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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES »

mm. arnaud bazin et éric bocquet, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019 819

1. Comme en 2018, une consommation des crédits supérieure à la prévision budgétaire... 819

2. ...qui a nécessité le dégel de la réserve de précaution et des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative 822

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 823

1. Des efforts de meilleure budgétisation en loi de finances initiale encore insuffisants pour l'allocation aux adultes handicapés et la prime d'activité 823

2. Les mineurs non accompagnés (MNA) et la protection juridique des majeurs : une baisse des dépenses s'apparentant à un désengagement de l'État 826

3. L'aide alimentaire : un dispositif vital durement mis à l'épreuve 828

4. L'égalité femmes-hommes : des progrès dans l'exécution budgétaire, mais des points de vigilance demeurent 829

5. Le pilotage des dépenses fiscales évaluées à près de 13 milliards d'euros doit être renforcé 830

6. Une maquette de performance qui mériterait certaines adaptations 831

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019

1. Comme en 2018, une consommation des crédits supérieure à la prévision budgétaire...
a) Une exécution qui dépasse de plus de 800 millions d'euros la prévision de la loi de finances pour 2019

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles - a été dotée de 23,88 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 23,89 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en loi de finances pour 2019. Toutefois, les crédits exécutés sont, comme en 2018, supérieurs à cette prévision et s'établissent à 24,69 milliards d'euros en AE et 24,71 milliards d'euros en CP.

De même, la consommation des crédits en 2019 est en nette augmentation par rapport à l'exécution 2018, avec une hausse de près de 25 %, soit près de 5 milliards d'euros.

Évolution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » en 2019

(en millions d'euros et en pourcentage)

   

2018

2019

Exécution / prévision 2019

Exécution

2019 / 2018

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

en volume

en %

en volume

en %

304 - Inclusion sociale et protection des personnes

AE

6 760,6

6 987,3

+ 3,4 %

10 467,1

11 241,8

+ 774,6

+ 7,4 %

+ 4 254,5

+ 60,9 %

CP

6 760,6

6 985,8

+ 3,3 %

10 467,1

11 239,2

+ 772,1

+ 7,4 %

+ 4 253,4

+ 60,9 %

157 - Handicap et dépendance

AE

11 341,2

11 332,2

- 0,1 %

11 923,0

11 995,8

+ 72,8

+ 0,6 %

+ 663,6

+ 5,9 %

CP

11 341,2

11 332,6

- 0,1 %

11 923,0

11 995,0

+ 72,0

+ 0,6 %

+ 662,4

+ 5,8 %

137 - Égalité entre les femmes et les hommes

AE

29,9

29,4

- 1,8 %

29,9

30,6

+ 0,7

+ 2,4 %

+ 1,2

+4,2 %

CP

29,9

29,1

- 2,7 %

29,9

29,9

- 0,0

- 0,1 %

+ 0,8

+2,7 %

124 - Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

AE

1 514,1

1 477,0

- 2,4 %

1 456,8

1 431,1

- 25,7

- 1,8 %

- 45,9

- 3,1 %

CP

1 521,2

1 499,2

- 1,4 %

1 479,5

1 446,6

- 32,9

- 2,2 %

- 52,6

- 3,5 %

Total mission

AE

19 645,8

19 825,9

+ 0,9 %

23 876,8

24 699,2

+ 822,5

+ 3,4 %

+ 4 903,9

+ 24,8 %

CP

19 652,9

19 846,7

+ 1,0 %

23 899,5

24 710,6

+ 811,1

+ 3,4 %

+ 4 893,8

+ 24,7 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement pour 2018. Pour le programme 137, les montants inscrits pour 2018 ont été extraits du projet de loi de règlement pour 2018.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires du projet de loi de règlement pour 2018 et pour 2019

Les crédits exécutés en 2019 - hors CAS Pensions et fonds de concours - d'un montant de 24,50 milliards d'euros sont ainsi supérieurs à la norme fixée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 qui s'élevait, à périmètre constant, à 21,31 milliards d'euros pour 2019.

Par ailleurs, les crédits votés en loi de finances initiale pour 2020 sont d'ores et déjà supérieurs de 0,82 milliard d'euros au plafond des crédits de paiement, pourtant réévalué de 3,36 milliards d'euros en 2020 (périmètre courant) par le nouveau budget triennal 2020-2022 présenté dans le projet de loi de finances pour 2020.

