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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. L'exécution 2019 confirme que, s'agissant de la mission
« Enseignement scolaire », les prescriptions du budget triennal n'ont pas été respectées

Ainsi que le rapporteur spécial l'a fait observer dans son rapport relatif à l'examen des crédits de la mission « Enseignement scolaire »
pour 2020, l'exécution de cette dernière se caractérise par un écart chronique aux prescriptions de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022.

Évolution des crédits de paiement programmés, constatés
et autorisés de la mission « Enseignement scolaire »

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

En effet, le montant des crédits autorisés ou exécutés a systématiquement excédé la trajectoire prévue en loi de programmation et cela dès le premier exercice couvert par celle-ci.

Ainsi, en 2019 le montant des crédits exécutés hors contribution au CAS « pensions » s'élève à 52,3 milliards d'euros soit un écart
de 240 millions d'euros à la programmation pluriannuelle.

A l'instar de la Cour des comptes le rapporteur spécial estime que l'importance des dépenses de personnel dans l'ensemble des crédits de la mission peut expliquer la difficulté à satisfaire aux exigences de la programmation pluriannuelle.

Il reste, toutefois, que cet exercice doit permettre d'assurer une prévisibilité dans l'évolution des dépenses publiques.

Dans ce contexte, il serait souhaitable que le Gouvernement s'efforce à l'occasion de la prochaine loi de programmation des finances publiques de définir une trajectoire crédible d'évolution des dépenses de la mission et s'astreigne, par la suite, à la respecter.

2. Le ralentissement de la croissance des dépenses de personnel doit se poursuivre
a) Compte tenu des caractéristiques de la mission, la maitrise des dépenses de personnel se révèle cruciale pour dégager des marges de manoeuvre

Le rapporteur spécial constate que l'augmentation des dépenses de personnel (titre 2) contributions au CAS « pensions » comprises est limitée à + 1,7 % en 2019 alors qu'elle était de + 2,1 % en 2018. Ces résultats sont encourageants et témoignent d'un effort de modération.

Toutefois, il convient de rappeler que compte tenu de l'importance tant des crédits de la mission que de celle des dépenses de personnel au sein de cette dernière, cette variation représente une hausse des dépenses
de 1,1 milliard d'euros.

Le rapporteur spécial a régulièrement rappelé son attachement à une plus grande maitrise de l'évolution des dépenses de personnels de la mission. Cet objectif était crucial pour permettre à la mission de participer effectivement à une réduction globale des dépenses publiques.

Il conserve toute sa pertinence alors que l'État est appelé à se mobiliser fortement en faveur, par exemple, du secteur de la santé ou, encore, de la protection du tissu économique.

Il convient, dans ce contexte, de renforcer l'efficacité des
dépenses
- notamment de personnel - de la mission de sorte à garantir à l'État les marges de manoeuvre budgétaires nécessaires pour répondre aux conséquences de la crise sanitaire et économique actuelle.

Il y a donc lieu, à cette fin, d'assurer une modération des dépenses de personnel en agissant, en particulier, sur les facteurs de son dynamisme.

À ce titre, le rapporteur spécial observe que l'exercice 2019 se caractérise par le maintien d'un niveau conséquent de mesures catégorielles (+ 227 millions d'euros) à peine plus faible que celui constaté en 2018 (+ 232 millions d'euros).

Facteurs d'évolution des dépenses de personnel
hors CAS « Pensions »

Source : commissions des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

La poursuite du parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) explique plus de 62 % de ces mesures catégorielles pour un coût total en 2019 estimé à 145 millions d'euros.

À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, il a également fait observer que le coût prévu du PPCR s'établissait
à 305 millions d'euros.

Ainsi, depuis 2017 le coût de ce dispositif aura dépassé
le milliard d'euros.

Coût annuel du PPCR depuis 2017

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Une dépense de cette ampleur apparait injustifiée aux yeux du rapporteur spécial qui a toutefois rappelé lors de l'examen des crédits de la mission pour 2020 que « servir l'école doit redevenir un choix attractif ».

La singularité du système éducatif français repose sur la plus faible rémunération dont bénéficient les enseignants dans leur première partie de carrière par rapport à la situation constatée dans les autres
pays développés.

Ainsi, la rémunération d'un enseignant français ayant 15 ans d'expérience dans l'enseignement élémentaire est deux fois moins importante que celle d'un enseignant allemand.

Salaires statutaires annuels des enseignants de 25 à 64 ans
ayant 15 ans d'expérience et une qualification typique
par niveau d'enseignement en 2018

Source : OCDE, Regards sur l'éducation 2019

Dans un tel contexte, les mesures catégorielles ne sauraient être justifiées que par l'impératif de renforcer l'attractivité du métier d'enseignant dans les premières années de carrières.

