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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Des efforts de meilleure budgétisation en loi de finances initiale encore insuffisants pour l'allocation aux adultes handicapés et la prime d'activité

La prime d'activité et l'allocation aux adultes handicapés ont fait l'objet de sous-budgétisations massives ces derniers années. Les rapporteurs avaient néanmoins salué, lors de l'examen des crédits prévus en loi de finances pour 2018, une « volonté louable de rendre plus sincère la budgétisation des crédits après des années de sous-budgétisation ».

En 2018, les prévisions en loi de finances initiale reposaient, pour la première fois, sur les évaluations faites par la Direction de la Recherche, des Études, de l'Évaluation et des Statistiques (DREES) et la caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Si aucune ouverture de crédits n'avait été nécessaire pour l'allocation aux adultes handicapés, 261,5 millions d'euros avaient néanmoins été ouverts, en loi de finances rectificative, pour financer les dépenses liées à la prime d'activité.

S'agissant de l`exercice 2019, les rapporteurs reconnaissent des efforts de la part du Gouvernement. Toutefois, si l'écart constaté pour l'AAH semble plutôt relever d'un aléa de prévision que d'une sous-budgétisation, il convient de constater que l'ampleur de la réforme de la prime d'activité a été sous-évaluée.

Écart entre la prévision et l'exécution des dépenses d'AAH (en CP)

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Crédits demandés

6 234,2

6 938,2

7 515,2

8 400,3

8 513,1

8 605,5

9 052,3

9 734,8

10 285

Crédits consommés

6 624,6

7 150,0

7 806,2

8 482,1

8 831,0

9 051,7

9 389,6

9 690,0

10 326

Écart

390,4

211,8

291,0

81,8

317,9

446,2

337,3

- 44,8

41

Source : commission des finances du Sénat d'après documents budgétaires et Cour des comptes

Écart entre la prévision et l'exécution des dépenses
de la prime d'activité (en CP)

(en millions d'euros)

 

2016

2017

2018

2019

Crédits demandés

3 938

4 338

5 379,6

8 781,9

Crédits consommés

4 458*

5 320

5 599,6

9 572,8

Écart

520

982

220

790,9

* à périmètre constant

Source : commission des finances du Sénat d'après documents budgétaires

L'importante réforme (cf. encadré infra) de la prime d'activité a certes conduit à une augmentation du nombre de nouveaux attributaires pourtant déjà éligibles à la prime avant la réforme, dont le niveau était difficile à anticiper. Néanmoins, la hausse des demandes induite par le relèvement du barème aurait pu être mieux prévue dans les déterminants de la dépense en loi de finances initiale. Ce dépassement budgétaire provient ainsi du contexte d'urgence de l'élaboration de la réforme mais également d'une sous-estimation de l'ampleur du succès de la mesure.

Chronologie de la réforme de la prime d'activité, mesure de pouvoir d'achat
en réponse aux « gilets jaunes »

Était prévue initialement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, la création d'une seconde bonification individuelle de la prime d'activité versée, à partir d'août 2019, aux bénéficiaires dont les revenus professionnels étaient supérieurs à 0,5 SMIC. Ce bonus devait atteindre son montant maximal, soit 30 euros, à 1 SMIC, puis être décroissant au-delà. Cette mesure avait un coût estimé initialement, dans le projet de loi de finances, à 18 millions d'euros en 2019, et à 200 millions d'euros en année pleine. Il était prévu que le montant maximal de la bonification soit, chaque année, revalorisé par tranche de 20 euros, jusqu'à atteindre 70 euros au 1er août 2021.

L'Assemblée nationale, en première lecture, avait néanmoins voté l'avancement de la mise en oeuvre de ce bonus au 1er avril au lieu du 1er août 2019 et l'augmentation - mise en oeuvre par décret - de 20 à 30 euros - conduisant à relever le coût estimé de la mesure, sur 2019 à environ 135 millions d'euros.

Finalement, le Gouvernement a décidé, en nouvelle lecture, d'abandonner l'idée d'un second bonus pour privilégier l'augmentation du montant maximal du premier bonus existant de 90 euros (70,49 euros à 160,49 euros) et d'avancer sa mise en oeuvre au 1er janvier. Couplée à l'augmentation du SMIC au 1er janvier 2019, cette revalorisation de la prime d'activité - mise en oeuvre par le décret n° 2018-1197 du 21 décembre 2018 - permit ainsi au Gouvernement d'afficher une augmentation de pouvoir d'achat de 100 euros mensuels pour les bénéficiaires au SMIC, en réponse au mouvement des « gilets jaunes ».

