'existence du complément de ressources.

Nous en venons maintenant à l'examen des deux articles rattachés à la mission. L'article 82 vise à créer une seconde bonification intégrée au calcul de la prime d'activité, dont nous avons parlé précédemment. Elle sera versée à chaque travailleur membre d'un foyer dont les revenus professionnels sont supérieurs à 0,5 SMIC. Son montant maximal sera atteint à 1 SMIC, puis décroîtra ensuite. Le montant maximal de la bonification s'élèvera à 20 euros au 1er août 2019, puis sera revalorisé chaque année par tranche de 20 euros jusqu'à atteindre 60 euros au 1er août 2021. Cette mesure ayant pour finalité l'incitation au maintien ou à la reprise d'activité des travailleurs modestes, nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.

M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial. - Pour illustrer le caractère ambivalent des mesures prises par le Gouvernement, nous avons inséré dans notre rapport un tableau qui récapitule les montants en question. S'agissant de la prime d'activité, les mesures « positives » pour les bénéficiaires ont un coût, pour l'État, de 795 millions d'euros tandis que les mesures « négatives » prises permettent de générer une économie estimée à 474 millions d'euros.

S'agissant maintenant de l'article 83, il vise, d'une part, à supprimer le complément de ressources pour les bénéficiaires de l'AAH et de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) et, d'autre part, à instaurer un régime transitoire pour les bénéficiaires ayant des droits ouverts à ce complément avant le 1er novembre 2019, qui continueront de le percevoir pendant dix ans.

Le complément de ressources constitue, avec la majoration pour la vie autonome, les deux compléments, non cumulables, de l'AAH. Sont éligibles à ces aides les personnes handicapées qui ont un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 %. Le complément de ressources, d'un montant de 179 euros par mois, bénéficie à 67 000 personnes et la majoration pour la vie autonome, qui s'élève à 104 euros mensuels, à près de 150 000 personnes.

Le Gouvernement justifie la suppression du complément de ressources par le manque de lisibilité et de simplicité du dispositif dû à la coexistence de ces deux dispositifs aux modalités d'attribution proches.

Nous considérons que cet argument est infondé pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, ce complément de ressources constitue une avancée permise par la loi du 11 février 2005, qui avait mis en place une garantie de ressources pour les personnes les plus sévèrement handicapées.

Ensuite, bien que ces deux compléments à l'AAH aient des similarités, ils disposent aussi de caractéristiques propres : le complément de ressources a pour objectif de compenser l'absence durable de revenus d'activité des personnes qui sont dans l'incapacité de travailler et, pour en bénéficier, les allocataires doivent présenter une capacité de travail inférieure à 5 %. La majoration pour la vie autonome permet, quant à elle, de favoriser l'accès à un logement autonome. Pour en bénéficier, les allocataires doivent ainsi percevoir une aide personnelle au logement.

Enfin, le nombre de bénéficiaires, 67 000 personnes, ne peut être considéré comme constitutif d'un surcroît de travail pour les maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH, qui gèrent plus de 4 millions de demandes par an et traitent automatiquement et simultanément les demandes de complément de ressources et d'AAH.

Ainsi, la suppression du complément de ressources priverait, « au mieux », ses bénéficiaires de 75 euros par mois, s'ils sont éligibles à la majoration pour la vie autonome, et « au pire » de 179 euros mensuels, s'ils sont, par exemple, logés à titre gratuit, ne pouvant donc pas bénéficier de la majoration pour la vie autonome.

Pour toutes ces raisons, nous vous proposons un amendement de suppression de l'article 83 rattaché à la mission.

M. Vincent Éblé, président. - Je salue la présence du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales.

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Permettez-moi tout d'abord de saluer la qualité du rapport d'Arnaud Bazin et Éric Bocquet, dont je rejoins tout à fait les conclusions.

