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Projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises

27 mars 2019 : Croissance et transformation des entreprises ( rapport - nouvelle lecture )

B. CHAPITRE II - DES ENTREPRISES PLUS INNOVANTES

1. Section 1 - Améliorer et diversifier les financements
a) Sous-section 1 - Mesures en faveur du financement des entreprises par les acteurs privés

Concernant la réforme de l'épargne retraite supplémentaire (article 20), la commission a procédé à des remaniements substantiels du texte, en supprimant les principaux apports du Sénat.

Elle a tout d'abord rétabli le taux du forfait social à 16 %, avec l'avis favorable du Gouvernement. Le Sénat avait pourtant estimé que ce taux était insuffisamment attractif pour inciter les employeurs à abonder le plan d'épargne retraite des salariés. Pour rappel, le Sénat avait adopté en première lecture des dispositions aux articles 20 et 57 visant à refondre l'ensemble des taux dérogatoires du forfait social dans un taux unique, fixé à 10 %.

La commission a également supprimé le nouveau cas de déblocage anticipé du plan d'épargne retraite visant à financer les travaux d'adaptation du domicile en cas de perte d'autonomie. Il est regrettable que l'Assemblée nationale ait fait le choix de disjoindre le débat sur le financement de la perte d'autonomie de celui sur la réforme de l'épargne retraite supplémentaire.

La commission a aussi supprimé, avec l'avis favorable du Gouvernement, la limitation de la transférabilité des droits d'un plan d'épargne retraite d'entreprise vers un plan d'épargne individuel.

Par ailleurs, la commission a procédé à plusieurs ajouts et précisions. À l'initiative du rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté deux amendements relatifs à l'affectation au plan des rétrocessions de commission.

Le premier prévoit que le décret définisse les conditions de partage ou d'affectation au plan, et non des règles d'affectation. Cette modification renvoie au pouvoir réglementaire la liberté de définir dans quelle mesure les rétrocessions de commission seront effectivement versées au plan ou aux gestionnaires et aux distributeurs du produit d'épargne retraite. Si la modification adoptée constitue une rédaction de compromis, elle renvoie de façon large au pouvoir réglementaire, sans trancher la question de la pertinence du système des rétrocessions de commission.

Le second amendement vise à renforcer la transparence sur les frais pratiqués, s'alignant ainsi sur les dispositions prévues pour l'assurance vie à l'article 21.

Enfin, la commission a modifié le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnances. Elle a notamment rétabli la rédaction initiale de l'habilitation afin de définir par ordonnance les règles fiscales applicables aux plans d'épargne retraite. Le Sénat avait restreint le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnances en matière fiscale, estimant que le recours à une ordonnance devait être encadré par le législateur. Les dispositions adoptées par le Sénat visaient à prévoir une incitation fiscale à la sortie en rente viagère afin de prémunir l'épargnant contre les risques liés au grand âge. En tout état de cause, le rétablissement de la rédaction initiale vise à délier le Gouvernement de toute contrainte législative pour la rédaction de l'ordonnance en matière fiscale.

Concernant la réforme de l'assurance vie (article 21), la commission a apporté plusieurs aménagements aux dispositions relatives à la transparence des frais appliqués aux contrats d'assurance vie, ainsi qu'à leur transférabilité.

Tout d'abord, à l'initiative du rapporteur et avec un avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté trois amendements visant à renforcer les exigences de transparence et de communication des performances et frais des contrats d'assurance vie, notamment en assurant une plus large publicité de ces performances dans la presse professionnelle et dans l'information pré-contractuelle.

Ensuite, l'Assemblée nationale a fait évoluer sa position concernant la transférabilité des contrats d'assurance vie.

D'une part, elle a adopté un amendement permettant le transfert des droits accumulés dans le cadre d'un contrat d'assurance vie vers un plan d'épargne retraite, tel que réformé par l'article 20, jusqu'en 2023.

D'autre part, elle a adopté un amendement permettant à un titulaire de contrat d'assurance vie de transférer tout ou partie des sommes de ce contrat vers un autre contrat souscrit ultérieurement chez le même assureur, sans que ce transfert n'entraîne les conséquences fiscales d'un dénouement.

