EXAMEN EN COMMISSION
I. AUDITION DE MME EMMANUELLE WARGON, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE D'ÉTAT, MINISTRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET SOLIDAIRE
M. Hervé Maurey , président . - Nous avons le plaisir de recevoir aujourd'hui Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire. Madame la secrétaire d'État, nous sommes ravis de vous entendre à la veille de l'examen par notre commission du projet de loi portant création de l'Office français de la biodiversité (OFB), modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement.
Comme vous le savez, la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, dont notre collègue Jérôme Bignon avait été rapporteur, a créé l'Agence française pour la biodiversité (AFB), en rassemblant plusieurs établissements publics compétents en matière de biodiversité : l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), Parcs nationaux de France, l'Agence des aires marines protégées et l'Atelier technique des espaces naturels (Aten).
Néanmoins, il avait été décidé à l'époque de ne pas y intégrer l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), en raison de vives inquiétudes exprimées par le monde de la chasse quant aux conséquences de ce regroupement.
Après concertation et dans le cadre d'un accord plus global avec les représentants des chasseurs, le projet de loi que vous portez au nom du Gouvernement vise précisément à effectuer cette fusion entre l'AFB et l'ONCFS, afin de constituer un établissement unique en matière de biodiversité et de police de l'environnement.
Il est en effet essentiel et urgent de renforcer les actions de protection de la biodiversité, au regard des pertes très inquiétantes qui sont régulièrement constatées en matière d'espèces et d'habitats naturels. Notre commission a organisé le 13 mars dernier une audition commune de Gilles Boeuf, président du conseil scientifique de l'AFB, et d'Isabelle Autissier, présidente du WWF France, qui l'ont souligné de façon à la fois éclairante et alarmante.
Je rappellerai un seul chiffre qui nous a été donné : en quarante ans, la biodiversité des vertébrés sauvages a régressé de 60 %. Les causes de cette érosion sont multiples : destruction d'habitats naturels par l'urbanisation, la pollution des milieux, l'introduction d'espèces invasives, la surexploitation de certaines espèces. Elles appellent des réponses fortes et cohérentes, à tous les niveaux, du national au plus local.
Outre l'impérieuse nécessité de préserver la diversité biologique, les habitats naturels et les paysages, qui constitue une fin en soi, c'est tout un ensemble de services écosystémiques essentiels à la vie quotidienne de l'homme qui est en jeu.
La France se doit de faire preuve d'exemplarité en ce domaine, notamment car notre pays accueillera du 28 avril au 4 mai prochain la réunion de la plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les systèmes économiques (IPBES), qui constitue l'équivalent du GIEC pour la biodiversité.
Néanmoins, il ne suffit pas de proposer un regroupement d'opérateurs de l'État pour faire une politique forte et cohérente de protection de la biodiversité. Nous savons qu'une fusion d'établissements publics implique rarement une augmentation des moyens disponibles.
À cet égard, nous avons de véritables préoccupations quant à la soutenabilité et l'acceptabilité du système de financement du futur établissement public.
Je rappelle en effet que le financement de l'AFB repose essentiellement sur les contributions des agences de l'eau, et que des besoins de financements accrus de l'ONCFS, en particulier la compensation de la perte de recettes liée à la baisse des redevances cynégétiques du permis de chasser national, sont susceptibles d'être également pris en charge par une contribution additionnelle venant des agences.
Nous avons régulièrement eu l'occasion de dénoncer cette tendance qui ne fait que s'amplifier, notamment dans le cadre de l'avis budgétaire présenté par notre collègue Guillaume Chevrollier sur les crédits budgétaires de l'eau et de la biodiversité. Or il est indispensable de préserver les ressources des agences de l'eau pour assurer le renouvellement des réseaux de distribution d'eau et atteindre les objectifs européens de bon état écologique fixés par la directive-cadre de 2000 sur l'eau.
Lors du grand débat national, le Président de la République a suggéré que d'autres ressources que celles qui sont issues des agences de l'eau pourraient être mobilisées à l'avenir pour financer la politique de biodiversité. Cette déclaration recouvre-t-elle un projet concret ? Quelles sont les alternatives à l'étude ?
Par ailleurs, le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale prévoit de supprimer le timbre national grand gibier qu'acquittent les chasseurs ayant validé un permis national pour alimenter le fonds cynégétique national géré par la Fédération nationale des chasseurs. Ce fonds vise à assurer une péréquation entre les fédérations départementales au regard de leurs charges et de leurs ressources et à les soutenir pour l'indemnisation des dégâts de grand gibier. Il est alimenté par le produit du timbre national, mais également par des contributions des différentes fédérations. Le texte transmis abolit l'ensemble du dispositif.
Le but annoncé est de responsabiliser les acteurs locaux, en privilégiant la mise en place d'une contribution à l'hectare dans les territoires de chasse. Mais cette évolution ne supprime-t-elle pas un mécanisme utile de péréquation entre fédérations et territoires, pour tenir compte des différences en termes de ressources et de charges ?
M. Jean-Claude Luche , rapporteur . - Madame la secrétaire d'État, merci pour votre présence aujourd'hui. Comme nous avons pu le constater lors de nos auditions et de nos travaux préparatoires, la fusion prévue par le projet de loi que vous présentez au nom du Gouvernement semble globalement bien acceptée par les différentes parties prenantes.
Le temps qui s'est écoulé depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité a permis, d'une part, de créer l'Agence française pour la biodiversité dans des conditions sereines, et, d'autre part, de poursuivre la concertation avec le monde de la chasse en vue d'une unification plus consensuelle des opérateurs de l'État actifs en matière de police de l'environnement.