Voilà plusieurs années que la prime d'activité s'est installée dans le paysage des prestations sociales et que les chiffres suffisent à justifier son maintien. L'interrogation que j'avais soulevée il y a deux ans reste pourtant entière : la prime d'activité relève-t-elle d'un minimum social stricto sensu, visant à lutter contre la pauvreté, ou est-ce un instrument d'incitation financière de retour à l'emploi ? J'avais conclu l'an dernier que la prime d'activité remplissait davantage sa mission de soutien au pouvoir d'achat, dans les cas où le foyer bénéficiaire n'a pas d'enfant à charge, et ce au détriment de l'incitation financière de retour à l'emploi. Inversement, les foyers qui bénéficient déjà d'allègements fiscaux et de majorations liées aux enfants dont ils ont la charge se trouvent davantage incités à la recherche d'un emploi plus rémunérateur par la prime d'activité.

Selon la composition du foyer, le même dispositif, parce qu'il a été insuffisamment pensé en complémentarité avec les instruments de la politique familiale, peut donc avoir des effets radicalement différents, sans que le Gouvernement ne juge pour autant utile d'en redéfinir les principes.

En ce qui concerne l'AAH, nous avons été très nombreux l'an dernier à alerter sur le danger des mesures paramétriques annoncées par le Gouvernement. Même si l'administration nous assure qu'elles ne concerneront que les nouveaux entrants dans le dispositif et qu'a fortiori les droits acquis se maintiendront, nous restons tout de même vigilants quant aux impacts de la baisse du coefficient multiplicateur du plafond pour les couples, ainsi qu'au sujet de l'abrogation du complément de ressources. J'approuve donc l'amendement de suppression de l'article 83 présenté par les rapporteurs spéciaux.

Da façon plus générale, ce rapprochement progressif des conditions d'attribution de l'AAH de celles du droit commun pose de nombreuses questions quant à sa nature. Bien que les associations considèrent l'AAH comme une mesure de compensation d'un éloignement du marché du travail en raison d'un handicap, les pouvoirs publics préfèrent la maintenir dans le champ de la solidarité nationale.

Ainsi, l'importante augmentation des crédits de l'AAH n'est pas cohérente avec le principe d'une société plus inclusive, qui veut que, même dans le milieu ordinaire de travail, les personnes handicapées aient leur place. C'est là un chantier décisif auquel nous devons continuer de travailler.

Par ailleurs, je ne peux que regretter, comme vous, les incertitudes concernant le financement des dispositifs relatifs aux mineurs non accompagnés.

Enfin, la commission des affaires sociales a fait le choix de faire une analyse approfondie des annonces gouvernementales relatives au plan de lutte contre la pauvreté. Accoutumés en la matière aux mesures isolées et ponctuelles, mal diffusées et sans impact profond, nous nous montrerons attentifs à ce que cet outil ait des effets réels. L'annonce d'un revenu universel d'activité, d'un service public de l'insertion et d'un accès plus simple et plus rapide pour les bénéficiaires méritera particulièrement que nous nous y penchions.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Ce rapport met clairement en évidence le décalage qui existe entre les annonces et la réalité ! Alors que le Gouvernement met en avant des augmentations de la prime d'activité et de l'AAH, il prend en fait d'autres décisions qui sont contestables en termes de redistribution. J'hésite entre deux expressions : poudre aux yeux ou trompe-l'oeil ! Il en est de même pour le plan pauvreté, ainsi que pour le programme relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes, dont les crédits baissent nettement, alors que le Gouvernement entend faire de ce sujet une grande cause nationale. Que de contradictions !

Par conséquent, le groupe socialiste soutiendra la proposition des rapporteurs spéciaux de supprimer l'article 83 rattaché à la mission et sera défavorable à l'adoption des crédits.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission, ainsi que de l'article 82 rattaché à la mission.

L'amendement de suppression de l'article 83 est adopté à l'unanimité. La commission décide donc de proposer au Sénat de supprimer cet article.

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et de l'article 82, et la suppression de l'article 83. Elle a également décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les articles 83 bis, 83 ter et 83 quater.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS)

- M. Jean-Philippe VINQUANT, directeur général de la cohésion sociale ;

- Mme Marie NONORGUE, cheffe de bureau des budgets et de la performance ;

- Mme Cécile CHARBAUT, adjointe à la sous-directrice de l'inclusion sociale, de l'insertion et de la lutte contre la pauvreté ;

- M. Pierre MADELIN, chargé de mission du Pôle FEAD ;

Direction des finances, des achats et des services (DFAS) du Secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales

- Mme Valérie DELAHAYE-GUILLOCHEAU, directrice des finances, des achats et des services ;

- M. Jean-Marc BETEMPS, sous-directeur des affaires budgétaires ;

- Mme Katarina MILETIC-LACROIX, cheffe du bureau de la synthèse et des programmes soutien.