Cette augmentation a nécessité, en cours de lecture, une ouverture de crédits de 2,8 milliards d'euros, en sus de la budgétisation initiale de 6 milliards d'euros, portant la prévision à 8,8 milliards d'euros pour 2019. 

Source : commission des finances du Sénat

Il semblerait qu'un travail conjoint entre la direction du budget, les services de contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) soit envisagé pour améliorer leur coordination s'agissant de la budgétisation de la prime d'activité et de l'AAH. Les rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'encourager cette initiative, même s'ils formulent déjà des craintes de dépassement s'agissant des montants inscrits en loi de finances pour 2020 (cf. encadré infra).

Des prévisions pour 2020 déjà dépassées ?

Les rapporteurs s'interrogent sur les prévisions faites pour 2020, au vu du dynamisme des dispositifs, des prévisions de la CNAF et de la crise actuelle.

S'agissant de la prime d'activité, la CNAF prévoyait en octobre 2019 une dépense de 10,11 milliards d'euros, avec un nombre de bénéficiaires estimé à 4 257 000 en moyenne annuelle. Or, le montant inscrit en 2020 s'élève à 9,9 milliards d'euros.

S'agissant de l'AAH, 10,86 milliards d'euros ont été inscrits en loi de finances initiale, soit un montant inférieur à la prévision de la CNAF d'octobre 2019 (10,98 milliards d'euros). Selon la DGCS, cet écart s'explique par des futures économies attendues à la suite d'une mission nationale de contrôle et d'audit. Comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note d'analyse, il paraît toutefois difficile de réaliser des estimations d'économies sur la base d'une mission non encore installée.

Le risque de dépassement budgétaire est d'autant plus prégnant, que la crise économique actuelle aura probablement des conséquences sur l'évolution de ces dispositifs.

La deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020 n'a pas ouvert de crédits complémentaires pour financer la prime d'activité et l'AAH. Elle a néanmoins inscrit une diminution de 880 millions d'euros de la dotation consacrée aux dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission « Crédits non répartis » initialement prévue par le premier projet de loi de finances rectificative, afin d'augmenter du même montant les crédits du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Cette enveloppe va permettre de financer l'aide exceptionnelle de solidarité (AES) destinée aux foyers les plus modestes, d'un montant de 150 euros. Cette aide sera attribuée, au titre des mois d'avril ou de mai 2020, aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de la prime forfaitaire pour reprise d'activité, de l'allocation équivalent retraite (AER) ou du revenu de solidarité (RSO). À cette somme, s'ajouteront 100 euros supplémentaires par enfant à charge, sauf lorsque ce versement est déjà dû pour le foyer au titre des aides personnalisées au logement (APL).

Par ailleurs, le Premier ministre avait annoncé lundi 4 mai 2020, devant le Sénat, une aide exceptionnelle de 200 euros pour 800 000 jeunes de moins de 25 ans précaires ou modestes. Pour les jeunes non-étudiants, cette aide sera également financée sur le programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » précité, avec une gestion du dispositif par les CAF. Le coût de cette dépense est estimé à environ 80 millions d'euros. Ces crédits ont ainsi été ouverts dans le troisième projet de loi de finances rectificatif du 10 juin 2020.

Source : commission des finances du Sénat

2. Les mineurs non accompagnés (MNA) et la protection juridique des majeurs : une baisse des dépenses s'apparentant à un désengagement de l'État

S'agissant du dispositif d'accueil et d'orientation des mineurs non accompagnés (MNA), les crédits exécutés, en 2019, s'élèvent à 127 millions d'euros contre 145,1 millions d'euros en 2018 : 93,2 millions d'euros ont été consommés au titre des dépenses d'évaluation et de mise à l'abri (contre 48,9 millions d'euros en 2018) et 33,8 millions d'euros au titre de la prise en charge partielle par l'État des dépenses d'aide sociale à l'enfance (contre 96,2 millions d'euros en 2018).

Cette diminution des crédits consommés entre 2018 et 2019 s'explique notamment par une baisse de la participation financière de l'État au titre du financement d'une partie des dépenses d'aide sociale à l'enfance (cf. encadré infra).

Cette somme de 127 millions d'euros est loin de couvrir la dépense totale supportée en majeure partie par les départements. Les rapporteurs spéciaux ne cessent de pointer, lors des projets de lois de finances successifs, l'insuffisance de ces crédits et la situation financière particulièrement délicate de certains départements, situation qui risque de se détériorer avec la crise actuelle.

