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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « SÉCURITÉS »
- PROGRAMME « SÉCURITÉ CIVILE »

m. jean pierre vogel, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2019 807

1. Une exécution proche des crédits ouverts 807

2. Mouvements de régulation intervenus en 2019 809

3. Une sous-exécution du plafond d'emplois plus forte qu'en 2018 811

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 812

1. Des dépenses d'investissement qui poursuivent leur progression, conformément à l'échéancier du remplacement des aéronefs de la sécurité civile 812

2. Des dépenses d'intervention sous-budgétées, relatives au remboursement des « colonnes de renforts » 813

3. Une saison des feux plus intense, ayant mobilisé plus de ressources que prévues 814

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2019

1. Une exécution proche des crédits ouverts

La gestion en 2019 du programme 161 « Sécurité civile » est marquée par une nette progression du montant des CP exécutés par rapport à l'exécution 2018.

Exécution des crédits en 2019 pour le programme 161 « Sécurité civile »

(en millions d'euros, incluant les fonds de concours et attributions de produits)

 

Crédits exécutés en 2018

Crédits votés en LFI 2019

Crédits ouverts pour 2019

Crédits exécutés en 2019

Écart entre les crédits exécutés en 2018 et 2019

Écart entre l'exécution et les crédits ouverts pour 2019

AE

768,5

457,78

533,44

452,37

-41,14%

-17,71%

CP

515,1

537,12

555,16

548,31

6,45%

-1,28%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le faible écart de l'exécution des CP en 2019 par rapport à leur budgétisation s'inscrit dans la tendance observée depuis 2016, et dénote une relative rigidité des crédits du programme 161, malgré le caractère imprévisible de certaines dépenses soumises aux risques naturels.

Évolution de la consommation des crédits de paiement

(en millions d'euros, incluant les fonds de concours et attributions de produits)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Après la forte hausse qu'elles avaient connue en 2018, au titre du programme pluriannuel de renouvellement de la flotte d'avions de la sécurité civile, les AE ont été ramenées à 457,78 millions d'euros en LFI 2019, soit un niveau proche de la moyenne d'avant 2018. Leur exécution en 2019 laisse apparaître une sous-consommation élevée, qui s'explique par un important report de 57,6 millions d'euros d'AE non consommées de 2018 vers 2019.

Évolution de la consommation des autorisations d'engagement

(en millions d'euros, incluant les fonds de concours et attributions de produits)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. Mouvements de régulation intervenus en 2019

Le principal mouvement de régulation concernant les crédits de titre 2 correspond à l'annulation votée en LFR 2019 de 1,2 million d'euros. Cette annulation était justifiée en prévision d'une sous-consommation des dépenses de personnel, au regard des départs et arrivées des effectifs de la direction générale de la sécurité et de la gestion des crises (DGSCGC).

En ce qui concerne les dépenses autres que celles de personnel, il faut signaler le dégel total de la réserve de précaution, qui s'élevait initialement à 6,3 millions d'euros en AE et 8,7 millions d'euros en CP.

Ce dégel intégral reflète une gestion des crédits plus tendue que lors de l'année 2018, au cours de laquelle la saison des feux était de moindre intensité, suscitant ainsi une annulation de près de 20 millions d'euros des crédits gelés en LFR 2018.

La Cour des comptes rappelle que la prévision de 2019 avait été établie sur la base d'une saison d'aléas climatiques de basse intensité, ce qui avait valu une réserve dans l'avis du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), lequel considérait ce choix comme « d'autant plus risqué qu'aucune réserve ministérielle n'avait été constituée sur le programme 161 - Sécurité civile, contrairement à 2018 [...] En cas de saison d'aléas climatiques de forte intensité, le dégel de la réserve de précaution serait indispensable ».344(*)

Or l'année 2019 a bien été marquée par une sollicitation opérationnelle plus intense, en plus de nouveaux besoins exprimés en cours de gestion par la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) - financée à hauteur de 25 % par une subvention de la DGSCGC. Les dépenses hors titre 2 se sont donc établies à un niveau élevé, malgré des économies dégagées sur la subvention à l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) ou sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) des aéronefs et malgré un rétablissement de crédits d'1,4 million d'euros, lié au remboursement par le Fonds de solidarité de l'Union européenne d'une partie des dépenses engagées à la suite de l'ouragan Irma.

