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Projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises

27 mars 2019 : Croissance et transformation des entreprises ( rapport - nouvelle lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Après l'échec de la commission mixte paritaire qui s'est réunie le 20 février 2019, le Sénat est appelé à examiner en nouvelle lecture le projet de loi n° 382 (2018-2019), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 15 mars 2019.

L'examen du texte, au regard de son objectif exprimé dans son intitulé comme devant favoriser la croissance et la transformation des entreprises, aurait pu rassembler une large majorité dans chacune des deux assemblées, sur des mesures incitatives et de simplification, utiles à défaut d'être réellement novatrices.

Il n'en a rien été en raison, principalement, de l'erreur que fut l'insertion dans le projet de loi, par le Gouvernement, de la question très sensible du désengagement de l'État du capital des entreprises Aéroports de Paris et la Française des Jeux.

Comme l'a souligné votre commission spéciale en première lecture, le renforcement de l'aide à l'innovation par les entreprises, même par le biais de la création d'un « fonds pour l'innovation de rupture », ne nécessitait pas d'intégrer dans le projet de loi la privatisation de ces entreprises.

Le circuit complexe et inutile de son financement comme l'absence de justification économique et l'état d'impréparation de ces dossiers lorsque le Sénat en a été saisi, incitent à croire que le but principal de la cession du capital des entreprises concernées est bien de contenir la progression de la dette de l'État et n'a que très peu de lien avec la croissance et la transformation des entreprises.

Dès lors et malgré les très importantes avancées apportées par le Sénat sur la régulation de la gestion future d'Aéroports de Paris, que l'Assemblée nationale a reprises en large partie, le Gouvernement et la commission spéciale ayant été amenés à faire de nouvelles concessions en ce sens durant la séance publique, la question du bien-fondé et de l'urgence des privatisations reste un obstacle majeur pour un accord en nouvelle lecture.

Sur les autres dispositions du texte, des divergences fondamentales n'ont pu être surmontées et l'Assemblée nationale a montré, par ses votes de nouvelle lecture, qu'elle refusait de suivre le Sénat sur la voie de réformes plus ambitieuses pour « libérer » les entreprises : votre commission spéciale regrette en particulier que le « totem » du seuil de 50 salariés, si préjudiciable à la croissance des entreprises françaises, ait été conservé et qu'un effort supplémentaire n'ait pas été consenti pour l'épargne salariale dont le Sénat, constant sur ce point, soutient l'unification des taux dérogatoires de forfait social à 10 %.

Paradoxalement, les positions de conciliation défendues par le Sénat sur les sujets de la réforme du contrôle légal des comptes des sociétés et de la profession de commissaire aux comptes comme sur la question du stage préalable à l'installation des artisans n'ont pas non plus été approuvées par l'Assemblée nationale.

S'agissant enfin de la gouvernance des sociétés, votre commission constate que les préoccupations développées par le Sénat en première lecture sur les risques juridiques de certaines mesures, notamment l'exigence de prise en considération des enjeux sociaux et environnementaux dans la gestion de l'entreprise ou la sanction des manquements en matière de parité, n'ont pas été partagées par nos collègues députés.

En définitive, le projet de loi qui avait initialement pour ambition de simplifier la vie des entreprises, aboutit à la création de nouvelles contraintes, dont les effets juridiques sont mal maîtrisés et qui seront un obstacle supplémentaire pour leur développement et leur compétitivité.

Considérant que malgré des avancées partielles, les désaccords avec l'Assemblée nationale persistent sur des points fondamentaux en nouvelle lecture, votre commission spéciale a considéré qu'il n'y avait pas lieu de délibérer sur le projet de loi n° 382 (2018-2019) relatif à la croissance et la transformation des entreprises.

A. CHAPITRE IER - DES ENTREPRISES LIBÉRÉES

1. Section 1 - Création facilitée et à moindre coût

Concernant le guichet unique électronique pour les formalités des entreprises (article 1er), l'Assemblée nationale a souhaité revenir sur les modalités d'entrée en vigueur du dispositif. Elle a ainsi supprimé le régime spécifique prévu par le Sénat pour la suppression des centres de formalités des entreprises (CFE) tenus par les chambres de commerce et d'industrie. Celles-ci devront donc maintenir leurs CFE jusqu'au 1er janvier 2023.

S'agissant du registre dématérialisé des entreprises (article 2), la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté le texte issu des travaux du Sénat sans modification, tandis qu'un amendement de notre collègue député Daniel Fasquelle, adopté en séance publique, a précisé que le registre général dématérialisé devrait notamment indiquer si la nature de l'activité est artisanale ou agricole.