Or, le PPCR constitue une mesure non-ciblée qui bénéficie majoritairement aux enseignants en fin de carrière.

Alors que l'année 2021 doit constituer la dernière étape de ce protocole avec une nouvelle revalorisation de la grille des rémunérations, il y a lieu pour le rapporteur spécial d'appeler à geler ce dispositif.

Les moyens prévus pour assurer son financement en 2021 - lesquels ne sont pas précisés par les documents budgétaires - lui apparaitraient plus utilement déployés pour renforcer la condition matérielle des enseignants en début de carrière ou d'autres postes de dépense jugés prioritaires dans le cadre de la réponse aux conséquences de la crise sanitaire et économique.

Enfin, le rapporteur spécial constate que le coût du glissement vieillesse technicité s'établit à + 314 millions d'euros en 2019 ce qui excède largement la prévision initiale (+ 280 millions d'euros). Pourtant les documents budgétaires ne fournissent pas d'éléments permettant de justifier un tel écart ce qui n'est pas acceptable.

b) Les plafonds d'emploi sont davantage respectés en 2019 mais des efforts supplémentaires peuvent encore être fournis

Comme en 2018, l'exercice budgétaire se caractérise par un meilleur respect des plafonds d'emploi fixés à la mission « Enseignement scolaire ».

En effet, avec un total de 1 027 882 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) consommés par rapport à une prévision initiale
de 1 039 422, la sous-consommation des plafonds d'emplois s'élève
à 1,1 % en 2019 après avoir atteint 1,3 % en 2018.

Évolution de la consommation des emplois par rapport
aux plafonds fixés en loi de finances initiales et rectificatives

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Toutefois, le rapporteur spécial estime que des efforts supplémentaires doivent encore être fournis.

Ainsi, il serait utile que le Gouvernement parvienne à réduire la sous-consommation des emplois qui caractérise chroniquement le programme 214 - Soutien à la politique de l'éducation nationale dont le taux de sous-consommation a augmenté de 4 points de pourcentage depuis l'année précédente.

Les documents budgétaires expliquent ce résultat par l'arrêt du dispositif de recrutement des personnels en apprentissage et par des frictions dans le rythme de recrutement des contractuels.

Ces éléments d'explication ne sont pas satisfaisants. D'une part, ce phénomène apparait trop récurrent pour n'être imputable qu'à des facteurs conjoncturels. D'autre part, la loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019 aurait dû être l'occasion pour le Gouvernement d'ajuster les plafonds d'emploi comme il l'avait, d'ailleurs, fait au mois de décembre 2018 s'agissant de l'exercice de cette même année.

Variation des taux de sous-consommation des programmes
de la mission « Enseignement scolaire »

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

c) La réduction des effectifs est notable et doit se poursuivre dans le contexte d'une diminution continue du nombre d'élèves

En 2018, le schéma d'emploi réalisé se caractérise par une baisse de 3 058 emplois équivalent temps plein (ETP) principalement portée par le programme 141 - Enseignement public du second degré.

Ce résultat s'inscrit dans le contexte d'un effort de rééquilibrage des moyens financiers et humains entre le premier et le second degré initié par le ministère depuis la rentrée 2017.

Schéma d'emploi de la mission « Enseignement scolaire » en 2019

 

Catégorie d'emplois

Sorties

dont départ en retraites

Entrées

dont primo recrutem-ents

Schéma d'emplois (prévision)

Schéma d'emplois (réalisation)

