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Projet de loi de finances pour 2020 : Solidarité, insertion et égalité des chances

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 78 octodecies (nouveau)
(Art. L.117-3 du code de l'action sociale et des familles)

Simplification des conditions d'attribution de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS)

. Commentaire : le présent article vise à simplifier les conditions d'attribution et de renouvellement de l'ARFS.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE AIDE CRÉÉE EN 2007 ET MISE EN APPLICATION EN 2015

Créée par l'article 58 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (DALO) et réformée par l'article 67 de la loi n° 2015-1785 de finances pour 2016 du 29 décembre 2015, l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants (ARFS) est une aide financière destinée à accompagner le rapprochement familial des anciens travailleurs migrants âgés.

Cette aide est destinée aux travailleurs immigrés âgés disposant de faibles ressources afin de leur permettre de compenser la perte de certaines prestations sociales servies sous condition de résidence (par exemple les aides personnelles au logement) lors des séjours prolongés qu'ils effectuent dans leurs pays d'origine. Elle est exclusive des aides au logement et des minima sociaux.

Le décret d'application n'ayant été publié que le 6 octobre 2016, l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine est financée par l'État sur une nouvelle action 18 du programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes, depuis la loi de finances pour 2016.

Définie à l'article L.117-3 du code d'action sociale et des familles, cette aide est ouverte aux ressortissants étrangers, en situation régulière, vivant seuls :

qui sont âgés d'au moins 65 ans, ou 60 ans en cas d'inaptitude au travail ;

- qui ont fait valoir les droits aux pensions personnelles de retraite auxquels ils peuvent prétendre au titre des régimes légaux ou rendus légalement obligatoires, de base et complémentaires, français et étrangers, ainsi que des régimes des organisations internationales ;

qui justifient d'une résidence régulière et ininterrompue en France pendant les quinze années précédant la demande d'aide. Cette condition n'est pas applicable aux ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse qui remplissent les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 262-6 du présent code ;

qui sont hébergés, au moment de la demande, dans un foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale ;

dont les revenus sont inférieurs à un seuil fixé par décret en Conseil d'État (qui s'élève à 6 600 euros par an (550 euros/mois)) ;

- et qui effectuent des séjours de longue durée dans leur pays d'origine. Le respect de cette condition est apprécié sur une période de deux années à compter de l'attribution ou du renouvellement de l'aide.

Le montant annuel d'aide versé est de 6 600 euros lorsque les ressources du demandeur sont inférieures à 600 euros par an, et décroît à mesure que ces ressources augmentent pour atteindre le plafond de 6 600 euros (l'aide est alors de 600 euros par an, soit 50 euros par mois).

B. UNE AIDE QUI N'A PAS TROUVÉ SON PUBLIC

À l'origine, en 2016, le Gouvernement prévoyait qu'environ 10 000 à 15 000 personnes bénéficieraient de cette aide - pour un coût estimé à 60 millions d'euros-, mais dès le mois de juin 2016, 50 millions d'euros ont été annulés par décret. En 2017, les crédits demandés ont été divisés par six (soit 10 millions d'euros) par rapport aux crédits ouverts en 2016, mais aucune dépense n'a été effectuée à ce titre sur 2017.

En 2018, les crédits prévus ont encore été divisés par dix par rapport à 2017 (soit 1 million d'euros). En 2019, étaient seulement ouverts 200 000 euros de crédits.

Au 31 août 2019, on comptait 29 bénéficiaires de l'ARFS.

Vos rapporteurs avaient pointé, depuis 2017, cette lente montée en charge qui reposaient, selon eux, sur la complexité du dispositif et notamment ses conditions d'éligibilité très restrictives.

Il en est ainsi, par exemple, de l'obligation d'être hébergé, au moment du renouvellement de la demande, dans un foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale. Or, les foyers de travailleurs migrants et les résidences sociales fonctionnent aujourd'hui à flux tendus, le taux d'occupation dans ces structures étant le plus souvent de 100 %. Dès lors, les résidents rendant leur logement pour séjourner à l'étranger, sauf s'ils continuent à payer une redevance (sans aide au logement), se trouvent dans l'impossibilité de disposer d'une nouvelle place pour leur retour.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par voie d'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale. Il vise à simplifier les conditions d'attribution de cette aide, pour lever les freins à son déploiement, et à la renommer en aide à la vie familiale et sociale.