Direction du budget

- Mme Marie CHANCHOLE, sous-directrice des bureaux « Retraites et régimes spéciaux » - 6BRS et « emploi et formation professionnelle » - 6BEFP ;

- M. Fabien PERUS, chef du bureau « Solidarité et insertion » - 6BSI.

Délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté

- M. Olivier NOBLECOURT, délégué interministériel à la prévention et à la lutte contre la pauvreté ;

- Mme Dorothée PRADINES, conseillère.

Assemblée des départements de France

- M. Jean-Michel RAPINAT, directeur délégué des politiques sociales ;

- Mme Marylène JOUVIEN, conseillère relations avec le Parlement.

Associations d'aide alimentaire

Restaurants du coeur : M. Louis CANTUEL, responsable des relations institutionnelles, et M. Jean-Claude GUESDON, secrétaire général ;

Fédération française des banques alimentaires : M. Jacques BAILET, président du réseau des banques alimentaires, et Mme Marie CASTAGNÉ, chargée des relations extérieures et plaidoyer ;

Secours populaire français: Mme Henriette STEINBERG, secrétaire générale du conseil d'administration, et M. Mathieu HUMBERT, directeur des relations et ressources institutionnelles ;

Croix-Rouge française : Mme Valérie BETTINGER, responsable du pôle Aides matérielles à la direction des activités bénévoles et de l'engagement ;

Association nationale de développement des épiceries solidaires (ANDES) : Mme Emmanuelle ZERHEN, chargée de l'animation du réseau.

Association des paralysés de France - France Handicap

- Mme Véronique BUSTREEL, conseillère nationale Travail-Emploi-Formation.

Associations d'aide aux personnes prostituées

- Mme Stéphanie CARADEC, directrice du Mouvement du Nid ;

- Mme Hélène de RUGY, déléguée générale de l'Amicale du Nid ;

- Mme Laura SLIMANI, chargée de mission Europe, prostitution, culture à la Fédération des acteurs de la solidarité.


* 1 L'allocation de solidarité spécifique (ASS) est versée pour une période renouvelable de six mois aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits aux allocations chômage et ayant travaillé au moins cinq ans au cours des dix années précédentes.

* 2 Il était estimé à 71 millions d'euros sur 2018.

* 3 Ce coût était estimé à 40 millions sur 2018.

* 4 Conformément à l'article 83 quater adopté à l'Assemblée nationale, sur la base d'un amendement gouvernemental.

* 5Selon un amendement n° 1346 adopté à l'Assemblée nationale modifiant l'article 83 rattaché à la mission, qui décale la mise en oeuvre de cette suppression du 1er novembre 2019 au 1er janvier 2020.

* 6 D'après une étude conjointe de la DGCS et l'Ancreai de mai 2016.

* 7 Le montant de base de la prime d'activité pour une personne seule équivaut à 551,51 euros depuis le 1er octobre 2018

* 8 À compter rétroactivement du 1er janvier 2016.

* 9 Ou plus de 16 ans pour un jeune qui n'est plus considéré à la charge des parents pour le bénéfice des prestations familiales.

* 10 Les modalités de cumul de l'allocation avec des revenus d'activité sont précisées par le décret n°2010-1403 du 12 novembre 2010, et visent à encourager l'accès durable à l'emploi : pendant six mois au maximum à compter de la reprise d'un emploi, puis partiel sans limite dans le temps.

* 11 Ce plafond est multiplié par 1,89 pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.

* 12 Elle est durable dès lors qu'elle est d'une durée prévisible d'au moins un an à partir du dépôt de la demande.

* 13 Amendement n° 1596.

* 14 Pour un couple de personnes bénéficiant toutes deux de l'AAH, le niveau de ressources garanti à un couple demeure à 2 fois celui d'une personne isolée.