Cette dernière disposition limite la portée de l'un des principaux apports du Sénat à l'article 21. En effet, le Sénat avait adopté, à l'initiative de notre collègue Christine Lavarde, un amendement visant à permettre la transférabilité totale des contrats d'assurance vie sans frottement fiscal, au bout de huit ans. La modification adoptée par l'Assemblée nationale constitue un compromis partiellement satisfaisant, étant donné que le Gouvernement s'était opposé en première lecture à toute disposition permettant la transférabilité des contrats. Si le Sénat se félicite d'avoir contribué à instaurer les conditions d'un dialogue constructif avec le Gouvernement, votre rapporteur souhaite poursuivre les travaux pour aller plus loin dans la transférabilité des contrats d'assurance vie dans les prochains mois.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements visant à renforcer l'information des titulaires de contrats sur la part de l'épargne retraite investie dans des fonds verts, solidaires ou responsables.

Concernant la possibilité pour les sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC) de procéder à une offre au public de leurs parts sociales (article 23 bis A), l'Assemblée nationale a conforté le dispositif introduit par le Sénat à l'initiative de notre collègue Marc Daunis afin d'encourager le développement de la finance solidaire, en l'étendant à l'ensemble des sociétés coopératives.

Concernant la création des reçus d'entreposage (article 23 bis), le dispositif voté par le Sénat a été repris, hormis un amendement rédactionnel, à l'identique.

Concernant les crypto-actifs (articles 24 bis, 26, 26 bis A, 26 bis B et 26 bis), l'Assemblée nationale a conservé l'essentiel des aménagements apportés par le Sénat afin de trouver un juste équilibre entre régulation et innovation, à savoir :

l'interdiction du démarchage, du mécénat et de certaines formes agressives de publicité en ligne pour les offres non régulées, dans l'objectif de protéger le grand public (article 26 bis B) ;

le renforcement des pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers (AMF), avec l'extension de la procédure simplifiée de blocage des sites internet (article 24 bis) et la possibilité de faire une déclaration publique lorsqu'un opérateur diffuse des informations mensongères concernant la délivrance de l'agrément optionnel (article 26 bis A) ;

- l'introduction d'obligations de connaissance préalable du client pour les conseillers en actifs numériques, dont la définition précise a toutefois été renvoyée au pouvoir réglementaire par l'Assemblée nationale ;

- la faculté pour les fonds professionnels de capital investissement d'investir de manière encadrée dans les crypto-actifs (article 26 bis) ;

- la suppression de l'obligation pour la Caisse des dépôts et consignations de fournir des services bancaires aux émetteurs et prestataires régulés (article 26).

L'Assemblée nationale a par ailleurs procédé à différents ajustements paramétriques et rédactionnels, consistant notamment à préciser le contenu du rapport d'évaluation de la réforme et du document d'information des émetteurs visé par l'AMF.

Votre rapporteur regrette néanmoins que l'Assemblée nationale soit revenue, à l'initiative de nos collègues députés Laure de la Raudière et Pierre Person, sur la soumission des plateformes d'échange d'actifs numériques contre d'autres actifs numériques à un enregistrement obligatoire et un contrôle continu au titre de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Ce choix apparaît d'autant plus surprenant que Tracfin a rappelé dans son rapport annuel paru en novembre 2018 que ces acteurs jouent un rôle prépondérant dans les circuits de blanchiment. En l'état, le cadre de régulation français demeure donc en contradiction avec les nouvelles recommandations du Groupe d'action financière (Gafi) - et ce alors même que la France fera prochainement l'objet d'une évaluation par ce dernier.

