Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT
ET MOBILITÉ DURABLES »
PROGRAMME « EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE »
ET BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

m. vincent capo-canellas, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » EN 2019 393

1. Un trafic aérien en hausse de 4,0 % en 2019 malgré une fin d'année moins favorable 393

2. Comme en 2018, la croissance du trafic aérien a permis au BACEA de dégager en 2019 un important excédent d'exploitation 394

3. Les recettes des redevances de navigation aérienne ont été supérieures aux prévisions en raison du dynamisme du trafic 395

4. Des recettes de la taxe de l'aviation civile et de la taxe de solidarité sur les billets d'avion supérieures de 73 millions d'euros aux prévisions en 2019 396

5. Les recettes du BACEA devraient connaître un effondrement sans précédent en 2020 397

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 399

1. Le désendettement du budget annexe s'est accéléré en 2019, de sorte que la dette ne représentait plus que 30 % des produits d'exploitation au 31 décembre 2019 399

2. La masse salariale de la DGAC demeure en augmentation de 0,8 %, en dépit d'une sous-exécution des mesures catégorielles prévues au titre des protocoles sociaux 401

3. La baisse préoccupante des crédits d'investissements consacrés aux grands programmes de modernisation de la navigation aérienne fait craindre de nouveaux retards 403

4. Si la sécurité des vols s'accroît, les retards liés au contrôle aérien demeurent trop éloignés des objectifs fixés par la Commission européenne 405

III. LE PROGRAMME 159 « EXPERTISE, ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE » DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES » 407

1. Avec une subvention pour charges de service public quasiment identique à celle de 2018, Météo France a poursuivi en 2019 ses efforts pour acquérir un nouveau supercalculateur, augmenter ses ressources propres et réduire ses effectifs 408

2. L'IGN, un opérateur confronté au développement de l'open data 410

3. Le Céréma, fragilisé par l'attrition de ses moyens, met en place depuis l'automne 2018 son nouveau projet stratégique Cerem'avenir 411

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » EN 2019

La mission « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) retrace dans le cadre d'un budget annexe les activités de production de biens et de prestation de services de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Elle est l'un deux seuls budgets annexes qui subsistent depuis la loi de finances pour 2007, avec le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Elle rassemble trois programmes : le programme 613 « Soutiens aux prestations de l'aviation civile » (consacré aux fonctions supports de la DGAC), le programme 612 « Navigation aérienne » et le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification ».

1. Un trafic aérien en hausse de 4,0 % en 2019 malgré une fin d'année moins favorable

En dépit d'une inflexion constatée à partir du mois de septembre, le trafic aérien a poursuivi en 2019 sa forte croissance constatée les années précédentes, ce qui a eu un impact tant sur l'activité de la DGAC (contrôle aérien, surveillance et certification, etc.) que sur ses recettes (redevances de la navigation aérienne, taxe de l'aviation civile, taxe de solidarité sur les billets d'avion).

En premier lieu, 201 millions de passagers ont voyagé sur des vols internationaux et intérieurs desservant les aéroports métropolitains, ce qui a représenté une hausse de 4,0 % du trafic passagers par rapport à 2018. L'impact des faillites des compagnies aériennes Aigle Azur, XL Airways et Thomas Cook Airlines s'est toutefois fait sentir à partir de l'automne.

Les survols du territoire ont augmenté de + 2,0 % et les vols internationaux au départ et à l'arrivée des aéroports français ont également augmenté de + 2,0 %. À noter toutefois que les incertitudes liées au Brexit ont provoqué une chute de - 2,0 % du trafic avec le Royaume-Uni.

Les vols intérieurs au territoire français sont quant à eux parvenus à se stabiliser après plusieurs années de baisse, malgré une diminution de - 4,0 % constatée pour les mois de novembre et de décembre.