Le 1° du I du présent article prévoit ainsi de remplacer le mot « réinsertion » par le mot « vie » pour renommer cette allocation d'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants en aide à la vie familiale et sociale.

Le 2° du I du présent article prévoit que la condition de revenus et de résidence en foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale deviennent alternatives et non plus cumulatives.

Le 3° du I du présent article vise à supprimer la condition de séjour de longue durée dans le pays d'origine, et incidemment les modalités de contrôle de ce critère qui prévoyaient une appréciation sur une période de deux années à compter de l'attribution ou du renouvellement de l'aide.

Le 4° du I du présent article procède à une nouvelle rédaction du neuvième alinéa de l'article L. 117-3 du CASF  prévoyant que cette allocation soit versée mensuellement. Les dispositions prévoyant une revalorisation annuelle au 1er octobre de chaque année sont supprimées.

Le 5° du I du présent article tire les conséquences de la suppression de la condition de séjour de longue durée dans le pays d'origine, en supprimant les dispositions prévoyant la suppression du bénéfice de l'aide en cas de renonciation à effectuer des séjours de longue durée dans leur pays d'origine.

Le 6° du I du présent article tire également les conséquences de la suppression de la condition de séjour de longue durée dans le pays d'origine, en supprimant les définitions de cette condition du périmètre du décret en Conseil d'État. La condition de séjour est remplacée par l'existence d'un lien avec un conjoint, un concubin, un ou plusieurs enfants, ou descendant résidant dans un autre pays. Toutefois, il est à noter que cette dernière condition - devant être définie par le décret en Conseil d'État - ne figure pas explicitement dans le texte de l'article L. 117-3 du code de l'action sociale et des familles tel que modifié par le présent article rattaché.

Le II du présent article prévoit une entrée en vigueur du dispositif le 1er juillet 2020.

Par ailleurs, un amendement de crédits gouvernemental, « miroir » majore les crédits du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » à hauteur de 100 000 euros, afin de financer la montée en charge de ce nouveau dispositif.

III.  LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Au vu des observations qu'ils avaient pu faire dans le cadre de leurs rapports budgétaires précédents, vos rapporteurs spéciaux considèrent cette simplification des conditions d'attribution comme une mesure bienvenue.

Ils regrettent, tout de même, la suppression de la revalorisation annuelle prévue pour cette prestation, et espèrent que le décret en Conseil d'État nécessaire pour modifier la partie réglementaire du dispositif ne sera pas l'occasion de restreindre le montant ou les modalités de calcul de cette nouvelle prestation.

Selon leurs informations, un travail de clarification et de réécriture de cet article est envisagé par le Gouvernement, en cours de lecture. Ils y seront attentifs et proposent, néanmoins, à ce stade, d'adopter cet article sans modification

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 78 novodecies (nouveau)
(Art. L. 815-24, L. 815-28, L. 816-3 du code de la sécurité sociale et art. L. 153 du livre des procédures fiscales)

Révision du mode de calcul de l'ASI et suppression
de son recouvrement sur succession

. Commentaire : le présent article prévoit de réviser le mode de calcul de l'ASI pour en faire une allocation différentielle. Il prévoit également de supprimer le dispositif de recouvrement sur succession de l'ASI actuellement en vigueur.

I. LE DROIT EXISTANT

L'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) est une prestation mensuelle accordée aux personnes atteintes d'une invalidité générale réduisant d'au moins deux tiers leur capacité de travail ou de gain. Peuvent bénéficier de cette allocation les titulaires d'une pension de retraite ou d'invalidité qui ne remplissent pas la condition d'âge pour bénéficier de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), c'est-à-dire soixante-deux ans. Les principes généraux de cette allocation sont fixés par les articles L. 815-24 à L. 815-29 du code de la sécurité sociale.

Versée par la Sécurité sociale, l'ASI n'est due que si le total de cette allocation et des ressources personnelles de l'intéressé et du conjoint, du concubin ou du partenaire lié par un pacte civil de solidarité n'excède pas un plafond. Fixé par décret, ce dernier s'élève en 2019 à 723,25 euros par mois pour une personne seule (article D. 815-19-1 du code de la sécurité sociale). Depuis 2009, le montant de l'ASI n'a été revalorisé que sur la base d'un coefficient égal à l'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, en application de l'article L. 816-3 du code précité.