Écart

140 - Enseignement scolaire public du premier degré

Enseignants du 1er degré

9745

5734

11703

0

2850

1958

-892

Enseignants stagiaires

12125

0

10728

0

-1050

-1397

-347

Personnels d'accompagnement et de suivi des élèves et étudiants

174

141

196

0

0

22

22

Personnels d'encadrement

101

96

114

0

0

13

13

Total du programme

22 145

5 971

22 741

0

1 800

596

-1 204

141 - Enseignement scolaire public du second degré

Enseignants du 1er degré

287

267

257

0

0

-30

-30

Enseignants du 2nd degré

11354

6355

8861

0

-2250

-2493

-243

Enseignants stagiaires

9014

0

8084

8084

-400

-930

-530

Personnels d'accompagnement et de suivi des élèves et étudiants

195

123

189

0

0

-6

-6

Personnels d'encadrement

747

659

831

0

0

84

84

Personnels administratifs, technique et de service

1891

1259

1486

0

0

405

405

Total du programme

23 488

8 663

19 708

8 084

-2 650

-2 970

-320

230 - Vie de l'élève

Enseignants stagiaires

308

0

287

287

0

-21

-21

Personnels d'accompagnement et de suivi des élèves et étudiants

728

478

680

0

0

-48

-48

Personnels administratifs, technique et de service

22

17

20

0

0

-2

-2

Total du programme

1 058

495

987

287

0

-71

-71

139 - Enseignement privé du premier et second degrés

Enseignants du 1er degré

1621

744

1413

0

-189

-208

-19

Enseignants du 2nd degré

3686

1833

3367

0

-361

-319

42

Enseignants stagiaires

2111

0

2334

2334

0

223

223

Total du programme

7 418

2 577

7 114

2 334

-550

-304

246

214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale

Personnels d'accompagnement et de suivi des élèves et étudiants

31

31

35

0

0

4

4

Personnels d'encadrement

44

20

34

0

0

-10

-10

Personnels administratifs, technique et de service

611

505

361

0

-400

-250

150

Total du programme

686

556

430

0

-400

-256

144

143 - Enseignement technique agricole

A administratifs

33

6

18

3

-2

-15

-13

A techniques

24

12

12

2

-2

-12

-10

B et C administratifs

182

31

129

108

-7

-53

-46

B et C techniques

20

3

13

11

-1

-7

-6

Enseignants

850

146

884

799

-38

34

72

Total du programme

1 109

198

1 056

923

-50

-53

-3

Total de la mission

55 904

18 460

52 036

11 628

-1 850

-3 058

-1 208

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le rapporteur spécial observe que l'ampleur de cette contraction des emplois est supérieure à ce qui avait été prévu en loi de
finances initiale.

Il se félicite que le Gouvernement ait pris la pleine mesure de l'urgence à réduire le nombre des effectifs de la mission pour en assurer la soutenabilité au plan budgétaire, tout en renforçant les moyens alloués au premier degré.

Ainsi, en supposant que le Gouvernement respecte le schéma d'emploi établi en loi de finances initiale pour 2020, la mission connaitrait une diminution de 2 317 emplois en ETP depuis 2018.

Alors que le nombre d'emplois créés pour la seule année 2017 sous l'ancien quinquennat s'élevait à + 9 795 emplois ETP, il est essentiel de persister dans cet effort de modération.

Évolution du solde de création de postes depuis 2018

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

À cet égard, le rapporteur spécial tient à rappeler qu'il ne partage pas l'objectif affiché par le ministre de l'Éducation de tirer profit de la diminution du nombre d'élèves pour assouplir les efforts en matière de réduction des effectifs.

En effet, le nombre d'élèves tend à se réduire de sorte à ce
qu'entre 2017 et 2023 il pourrait avoir diminué de 3,3 %.
En maintenant constant le nombre des enseignants, cette évolution tend à renforcer le taux d'encadrement des élèves qui mesure le nombre d'enseignant par élèves.

Évolution du nombre d'élèves depuis 2009

(en millions)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Ainsi, comme le relève la Cour des comptes dans sa note consacrée à l'exécution des crédits de la mission en 2019, le nombre d'enseignants
pour 100 élèves est passé de 5,36 en 2016 à 5,69 en 2020
.

La poursuite d'une telle logique ne pourra aboutir qu'à empêcher toute diminution pérenne du nombre des emplois de la mission alors que le renforcement du taux d'encadrement ne peut se justifier qu'au cas par cas.

Dans ces conditions, le rapporteur spécial appelle à ne pas affaiblir les efforts de maitrise des effectifs et des dépenses de personnel mais plutôt à les ajuster à l'évolution de la démographie scolaire.

3. Le montant de revalorisation des indemnités de sujétion en
REP + s'élève à 63 millions d'euros en 2019

Depuis la rentrée 2018, le Gouvernement a mis en place une revalorisation de l'indemnité de sujétion des personnels exerçant dans les écoles et établissements des réseaux d'éducation prioritaire renforcés (REP +).

Celle-ci devrait correspondre à un gain net de 3 000 euros annuel pour chaque agent concerné et il a été prévu de la mettre en oeuvre progressivement entre les rentrées 2018 et 2020.

Le coût de cette mesure pour 2019 s'élève à 63 millions d'euros tandis qu'elle concerne 48 100 agents publics, ce qui représente un complément de revenu de 1 310 euros par an.

Pour rappel, le coût de ce dispositif en 2018 s'établissait à 19,5 millions d'euros tandis que 58,6 millions d'euros ont été autorisés à ce titre en loi de finances initiale pour 2020.

Ainsi, les montants engagés entre les rentrées 2018 et 2020 s'établiraient à 140,1 millions d'euros, représentant une prime de 2 933,7 euros par agent bénéficiaire.