Nous aurons l'occasion, lors de l'examen du projet de loi demain en commission, d'étudier plusieurs propositions d'amélioration des dispositions du texte, notamment pour répondre à quelques inquiétudes persistantes sur la gouvernance du nouvel établissement.
Je souhaite vous interroger sur deux points.
Le premier concerne le financement du nouvel établissement. Le président de notre commission a évoqué cette question dans son propos d'ouverture, en soulignant la tendance observée ces dernières années à substituer aux crédits budgétaires de l'État un prélèvement sur les ressources des agences de l'eau. En tant que représentants des collectivités territoriales, nous sommes régulièrement interrogés par les élus sur les moyens de ces agences. Nous sommes très préoccupés par ce sujet.
Or l'ONCFS doit faire face à une problématique de financement résultant de trois facteurs : la baisse des redevances cynégétiques du permis national, décidée dans la loi de finances pour 2019 ; la compensation financière du transfert vers les fédérations départementales de certaines missions exercées aujourd'hui par le préfet ; l'engagement pris par l'État de contribuer à hauteur de 10 euros par permis de chasser aux actions en faveur de la biodiversité que doivent financer les fédérations des chasseurs à hauteur de 5 euros par permis. Au total, le besoin de financement complémentaire pour l'ONCFS, puis l'OFB pourrait atteindre 40 millions d'euros, selon des informations recueillies lors des auditions. Ce montant nous inquiète fortement. À combien peut-on précisément chiffrer le niveau des dépenses non couvertes de l'ONCFS pour l'exercice de 2019 ? Quelles mesures avez-vous prévues pour répondre à ce besoin supplémentaire de financement en 2019, mais également pour les années à venir ?
Dans l'hypothèse où le principal financeur du futur OFB, à savoir les agences de l'eau, devait être mis à contribution, envisagez-vous plutôt de réajuster à la hausse le plafond mordant au-delà duquel les agences sont tenues de reverser leurs recettes au budget général de l'État, ou d'opérer plus directement une augmentation des redevances sur l'eau ?
Le second point concerne le nouveau système de gestion adaptative. Ce dispositif vise à permettre, pour certaines espèces identifiées par décret, d'ajuster le nombre de spécimens pouvant être prélevés par les chasseurs en fonction de leur état de conservation. Cette évolution me semble aller dans le bon sens, en permettant une gestion collective, responsable et actualisée des prélèvements pour certaines espèces qui suscitent aujourd'hui des tensions récurrentes entre parties prenantes.
Pouvez-vous préciser le fonctionnement de ce système et les critères qui seront retenus pour définir son périmètre d'application ? Quelles sont les espèces susceptibles d'être intégrées au dispositif ? Comment sera assuré le contrôle de l'obligation faite aux chasseurs de transmettre aux fédérations départementales les données de prélèvements des espèces soumises à gestion adaptative, et quel organisme en sera responsable ?
Il s'agit d'un enjeu important, compte tenu du niveau des sanctions encourues : interdiction de prélever l'espèce concernée pour plusieurs campagnes cynégétiques, aggravée en cas de récidive.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire. - Je vous remercie de m'accueillir pour vous présenter le projet de loi portant création de l'OFB, récemment examiné par l'Assemblée nationale. Notre pays a une biodiversité très riche, avec 10 % des espèces connues au niveau mondial, grâce, essentiellement, à nos outre-mer et à notre espace maritime. Cette biodiversité est en danger, en France comme ailleurs. Nous évaluons à près de 30 % les espèces menacées ou quasi menacées sur notre territoire du fait des activités humaines : pollution, artificialisation des sols, fragmentation des habitats, surexploitation des espèces ou espèces exotiques envahissantes. La biodiversité rend pourtant des services de mieux en mieux connus : les milieux humides qui fournissent l'eau potable, les insectes et leur rôle dans la pollinisation, les dunes et les mangroves contre les tempêtes...
Nous menons une action déterminée dans le domaine de la biodiversité dans les territoires, avec le plan Biodiversité, la mise en place progressive des agences régionales de la biodiversité (ARB), en partenariat entre l'État et les régions, et le soutien aux territoires engagés pour la protection de la nature. Nous avons également une action forte au niveau international : présidence par la France du G7 environnement, qui aura un volet biodiversité, le congrès de l'IPBES, ou l'accueil à Marseille en 2020 du congrès mondial de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).
Le projet de loi comprend trois grands volets : la création du nouvel opérateur, la mise en oeuvre de la réforme de la chasse et le développement d'une police de l'environnement et de la ruralité.
En ce qui concerne le premier point, depuis la loi de 2016 qui a créé l'OFB, nous sommes maintenant en mesure de réunir deux opérateurs qui travaillent ensemble sur des sujets de biodiversité complémentaires : l'AFB et l'ONCFS. Le texte du Gouvernement a été assez fortement enrichi par l'Assemblée nationale, notamment sur les missions du nouvel opérateur. Le nom retenu, sur la base d'un amendement du Gouvernement, a été choisi pour plusieurs raisons : il est inclusif - la biodiversité englobe toutes les dimensions, y compris la chasse -, il résulte d'une synthèse des noms des deux établissements précédents, et il est arrivé en tête lors d'une consultation des agents de ces derniers.
Même si ce point ne relève pas du domaine législatif, je précise que l'OFB serait sous la cotutelle du ministère de la transition écologique et solidaire et du ministère de l'agriculture et de l'alimentation.
Le conseil d'administration, dont les collèges relèvent de la loi, comprendra entre trente et quarante membres. Le Gouvernement avait une vision plus ramassée de ce conseil, mais il m'a paru indispensable d'élargir quelque peu sa composition. Le nombre de collèges sera de cinq. Nous avons accepté à l'Assemblée nationale de préciser la représentation des ultramarins : leurs cinq écosystèmes seraient représentés à l'intérieur du conseil d'administration. Nous avons évolué sur le premier collège, qui est celui de l'État, dans lequel nous avons accepté d'inclure les personnalités qualifiées - ce collège conservant la majorité des voix, puisque l'OFB est un établissement public administratif. Nous avons également accepté un collège de parlementaires.