Ils estiment que l'État devrait, d'une part, reprendre à sa charge la phase d'évaluation et d'hébergement d'urgence des personnes se déclarant mineures entrants dans le dispositif jusqu'à ce que leur minorité soit confirmée, et d'autre part augmenter ses remboursements s'agissant des dépenses d'aide sociale à l'enfance (ASE).

Un financement « exceptionnel » de l'État qui s'étiole

Ce financement partiel par l'État des dépenses d'aide sociale à l'enfance engagées pour les MNA avait été introduit dans le projet de loi de finances pour 2018.

En 2018, l'enveloppe prévue de 66,8 millions d'euros prévoyait la prise en charge par l'État de 30 % des dépenses d'aide sociale à l'enfance engagés pour le nombre de mineurs supplémentaires présents au 31 décembre 2017, par rapport au 31 décembre 2016. Cette enveloppe correspondait ainsi au versement par l'État de 12 000 euros par jeune (qui équivaut à 30 % de 40 000 euros, le coût de la prise en charge d'un MNA), au-delà de 13 000 jeunes accueillis, chiffre constaté au 31 décembre 2016.

En 2019, l'enveloppe n'était plus de 12 000 euros par jeune « supplémentaire » mais de 6 000 euros, soit 15 % des dépenses d'ASE supplémentaires

Par ailleurs, de nouvelles modalités de financement des dépenses de mise à l'abri
et d'évaluation des départements ont été mises en oeuvre depuis le 1er janvier 2019

Au titre de ce dispositif - dans le cadre prévu par le décret du 24 juin 2016 -, les départements qui engageaient des actions de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des jeunes mineurs étrangers non accompagnés pouvaient obtenir un remboursement des dépenses engagées sur la base d'un montant forfaitaire fixé à 250 euros par jour et par jeune, dans la limite de cinq jours, via le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE).

Désormais, selon les nouvelles modalités prévues par le projet de loi de finances pour 2019, l'aide est augmentée à 500 euros par jeune évalué. Par ailleurs, un remboursement forfaitaire de l'hébergement des jeunes était également prévu, dans la limite de 90 euros par jour pendant les 14 premiers jours puis de 20 euros les 9 jours suivants. Ces financements devaient aussi permettre de proposer un bilan de santé et une prise en charge sanitaire de premier recours aux jeunes concernés.

Source : commission des finances du Sénat

Par ailleurs, l'exécution des crédits de la mission sur 2019 confirme également la poursuite de la progression du nombre de mesures de protection des majeurs, qui a augmenté de près 35 % entre 2010 (356 939) et 2019 (481 392).

Les crédits consommés - de 646,9 millions d'euros en 2018 à 666,23 millions d'euros en 2019 - font apparaitre une augmentation modérée des dépenses, en raison d'une réforme du barème de participation des majeurs protégés349(*). Les rapporteurs spéciaux ne peuvent que déplorer cette diminution du financement public compensée par une augmentation de la participation des majeurs protégés.

3. L'aide alimentaire : un dispositif vital durement mis à l'épreuve

Le dispositif d'aide alimentaire est financé principalement par des crédits en provenance du fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) qui sont complétés à hauteur de 15 % par des crédits nationaux.

Les crédits consommés en 2019 (58,7 millions d'euros) sont en hausse de près de 18 % par rapport à 2018, et de 12 % par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale (51,6 millions d'euros).

Cet écart de 7,1 millions d'euros entre le montant inscrit en loi de finances initiale et exécuté en 2019 s'explique principalement par l'augmentation des dépenses déclarées inéligibles et écartées des demandes de remboursement auprès de l'Union européenne. Elles représentent 13,3 millions d'euros en 2019.

Malgré les efforts entrepris par la DGCS pour limiter ces dépenses inéligibles, les montants restent conséquents et continuent de préoccuper les rapporteurs. Dans leur rapport d'information sur l'aide alimentaire, publié en octobre 2018350(*), ils avaient alerté sur les difficultés de gestion du FEAD. Ces dernières pourraient très certainement conduire à des pertes budgétaires qui avaient été estimées, a minima, à 70 millions d'euros, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2020.

Outre ces difficultés de gestion, la question de la pérennisation du FEAD après 2020 est essentielle, ainsi que le maintien d'une enveloppe financière équivalente voire supérieure à l'actuelle programmation dans le contexte actuel de crise économique, où l'insécurité alimentaire est grandissante (cf. encadre infra). Les rapporteurs appellent ainsi, plus que jamais, le Gouvernement à s'engager en faveur d'un soutien européen renforcé.