Concernant la réforme du plan d'épargne en actions (PEA) et du plan d'épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME) (articles 27, 27 bis A, 27 bis, 27 ter A et 27 ter), l'Assemblée nationale a également conservé l'essentiel des aménagements apportés par le Sénat, s'agissant notamment de l'assouplissement des conditions de fonctionnement des deux plans (article 27 ter A), de la possibilité pour tout majeur d'ouvrir un PEA (article 27 bis A) ou encore de l'ouverture strictement encadrée du PEA-PME aux obligations remboursables en actions non cotées (article 27 ter). Elle a par ailleurs conforté les nouvelles règles relatives à la responsabilité des épargnants introduites par le Sénat, en procédant notamment à un renforcement bienvenu des obligations d'information des banques à l'égard de ces derniers. Nos collègues députés ont en revanche supprimé la mesure anti-abus visant à exclure la dette immobilière du champ des nouveaux instruments éligibles au PEA-PME, au risque de dénaturer ce dernier. Ils ont également supprimé la condition portant sur la part maximale de détention de capital d'une société cotée par une autre personne morale, afin d'élargir le nombre d'entreprises éligibles au PEA-PME (article 27).

Concernant l'élargissement des prêts interentreprises (article 27 quinquies), l'Assemblée nationale n'a pas tenu compte des appels à la prudence du Sénat : en séance publique, elle a rétabli l'article, qui assouplit simultanément trois des conditions encadrant les prêts. Ainsi, toutes les sociétés commerciales seraient rendues éligibles à consentir des prêts, la durée maximale serait étendue de deux à trois ans, et les sociétés non soumises à l'obligation de contrôle des comptes mais ayant volontairement recours à un commissaire aux comptes dans le cadre de la procédure allégée d'audit prévue par le présent projet de loi seraient également rendues éligibles. Au vu des risques de dépendance économique accrue des petites entreprises envers leurs donneurs d'ordre et de fragilisation financière, le Sénat avait supprimé cet article, par ailleurs adopté sans qu'aucune évaluation préalable du dispositif de prêt interentreprises n'ait été réalisée.

Concernant l'encouragement à l'émission d'actions de préférence (article 28), l'Assemblée nationale a conservé le principal ajout du Sénat, de nature à réellement renforcer l'attractivité des actions de préférence, ce qui n'était pas le cas du texte initial, et donc à favoriser leur utilisation au service de l'investissement dans des entreprises en croissance, en facilitant la sortie et donc l'entrée d'investisseurs : la faculté de rachat des actions à l'initiative du seul détenteur, dans la rédaction adoptée par le Sénat, si les statuts de la société le prévoient et selon les conditions et délais qu'ils prévoient. Si l'Assemblée nationale a limité cette faculté aux sociétés non cotées, ceci ne remet pas en cause l'objectif recherché par le Sénat, ces sociétés étant les premières concernées par cet outil. En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas conservé le relèvement de la part que ces actions peuvent représenter dans le capital ni la faculté pour le conseil d'administration de décider directement le versement de dividendes garantis aux détenteurs de ces actions.

Concernant la réforme du régime législatif applicable au poinçonnage des métaux précieux (article 28 ter), qu'avait identifiée le Sénat comme un « cavalier législatif », celle-ci est réintroduite par l'Assemblée, dans la précipitation et sans l'aval des professions concernées. En outre, le nouveau dispositif inclut, pour des considérations d'opportunité, la frappe des pièces par la Monnaie de Paris, en reprenant les dispositions d'un amendement qu'avait également rejeté le Sénat en séance publique.

b) Sous-section 2 - Moderniser la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations pour améliorer ses actions en faveur des territoires

Concernant les missions de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), l'Assemblée nationale a rétabli l'article 30 A qui intègre la mention des transitions énergétiques et numérique parmi celles-ci. Le Sénat avait supprimé cet article en estimant que la CDC intervenait déjà en la matière et qu'une telle disposition était superfétatoire.