Le rapporteur spécial a déjà eu l'occasion d'indiquer qu'il considérait cette dépense comme pertinente dès lors qu'elle favorise le maintien des personnels dans les établissements les moins attractifs.

4. Les effets budgétaires des réformes les plus récentes ne sont pas encore pleinement appréciés

Plusieurs réformes importantes sont entrées en application à la rentrée 2019.

Il en va ainsi, par exemple, de la mise en oeuvre d'une obligation de scolarisation des élèves dès l'âge de 3 ans prévue par la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance ou de l'institution des pôles inclusifs d'accompagnement localisés (PIAL).

Comme le rapporteur spécial l'a relevé lors de l'examen des crédits de la mission pour 2020, l'obligation de scolarisation dès 3 ans ne concerne qu'un nombre restreint d'élèves puisque la grande majorité de cette classe d'âge était déjà scolarisée (98,9 % d'après la Cour des comptes).

Toutefois, les documents budgétaires ne permettent pas d'apprécier précisément le coût pour les finances publiques de cette nouvelle obligation, ce qui est regrettable.

En effet, il ressort de ces documents que l'action « Enseignement préélémentaire » du programme 140 - Enseignement public du premier degré se caractérise en 2019 par une augmentation de 63,8 millions d'euros des crédits exécutés (+ 1,2 %). Pour autant, il n'est pas indiqué la part de cette dynamique qui revient à la mise en oeuvre de l'obligation de scolarisation à partir de 3 ans. De telles précisions seraient utiles à l'avenir.

De la même manière, le rapporteur spécial regrette que de premiers éléments sur les crédits mobilisés pour le fonctionnement des PIAL ayant commencé d'opérer à la rentrée 2019 ne figurent pas dans les documents budgétaires.

En plus de poursuivre un objectif d'amélioration de l'accompagnement des familles d'élèves, notamment, en situation de handicap, les PIAL sont supposés participer à une meilleure gestion de la dépense publique.

Aussi, le rapporteur spécial invite le Gouvernement à présenter, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2021, les éléments permettant d'apprécier la pertinence budgétaire de ce dispositif.

5. Les opérateurs

Pour mémoire, cinq opérateurs participent à l'exécution des crédits de la mission « Enseignement scolaire » :

- Le Centre d'Étude et de Recherches sur les Qualifications (CEREQ) est un établissement public administratif placé sous la double tutelle du ministère de l'éducation nationale et du ministère du travail. Il anime un réseau régional de chercheurs étudiant la relation entre formation et emploi.

- Le Centre international d'études pédagogiques (CIEP) est un établissement public administratif appelé à être rebaptisé France Éducation international (FEI). Il élabore des diplômes et certifications en Français langue étrangère (FLE), labélise des centres d'apprentissage en langue française, participe à des projets de formation au profit de systèmes éducatifs étrangers et organise des colloques et séminaires à l'international.

- Le Centre national d'enseignement à distance (CNED) est un établissement public administratif placé sous la double tutelle du ministère de l'éducation nationale et du ministère de l'enseignement supérieur. Il dispense et promeut l'enseignement à distance.

- L'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) est un établissement public administratif placé sous la double tutelle du ministère de l'éducation nationale et du ministère de l'enseignement supérieur. Disposant d'implantations au niveau régional, il participe à l'information en matière d'orientation et met à disposition des usagers les documentations afférentes.

- Le réseau Canopé est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'éducation nationale. Il exerce une mission d'édition, de production, de développement et de mise à disposition des ressources pédagogiques à destination des communautés éducatives. En outre, il participe à la mise en oeuvre du service public du numérique éducatif.

En 2019, le montant total des crédits consommés par les opérateurs de la mission s'élève à 166 millions d'euros en hausse de 4,5 millions d'euros par rapport à 2018.

Dépense des opérateurs de la mission
« Enseignement scolaire » en 2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le rapporteur spécial relève une surconsommation des crédits alloués au CNED à hauteur de 3 millions d'euros. Celle-ci résulte principalement des dépenses ayant dû être engagées pour adapter l'offre de l'opérateur dans le contexte de la réforme du lycée.

Un dépassement est également constaté s'agissant du Réseau Canopé. Il s'expliquerait par le financement en cours d'année de projets numériques qui n'avait pas été envisagés lors de la prévision initiale.

Le rapporteur spécial observe, en outre, que le phénomène de sous-consommation des plafonds d'emploi persiste en 2019 comme
en 2018.
Ainsi, ce sont 245 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) qui n'ont pas été consommés par rapport au plafond initial de 3 276 emplois.

À l'instar de la Cour des comptes, il estime que le ministère devrait s'interroger sur l'opportunité de réduire les plafonds d'emplois à l'avenir.