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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS »

m. pascal savoldelli, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019 751

A. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔT D'ÉTAT SONT ENCORE UNE FOIS EN HAUSSE 751

B. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX AUGMENTENT A NOUVEAU FORTEMENT EN 2019 754

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 756

A. LA HAUSSE CONTINUE DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔT D'ÉTAT DOIT TROUVER UN TERME 756

1. Après la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, la question du maintien du crédit impôt recherche doit être posée 756

2. Le rapporteur spécial déplore à nouveau les limites de l'information au Parlement concernant la fraude à la TVA 757

B. L'AUGMENTATION DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔT LOCAUX RÉSULTE D'UNE RÉFORME CRITIQUABLE DE LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES PRINCIPALES 758

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019

Exécution des crédits de la mission

(en millions d'euros - en pourcentage)

 

Exécution 2018

Crédits ouverts 2019

Exécution 2019

Taux de consommation 2019

Exécution 2019/2018

200 - Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État

AE

110 022

116 025

121 182

+ 4,4 %

+ 10,1 %

CP

110 022

116 025

121 177

+ 4,4 %

+ 10,1 %

201 - Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux

AE

15 705

19 858

18 887

- 4,9 %

+ 20,3 %

CP

15 706

19 858

18 887

- 4,9 %

+ 20,3 %

Mission

AE

125 727

135 883

140 069

+ 3,1 %

+ 11,4 %

CP

125 727

135 883

140 064

+ 3,1 %

+ 11,4 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

En 2019, la mission « Remboursements et dégrèvements » se caractérise par une forte augmentation des crédits consommés (+ 11,4 %) par rapport à l'année précédente et par un niveau de surconsommation des crédits important (+ 3,1 %) mais plus mesuré que l'année précédente (+ 4,8 %).

A. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔT D'ÉTAT SONT ENCORE UNE FOIS EN HAUSSE

Le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » retrace les dépenses en atténuation de recettes relatives aux impôts d'État. La première action du programme (n°11) retrace les remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt. L'action permet ainsi de mettre en évidence les mouvements de crédits relatifs à l'impôt sur les sociétés et à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

La deuxième action (n°12) concerne les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques spécifiques tandis que la troisième action (n°13) concerne la gestion des produits de l'État, principalement les dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues, les remboursements des créances et des intérêts liés aux impôts.

Exécution par action du programme 200

(en millions d'euros)

Programme 200

Crédits exécutés 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Exécution 2019/ exéc. 2018

Exécution 2019 / LFI 2019

(en %)

(en %)

Action 11 - Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt

AE

70 211

70 292

74 674

+ 6,36 %

+ 3,62 %

CP

70 211

70 292

74 674

+ 6,36 %

+ 3,62 %

Action 12- Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques

AE

21 897

33 373

32 651

+ 49,11 %

+ 3,62 %

CP

21 897

33 373

32 651

+ 49,11 %

+ 3,62 %

13 - Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits d'État

AE

17 915

12 358

13 856

- 22,66 %

+ 12,92 %

CP

17 914

12 358

13 850

- 22,69 %

+ 12,91 %

Total programme

AE

110 022

116 024

121 181

+ 10,14 %

+ 5,03 %

CP

110 022

116 024

121 175

+ 10,14 %

+ 5,03 %

Source : commission des finances, d'après les données fournies dans le rapport annuel de performance

Le montant global des crédits consommés en 2019 s'est élevé à 121,18 milliards d'euros, en hausse de 11,16 milliards d'euros par rapport à 2018 et supérieur de 5,3 milliards aux crédits votés en loi de finances initiale. Si l'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) précise bien que les crédits de la mission sont seulement évaluatifs, il y a lieu de relever la récurrence de dépassements très importants en exercice.

Les crédits du programme ont en conséquence dû être relevés, la LFR 2019 procédant à une ouverture de crédits de 7,74 milliards d'euros. En fin d'année, la différence entre les crédits ouverts et les crédits consommés était positive, à hauteur de 2,9 milliards d'euros non consommés.

Les principaux facteurs de hausse entre l'exécution 2018 et l'exécution 2019 sont d'une part la sur-exécution des remboursements de TVA (sous-action n°11-02) et d'autre part les remboursements et dégrèvements liés à l'impôt sur le revenu (principalement au sein de l'action n°12).

En effet, la mise en oeuvre du prélèvement à la source a été accompagnée du crédit d'impôt de modernisation du recouvrement (CIMR), qui a occasionné une hausse de 4,44 milliards d'euros de la sous-action n°12-02 ainsi que des acomptes sur les réductions et crédits d'impôts, versés en début d'année et qui ont représenté une hausse de 5,5 milliards d'euros (sous-action n° 12-08).

Au total, la Cour des comptes estime que « le changement de périmètre sur l'impôt sur le revenu brut d'une part et sur les remboursements et dégrèvements d'autre part introduit par le prélèvement à la source peut être évalué à environ 13 milliards d'euros. »315(*). Le PAS permet donc d'expliquer une part non négligeable de la dynamique des remboursements et dégrèvements en 2019.

Les restitutions d'impôt sur les sociétés (REIS) représentent 17,3 milliards d'euros tandis que les opérations relatives à la TVA (principalement des restitutions) s'élèvent à 57,1 milliards d'euros. Ces deux postes représentent les deux tiers des crédits du programme 200.

La troisième sous-action concerne le plafonnement des impositions directes (bouclier fiscal), qui continue à produire ses effets, à hauteur de 6,3 millions d'euros en 2019. On constate en exécution une légère hausse, alors que cette sous-action ne représentait plus que 2,1 millions d'euros en 2017316(*). Cette hausse n'est pas explicitée par les documents budgétaires.

En 2019, l'impact du CICE se décompose d'une part en restitutions d'excédents d'acomptes versés, à hauteur de 4,7 milliards d'euros (sous action 11-01) et d'autre part en restitutions de créances, à hauteur de 10,6 milliards d'euros (sous-action 12-03).

Concernant l'action 13, celle-ci a été particulièrement sous-exécutée, à la différence de 2018. Cette sous-exécution tient en partie au coût des remboursements de la taxe sur les dividendes, invalidée par le Conseil constitutionnel en octobre 2017317(*), avec des montants résiduels en 2019, à 31 millions d'euros contre 4,94 milliards d'euros en 2018.

De plus les documents budgétaires indiquent qu'un dossier contentieux important de restitution d'impôt sur les sociétés indûment perçu aurait devait être traité fin 2019 mais aura finalement un impact en 2020 (action 13-02).


* 315 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission Remboursements et Dégrèvements

* 316 Pour rappel, cette dépense correspond uniquement à la restitution du reliquat de la créance issue des impositions 2011 et 2012, devenue de droit pour l'ensemble des contribuables encore titulaires d'une créance.

* 317 Conseil constitutionnel, décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017