Les autres articles relatifs à la gouvernance de la CDC ont été adoptés conformes par l'Assemblée nationale (articles 30, 31, 32, 34, 35, 37 et 39), à l'exception de celui relatif à la fixation par décret du versement annuel de la CDC à l'État.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a en effet rétabli la rédaction initiale de cet article (article 36), prévoyant ainsi que le décret fixant le montant du « dividende » est pris après un avis simple, et non conforme, de la commission de surveillance. Alors que le Sénat avait souhaité faire prévaloir la recherche d'un consensus entre l'ensemble des parties prenantes, le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont préféré aligner les modalités de fixation du « dividende » sur celles pratiqués en droit des sociétés. Le rapporteur ne peut que regretter ce choix qui permet au ministre de fixer unilatéralement par décret le montant du « dividende », et qui ne tient pas compte de la nature particulière de la CDC.

2. Section 2 - Protéger les inventions et libérer l'expérimentation de nos entreprises

Concernant les dispositions relatives au droit de la propriété industrielle, l'Assemblée nationale a supprimé l'introduction par le Sénat d'une disposition visant à créer une procédure administrative d'annulation des dessins et modèles (article 42 bis A).

Par ailleurs, elle a rétabli la faculté pour l'Institut national de la propriété industrielle de s'opposer à la délivrance d'un brevet dépourvu d'activité inventive ou d'application industrielle (article 42 bis), approuvée par le Sénat en commission, mais supprimée en séance publique.

Elle a adopté sans modification la disposition introduite par le Sénat visant à rétablir l'obligation pour les conseils en propriété intellectuelle, lorsqu'ils s'associent en une société constituée sous une autre forme que la société civile professionnelle ou la société d'exercice libéral, de détenir plus de la moitié du capital social et des droits de vote (article 42 ter).

L'Assemblée nationale a également approuvé, sous réserve de modifications rédactionnelles, les dispositions adoptées par le Sénat tendant à harmoniser les règles de prescription applicables aux actions en contrefaçon et au secret des affaires et, conformément au droit européen, à rendre imprescriptible l'action en nullité des titres de propriété intellectuelle (article 42 quinquies).

Concernant l'expérimentation relative aux véhicules autonomes (article 43), l'Assemblée nationale a maintenu la disposition adoptée par le Sénat en commission visant à soumettre à l'avis de l'autorité organisatrice des transports les projets d'expérimentation de véhicules autonomes sur les voies réservées au transport collectif de voyageurs.

Concernant l'expérimentation relative à l'autoconsommation d'électricité (article 43 bis), l'Assemblée nationale n'a pas entendu l'appel à la prudence du Sénat, qui rappelait la nécessité d'encadrer une pratique dont les effets sur le système électrique ou les conséquences sur le financement des réseaux sont encore largement méconnus. Nos collègues députés ont ainsi rétabli leur texte de première lecture, lequel élargit le périmètre des opérations d'autoconsommation collective et supprime le seuil de puissance pour bénéficier d'un tarif de réseau spécifique.

Enfin, l'Assemblée nationale a rétabli la réduction expérimentale de la durée du bail à réhabilitation pour les logements vacants dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (article 43 quater). Cet article, dépourvu de lien avec le texte initial, avait été supprimé par le Sénat.

3. Section 3 - Faire évoluer le capital et la gouvernance des entreprises publiques et financer l'innovation de rupture
a) Sous-section 1 - Aéroports de Paris

Concernant la modification du régime juridique d'Aéroports de Paris (article 44), que le Sénat avait supprimée en séance publique pour s'opposer à la privatisation d'ADP, la commission a rétabli, à l'initiative de ses rapporteurs, le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, en conservant les améliorations rédactionnelles qu'avait apporté le Sénat en commission.

Concernant le cahier des charges d'Aéroports de Paris (article 45), également supprimé par le Sénat en séance publique, la commission a rétabli l'article tout en conservant de nombreuses dispositions que le Sénat avait adoptées en commission : possibilité pour l'État de retirer l'agrément des dirigeants d'ADP en cas de manquement d'une particulière gravité à leurs obligations légales et réglementaires ; suppression de l'évolution possible du cahier des charges en fonction « de la situation économique de l'entreprise », que le Sénat avait jugée peu conforme aux intérêts de l'État ; préservation de l'activité des aéroclubs.