* 15 Décret n° 2018-948 du 31 octobre 2018

* 16 En décembre 2017 - chiffres inscrits dans l'évaluation préalable de l'article 83 du PLF, et près de 150 000 allocataires bénéficient de la MVA.

* 17 D'après une étude conjointe de la DGCS et l'Ancreai de mai 2016.

* 18 Essentiellement les restos du Coeur.

* 19 Rapport d'information d'Arnaud BAZIN ET Éric BOCQUET, fait au nom de la commission des finances du Sénat, « Un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver » (octobre 2018).

* 20 La gratuité de la distribution des denrées est imposée par le règlement du FEAD, ce qui exclut les épiceries sociales, qui soutiennent les personnes en difficulté contre une participation financière symbolique.

* 21 1,7 millions d'euros sur la mission, et 0,5 millions d'euros sur le programme 177 de la mission « Cohésion des territoires ».

* 22 Le FSE+ résulte de la fusion de l'actuel Fonds social européen (FSE), de l'initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ), du Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD), du programme pour l'emploi et l'innovation sociale (EaSI) et du programme «Santé» de l'UE.

* 23 La proposition de règlement prévoit une enveloppe globale de 200 milliards d'euros, les États membres devant affecter a minima 2 % de leurs ressources FSE+ à la lutte contre la privation matérielle24, soit un montant global de 2 milliards d'euros, inférieur au celui de la programmation actuelle (2014-2020)

* 25 Hors les 218 adoptions réalisées exceptionnellement en République démocratique du Congo.

* 26 De plus en plus d'enfants proposés à l'adoption sont des enfants dits « à besoins spécifiques », c'est-à-dire âgés de plus de cinq ans, en fratrie ou souffrant de pathologies ou de handicaps.

* 27 Cour des comptes, « L'organisation de l'adoption internationale en France : une réforme à poursuivre », insertion au rapport public annuel 2014.

* 28 Soit 50 000 euros (coût estimé de l'ADF pour la prise en charge d'un MNA) * 25 000 (nombre de MNA estimés par l'ADF en 2017)

* 29Un amendement gouvernemental (n° 1597) a été voté à l'Assemblée nationale visant à transférer 20 millions d'euros de crédits dédiés à l'adaptation des centres d'hébergement aux familles au programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ». L'action 19 - résultant des débats en première lecture à l'Assemblée nationale - est donc dotée de 151 millions d'euros.

* 30Amicale du nid, Mouvement du Nid et Fédération des acteurs de la solidarité.

* 31 S'agissant des dépenses de fonctionnement, ne sont incluses que les directions déconcentrées d'outre-mer ; les dépenses des directions déconcentrées de métropole ont été transférées au programme 333.

* 32 Les « sites-distants » sont les directions situées dans les chefs-lieux des anciennes régions qui n'ont pas été supprimées à la suite de la réforme territoriale de 2016.

* 33 Circulaire du 24 juillet 2018.

* 34 Mais avec effet rétroactif au 1er janvier 2016.

* 35 Voir à ce sujet le commentaire de l'article 84 quater rattaché à la présente mission.

* 36 L'article D. 843-2 fixant le montant des seuils et plafonds pour la bonification individuelle.

* 37 Le montant de base de la prime d'activité pour une personne seule équivaut à 551,51 euros.

* 38 S'agissant de la mise en accessibilité des sites internet publics, l'article 80 de la loi n° 2018-771 pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018 modifie l'article 47 de la loi du 11 février 2005, en transposant une directive européenne du 26 octobre 2016 relative à l'accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public. Un décret d'application de cet article est en cours de rédaction visant à désigner l'autorité chargé de prononcer les sanctions.

* 39 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 40 Cette condition ne s'applique pas notamment aux réfugiés, aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, aux apatrides et aux étrangers titulaires de la carte de résident ou d'un titre de séjour prévu par les traités et accords internationaux et conférant des droits équivalents.

* 41 Décret n° 2018-324 du 3 mai 2018 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active.

* 42 Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 43 Ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au département de Mayotte.

* 44 Ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte

* 45 Décret n° 2018-324 du 3 mai 2018 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active.