Concernant le stage préalable à l'installation des artisans (article 4), nos collègues députés sont revenus purement et simplement au texte initial du projet de loi, supprimant en conséquence toute obligation de stage. Ils ont ainsi refusé de s'engager dans la démarche de compromis initiée par votre commission spéciale tendant à assouplir les modalités actuelles du stage tout en lui conservant un caractère obligatoire.

S'agissant des dispositions relatives aux conjoints collaborateurs des chefs d'entreprise (article 5 quater), l'Assemblée nationale a supprimé la mesure d'allègement de cotisations sociales insérée par le Sénat à l'initiative de votre commission spéciale afin de favoriser le choix de ce statut.

2. Section 2 - Simplifier la croissance de nos entreprises

Concernant les seuils dans les entreprises, le Sénat avait adopté les principales mesures de simplification prévues par le texte, en particulier les nouvelles règles de décompte des effectifs et de franchissement de seuil, les nouvelles obligations ne s'appliquant que lorsque le seuil est franchi à la hausse pendant cinq années consécutives, ainsi que leur application à un quart environ des 199 seuils sociaux et fiscaux existants (article 6).

L'Assemblée nationale n'a toutefois pas conservé le rétablissement, voté par le Sénat, du relèvement de seuil de 200 à 250 salariés pour l'obligation de mise à disposition d'un local syndical dans l'entreprise, alors même que le Gouvernement entendait rationaliser les seuils autour des nombres de 11, 50 et 250 salariés. Ce relèvement de seuil était pourtant présent dans le texte initial.

Nos collègues députés ont aussi supprimé la disposition, insérée par le Sénat, qui visait à relever à 100 salariés l'ensemble des seuils aujourd'hui fixés à 50 salariés dans le code du travail (article 6 bis A). Ce seuil de 50 salariés constitue pour les entreprises un frein économique, financier et psychologique pour la création d'emplois et la croissance des entreprises. L'Assemblée nationale pas tenu compte de ce constat au motif que cet article serait source d'instabilité juridique, car il remettrait en cause les équilibres issus des ordonnances du 22 septembre 2017 réformant le code du travail.

Concernant la réforme de la gouvernance de Business France (article 7), la commission spéciale de l'Assemblée nationale a rétabli le texte adopté en première lecture, qui supprime la présence des organisations professionnelles et des représentants des réseaux consulaires au sein du conseil d'administration de l'agence. Le Sénat avait pourtant supprimé cet article, estimant indispensable d'associer à la gouvernance de Business France les entreprises et les chambres de commerce et d'industrie (CCI), en particulier à l'heure où le Gouvernement annonce une nouvelle évolution du dispositif de soutien à l'export centrée sur la mise en place d'un guichet unique réunissant Business France et les CCI et sur un renforcement du maillage territorial. Rien ne garantit que de simples personnalités qualifiées assureront cette représentation.

Concernant l'interdiction des produits en plastique à usage unique (article 8 bis A), l'Assemblée nationale a globalement conservé le dispositif introduit au Sénat pour revoir le champ des interdictions prévues par la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Egalim », et les mettre en conformité avec le droit européen en cours d'adoption. Plusieurs modifications y ont toutefois été apportées :

- toutes les assiettes jetables sont interdites au 1er janvier 2020, qu'elles soient composées en tout ou partie de plastique, là où le Sénat avait distingué les assiettes entièrement composées de plastique, interdites en 2020, et celles comportant seulement un film plastique, interdites en 2021 ;

- la liste des objets interdits en 2021 est élargie aux piques à steak et couvercles à verre jetables, qui ne sont pourtant pas visés dans la directive ;

- la dérogation, prévue à titre expérimental et jusqu'en 2023, pour les couverts compostables en compostage domestique ou industriel et constitués, en tout ou partie, de matières biosourcées est supprimée à raison de sa non-conformité avec le futur droit européen ;

- l'interdiction de l'usage des contenants en plastique pour le service dans la restauration collective des établissements scolaires, universitaires et d'accueil de la petite enfance est rétablie, malgré l'absence de justification sur le plan sanitaire.

Il reste qu'à l'initiative du Sénat, le champ des interdictions de la loi « Egalim » aura été révisé : ainsi, les plateaux-repas, pots à glace, saladiers et boîtes en plastique, dont l'interdiction était prévue en 2020, seront finalement autorisés. Le droit français restera en revanche plus exigeant que le droit européen pour les assiettes, interdites dès 2020, les gobelets et les verres, interdits selon les cas en 2020 ou 2021 en France uniquement, ainsi que pour les piques à steak et couvercles à verre jetables, en 2021 et en France uniquement.