Les autres mesures de régulation ont essentiellement permis de financer le surcroît d'activité opérationnelle lié à la saison des feux (voir infra). La Cour des comptes relève par ailleurs un recours à la fongibilité asymétrique, ayant abondé des dépenses d'investissements de plus de 4,2 millions d'euros, mais ce mouvement n'est pas retracé dans les documents annexés au projet de loi de règlement.

Mouvements de crédits intervenus en gestion 2019

(en millions d'euros)

Crédits de paiement

Dépenses de personnel

Autres dépenses

Total
2019

Rappel du total 2018

LFI

183,30

353,80

537,10

532,2

Fonds de concours et attribution de produits

0,25

18,60

18,85

15,5

LFR

-1,21

0,00

-1,21

-25,6

Reports de la gestion précédente

0,00

0,03

0,03

2,4

Mouvements réglementaires

0,29

0,05

0,34

-4,1

Total des crédits de paiement ouverts

182,63

372,50

555,13

520

Dépenses constatées

180,33

367,97

548,30

515,1

Ouvertures

0

0

0,00

0

Annulations

2,07

0

2,07

4,9

Reports à la gestion suivante

0,25

4,53

4,78

0,03

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

3. Une sous-exécution du plafond d'emplois plus forte qu'en 2018

Après une baisse continue jusqu'en 2016, le plafond d'emplois du programme 161 poursuivait son relèvement en LFI 2019, avec 2 498 ETPT prévus contre 2 486 ETPT en LFI 2018. Pour 2019, le schéma d'emplois, fixé à +10 ETP, était cependant inférieur à celui de 2018 (+35 ETP). Il a bien été respecté avec le recrutement de 6 personnels pour le bureau des moyens aériens et de 4 démineurs.

À l'occasion de l'examen du PLF pour 2020, la prévision de consommation du plafond d'emplois de 2019 avait tenu compte de l'encadrement fixé par l'article 11 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022345(*), en l'estimant à 2 461 ETPT. Ce sont finalement 2 454 ETPT qui ont été exécutés, sur un plafond corrigé de 2 484 ETPT, soit une sous-exécution de - 30 ETPT, plus importante qu'en 2018 (-25 ETPT).

Cependant, l'exécution de 2019, à 2 454 ETPT, rend crédible le plafond d'emplois voté en 2020, à 2 479 ETPT, lequel atteint l'écart maximum de 1 % autorisé par l'article 11 de loi de programmation précitée. Le plafond prévu pour 2020 ne devrait donc pas subir de correction, et ce faisant, laisse une marge pour la bonne réalisation du schéma d'emplois votés pour 2020, fixé à +12 ETP.

Évolution de l'exécution du plafond d'emplois

(en ETPT)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Plafond d'emplois autorisé

2440

2404

2 402

2 450

2 483

2 498

2 479

Plafond d'emploi corrigé

2 469

2 484

 

Plafond d'emplois réalisé

2 395

2 382

2 379

2 411

2 444

2 554

 

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires


* 344 Note d'analyse de l'exécution budgétaire en 2019 de la mission « Sécurités », Cour des comptes.

* 345 Introduit par la commission des finances du Sénat par amendement de son rapporteur général, cet article précise qu' « à compter de l'exercice 2019, le plafond des autorisations d'emplois prévu en loi de finances initiale [...] ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ». Le Gouvernement a cependant tenu à l'appliquer dès l'exercice de 2018 à travers l'article 8 de la loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018.