La question des moyens est extrêmement importante. Elle ne se pose pas pour l'année 2019, qui est un exercice de transition. L'impact budgétaire de la baisse du permis de chasser est compensé par un prélèvement sur le fonds de roulement de l'ONCFS.
En revanche, il y a une question absolument légitime sur les exercices 2020 et suivants. Il y a trois sources de besoin de financements complémentaires : la baisse à 200 euros du permis national de chasser, pour 21 millions d'euros ; la compensation du transfert de missions de l'État aux fédérations départementales, pour 9 millions d'euros ; l'engagement d'abonder à hauteur de 10 euros par permis les projets en faveur de la biodiversité portés par les fédérations, ce qui créé un besoin de financement complémentaire de 10 million d'euros, soit 40 millions d'euros au total.
Avec François de Rugy, nous nous battrons pour que les deux premiers montants soient budgétisés puisqu'ils permettent le fonctionnement d'un établissement. Avec un projet de loi de finances contraint, la discussion budgétaire ne sera pas facile. Nous avons saisi le ministre des comptes publics pour demander dès à présent une rebudgétisation des 30 millions d'euros, qui relèvent des moyens de fonctionnement de l'établissement. Je ne peux en dire davantage, les arbitrages du projet de loi de finances pour 2020 n'ayant pas été rendus.
En ce qui concerne le financement des projets, les choses sont différentes puisqu'il s'agit de flécher des financements sur des projets portés par les fédérations départementales et de confirmer à cette occasion que les fédérations départementales ont un rôle important dans la protection et le développement de la biodiversité. On peut imaginer une orientation de financements issus des agences de l'eau, même si le mécanisme n'est pas encore précisément monté et qu'il y a des options différentes en matière de circuits de financement qui ne sont pas tranchées En tout cas, il faut bien distinguer les 30 premiers millions d'euros, qui correspondent aux besoins liés au fonctionnement d'un opérateur, et l'éco-contribution à hauteur de 10 euros par permis de chasser, qui vise à financer des projets et c'est bien le mandat des agences de l'eau que de financer des projets au service de la protection de la ressource en eau et de la biodiversité.
S'agissant de la création de l'établissement, nous avons nommé un préfigurateur, Pierre Dubreuil, qui travaille en étroite collaboration avec les directeurs généraux des deux établissements. Nous avons mis en place un comité de pilotage de la préfiguration, que je préside. La deuxième séance s'est tenue il y a quelques jours. Le dialogue social avec les organisations syndicales est bien engagé. Nous travaillons sur la requalification des inspecteurs de l'environnement de la catégorie C vers la catégorie B : ce sujet, que nous pensions relever du domaine législatif, ne le serait apparemment pas.
Nous avons toujours l'ambition de créer ce nouvel opérateur au 1 er janvier 2020.
J'en viens au deuxième volet du texte : la réforme de la chasse. Le bilan provisoire de la saison 2018-2019 est très positif : le niveau d'accidents mortels est historiquement bas. Nous constatons, en revanche, une hausse des accidents avec blessés - 130 contre 113 l'année précédente - et des incidents avec des dégâts matériels.
Le projet de loi prévoit que les accompagnateurs de jeunes chasseurs doivent suivre une formation spécifique, mais nous souhaitons aller plus loin sur deux sujets, sur lesquels nous avons eu des échanges constructifs avec la Fédération nationale des chasseurs. Nous souhaitons mettre en place des obligations minimales de sécurité. Le Gouvernement présentera deux amendements, l'un visant à homogénéiser les conditions de sécurité de l'exercice de la chasse - port obligatoire d'un gilet fluorescent ; formation, signalement et encadrement des chasseurs et des battues -, l'autre tendant à instituer un dispositif de rétention-suspension du permis en cas d'accident ou d'incident matériel.
Le projet de loi comprend également le transfert aux fédérations départementales de la gestion des associations communales de chasse agréées (ACCA) et des plans de chasse. Il faudra apporter des précisions sur le transfert des données. Ces missions seront compensées financièrement.
La question des dégâts de gibiers est très importante. Nous avons reçu le rapport de Jean-Noël Cardoux et d'Alain Péréa sur le sujet. Le projet de loi dans sa version initiale a supprimé le timbre grand gibier, comme le demandait la Fédération nationale.
En ce qui concerne la gestion adaptative, il faut préciser ce qu'elle est et ce qu'elle n'est pas. L'Assemblée nationale a adopté une définition, qui peut tout à fait être précisée par le Sénat. L'idée est de sortir du système binaire, dans lequel soit une espèce est chassable à des volumes allant potentiellement jusqu'à l'infini, soit elle ne l'est pas. Certaines espèces sont chassables, mais dans un mauvais état de conservation. La gestion adaptative sert à trouver les mécanismes par lesquels la chasse peut continuer, mais dans des conditions assurant la préservation des espèces. Tel est l'objectif du comité d'experts sur la gestion adaptative que l'État vient de mettre en place. Ce comité a été saisi du cas de trois espèces en mauvais état de conservation : la tourterelle des bois, le courlis cendré et la barge à queue noire. Nous traiterons après d'autres espèces, telles que le grand tétras.
