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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES », MISSION « CRÉDITS NON RÉPARTIS », MISSION « ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES » ET CAS « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »

mm. thierry carcenac et claude nougein,
rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » 477

A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019, PROCHE DE LA PRÉVISION INSCRITE EN LOI DE FINANCES INITIALE, EST MARQUÉE PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS DE LA DOUANE 477

1. Les deux administrations à réseaux des ministères économiques et financiers représentent une part prépondérante des crédits de la mission 477

2. Une exécution globalement proche de la prévision, avec une sous-consommation plus marquée des crédits de la Douane 479

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 481

1. Après deux années de baisse, le montant des crédits retrouve un niveau inférieur à celui constaté en 2016 481

2. La gestion des ressources humaines, enjeu essentiel pour la bonne exécution des crédits de la mission, s'est traduite par une sur-exécution du schéma d'emplois 483

3. Au regard des fonctions assurées par les directions de la mission, un pilotage rigoureux des projets informatiques est crucial 486

4. Les grandes transformations que doivent entreprendre la DGFiP et la DGDDI ne se retrouvent pas immédiatement dans l'exécution des crédits en 2019 488

5. Les réformes entreprises par les opérateurs de la mission se traduisent par une baisse de leurs dépenses 490

6. Le travail de rationalisation sur les indicateurs de performance se poursuit 491

II. MISSION « CRÉDITS NON RÉPARTIS » 493

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019 493

1. Une dotation maintenue sur les deux programmes 493

2. Trois mesures réglementaires de répartition intervenues en gestion 2019 494

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 495

1. Une consommation quasi-intégrale des crédits de paiement du programme 551 495

2. Une utilisation du programme 552 conforme au critère de dernier recours, mais ayant couvert une sous-budgétisation 496

III. MISSION « ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES » 499

A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019, DORÉNAVANT COMPOSÉE DE QUATRE PROGRAMMES, SE DISTINGUE PAR UNE TRÈS FORTE SOUS-CONSOMMATION DE CES CRÉDITS. 499

1. Deux nouveaux programmes ont été créés en 2019 499

2. Une exécution largement inférieure à la prévision 500

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 502

1. La sous-exécution des crédits de la mission en 2019 s'explique par des retards accumulés dans la mise en oeuvre des premiers projets sélectionnés 502

2. Comme le craignaient les rapporteurs spéciaux lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2019, la montée en charge de l'ensemble des programmes s'est révélée décevante 504

3. Cette exécution décevante, pour la seconde année consécutive, nourrit les doutes quant à l'efficacité de ces programmes pour encourager à la transformation de l'action publique 505

4. Les indicateurs de performance ne permettent toujours pas d'évaluer correctement l'efficacité des projets sélectionnés, ni les progrès réalisés dans leur mise en oeuvre 506

IV. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT » 507

A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DU CAS EN 2019 EST MARQUÉE PAR DES PRODUITS DE CESSION EXCEPTIONNELS 507

1. Instrument de la politique immobilière de l'État, le compte d'affectation spéciale ne porte qu'une partie minoritaire des crédits dédiés à l'immobilier de l'État 507

2. Les cessions exceptionnelles en 2019 effacent les déficits des années précédentes 508

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 510

1. Une place toujours plus importante dédiée aux dépenses d'entretien lourd 510

2. Un contournement des règles de gestion du compte d'affectation spéciale et la faiblesse des incitations adressées aux ministères occupants 512

3. Les recettes exceptionnelles en 2019 ne doivent pas masquer le fait qu'il est urgent de définir un nouveau modèle économique pour soutenir la politique immobilière de l'État 512

4. Les indicateurs de performance illustrent eux-aussi les limites des incitations adressées aux ministères occupants 514

I. MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019, PROCHE DE LA PRÉVISION INSCRITE EN LOI DE FINANCES INITIALE, EST MARQUÉE PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS DE LA DOUANE

1. Les deux administrations à réseaux des ministères économiques et financiers représentent une part prépondérante des crédits de la mission

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » porte les politiques publiques relevant du ministère de l'action et des comptes publics, ainsi que l'essentiel des effectifs des ministères économiques et financiers. Elle se compose de quatre programmes.

Répartition par programme des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2019

(en % et en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les programmes 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » et 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » sont mis en oeuvre par les deux grandes directions à réseaux du ministère de l'action et des comptes publics : la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Ils représentent 89,3 % des crédits de la mission.

Les programmes 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » et 148 « Fonction publique » correspondent à des politiques de coordination et de pilotage à dimension interministérielle :

- le programme 218, placé sous la responsabilité de la secrétaire générale des ministères économiques et financiers, porte les crédits et les effectifs des cabinets des ministres et secrétariats d'États, des directions et services en charge de missions transversales (le budget, l'administration et la fonction publique, les achats de l'État...), de l'inspection générale des finances, du secrétariat général du ministère et de toutes les directions et entités exerçant des missions nécessaires au pilotage des politiques publiques ministérielles transversales ou interministérielles (expertise, conseil, contrôle). La direction interministérielle de la transformation publique (DITP) a par ailleurs été rattachée au programme en 2019 ;

- le programme 148 porte les crédits alloués à la formation et à l'apprentissage dans la fonction publique d'État, les subventions pour charge de service public aux opérateurs en charge de cette formation (École nationale d'administration, instituts régionaux d'administration), ainsi que les crédits alloués à l'action sociale interministérielle. Il est placé sous la responsabilité du directeur général de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).