Dans un premier temps, la commission est revenue sur l'obligation introduite en commission par le Sénat d'évaluer le cahier des charges d'ADP tous les dix ans (contre une fois au bout de trente-cinq ans dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture), en prévoyant une évaluation tous les vingt ans. Toutefois, sensible aux inquiétudes exprimées par votre rapporteur sur la nécessité de prendre en compte à échéances plus rapprochées les évolutions rapides du secteur du transport aérien, l'Assemblée nationale a rétabli en séance à dix ans la fréquence de l'obligation d'évaluation du cahier des charges d'ADP.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique deux amendements visant à inscrire dans la loi les dispositions réglementaires actuellement en vigueur à l'aéroport de Paris-Orly relatives au plafonnement à 250 000 du nombre annuel de créneaux horaires attribuables et au couvre-feu. Elle a également prévu qu'Aéroports de Paris devrait verser, comme c'est le cas actuellement, une contribution annuelle au moins égale 4,5 millions d'euros au total au Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires des communes riveraines de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle et au Fonds de l'aéroport de Paris-Orly.

Concernant les nouvelles dispositions de maîtrise des emprises foncières (article 46), elles aussi supprimées par le Sénat en séance publique, la commission de l'Assemblée nationale a rétabli l'article en reprenant un amendement que le Sénat avait adopté en commission et qui prévoyait que sont nuls non pas uniquement tous les actes de cessions, d'apport ou de création de sûreté non autorisés par l'État ou réalisés en méconnaissance de son opposition, mais également les actes de transferts d'activité.

Concernant le principe de la caisse double (article 47), la commission a rétabli le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, revenant ainsi sur les dispositions votées par le Sénat en séance publique et qui prévoyaient un aménagement du système de la caisse double en vertu duquel jusqu'à 20 % du résultat courant positif des activités non régulées pouvaient, en tant que de besoin, venir en déduction des charges prises en compte pour le calcul des redevances aéroportuaires.

Concernant le contrat de régulation économique pluriannuel (article 48), la commission a supprimé la possibilité pour l'État d'imposer des investissements à ADP en cas de désaccord sur ce point dans le cadre de la négociation du CRE ainsi que la possibilité pour l'État d'adopter unilatéralement un quasi-CRE en cas d'échec de ladite négociation.

Elle a en revanche conservé les dispositions adoptées par le Sénat en séance publique et qui visaient à transformer l'autorité indépendante de supervision des redevances aéroportuaires (ASI) en autorité administrative indépendante ou à la rattacher à une autorité administrative indépendante existante (en l'occurrence, l'ARAFER). Elle a également retenu les précisions sur la méthode d'appréciation du coût moyen pondéré du capital (CMPC), qui joue un rôle essentiel dans la fixation des tarifs des redevances aéroportuaires, adoptées par les sénateurs.

Concernant l'autorisation et le cadre général de la privatisation d'Aéroports de Paris et la participation des collectivités territoriales au capital d'Aéroports de Paris (article 49), dispositions que le Sénat avait supprimées compte tenu de son opposition à la privatisation d'ADP, la commission de l'Assemblée nationale a rétabli l'article en conservant les nombreux apports de la commission spéciale : possibilité pour les organes délibérants des collectivités territoriales de déléguer à leur exécutif le droit de prendre des participations dans le capital d'ADP ; possibilité pour les collectivités territoriales de prendre des parts dans une société ayant pour objet, directement ou indirectement, d'acquérir du capital d'ADP ; obligation pour les candidats actionnaires d'avoir une expérience de gestionnaire d'aéroport si la cession conduit à un transfert de contrôle de l'aéroport ; examen des garanties présentées par les candidats dès le stade de l'examen de la recevabilité des offres ; inclusion dans le cahier des charges de la privatisation de conditions liées à la stabilité de l'actionnariat ; suivi des engagements pris par les candidats actionnaires dans leurs offres par un comité de suivi comportant des représentants de l'État et des collectivités territoriales.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement explicitant l'obligation pour l'État de recourir à une procédure concurrentielle dans l'hypothèse où la cession de ses parts dans ADP ne serait pas réalisée sur les marchés financiers.