Contrairement à la logique prévalant pour d'autres minima sociaux, le plafond de ressources pour bénéficier de l'ASI diffère du montant maximal pouvant être versé. En effet, le montant maximum servi au titre de l'allocation supplémentaire d'invalidité est égal à 415,98 euros par mois pour une personne seule en 2019 (article D. 815-19 du même code). Cumulé avec le montant de la pension minimale d'invalidité (289,90 euros), il ne permet pas d'atteindre le plafond de ressources (723,25 euros).

Par ailleurs, les sommes versées au titre de l'ASI sont récupérables au décès de l'allocataire sur sa succession, si l'actif net de la succession dépasse 39 000 euros (article L815-28 du code précité). La récupération s'exerce dans la limite d'un montant fixé par année en fonction de la composition du foyer (6 939,60 euros pour une personne seule et 9 216,99 euros pour un couple de bénéficiaires).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article révise le mode de calcul de l'ASI et supprime le dispositif de recouvrement sur succession.

Le a) du 1° du I modifie l'article L. 815-24 du code de la sécurité sociale et fait de l'ASI une allocation véritablement différentielle en indexant son montant sur la différence entre le plafond de l'ASI fixé à l'article L. 815-24-1 et les ressources de l'intéressé.

Le b) du 1° du I supprime le dernier alinéa de l'article L. 815-24 en application duquel le montant de l'ASI peut actuellement varier selon la situation matrimoniale des intéressés.

Le 2° du I procède à l'abrogation de l'article L. 815-28, c'est-à-dire du recouvrement sur succession de l'ASI. Selon le Gouvernement, ce dispositif serait désincitatif et n'engendrerait que peu de recettes (300 000 euros par an en moyenne).

Le 3° du I procède à une mesure de coordination : la rédaction de l'article L. 816-3, qui prévoit la revalorisation de l'ASI en fonction de l'inflation, est ajustée pour tenir compte du caractère différentiel que lui accorde le présent article.

Le II procède à une mesure de coordination à l'article L. 153 du livre des procédures fiscales pour tenir compte de la suppression du recouvrement sur succession de l'ASI.

Le A du III fixe les modalités temporelles d'entrée en vigueur du caractère différentiel de l'ASI en prévoyant que cette évolution s'applique à compter d'avril 2020.

Le B du III fixe les modalités temporelles d'entrée en vigueur de la suppression du recouvrement sur succession en prévoyant que cette disposition est applicable à compter du 1er janvier 2020.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Le mode de calcul de l'ASI est incohérent avec la nature originelle de cette prestation. En effet, cumulé au montant de la pension minimale d'invalidité, le montant maximal de l'ASI ne permet pas d'atteindre le plafond de ressources pour bénéficier de l'allocation. Ainsi, alors même qu'elle est conçue comme une allocation différentielle, son montant n'est pas fixé de façon différentielle par rapport au plafond de ressources. En conséquence de revalorisations indépendantes et différenciées du plafond de ressources et du montant de l'ASI, une déconnection croissante entre ces montants peut être constatée. La revalorisation du seul plafond a pour effet d'élargir le périmètre des personnes éligibles à l'ASI, sans toutefois augmenter le montant touché par les actuels bénéficiaires.

Vos rapporteurs sont donc favorables aux modifications proposées par le Gouvernement. Toutefois, l'article n'a pas prévu de coordination pour l'article L. 815-24-1 du code de la sécurité sociale.

Au-delà de cette incohérence dans le calcul, l'ASI n'a bénéficié d'aucune revalorisation spécifique, contrairement à l'AAH ou à l'ASPA auxquelles elle pouvait se comparer initialement, accentuant le décrochage du minimum de ressources des personnes invalides.

Désincitatif et procurant un faible rendement, le recouvrement sur succession de l'ASI est contraire à l'objectif poursuivi par cette allocation. Le coût de sa suppression est estimé à 300 000 euros par an par le Gouvernement, soit le montant moyen annuel rapporté par ce dispositif.

Le Gouvernement a par ailleurs annoncé une revalorisation exceptionnelle des montants mensuels de l'ASI, qui se substituerait à la revalorisation annuelle de l'ASI en fonction de l'inflation en 2020, pour porter le plafond d'éligibilité à 750 euros à compter des allocations versées au titre d'avril 2020. Cette mesure, qui doit être prise par décret, devrait représenter un coût de 10 millions d'euros pour l'État, auquel s'ajouteraient 1,5 million d'euros du fait de la hausse du montant maximum de l'ASI à hauteur de la différence entre le plafond de ressources et le montant minimal de pension d'invalidité. Au total, l'impact financier de ces trois mesures a été évalué par le Gouvernement à 11,8 millions d'euros à la charge de l'État en 2020, qui a néanmoins ouvert une enveloppe supérieure de 14 millions d'euros, par voie d'amendements de crédits.