2. Une exécution globalement proche de la prévision, avec une sous-consommation plus marquée des crédits de la Douane

Exécution par programme des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2019

(en % et en millions d'euros)

Programme

Exécution 2018

LFI 2019

Exécution 2019

Exécution 2019 / exécution 2018

Exécution 2019 / LFI 2019

[156] Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

AE

8 103,6

8 000,0

7753,0

- 4,33 %

- 3,09 %

CP

8 020,1

7 756,3

7678,5

- 4,26 %

- 1,00 %

[218] Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

AE

931,3

904,6

905,9

- 2,73 %

0,14 %

CP

1 009,4

918,3

905,7

- 10,27 %

- 1,37 %

[302] Facilitation et sécurisation des échanges

AE

1 535,9

1 617,8

1569,5

2,19 %

- 2,98 %

CP

1 530,8

1 593,9

1541,7

0,72 %

- 3,27 %

[148] Fonction publique

AE

203,0

208,6

203,9

0,43 %

- 2,26 %

CP

201,6

208,6

198,8

-1,39 %

- 4,69 %

TOTAL MISSION

AE

10 773,8

10 731,0

10 432,2

- 3,17 %

- 2,78 %

CP

10 761,9

10 477,1

10 324,7

- 4,06 %

- 1,45 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'écart constaté entre l'exécution des crédits de la mission en 2019 et les prévisions inscrites en loi de finances initiale est plutôt satisfaisant : il s'est élevé à - 2,78 % en autorisations de paiement (AE) et - 1,45 % en crédits de paiement (CP). Ces écarts sont néanmoins supérieurs à ceux constatés en 2018 (respectivement - 1,4 % et - 1,2 %) et s'expliquent par une sous-consommation plus forte que l'an passé sur le programme 156 et une augmentation moindre des dépenses du programme 302. L'écart sur les AE, habituellement plus faible du fait de la prépondérance des dépenses de personnel dans la mission, provient du report de plusieurs opérations d'investissement, informatiques comme immobilières.

Exécution par titre des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2019

(en % et en millions d'euros)

Titre

Exécution 2018

LFI 2019

Exécution 2019

Exécution 2019 / exécution 2018

Exécution 2019 / LFI 2019

Titre 2 - Personnel

AE

8 627,2

8 633,5

8 559,9

- 0,78 %

- 0,85 %

CP

8 627,2

8 633,5

8 559,9

- 0,78 %

- 0,85 %

Titre 3 - Fonctionnement

AE

1 930,0

1 813,8

1 663,4

- 13,81 %

- 8,29 %

CP

1 914,5

1 554,8

1 565,0

- 18,26 %

0,66 %

Titre 5 - Investissement

AE

123,0

152,5

114,1

- 7,23 %

- 25,17 %

CP

126,4

157,7

104,9

- 17,01 %

- 33,48 %

Titre 6 - Intervention

AE

93,2

130,9

94,4

1,37 %

- 27,84 %

CP

93,4

130,8

94,6

1,30 %

- 27,67 %

Titre 7 - Opérations financières

AE

0,4

0,3

0,4

- 4,17 %

14,61 %

CP

0,4

0,3

0,4

- 4,17 %

14,60 %

TOTAL MISSION

AE

10 773,8

10 731,0

10 432,2

- 3,17 %

- 2,78 %

CP

10 761,9

10 477,1

10 324,7

- 4,06 %

- 1,45 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent une part toujours plus conséquente des crédits de la mission. Si leur montant a diminué de 0,78 % entre 2018 et 2019, leur part a progressé, de 80,2 % à 82,9 %, confirmant par-là leur rôle déterminant pour apprécier la bonne exécution de la mission (cf. infra). Les rapporteurs spéciaux relèvent également que, pour la deuxième année consécutive, les dépenses d'investissement ont été fortement sous-exécutées (- 34,44 % en 2018 et - 33,48 % en CP en 2019), ce qui suscite quelques inquiétudes sur la mise en oeuvre des grands chantiers de transformation des administrations du ministère de l'action et des comptes publics, notamment en matière informatique. Quant aux dépenses de fonctionnement, leur baisse, de 300 millions d'euros, est uniquement due à une mesure de périmètre, celle de la suppression des loyers budgétaires.

Mouvements de crédits intervenus en gestion
au cours de l'exercice 2019

(CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les mouvements de crédits ont représenté 2,23 % du total des crédits votés en loi de finances initiale pour 2019 (1,25 % hors loi de finances rectificative), contre 1,63 % en 2018. La différence entre les prévisions de la loi de finances initiale et l'exécution n'est toutefois que de 0,14%, ce qui témoigne d'un pilotage rigoureux. À l'image des autres missions, le taux de mise en réserve s'est élevé à 3 %, ce qui s'est traduit par de plus grandes marges de manoeuvres pour les responsables de programmes. Les annulations de crédits intervenues en loi de finances rectificative pour 2019 ont porté sur cette réserve de précaution.