Concernant l'interdiction des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives non autorisées à l'utilisation dans l'Union européenne (article 8 bis B), qui avait été introduite par la loi « Egalim », l'Assemblée nationale a certes rétabli l'interdiction qu'avait supprimée le Sénat, mais, d'une part, elle l'a repoussée de 2020 à 2025 et, d'autre part, elle a prévu une dérogation pérenne pour les fabricants qui concluront avec l'État une « convention de transition » dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi. Cette convention devra comporter des engagements en matière d'investissement dans des solutions de substitution, notamment de biocontrôle, de recherche et développement et de maintien de l'emploi en France. Le respect de ces engagements sera contrôlé, les manquements seront sanctionnés par la suspension de la dérogation et les conventions comme les résultats des contrôles seront transmis aux commissions parlementaires compétentes. Ainsi, à l'initiative du Sénat, l'interdiction prévue par la loi « Egalim » aura été là encore largement assouplie.

Concernant l'ouverture des commerces de détail alimentaires, volet que le Sénat avait souhaité traiter en première lecture, si l'Assemblée nationale a conservé, sous réserve de compléments ponctuels par ailleurs redondants, le dispositif adopté à l'initiative de votre commission spéciale sécurisant l'ouverture en soirée (article 8 bis), elle a en revanche supprimé l'autorisation, sous conditions, de l'ouverture le dimanche après-midi dans les zones commerciales et les zones touristiques, selon un régime semblable à celui applicable dans les zones touristiques internationales (article 8 ter). Elle a également supprimé l'avis conforme du maire pour que le préfet puisse, lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos (article 8 quater). Enfin, elle est revenue sur la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale d'encadrer l'ouverture des commerces le dimanche, en fonction de leur surface de vente (article 8 quinquies).

Concernant la réforme du contrôle légal des comptes et l'évolution de la profession de commissaire aux comptes (articles 9 à 9 bis), l'Assemblée nationale n'a pas conservé les principales modifications apportées par le Sénat, alors même que celui-ci avait accepté l'économie générale de cette réforme, consistant, pour toutes les sociétés commerciales, à relever les seuils au-delà desquels la désignation d'un commissaire aux comptes est obligatoire au niveau exigé par le droit européen.

Ainsi, nos collègues députés ont refusé de reporter l'entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 2021, ce qui aurait été de nature à permettre à la profession de se réorganiser, de faire connaître le nouvel audit simplifié facultatif pour les petites entreprises et, plus largement, de proposer de nouveaux services aux entreprises, comme le prévoit pourtant le projet de loi, préférant une entrée en vigueur dès le 1er septembre 2019, à l'initiative du Gouvernement, au risque de menacer à court terme, en dépit de la poursuite des mandats en cours, l'équilibre économique de nombreux cabinets, en particulier des petits cabinets de proximité dans les territoires. Toutefois, l'Assemblée nationale a maintenu une entrée en vigueur au 1er janvier 2021 pour les départements et régions d'outre-mer, prenant en compte les objections du Sénat sur l'impact de la réforme dans ces territoires, mais elle a supprimé la disposition introduite par le Sénat consistant à prévoir la désignation obligatoire d'un commissaire aux comptes pour les sociétés bénéficiant de crédits de l'État pour le financement du logement.

En outre, nos collègues députés n'ont pas pris en considération la nécessité de renforcer le contrôle des comptes au sein des groupes excédant les seuils européens, mais dont aucune composante ne dépasse ces seuils, alors que le Sénat avait accru ce contrôle. En effet, pour le contrôle des filiales significatives de ces groupes, le Sénat avait retenu à la fois un seuil en valeur absolue et un seuil en proportion de l'ensemble du groupe, mais l'Assemblée nationale s'est bornée à un seuil en valeur absolue. Le Sénat avait considéré que la constitution d'une entreprise sous forme d'un groupe de sociétés plutôt que d'une société unique ne devait pas diminuer la réalité du contrôle des comptes, ce qui l'avait aussi conduit à supprimer la dispense de désigner un commissaire aux comptes pour la société mère du groupe dans le cas où celle-ci était contrôlée par une société elle-même dotée d'un commissaire aux comptes, cette dispense ayant pour effet, en cascade, de faire perdre toute substance au contrôle dans ces groupes.

Alors que le Sénat avait prévu, afin de renforcer les droits des actionnaires minoritaires, que la désignation d'un commissaire aux comptes était obligatoire dès lors que des actionnaires représentant au moins le quart du capital le demandaient, l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition, sauf pour les sociétés en nom collectif, sociétés en commandite simple et sociétés à responsabilité limitée, de façon incohérente - et peut-être involontaire -, alors que l'enjeu de contrôle concerne davantage, notamment, les sociétés anonymes. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a approuvé le maintien pour les sociétés d'économie mixte locales et, par renvoi, pour les sociétés publiques locales - ces sociétés relevant du régime des sociétés anonymes - de l'obligation de désigner un commissaire aux comptes, compte tenu des fonds publics en cause.