Concernant le contrôle d'Aéroports de Paris et les dispositions d'entrée en vigueur de la réforme (article 50), la commission a rétabli l'article, qui avait été supprimé par les sénateurs en séance publique, en conservant les amendements rédactionnels que le Sénat avait adopté en commission.

b) Sous-section 1 - La Française des jeux

Concernant l'autorisation du transfert au secteur privé de la majorité du capital de la Française des jeux (article 51), l'Assemblée nationale a, à l'initiative du Gouvernement, rétabli son texte adopté en première lecture, permettant ainsi de transférer au secteur privé la majorité du capital de la Française des jeux. Une précision, acceptée par le Gouvernement, a toutefois été apportée à l'initiative de notre collègue Régis Juanico, afin que la future autorité de régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard soit instituée sous forme d'autorité administrative indépendante. Votre rapporteur considère que cette précision, si elle bienvenue, reste très insuffisante : tant le périmètre des droits exclusifs confiés à l'opérateur que les contours de la régulation du secteur demeurent incertains, si bien que l'autorisation accordée au Gouvernement continue de s'apparenter à un véritable « chèque en blanc », dans un secteur pourtant particulièrement sensible.

Concernant la réforme de la fiscalité des jeux d'argent et de hasard (article 51 bis A), l'Assemblée nationale a conservé le nouveau régime d'imposition des jeux en ligne introduit par le Sénat à l'initiative d'un amendement du Gouvernement et dont les modalités ont été ajustées par un sous-amendement de votre rapporteur. L'Assemblée nationale a en revanche supprimé l'exonération de prélèvements fiscaux et sociaux prévue pour les jeux dédiés au patrimoine proposés par la Française des jeux.

c) Sous-section 3 - Engie

Concernant la suppression ou l'allègement des contraintes de détention publique du capital d'Engie et de GRTgaz (article 52), les députés ont adopté conforme le dispositif du Sénat comportant l'obligation pour l'État de détenir au moins une action au capital d'Engie qui serve de support à l'action spécifique. L'article 52 bis, qui actualise la dénomination d'Engie dans le code de l'énergie, a lui aussi été adopté conforme.

Concernant la création d'un « bac à sable réglementaire » permettant d'expérimenter des technologies ou services innovants en faveur de la transition énergétique et des réseaux et infrastructures intelligents (article 52 bis A), l'Assemblée nationale a conservé les apports du Sénat : ouverture du dispositif au gaz, possibilité de renouveler une fois les dérogations, association des gestionnaires de réseaux et des autorités organisatrices, publicité du suivi et de l'évaluation par la Commission de régulation de l'énergie. Deux modifications ont été apportées : la possibilité de déroger, de manière encadrée, aux principes relatifs aux droits d'accès aux réseaux, a été précisée pour rendre le dispositif parfaitement opérationnel, tandis qu'une disposition sans lien avec l'article a été ajoutée pour clarifier les missions des gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité en matière d'études de raccordement.

L'article 52 quater sur l'adaptation des règles du code de l'environnement aux plateformes industrielles, que le Sénat n'avait modifié que sur la forme, a été adopté conforme.

d) Sous-section 4 - Ressources du fonds pour l'innovation de rupture

Concernant le fonds pour l'innovation de rupture (article 53), l'Assemblée nationale a, à l'initiative de nos collègues députés du groupe La République en Marche, rétabli son texte adopté en première lecture, ce qui permet au fonds pour l'innovation et l'industrie de percevoir le produit de ses placements financiers.

4. Section 4 - Protéger nos entreprises stratégiques

Concernant le contrôle de l'investissement étranger dans les activités stratégiques (article 55), l'Assemblée nationale a supprimé son élargissement aux enjeux de sécurité économique, énergétique et alimentaire, souhaité par le Sénat.

En lieu et place de la création d'une délégation parlementaire à la sécurité économique (article 55 ter), supprimée par le Sénat, l'Assemblée nationale a attribué aux présidents des commissions permanentes compétentes des pouvoirs supplémentaires d'information et de contrôle de l'activité du Gouvernement en matière de sécurité économique.