Les associations - qui sont les indispensables piliers de cette politique publique - font face actuellement à un accroissement de bénéficiaires et à un tarissement des sources de financements et des denrées. Les rapporteurs alertent ainsi le Gouvernement sur la situation de ces associations déjà fragilisées financièrement ces dernières années, par la suppression de la « réserve parlementaire », la baisse brutale du nombre de contrats aidés ou l'affaire des « steacks hachés » etc.

L'enjeu des négociations post-FEAD...

Le FEAD, d'un montant de 3,8 milliards d'euros sur la période 2014 - 2020, est une réponse essentielle aux situations de grande pauvreté. Il représente près de 30 % des denrées fournies aux quatre associations nationales.

La proposition de Règlement FSE+ le 29 mai 2018, publiée le 29 mai 2018 par la Commission européenne dans le cadre des négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel (2021-2027), prévoit de regrouper sous la dénomination « FSE+ » tous les fonds structurels, y compris le FEAD. Le volet FEAD de ce nouveau fonds suscite de nombreuses interrogations et craintes quant à son montant et mode de fonctionnement. Le « seuil plancher » fixé initialement à 2 % a été relevé à 3 % par le Parlement européen, mais reste largement en deçà de l'enveloppe actuelle.

....une source d'inquiétude, pour des associations fragilisées
par la crise sanitaire actuelle

Dans la crise qui traverse actuellement le pays, sont en première ligne les associations d'aide alimentaire, qui apparaissent fragilisées. Les têtes de réseaux des principales associations (Banques alimentaires, Restos du Coeur, Secours populaire, Croix Rouge) ont fait part de leurs inquiétudes aux rapporteurs spéciaux. Elles ont été et sont encore extrêmement sollicitées. Elles font face à une hausse des bénéficiaires tout en rencontrant plusieurs difficultés : baisse de leurs stocks et des denrées (avec la diminution de la ramasse et des dons des industriels), perte de certaines ressources propres (due à la non-tenue d'événements comme, par exemple, les braderies du Secours populaire), baisse des dons, achats d'équipements de protection individuelle ou de denrées. L'aide alimentaire qui bénéficiait, avant la crise, à 5,5 millions de personnes pourrait concerner près de 8 millions de personnes d'après la Ministre Christelle Dubos dans une interview donnée à l'Opinion fin avril.

Les rapporteurs se félicitent de l'octroi d'une enveloppe de 39 millions d'euros, débloquée fin avril par le Gouvernement, à destination des associations - à hauteur de 25 millions d'euros - et des territoires - à hauteur de 14 millions. Ils s'interrogent néanmoins sur l'origine budgétaire de ces fonds et sur le fait de savoir si l'aide est bien parvenue aux associations.

Source : commission des finances du Sénat

4. L'égalité femmes-hommes : des progrès dans l'exécution budgétaire, mais des points de vigilance demeurent

Depuis 2018, le taux d'exécution des crédits du programme 137 relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes progresse alors qu'il faisait, l'objet d'une sous-exécution récurrente depuis 2014.

Sur les 31,06 millions d'euros de crédits disponibles, 29,85 millions d'euros ont été consommés en 2019. Ces progrès dans l'exécution budgétaire ne sauraient toutefois masquer plusieurs points de vigilance.

D'abord ce programme ne recouvrant qu'une partie des crédits consacrés à l'égalité entre les femmes et les hommes, son exécution budgétaire ne peut suffire à donner un satisfecit pour la mise en oeuvre de cette politique publique dans sa globalité. Les rapporteurs, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2020, avaient ainsi démontré qu'on était loin du milliard d'euros annoncé par le Gouvernement, en matière de politique de lutte contre les violences faites aux femmes. Les crédits des ministères concourant à cette politique publique doivent également être pris en compte. Un travail de contrôle des rapporteurs spéciaux est actuellement en cours sur le financement de la lutte contre les violences faites aux femmes.

Par ailleurs, s'agissant du programme 137, les rapporteurs restent vigilants quant au financement des parcours de sortie de la prostitution et de l'aide financière à la réinsertion sociale et professionnelle (AFIS)351(*). Sur les 1,98 million d'euros prévus en loi de finances pour 2019, 300 000 euros ont été consommés pour le financement de cette aide. Toutefois le nombre de bénéficiaires est en augmentation, avec 246 personnes ayant bénéficié de l'AFIS en 2019. Les rapporteurs rappellent leur attachement à la mise en oeuvre effective du dispositif et au soutien des associations en la matière.