Enfin, troisième aspect du projet de loi, la police de l'environnement comprend deux aspects : le développement de la police judiciaire et celui de la police administrative. Notre objectif principal est de permettre aux agents spécialisés de mener leurs enquêtes ordinaires en totalité : de la constatation de l'infraction jusqu'à l'orientation des poursuites une fois l'enquête achevée. Au titre de la police administrative, nous souhaitons renforcer l'efficacité des mesures déjà mobilisables et garantir l'exécution des décisions de suspension prises à titre conservatoire.
M. Hervé Maurey , président . - Les projets de loi se succèdent dans notre assemblée, avec un point commun : le volet financier n'est pas bien « bouclé ». Nous allons voter cet après-midi la loi d'orientation des mobilités, pour laquelle il manque 500 millions d'euros partir de 2020. Dans ce projet de loi, ce n'est « que » 40 millions d'euros par an...
Guillaume Chevrollier avait souligné, dans son avis budgétaire, que le plan Biodiversité n'était financé qu'à hauteur de 10 millions d'euros par an, ce qui n'est pas énorme pour un plan qui se veut ambitieux, surtout comparé au coût du congrès de Marseille, qui sera de 9 millions d'euros.
Mme Anne Chain-Larché , rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques . - Les problèmes financiers seront préjudiciables aux communes dans l'établissement de leurs schémas d'assainissement. Il serait préférable que l'agence de l'eau vienne soutenir plutôt le financement des communes que celui des projets.
Nous nous interrogeons sur l'impact de la réforme des dégâts de gibiers sur les finances des fédérations départementales de chasseurs. Avec des mesures comme la contribution à l'hectare, il n'y aura plus de péréquation. Ne craignez-vous pas, madame la secrétaire d'État, que certaines fédérations ne fassent faillite ?
Vous avez annoncé être disposée à aller plus loin sur la question de la gestion adaptative des espèces. Quels seront les critères pour chasser davantage une espèce en bon état de conservation ? Ne pourra-t-on le faire que si ces espèces causent des dégâts aux cultures ?
Les chasseurs ont accepté le transfert de la gestion des ACCA aux fédérations départementales, sous réserve que les dossiers soient à jour et que la transmission de cette gestion se fasse facilement. Ces mises à jour seront-elles faites d'ici à l'entrée en vigueur de la loi ?
Enfin, les missions de police sont une bonne mesure, à condition qu'elles soient utilisées à bon escient. Certains collègues se sont fait l'écho du comportement de certains agents sur le terrain, qui se conduiraient comme de petits shérifs.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Le plan Biodiversité, heureusement, c'est un peu plus que 10 millions d'euros... Ce sont aussi 150 millions d'euros de dotation budgétaire, 150 millions d'euros de paiements pour services environnementaux dans les budgets des agences de l'eau et 200 millions d'euros d'aides au bio.
Le congrès de l'UICN sera cofinancé par les collectivités territoriales : le département a promis 1,5 million d'euros et Marseille un financement en nature ; on attend l'engagement de la région.
Madame la rapporteure pour avis, en ce qui concerne les dégâts de gibier, la fédération nationale a annoncé qu'elle n'abandonnerait pas les fédérations départementales. Le dispositif n'est pas tout à fait stabilisé - un rapport nous a été remis tout récemment -, mais on ne devrait pas voir de fédération en faillite.
S'il faut prendre des mesures restrictives pour les espèces en mauvais état de conservation, il sera intéressant que, symétriquement, le comité des experts sur la gestion adaptative se penche aussi sur les espèces en bon état de conservation, pour, éventuellement, supprimer certains quotas de prélèvement. La question se pose aussi des espèces nuisibles.
En ce qui concerne les associations communales de chasse agréées, nous attendrons d'avoir toutes les données pour décider dans de bonnes conditions.
S'agissant enfin des missions de police, il est important de prévoir des compétences complémentaires dans un objectif d'unification et d'efficacité. Il revient à la direction générale et aux directions opérationnelles de prévenir les comportements qui pourraient poser problème ; c'est une question de management. Nous attachons une grande importance à la mission de préfiguration, à la création d'une nouvelle organisation et au poids des directions régionales, pilotées de façon rapprochée à l'échelon national, pour garantir une application des règles et un comportement des agents homogènes sur le territoire. Reste qu'il faut surtout rendre hommage aux agents, même si certains cas particuliers doivent être traités.
M. Rémy Pointereau . - Je suis d'accord avec Anne Chain-Larché sur la problématique des agences de l'eau et l'acceptabilité du système de financement. J'étais contre le financement de l'Agence française pour la biodiversité par les agences de l'eau parce que je considère que l'eau doit payer l'eau, et rien d'autre. Maintenant, il faut bien faire avec...
Le monde de la chasse est inquiet pour sa représentation au sein du conseil d'administration de l'AFB. Il serait bon de sanctuariser un nombre notable de sièges pour les chasseurs.
En matière de dégâts de gibier, on est en train de créer une nouvelle taxe sur le foncier, alors que le système du timbre ne fonctionnait pas si mal. Avoir diminué le coût du permis, c'est très bien, mais il faut maintenant trouver un financement pour cette nouvelle taxe. En outre, on ne fera payer que les territoires de chasse, alors que ce sont parfois plutôt les territoires non chassés qui sont à l'origine des dégâts. En matière d'agrainage, il faudrait décentraliser les décisions au niveau des fédérations.
Enfin, je regrette que le projet de loi n'aborde pas le délit d'entrave à la chasse, ni la lutte nécessaire, toujours au niveau décentralisé, contre l'engrillagement intempestif, un phénomène qui touche notamment la Sologne.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - S'agissant des dépenses de fonctionnement de l'agence, je souhaite que leur financement soit budgétaire et ne sollicite pas les agences de l'eau. Les arbitrages n'étant pas rendus, je ne puis pas aller plus loin à ce stade, mais cette volonté s'inscrit dans la continuité de ce qu'a dit le Président de la République, dans le cadre du Grand débat, à Gréoux-les-Bains.