Comme chaque année depuis 2015, de nouveaux records de trafic pour les services de la navigation aérienne ont été établis en 2019, avec plus de 3 273 964 vols contrôlés (soit une hausse de 1,5 % par rapport à 2018), ce qui correspondait à une moyenne très élevée de 8 970 vols contrôlés par jour.

La tendance à la saisonnalité des vols ainsi que les phénomènes de pointe s'étaient encore accentués, avec un nouveau record journalier de 11 311 vols pris en charge le 12 juillet 2019, ce qui avait nécessité une forte mobilisation des équipes de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA).

À l'heure où il écrit ces lignes, le rapporteur spécial ne peut toutefois manquer de noter que les résultats qu'il vient de citer paraissent appartenir à une autre époque, le secteur du transport aérien étant probablement le plus touché par les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19.

Alors que le trafic aérien a connu un quasi arrêt en Europe de la mi-mars à la mi-mai 2020, et que des mesures de soutien exceptionnelles ont été nécessaires partout dans le monde pour sauver des compagnies aériennes menacées par la faillite, tout porte à croire que plusieurs années seront nécessaires avant que les chiffres de 2019 ne puissent être retrouvés.

2. Comme en 2018, la croissance du trafic aérien a permis au BACEA de dégager en 2019 un important excédent d'exploitation

Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) est présenté en équilibre. Ses dépenses sont financées principalement par des taxes et redevances, par le produit des recettes tirées de l'activité de ses services et, le cas échéant, par la variation de son endettement.

Le projet annuel de performances 2019 prévoyait pour le BACEA des dépenses de 2 122,0 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Compte tenu des reports de crédits, des fonds de concours et des attributions de produits, le total des crédits disponibles s'élevait à 2 218,6 millions d'euros en AE et à 2 181,9 millions d'euros en CP.

En exécution, ces dépenses se sont élevées à 2 173,1 millions d'euros en AE et 2 125,8 millions d'euros en CP, soit des taux d'exécution de respectivement 97,9 % et 97,3 %. Si la consommation en AE est restée quasiment identique à celle de 2018, elle a en revanche diminué de - 2,2 % en CP en raison d'une sous-exécution des dépenses d'investissement du programme 612 « Navigation aérienne ».

Mouvements de crédits de paiement intervenus en gestion pendant l'exercice 2019

(en millions d'euros)

 

LFI 2019

Reports entrants

LFR

FDC / ADP

Total crédits ouverts

Total crédits consommés

Pourcentage d'exécution des crédits

613- Soutien aux prestations de l'aviation civile

1 507,4

0,3

-3,8

1,3

1 505,2

1 498,9

99,6 %

612- Navigation aérienne

572,2

11,1

-

45,4

628,7

578,3

92,0 %

614 Transports aériens, surveillance et certification 

42,4

0,8

-

7,8

51,0

48,6

95,3 %

Total BACEA

2 119,0

12,2

-3,8

54,5

2  181,9

2 125,8

97,3 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Toujours en exécution, le BACEA a enregistré 2 231,6 millions d'euros de recettes, alors que le montant attendu en loi de finances initiale était de 2 114,6 millions d'euros, soit un supplément de recettes très significatif de 117,0 millions d'euros.

Conséquence de la maîtrise de ses dépenses et du dynamisme de ses recettes, le BACEA a enregistré en 2019 un nouvel excédent d'exploitation de 406,2 millions d'euros, en baisse de 11,3 millions d'euros par rapport à celui de 2017 (417,5 millions d'euros).

Le résultat obtenu est toutefois supérieur de 41,8 millions d'euros à la prévision de la loi de finances initiale pour 2019 (364,4 millions d'euros).

3. Les recettes des redevances de navigation aérienne ont été supérieures aux prévisions en raison du dynamisme du trafic

Ainsi qu'il a été indiqué supra, le BACEA a enregistré en 2019 2 231,6 millions d'euros de recettes, un montant supérieur de 117,0 millions d'euros à la prévision, ce qui représente un écart significatif de + 5,5 %.