Enfin, l'Assemblée nationale a conservé l'essentiel des améliorations et clarifications apportées par le Sénat dans la rédaction et la codification des dispositions relatives à la réforme, notamment pour l'audit simplifié pour les petites entreprises et la définition des normes d'exercice professionnel. Elle a approuvé les dispositions additionnelles introduites par le Sénat, concernant notamment le regroupement des compagnies régionales de commissaires aux comptes ou les pouvoirs d'enquête du Haut-Conseil du commissariat aux comptes. À l'initiative de notre collègue député Daniel Fasquelle et, curieusement, avec l'avis favorable du Gouvernement, elle a toutefois adopté en séance un amendement déjà satisfait par l'article 9 bis D, identique et déjà adopté conforme par le Sénat, concernant la participation des commissaires aux comptes aux sociétés pluri-professionnelles d'exercice.

S'agissant de la réforme des réseaux consulaires (articles 13 à 13 sexies), si l'Assemblée nationale a conservé l'essentiel des dispositions telles qu'adoptées par le Sénat, elle est néanmoins revenue, notamment, sur les points suivants :

- elle a rétabli l'obligation, supprimée par le Sénat en séance publique, pour chaque chambre de commerce et d'industrie de région et chaque chambre de métiers et de l'artisanat au niveau régional, après chaque renouvellement général, d'adopter un plan des actions ayant vocation à être mutualisées dans l'intérêt des entreprises de leur ressort (article 13 bis C) ;

- elle a réintroduit le dispositif, que le Sénat avait jugé inutile, visant à limiter le nombre de mandats pouvant être exercés par un président de chambre de commerce et d'industrie à trois, toutes chambres confondues (article 13 bis D) ;

- elle a rétabli l'obligation de remettre une étude sur l'évolution des réseaux consulaires en Corse (article 13 bis F) ;

- elle a repris son texte adopté en première lecture tendant à confier à CCI France le monopole de la représentation des intérêts nationaux des chambres de commerce et d'industrie et à lui permettre de fixer des règles harmonisées de recrutement et de gestion des directeurs généraux de chambre de commerce et d'industrie (article 13 ter) ;

- elle a décidé de rétablir une obligation pour les chambres de commerce et d'industrie de région, ainsi que pour les chambres de métiers de niveau régional, de conclure des conventions avec les régions pour la mise en oeuvre du schéma régional de développement économique d'innovation et d'internationalisation (article 13 sexies).

Enfin, l'Assemblée nationale a rétabli les mesures d'allègement et de simplification de certaines obligations comptables des petites et moyennes entreprises (article 13 bis), telles qu'elles avaient complétées par le Sénat en commission, mais supprimées en séance publique.

3. Section 3 - Faciliter le rebond des entrepreneurs et des entreprises

Sous réserve parfois de quelques ajustements rédactionnels, nos collègues députés ont approuvé les modifications apportées par le Sénat aux dispositions traitant du droit des entreprises en difficulté, dispositions qui ne présentaient qu'une portée modeste.

En particulier, l'Assemblée nationale a approuvé la suppression, en raison de son caractère stigmatisant, de la mention du jugement liquidation judiciaire au casier judiciaire de l'entrepreneur individuel, introduite par le Sénat en commission (article 15 ter) et déjà adoptée par le Sénat, sans succès, à l'occasion de l'examen de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Concernant les obligations d'assurance des entreprises du bâtiment et des travaux publics (article 19 ter), l'Assemblée nationale est revenue à la version initiale, en supprimant l'obligation de justification du paiement des primes d'assurance, ce qui est un facteur d'insécurité juridique alors que se multiplient les difficultés relatives à l'assurance dommages d'ouvrage.

L'Assemblée nationale a également accepté la possibilité, introduite par le Sénat, pour les juges des tribunaux de commerce de réaliser cinq mandats consécutifs et non quatre (article 19 sexies), afin de remédier aux difficultés de recrutement.

S'agissant des informations délivrées aux administrations chargées du soutien des entreprises en difficulté (article 19 septies), les dispositions ajoutées par le Sénat ont toutes été supprimées, en particulier l'accès au fichier bancaire des entreprises (FIBEN) pour diverses administrations à vocation économique et financière et la reconnaissance du président du tribunal de commerce comme destinataire des informations considérées comme des « signaux faibles » des difficultés d'une entreprise, en dépit de sa mission de prévention de ces difficultés.