Nous avons vraiment besoin d'un peu de marge de manoeuvre pour composer le conseil d'administration de la nouvelle agence. La volonté du Gouvernement n'est donc pas de tout fixer dans la loi, notamment pas de chiffre ou de proportion pour telle ou telle catégorie. Les chasseurs, bien entendu, seront correctement représentés, de même que les pêcheurs, les agriculteurs, le monde forestier et les associations environnementales, notamment. Comme je le répéterai en séance, nous envisageons trois à quatre représentants de la Fédération nationale des chasseurs sur trente à quarante membres.
La réforme des dégâts de gibier fait partie de la réforme globale telle qu'elle a été souhaitée par la Fédération nationale des chasseurs et négociée avec le Gouvernement et le Président de la République. Nous envisageons plutôt une contribution proportionnelle à la surface du territoire et modulable selon les dégâts, qui ne concernerait donc pas forcément les seuls territoires chassés. Ce dispositif viendra en complément de ce que fera la Fédération nationale des chasseurs à titre de solidarité envers les fédérations départementales.
Sur l'agrainage, je pense que nous serons favorables à l'amendement du sénateur Cardoux visant à le limiter fortement, tout en ménageant des exceptions locales.
En ce qui concerne le délit d'entrave à la chasse, une proposition de loi a été déposée qui traite de l'ensemble des délits d'entrave, tous domaines confondus ; cette approche transversale nous convient mieux. Étant entendu qu'une contravention est déjà prévue, punie d'une amende de 3 750 euros.
En ce qui concerne l'engrillagement, pour avoir rencontré les parties prenantes en Sologne, je vous rejoins. Je suis assez ouverte à ce qu'on envoie un signal national, tout en prévoyant des marges de manoeuvre locales. Par exemple, on pourrait imaginer que les plans de chasse et la gestion prévisionnelle s'appliquent y compris dans les zones engrillagées.
M. Cyril Pellevat . - Si le transfert de certaines compétences de l'État aux fédérations de chasse, notamment la gestion des plans de chasse et la délégation de service public correspondante, est une avancée majeure, on peut craindre que les arrêtés ne soient attaqués par certaines associations. Une sécurisation de ces arrêtés est-elle possible ?
Par ailleurs, on nous suggère une police compétente pour toutes les atteintes à l'environnement, au-delà de la recherche des infractions des chasseurs ; des pouvoirs étendus, de type officier de police judiciaire, pourraient être prévus. On nous signale aussi que les sanctions sont quasiment inexistantes en cas de braconnage. Le pilotage doit être équilibré en termes de sensibilité écologique.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Les associations sont libres de déférer les arrêtés devant les tribunaux... C'est le travail en bonne intelligence des fédérations de chasseurs avec les préfectures qui permettra de sécuriser les plans de chasse. Nous continuerons d'être vigilants à cet égard.
Notre objectif est bien d'aller vers une police de l'environnement globale, dotée de pouvoirs étendus en matière de police judiciaire comme administrative. Elle sera un concours à la police de la ruralité, assurée aussi, bien entendu, par la gendarmerie.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ . - Comme Rémy Pointereau , je regrette la suppression du timbre grand gibier, demandée par la Fédération nationale des chasseurs ; il permettait le contrôle par les fédérations de ceux qui tirent à balles.
Il faut réagir rapidement à la prolifération des sangliers, car les dégâts de grand gibier sont un vrai problème pour les agriculteurs. J'espère qu'il ne faudra pas désormais cinq autorisations pour obtenir des chasses administratives !
Au conseil d'administration de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, vingt et une places sur quarante sont occupées par l'État. Si la représentation de l'État doit être la même au sein de la nouvelle agence, je ne vois pas, mathématiquement, comment les chasseurs pourront avoir trois ou quatre représentants.
La chasse est aussi un facteur d'attractivité économique, au travers des étrangers qui viennent dans notre pays pour la pratiquer. Je veux bien qu'ils s'habillent tous en gilets jaunes et casquettes orange fluorescentes, mais il faut veiller, notamment dans le cadre des battues commerciales, à ne pas habiller tout le monde en clown...
Les fédérations départementales doivent jouer un rôle primordial dans la relation avec le nouvel office ; gardons-nous de vouloir tout uniformiser, car les situations des départements en matière de chasse n'ont parfois rien à voir entre elles.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - La suppression du timbre grand gibier était un élément de l'équilibre global de la réforme telle que la Fédération nationale des chasseurs la souhaitait. J'entends bien que l'on puisse ne pas être toujours d'accord avec ce que celle-ci propose, mais l'État a validé cet équilibre.
Monsieur le sénateur, vous avez raison : la question des sangliers est de la plus haute importance, y compris pour des raisons sanitaires - la peste porcine africaine l'a montré. Le rapport Cardoux-Péréa comporte de nombreuses propositions, que nous allons examiner et soumettre à concertation. Les battues resteront de la compétence des préfets, et nous ferons en sorte que cinq autorisations administratives nouvelles ne soient pas nécessaires...
Composer un conseil d'administration de trente à quarante membres avec une majorité pour l'État, personnalités qualifiées comprises, et trois ou quatre chasseurs n'est pas extrêmement facile, mais possible ; cela fait partie des équilibres à trouver. S'agissant d'un établissement public administratif exerçant de nombreuses compétences régaliennes, il est normal que l'État conserve la majorité.
J'entends votre point de vue sur les normes de sécurité. Il y a un équilibre à trouver pour faire baisser le nombre d'accidents, notamment grâce à la généralisation de certaines bonnes pratiques. L'arrêté sera pris après concertation avec la Fédération nationale des chasseurs.