Si le rendement des redevances de la navigation aérienne a été meilleur que prévu, c'est surtout le produit des taxes affectées au BACEA qui s'est révélé particulièrement dynamique en 2019.

Les redevances de navigation aérienne constituent 74 % des ressources du BACEA. Elles comprennent la redevance de route, la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) métropole ainsi que les redevances de navigation aérienne outre-mer.

Le montant total de ces redevances a représenté en exécution 1 620,7 millions d'euros, soit un montant supérieur de 22 millions d'euros à la prévision de la loi de finances initiale pour 2019. Cette évolution favorable s'explique par une hausse de + 1,6 % des unités de service en route (survols compris) plus forte que ce qui avait été anticipé.

Les recettes de la redevance de route ont atteint 1 327,0 millions d'euros, soit 11,0 millions d'euros de plus que prévu. Selon le rapport annuel de performance, cet écart s'explique par l'encaissement, en janvier et février 2019, des redevances facturées en novembre et décembre 2018 au taux de 2018, lequel était supérieur à celui de 2019.

Les recettes perçues au titre de la RSTCA métropole ont atteint 215,0 millions d'euros, soit un montant légèrement supérieur à la prévision initiale de 211,0 millions d'euros. Les résultats des redevances de navigation aérienne outre-mer ont été supérieurs de 19,0 % aux attentes, avec 48,5 millions d'euros en exécution contre une prévision de 41 millions d'euros.

Les recettes des redevances de surveillance et certification ont pour leur part représenté 30,6 millions d'euros, soit 0,6 million d'euros de plus que la prévision, une hausse qui s'explique là encore par le dynamisme du trafic.

4. Des recettes de la taxe de l'aviation civile et de la taxe de solidarité sur les billets d'avion supérieures de 73 millions d'euros aux prévisions en 2019

Les recettes de la taxe d'aviation civile (TAC), intégralement perçues par le BACEA depuis le 1er janvier 2016, ont été beaucoup plus favorables qu'espéré, puisque son produit a atteint 482,4 millions d'euros, soit 45,7 millions d'euros de plus (+ 10,5 %) que les 436,7 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale : cet écart résulte de la croissance du trafic et de la hausse du nombre de passagers par rapport à l'assiette prévisionnelle.

La TAC, directement indexée sur le trafic passagers, représente une ressource particulièrement dynamique pour la DGAC, puisque son produit représentait 436,6 millions d'euros en 2017 et 464,3 millions d'euros en 2018. Le montant perçu en deux ans aura donc augmenté de 45,8 millions d'euros, soit une hausse de + 10,5 %.

Le rapporteur spécial note du reste que la prévision de recettes de la TAC inscrite en loi de finances initiale pour l'année 2019 correspondait au montant perçu par le BACEA en 2017, ce qui est surprenant compte tenu des prévisions de hausses du trafic pour 2018 et pour 2019 établies au moment de son élaboration.

En exécution, la taxe de Bâle-Mulhouse149(*) a atteint un niveau inférieur à la prévision initiale de 6 millions d'euros, avec 4,8 millions d'euros effectivement perçus. Mais il s'agit là d'un simple décalage calendaire, seuls trois trimestres de l'année 2019 ayant été versés au BACEA.

Le surplus de recettes perçues par la DGAC s'explique en réalité principalement par le produit de la taxe de solidarité sur les billets d'avion excédant le plafond de 210 millions d'euros, affecté pour la troisième année consécutive au BACEA150(*), et pour lequel aucun montant n'avait été inscrit en loi de finances pour 2019.

Or, le produit de cet excédent a atteint le montant très significatif de 57,65 millions d'euros, alors qu'il avait représenté 31,6 millions d'euros en 2018 et 14,6 millions d'euros en 2017.

Lors de l'examen de la loi de finances pour 2019, les responsables de la DGAC avaient expliqué avoir construit leur budget en partant du principe que cette recette leur serait retirée, au titre des mesures de soutien à la compétitivité des compagnies françaises alors envisagées dans le cadre des Assises du transport aérien.