5. Le pilotage des dépenses fiscales évaluées à près de 13 milliards d'euros doit être renforcé

En sus des crédits budgétaires alloués à la mission, sont rattachées 28 dépenses fiscales, dont la prévision actualisée pour 2019 s'établit à 12,95 milliards d'euros, soit un montant équivalent à 52,3 % des dépenses budgétaires de la mission. Les trois dépenses fiscales352(*) les plus importantes représentent près de 63 % du montant total des dépenses.

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » constitue ainsi la troisième mission la plus importante en matière de dépenses fiscales derrière les missions « Économie » et « Cohésion des territoires ».

Entre 2018 et 2019, on note néanmoins une baisse de ces dépenses due à une mesure de périmètre. La direction de la législation fiscale a, en effet, décidé de déclasser deux dépenses que sont les taux de TVA réduits applicables aux ventes d'appareillages, ascenseurs, équipements spéciaux pour les personnes handicapées et la fourniture de logement et nourriture dans les établissements pour personnes handicapées ou âgées, en raison d'une absence de finalité incitative ou de dynamisation d'un secteur économique. Entre 2008 et 2018, les dépenses fiscales rattachées à la mission ont néanmoins connu une hausse de 10 %.

Toutefois, il semble - comme ont pu le noter les rapporteurs dans leur rapport à l'occasion du projet de loi de finances pour 2020 - que le pilotage de ces dépenses fiscales soit insuffisant. Les prévisions de ces dépenses sont souvent peu fiables et sous-estimées, les évaluations inexistantes et le pilotage interministériel défaillant. À cet égard, les rapporteurs estiment que la direction générale de la cohésion sociale ne peut mener, seule, cette réflexion sur l'évolution et le pilotage de ces dépenses, et doit être soutenue par la direction de la législation fiscale et la direction du budget dans l'exécution de cette mission.

6. Une maquette de performance qui mériterait certaines adaptations

Les rapporteurs réitèrent leurs observations de l'année dernière s'agissant de la maquette de performance de la mission, qui reste perfectible.

Ainsi, s'agissant du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes », ils regrettent l'absence d'indicateurs de performance pour deux dispositifs budgétairement sensibles de la mission : les agences régionales de santé et la gestion des mineurs non accompagnés.

Il en va de même pour le programme 157 « Handicap et dépendance », dont la dépense consacrée à l'AAH est croissante, et dont aucun indicateur stratégique n'a été repris au titre de la mission pour illustrer les objectifs « les plus représentatifs » de la mission.

Concernant le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », la maquette budgétaire du programme a été totalement refondue à l'occasion du projet de loi de finances pour 2019. Toutefois, cette nouvelle décomposition en actions plus resserrées nuit à la lisibilité des crédits du programme, comme les rapporteurs avaient pu le faire remarquer à l'occasion du projet de loi de finances pour 2020. Les crédits spécifiques à la promotion de l'égalité femmes-hommes, aux violences faites aux femmes et à la lutte contre la prostitution ne sont plus clairement identifiés et identifiables.

Par ailleurs, s'agissant du suivi de la performance, ils s'interrogent d'une part sur la pertinence du nouvel indicateur « mesurer l'impact de la culture de l'égalité » qui semble plus correspondre à un indicateur d'activité que de performance et d'autre part sur la suppression d'un sous-indicateur visant à mesurer le taux d'appels traités par le collectif féministe contre le viol. Cette suppression de la maquette de performance 2019 a été justifiée par le manque de moyens de la structure qui ne permettait pas de faire face à la forte hausse du nombre d'appels. Les rapporteurs jugent quelque peu surprenant la suppression d'un indicateur au motif qu'il a de mauvais résultats.


* 349 Décret n° 2018-767 du 31 août 2018 relatif au financement des mandataires judiciaires.

* 350 Rapport d'information d'Arnaud Bazin et Éric Bocquet, fait au nom de la commission des finances du Sénat, « Un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver » (octobre 2018).

* 351 Prévus par la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.

* 352 Il s'agit de l' abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites (programme 157) : 4 383 millions d'euros ; de l'exonération des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile, et, depuis le 1er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant (programme 304) : 1 916 millions d'euros ; de l'exonération de taxe d'habitation en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste (programme 157) : 1 838 millions d'euros.