Au vu de ces observations, vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification, sous réserve néanmoins de l'adoption de l'amendement de coordination de notre collègue Philippe Mouiller, rapporteur pour avis, visant à tirer les conséquences de ces modifications sur l'article L. 815-24-1 du code de la sécurité sociale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 78 vicies (nouveau)
(Art. 89 de la loi de finances initiale pour 2017, art. L. 263-2-1 du code de l'action sociale et des familles, art. 43 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique)

Suppression du fonds d'appui aux politiques d'insertion

. Commentaire : le présent article vise à abroger les dispositions législatives permettant aux départements de contractualiser avec l'État dans le cadre du fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI). Ce processus de contractualisation se fera dans un autre cadre, celui de la Stratégie pauvreté lancée par le président de la République en septembre 2018.

I. LE DROIT EXISTANT

A. CRÉÉ PAR L'ARTICLE 89 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2017, LE FONDS D'APPUI AUX POLITIQUES D'INSERTION (FAPI) EST LE CADRE DES CONVENTIONS D'APPUI AUX POLITIQUES D'INSERTION ENTRE L'ÉTAT ET LES DÉPARTEMENTS

L'article L. 263-2-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF), créé par l'article 89 de la loi de finances initiale pour 2017, permet aux départements qui le souhaitent de conclure avec l'État une convention d'appui aux politiques d'insertion, et de bénéficier en contrepartie d'une subvention versée au titre du fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI).

Le budget de ce fonds, fixé annuellement en lois de finances, a été :

- de 50 millions d'euros en 2017 (financement par un prélèvement sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie) ;

- de 50 millions d'euros en 2018, sur le programme 304 ;

- de 50 millions d'euros en 2019, sur le programme 304.

90 départements avaient signé une convention triennale avec l'État en 2017.

L'année 2018 a connu les évolutions suivantes :

- le département des Hauts-de-Seine a souhaité résilier sa convention ;

- les collectivités d'outre-mer (COM) de Saint-Martin, Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon ont été rendues éligibles au FAPI en application du décret n° 2018-534 du 28 juin 2018 ;

- la COM de Saint-Martin a signé une convention d'appui aux politiques d'insertion avec l'État ;

- les départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud, qui avaient conventionné dans le cadre du FAPI en 2017, ont été intégrés au sein de la Collectivité Unique de Corse. Une seule convention lie désormais cette collectivité à l'État.

Au total, 89 départements sont investis dans ce dispositif en 2018. La subvention versée en 2018 la moins élevée a été de 32 000 euros (département de la Lozère), la plus élevée a été de 3,9 millions d'euros (département du Nord), comme en 2018.

Concernant l'année 2019, aucun nouveau département n'a candidaté, le déploiement territorial de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté rendant cette démarche sans objet.

B. LES CONVENTIONS D'APPUI AUX POLITIQUES D'INSERTION FONT L'OBJET D'UN SUIVI DÉPARTEMENTAL RÉALISÉ PAR LES PRÉFETS

Les conventions d'appui aux politiques d'insertion font l'objet d'un suivi départemental réalisé par les préfets de département qui disposent à cet effet des rapports d'exécution remis par les conseils départementaux au plus tard le 31 mars de chaque année.

L'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) et l'IGAS, ont été missionnés pour évaluer les démarches engagées par les départements dans le cadre du FAPI.

L'évaluation qui a été ainsi réalisée, notamment à partir des rapports d'exécution, devait permettre de disposer d'une analyse de l'impact des conventions sur l'articulation entre les politiques de solidarité portées par les acteurs publics et privés investis dans le domaine de l'insertion sociale et professionnelle, ainsi que sur l'amélioration de l'accompagnement des bénéficiaires des politiques d'insertion.