Je vous rejoins tout à fait sur le lien entre les fédérations départementales de chasseurs et les structures départementales de l'Office : il ne faudrait pas que cette réforme aboutisse à un échelon national trop puissant, ni d'un côté ni de l'autre. En particulier, le transfert des données de prélèvements, indispensable, doit être fluide à l'échelon départemental.
M. Guillaume Gontard . - Je souscris aux observations de mes collègues sur le financement. Quand on voit que l'étude d'impact mentionne 258 millions d'euros de contributions des agences de l'eau, il y a de quoi s'inquiéter. Ce qui sera ponctionné sur ces agences sera aussi ponctionné sur la biodiversité : ce sont des projets d'assainissement, notamment, qui ne verront pas le jour.
Il est intéressant de regrouper les deux agences pour mieux utiliser les effectifs, mais, à budget constant, on observe une perte d'emplois régulière, alors que la présence sur le terrain est nécessaire. Le problème est le même pour la brigade loup, dont nous avons craint l'année dernière qu'elle ne soit pas pérennisée - des contrats d'avenir ont été signés, mais qui ne garantissent qu'une pérennité à court terme. Madame la secrétaire d'État, pouvez-vous nous éclairer le financement du plan Loup ?
Enfin, une réflexion est-elle en cours sur la réglementation de la chasse dans les zones touristiques ou de grande fréquentation ? Des interdictions sont-elles envisagées, notamment les week-ends ? Ces zones ont été le théâtre d'accidents dramatiques, notamment dans mon département.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Sur les agences de l'eau, je ne pourrai pas aller plus loin que ce que j'ai déjà dit. Il a été décidé, dans la période précédente, que les agences de l'eau contribueraient au financement de l'AFB ; ce principe n'est pas remis en cause, mais mon ministère considère que ce financement complémentaire ne doit pas se faire au détriment des moyens d'intervention des agences de l'eau.
L'établissement fusionné devra respecter la norme de dépense et le schéma d'emplois, soit une réduction régulière à hauteur de 2 %. Les gains d'efficacité liés à la fusion, notamment dans les fonctions support, permettront dans les prochaines années d'absorber cette réduction.
La brigade loup est intégrée à l'OFB et, comme vous l'avez signalé, pérennisée au moins à court/moyen terme.
Nous ne nous sommes pas interrogés spécifiquement sur les zones touristiques, mais nous pourrions le faire, car la question est d'importance ; je suis ouverte à vos suggestions, par exemple en termes de bonnes pratiques.
Mme Angèle Préville . - Alors que nos territoires font face à des besoins en matière de réseaux d'assainissement, avec des enjeux importants pour la biodiversité, je souhaite, comme mes collègues, que l'eau paie l'eau, et que l'on ne fragilise pas le consentement à ces contributions.
La gestion adaptative de la chasse est une bonne idée, mais avec quelle réactivité ? Quels moyens mettra-t-on en oeuvre et par quels canaux la publicité sera-t-elle assurée ?
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - La question de l'assainissement a été très longuement traitée lors de la première phase des assises de l'eau, qui a intégré dans le onzième programme 1,5 milliard d'euros destinés à l'assainissement dans les territoires ruraux. Un petit nombre de priorités ont été dégagées, autour desquelles les financements ont été regroupés. Parmi ceux-ci, 2 milliards d'euros de prêts de longue durée accordés par la Caisse des dépôts et consignations et la Banque des territoires.
Il est un peu tôt pour répondre à votre question sur la réactivité de la gestion adaptative. Le comité scientifique récemment créé vient d'être saisi sur trois premières espèces, et nous espérons qu'il rendra au moins son premier avis avant l'été. Les avis seront rendus publics, après quoi le ministère décidera. En réalité, c'est à nous de fixer le tempo des travaux, étant entendu que, les questions n'étant pas forcément consensuelles, le comité peut avoir besoin de temps pour élaborer un compromis productif.
M. Didier Mandelli . - Les 40 millions d'euros manquants sont dus, pour l'essentiel, à des décisions unilatérales du Président de la République. Compte tenu de ce processus de décision, je n'ose imaginer que le financement ne soit pas au rendez-vous... Si tel était le cas malgré vous, comment feriez-vous face ?
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Cette réforme a été souhaitée par les parties prenantes, à commencer par la Fédération nationale des chasseurs : on ne peut donc pas vraiment parler d'une décision unilatérale...
On ne peut pas laisser un trou de 30 millions d'euros dans le financement du nouvel établissement. Nous allons trouver une réponse, que j'espère budgétaire. La question, je le répète, sera traitée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020. D'une certaine manière, la taille du trou protège : quand il manque 2 millions d'euros, on peut toujours dire à l'établissement qu'il peut faire sans, mais 30 millions d'euros en moins, cela ne sera matériellement pas possible pour payer les salaires.
M. Hervé Maurey , président. - On peut proposer de boucher un trou de 30 millions d'euros avec 25 millions : cela s'est déjà vu...
Je ne veux pas polémiquer, mais je répète que, en ce moment, nous voyons arriver des textes sans aucun dispositif financier. Lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, les questions relatives au financement de la mobilité ont été renvoyées au projet de loi Mobilités. Bref, au moment du PLF on renvoie à des textes spécifiques, au moment des textes spécifiques on renvoie au PLF...
Je rappelle que le Sénat s'est opposé, en 2011, à ce que les dispositifs fiscaux soient réservés aux lois de finances. En réalité, ce n'est qu'une manière de renvoyer à plus tard !
M. Christophe Priou . - L'esprit du texte issu de l'Assemblée nationale semble plus urbain que celui de la réforme d'origine. D'ailleurs, du temps de Sébastien Lecornu, on évoquait le mot « rural » pour le titre du projet de loi - mais, madame la secrétaire d'État, ne voyez dans ce rappel aucune malice.