Or, lesdites Assises n'ont nullement modifié l'assiette, le taux ou l'affectation de la taxe de solidarité, ce qui explique que la DGAC ait finalement bénéficié à plein en 2019 de cette recette en forte croissance.

Au total, la DGAC a donc perçu près de 102 millions d'euros de recettes supplémentaires au titre des taxes qui lui sont affectées. Le rapporteur spécial constate ainsi année après année que ces recettes du BACEA font l'objet d'une sous-évaluation systématique en loi de finances initiale, puisque l'excédent de recettes était déjà de 73 millions d'euros en 2018.

Il serait donc souhaitable pour l'avenir que les responsables de la DGAC s'attachent à donner une image plus précise des recettes attendues, même si les exercices de prévision seront probablement plus difficiles dans les années à venir compte tenu des effets de la crise du transport aérien provoquée par la pandémie de Covid-19.

5. Les recettes du BACEA devraient connaître un effondrement sans précédent en 2020

Le secteur du transport aérien étant l'un des plus touchés par la crise du Covid-19, le BACEA, dont les recettes sont étroitement liées à l'activité des compagnies aériennes, est naturellement très fortement impacté.

À la chute spontanée des recettes provoquées par le quasi arrêt du trafic aérien de la mi-mars à la mi-mai (le programme de vol d'Air-France KLM ne représentait plus que 10 % de son programme de vol habituel), sont venues s'ajouter des mesures destinées à venir en aide aux compagnies aériennes françaises.

Un soutien rapide en trésorerie paraissait en effet indispensable, les compagnies aériennes ne disposant en moyenne que de deux mois de liquidités, et devant faire face à des charges fixes très lourdes (évaluées à un milliard d'euros par mois environ pour Air France par la banque UBS).

Aux mesures dont bénéficient toutes les entreprises, l'État a donc décidé le 1er avril d'ajouter des aides spécifiques pour le transport aérien, sous la forme d'un report en fin d'année de taxes et redevances spécifiques aux compagnies aériennes titulaires d'une licence d'exploitation en France exigibles entre mars et décembre 2020 et d'un étalement de leur remboursement en 2021 et 2022.

Dans le détail, sont concernées :

la taxe de l'aviation civile (TAC) ;

les redevances pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA).

Par ailleurs, l'organisation Eurocontrol a décidé d'un moratoire de plusieurs mois de la redevance de route (RR), laquelle constitue de loin la principale ressource du BACEA.

L'impact massif sur les recettes du BACEA de la chute brutale du trafic à compter de mars 2020 et des mesures destinés à soutenir les compagnies aériennes est décrit dans le tableau ci-dessous.

Principales recettes du BACEA en 2020

(en millions d'euros)

 

LFI 2020

LFR 2020 n° 1

LFR 2020 n° 2

Prévision actuelle 2020

Redevances de route

1293,0

- 312,7

- 549,4

430,9

Redevance océanique

13

- 3,1

- 6,1

3,8

RSTCA-M

214,0

- 51,8

- 116,0

46,2

RSTCA-OM

31

- 7,5

- 15,8

7,7

Redevances certification

30,4

- 7,4

- 9,4

13,6

Taxe de l'aviation civile

472,0

- 114,1

- 200, 1

157,8

Frais taxes pour compte tiers

6,5

- 1,6

- 2,8

2,1

Total

2 060

- 498

- 900

662

Des 2,06 milliards d'euros de recettes initialement prévues ne subsisteraient donc plus que 662 millions d'euros en 2020, ce qui correspond à une division par trois.

Cette situation va inévitablement conduire le BACEA à se rendetter massivement.


* 149 Cette taxe résulte de l'application de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la fiscalité applicable dans l'enceinte de l'aéroport de Bâle-Mulhouse.

* 150 Cette somme était reversée précédemment au budget général mais le Parlement avait décidé de l'affecter au BACEA dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2016.