Plafonds des crédits de paiement, LFI et exécution 2019 de la mission

(en millions d'euros )

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

b) Des dépenses d'intervention qui ne cessent d'augmenter, notamment de la prime d'activité et de l'AAH qui représentent plus de 80 % des crédits de la mission
Ce dépassement budgétaire est principalement dû au dynamisme des dépenses d'intervention financées par cette mission, qui sont structurellement orientées à la hausse, en raison des évolutions démographiques, avec le vieillissement de la population, et notamment le faible taux de sortie du dispositif de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Par ailleurs, la conjoncture économique et les mesures de revalorisation de la prime d'activité et de l'AAH ont également contribué à l'augmentation de ces dépenses.

Les crédits consommés pour l'allocation aux adultes handicapés (10,32 milliards d'euros) et la prime d'activité (9,57 milliards d'euros) représentent plus de 80 % des crédits consommés pour l'ensemble de la mission.

Les mesures d'économie prises par le Gouvernement (gel des revalorisations annuelles pour l'AAH et la prime d'activité, abaissement du plafond de ressources de l'AAH pour un couple sans enfant afin de l'harmoniser avec celui du revenu de solidarité active etc.) n'ont pas permis d'atténuer ces évolutions.

Par ailleurs, des mesures de périmètre sont intervenues pendant l'année 2019 (cf. encadré infra).

Une mesure de périmètre positive : la recentralisation du RSA
en Guyane et à Mayotte

Depuis le 1er janvier 2019, l'État finance le RSA de la collectivité territoriale de Guyane et du département de Mayotte. Cette recentralisation est basée sur le principe de la compensation intégrale des dépenses. En loi de finances initiale, 170,7 millions d'euros avaient été prévus, or ce sont 176,7 millions d'euros qui ont été consommés. Selon la note d'analyse sur l'exécution budgétaire de la Cour des comptes, l'écart provient essentiellement de la prise en charge par l'État du revenu de solidarité outre-mer, pour la Guyane, qui avait été prévue dès 2019 par l'article L. 522-14 du code de l'action sociale et de la famille, mais qui n'avait pas été budgétée. Un redéploiement de crédits au sein du programme a ainsi été nécessaire pour couvrir cette dépense non prévue, ce que ne peuvent que regretter les rapporteurs.

La recentralisation du RSA (et du revenu de solidarité outre-mer) à la Réunion est également programmée en 2020. Les rapporteurs espèrent que l'enveloppe de 0,66 milliard d'euros prévue en loi de finances pour 2020 a été estimée de façon sincère.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. ...qui a nécessité le dégel de la réserve de précaution et des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2019

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Programme

LFI 2019

Reports entrants

Transfert

Virement

Répartition pour mesures générales (ouverture)

LFR de fin de gestion

Fonds de
concours et
attributions
de produits

Crédits
ouverts

Crédits consommés

Taux
d'exécution

consommé/
prévu

304

10 467,1

38,2

43,2

0,4

 

784,1

 

11 245,9

11 241,8

107,4%

157

11 923,0

14,1

 

 

 

54,5

5,0

11 996,5

11 995,0

100,6%

137

29,9

0,5

 

 

 

0,0

0,7

31,1

29,9

99,9%

124

1 479,5

6,8

-0,3

0,4

1,6

-19,8

1,9

1 470,0

1 446,6

97,8%

Total mission

23 899,5

59,6

42,9

0,8

 

818,8

7,5

24 712,5

24 713,2

103,4%

Malgré des efforts réalisés en loi de finances initiale visant à une budgétisation plus sincère de la prime d'activité et de l'AAH notamment, le dynamisme des dépenses a rendu nécessaire en cours de gestion :

un dégel complet de la réserve de précaution (cf. tableau infra). Comme les rapporteurs l'avaient pointé dans leurs précédentes contributions à la loi de règlement, cette réserve revêt un caractère largement artificiel s'agissant de la mission qui comporte quasi-exclusivement des dépenses d'intervention, dont on connait le dynamisme structurel.

Mise en réserve des crédits de la mission (en CP)

 

 

 

 

(en millions d'euros)

Programme

304

157

137

124

Total

Gel initial

313,89

357,33

0,90

13,44

685,55

Surgels

0

0

0

10,02

10,02

Dégels en gestion

313,88

357,33

0,90

3,61

675,72

Annulation de crédits gelés

0,01

0

0

19,85

19,86

Réserve en fin de gestion

0

0

0

0

0

Source : commission des finances du Sénat d'après Cour des comptes

 

 

 

L'ouverture de 784,1 millions d'euros de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative348(*) sur le programme 304 pour le financement de la prime d'activité et de 54,5 millions d'euros sur le programme 157 pour le financement de l'AAH.


* 348 Loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.