Le périmètre de la gestion adaptative a été un peu restreint. Pourtant, certaines espèces posent un vrai problème économique, comme le cormoran pour la pisciculture.
La vision globale, pour employer une expression technocratique, doit aller au-delà des territoires de chasse. Dans une commune de mon département, une association environnementale a acquis quelques dizaines d'hectares sur lesquels elle refuse toute activité cynégétique. Vous imaginez l'ambiance qui peut régner avec, notamment, les agriculteurs... On parle beaucoup des violences urbaines, et une loi anticasseurs a été votée. Avant que l'irréparable ne se produise dans nos campagnes, penchons-nous sur le délit d'entrave.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Pour ma part, je n'ai pas le sentiment que le texte soit devenu plus urbain - mais je profite de votre remarque pour saluer le travail de Sébastien Lecornu... J'ai insisté sur la police de la ruralité, et notre intention est bien d'ancrer le nouvel établissement dans les territoires. Si vous pensez que des améliorations sont nécessaires, discutons-en.
Nous sommes bien conscients des difficultés posées par le cormoran. Sera-t-il soumis à gestion adaptative ? La question est ouverte, mais notre intention est bien de continuer à endiguer les dégâts causés par cette espèce.
M. Christophe Priou . - Quid des terrains dont les propriétaires refusent la chasse quand se pose un problème comme celui du sanglier ?
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Il est important de maintenir le droit d'organiser des battues administratives sous l'égide du préfet. Si des améliorations doivent être apportées en la matière, nous prendrons les dispositions nécessaires. S'agissant de l'entrave à la chasse, je répète que la proposition de loi déposée sur le délit d'entrave en général permettra de traiter la question.
M. Claude Bérit-Débat . - J'aurais pu poser nombre des questions qui ont déjà été formulées. Vos réponses, madame la secrétaire d'État, ne me satisfont point.
S'agissant du financement, vous ne nous avez pas convaincus, notamment en ce qui concerne les 30 millions d'euros manquants. J'espère que le fonctionnement des agences de l'eau n'aura pas à en pâtir. Nous serons très attentifs à cet égard.
Pour assurer la représentation du monde de la chasse au sein du conseil d'administration de la nouvelle instance, il faudra bien, ne vous en déplaise, un chiffre minimal ou une proportion minimale. Nous y veillerons.
Les mutualisations liées à la fusion suscitent de fortes interrogations sur les territoires : le travail accompli par l'ONCFS pourra-t-il être poursuivi ? Nos interlocuteurs locaux craignent une réduction des effectifs, alors même qu'il faudrait du personnel en plus.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Nous ne serons peut-être pas d'accord sur le financement. En tout cas, je vous réaffirme l'intention du Gouvernement de trouver une réponse pérenne sans ponctionner les agences de l'eau.
Sur la gouvernance, si l'on prévoit une représentation minimale pour les chasseurs, alors il faudrait faire de même pour les pêcheurs, les comités de bassin et toutes les catégories d'acteurs ! Nous avions eu une discussion similaire à l'Assemblée nationale pour savoir si certaines catégories de communes devaient être représentées ès qualités, comme les collectivités de montagne, de littoral, etc. Ne figeons pas les choses dans la loi. De plus, de telles dispositions semblent relever non pas de la loi, mais du pouvoir réglementaire. Je prends l'engagement que le monde de la chasse disposera de trois ou quatre représentants au conseil d'administration sur un effectif total de trente à quarante membres.
En ce qui concerne les agents, je veux vous rassurer. L'AFB et l'ONFCS fusionnent. Comme tous les organismes de l'État, ces agences doivent déjà réduire légèrement leurs frais de fonctionnement chaque année. Cette baisse sera intégrée dans l'organisation du nouvel établissement. Mais la mutualisation sera nationale, dans la mesure où ce sont les équipes supports nationales qui ont vocation à fusionner. La valeur ajoutée de l'établissement tient à sa présence sur le terrain. Il est donc préférable de disposer d'une équipe unique, avec un effectif suffisant, plutôt que de deux petites équipes restreintes séparées.
Mme Évelyne Perrot . - Vous avez évoqué la sécurité à la chasse et l'accompagnement des jeunes chasseurs. Tous les départements disposent d'écoles dispensant des formations préparant à l'examen délivrant le permis de chasser. Je vous invite à venir visiter celle de l'Aube : afin de renforcer la sécurité, nous avons créé un site pour simuler toutes les situations auxquelles un chasseur peut être confronté.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - J'accepte avec plaisir cette invitation !
M. Jean-Michel Houllegatte . - Les trafics d'espèces protégées se développent, comme celui du chardonneret élégant. Les inspecteurs de l'environnement ne sont pas habilités à effectuer des enquêtes de police judiciaire. Leurs prérogatives seront-elles élargies ?