Cette évaluation a fait l'objet d'un rapport qui a été remis en novembre 2018 à la ministre des solidarités et de la santé. Trois focus ont été privilégiés dans le cadre de cette évaluation :

- les actions en direction des jeunes, en particulier au titre de l'aide sociale à l'enfance: de très nombreuses actions ont été développées pour préparer l'entrée des jeunes sur le marché du travail ;

- les actions relatives à l'orientation et l'accompagnement des allocataires du RSA ont visé à fluidifier les démarches d'entrée des allocataires dans un parcours d'insertion ;

- les actions favorisant l'insertion des publics sur le marché du travail ont été développées en partenariat avec les acteurs privés (entreprises) et publics du secteur (Pôle emploi) ;

C. UNE OBLIGATION DE MAINTENIR LE NIVEAU DES DÉPENSES D'INSERTION D'AU MOINS 95 % D'UNE ANNÉE SUR L'AUTRE

Les départements qui contractualisent au titre du FAPI sont tenus au maintien d'un niveau de dépenses d'insertion d'au moins 95 % d'une année sur l'autre, conformément à l'article D. 263-4 du code de l'action sociale et des familles (CASF). Le non-respect de cet engagement, vérifié annuellement à partir de données comptables fournies par la direction générale des finances publique, est de nature à entraîner le reversement de la subvention attribuée en « N-1 ».

Pour l'année 2018, cinq départements n'ont pu apporter des explications satisfaisantes aux baisses ayant affecté leurs dépenses d'insertion. Ils ont fait l'objet de mesures correctrices.

Pour l'année 2019, six départements sont encore en cours de procédure contradictoire.

D. LA STRATÉGIE PAUVRETÉ A RENDU OBSOLÈTE LE FAPI EN DEVENANT LE NOUVEAU CADRE DE LA CONTRACTUALISATION

La stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté, lancée dans le prolongement du discours du président de la République le 13 septembre 2018, se fonde sur un nouveau cadre de partenariat entre l'État et les départements.

Elle a pour conséquence de rendre obsolète le cadre déterminé par l'article 89 de la loi de finances initiale pour 2017 et l'article L. 263-2-1 du CASF. Les financements qui étaient dévolus au FAPI vont donc être intégrés à ceux dédiés à la contractualisation sur la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté.

En outre, les conventions d'appui aux politiques d'insertion qui liaient les départements à l'État expireront au 31 décembre 2020. Les conventions concernant les collectivités de Corse et de Saint-Martin ayant été signées en 2018, il est envisagé qu'elles n'aillent pas jusqu'à leur terme en 2021, mais qu'elles expirent en même temps que l'ensemble des conventions.

Les départements ayant conclu une convention d'appui aux politiques d'insertion pourront poursuivre et accentuer leur investissement dans les politiques d'insertion, en conventionnant avec l'État au titre de ce de la stratégie pauvreté.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par voie d'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale. Il vise à tirer les conséquences de la mise en place de la stratégie pauvreté qui se substituera au FAPI comme cadre de la contractualisation entre l'État et les départements.

Le I tire les conséquences de ce nouveau cadre en abrogeant les dispositions suivantes :

· le II de l'article 89 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 qui créait le FAPI ;

· l'article 43 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique qui a avait étendu le dispositif du FAPI aux collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy à compter du 1er janvier 2018 ;

· l'article L. 263-2-1 du code de l'action sociale et des familles qui définit les modalités de convention d'appui aux politiques d'insertion.

Le II du présent article prévoit, par ailleurs, que les conventions d'appui aux politiques d'insertion conclues entre les départements et les représentants de l'État dans les départements depuis le 1er janvier 2017 en application de l'article L. 263-2-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa version antérieure à son abrogation, expirent au 1er janvier 2020.

Les conventions conclues depuis le 1er janvier 2017 n'iront donc pas jusqu'à leur terme des trois ans, y compris celles de Saint-Martin et de la collectivité territoriale unique de Corse, qui devaient expirer en 2021.

Le III du présent article prévoit que des reversements au budget général de l'État peuvent être effectués jusqu'au 31 décembre 2020 quand il est constaté le non-respect des obligations qui découlent de la conclusion d'une convention d'appui aux politiques d'insertion L'article maintient ainsi pour les conventions qui expireront au 1er janvier 2020 jusqu'au 31 décembre 2020 les reversements au budget général en cas non-respect des obligations précitées.

III.  LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Les financements du FAPI, de 50 millions d'euros, étant intégrés dans les crédits de la stratégie pauvreté, vos rapporteurs ne voient pas d'inconvénients à ce changement de cadre, si ce n'est les remarques qu'ils ont pu faire dans leur rapport, sur les modalités de contractualisation.

Vos rapporteurs proposent d'adopter cet article sans modification, mais seront très attentifs aux modalités de contractualisation mises en oeuvre dans le cadre de cette stratégie pauvreté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.