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Le texte prévoit un élargissement de leurs prérogatives en matière de police judiciaire : ils pourront obtenir de toute administration ou de tout établissement, public ou privé, des informations susceptibles d'intéresser leur enquête ou requérir le concours d'un expert dans les conditions prévues par le code de procédure pénale. Leurs pouvoirs sont aussi renforcés en matière de gestion des biens saisis dans le cadre des enquêtes ou de suivi des mesures alternatives aux poursuites décidées par le procureur de la République. En outre, de nouvelles procédures ont été introduites par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, adoptée le 23 mars dernier, comme la possibilité d'une cosaisine par le procureur des inspecteurs de l'environnement et des officiers de police judiciaire lorsqu'une enquête requiert un pouvoir de coercition, ou la possibilité de délivrer une citation à comparaitre et de mettre en oeuvre une composition pénale sous le contrôle du procureur de la République. La Chancellerie et le ministère de la transition écologique et solidaire ont aussi lancé une mission de réflexion sur la justice environnementale et les prérogatives des inspecteurs de l'environnement. Celle-ci a déjà identifié des évolutions utiles, qui feront sans doute l'objet d'amendements, mais je considère qu'il est nécessaire de s'inscrire dans une vision plus systémique. La question est de savoir si l'on octroie aux inspecteurs de l'environnement le statut d'officiers de police judiciaire (OPJ) ; la Chancellerie comme le ministère de l'intérieur y sont réticents. Leur effectif étant réduit, ils auront toujours besoin en effet de travailler avec leurs collègues de la police ou de la gendarmerie : il ne faut pas que ce statut se retourne contre eux, comme un prétexte pour leur refuser tout concours extérieur dans leurs enquêtes. Nous cherchons à trouver le bon équilibre.
M. Jean-Marc Boyer . - Dix parcs nationaux et cinquante-trois parcs régionaux couvrent près de 20 % du territoire français. Une de leur mission essentielle est la préservation de la biodiversité. Comment seront-ils représentés au sein du nouvel office. Les parcs sont financés aujourd'hui par les communes, les départements et les régions. La création de l'OFB ne risque-t-elle pas de se transformer en une couche supplémentaire du millefeuille territorial que chacun dénonce ?
Enfin, pourriez-vous nous en dire plus sur le congrès de l'UICN à Marseille en 2020 : 9 millions d'euros cela paraît considérable !
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Les parcs nationaux et régionaux seront représentés au travers du collège des représentants de l'État. Indirectement, les parcs pourront aussi être représentés par les collectivités territoriales qui en abritent sur leur territoire.
Nous n'ajoutons aucune complexité au millefeuille territorial. Au contraire, nous simplifions puisque nous fusionnons deux établissements. Nous clarifions aussi les compétences entre, d'une part, les agences régionales de la biodiversité, créées par un partenariat entre l'établissement et les régions, et, d'autre part, les services déconcentrés de l'État.
Le congrès mondial de l'Union internationale pour la conservation de la nature aura lieu en 2020 à Marseille : il est financé par l'UICN, l'État qui assure la logistique et la sécurité. Ce congrès qui a lieu tous les quatre ans constitue un moment important de la diplomatie internationale, tout comme l'est le G7. Les coûts d'organisation doivent être comparables. L'enveloppe de 9 millions est le budget total, auquel contribueront aussi les collectivités territoriales. J'ai animé le premier comité de pilotage, il y a six mois ; la région, le département, la métropole ont donné leur accord pour participer à cette opération, qui sera aussi une opération de rayonnement national puisque l'on attend plusieurs milliers de délégués avec des retombées économiques significatives pour la ville de Marseille et les environs.
M. Jérôme Bignon . - Ce texte réalise la fusion de deux établissements, mais l'AFB a été créée très récemment et résultait déjà de la fusion de plusieurs établissements publics compétents en matière de biodiversité. Je me réjouis de l'ajout de l'ONCFS, mais cela s'apparente un petit peu à une fusion à marche forcée... Surtout, je crains que la gouvernance ne soit pas simplifiée. J'ai présidé le conseil d'administration du Conservatoire du Littoral, de l'Agence des aires marines protégées, et je siège au conseil d'administration de l'AFB. On a transformé les conseils d'administration des agences de l'État en organes de discussion alors qu'il s'agit d'organes de décision. À l'AFB, la réunion d'un conseil d'administration peut durer sept heures d'affilée ! C'est le signe d'une gouvernance mal organisée. Il est légitime que tous les membres veuillent s'exprimer, mais, avec cinquante personnes, c'est chronophage ! Je comprends que chacun veuille y siéger, mais soyons prudents. Il faut aussi organiser la suppléance pour permettre à ceux qui ne peuvent être présents le jour de la réunion d'être représentés.
Enfin, le Conseil d'État a rendu un arrêt sur la disparition des zones humides. J'ai déposé un amendement pour rétablir le droit tel qu'il avait été prévu par le législateur en 1992 pour protéger les zones humides. De nombreuses circulaires ou arrêtés sont intervenus depuis lors, qui ont dénaturé la loi.
Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État . - Vous avez raison, l'AFB est une jeune agence. Mais nous avons une opportunité historique de regrouper l'AFB et l'ONFCS. Nous devrons faire en sorte d'accompagner au mieux les personnels et trouver la meilleure organisation. C'est le rôle de la préfiguration. Je préside les comités de pilotage. Tout ne sera pas réglé au 1 er janvier 2020, mais la dynamique est lancée. Les équipes sont motivées. Beaucoup de travail a déjà été fait avec les organisations syndicales et les agents eux-mêmes.
Un conseil d'administration est un lieu de décision. Sa taille doit rester opérationnelle ; c'est pourquoi nous cherchons à limiter l'effectif à trente ou quarante membres. Il sera d'ailleurs assisté d'un comité d'orientation. Quant aux modalités de suppléance, elles seront prévues par décret.
Enfin, je veux saluer le travail que vous avez réalisé avec Mme Frédérique Tuffnell sur les zones humides, que vous avez présenté lors du dernier comité de pilotage des assises de l'eau. Vous remettrez prochainement un rapport au Premier ministre. Ce texte est une excellente occasion de traiter la question des zones humides. J'accueille favorablement l'idée de votre amendement.
M. Hervé Maurey , président . - Merci, madame la secrétaire d'État. Vous constatez qu'il reste de nombreuses inquiétudes, notamment sur le financement. J'espère que vous nous apporterez des réponses lors de la discussion en séance publique la semaine prochaine.