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Projet de loi Organiser la sortie de l'état d'urgence sanitaire

22 juin 2020 : Organiser la sortie de l'état d'urgence sanitaire ( rapport - première lecture )

N° 540

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 juin 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, organisant la sortie de l'état d'urgence sanitaire,

Par M. Philippe BAS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

3077, 3092 et T.A. 442

Sénat :

537 et 541 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

Réunie le lundi 22 juin 2020, la commission des lois du Sénat a adopté, sur le rapport de Philippe Bas (Les Républicains - Manche), le projet de loi n° 537 (2019-2020) organisant la sortie de l'état d'urgence sanitaire.

Ce texte a pour principal objet de permettre une sortie maîtrisée de l'état d'urgence sanitaire, qui arrivera à son terme le 10 juillet prochain, soit seize semaines après sa déclaration par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

Pour ce faire, il crée, pour une période de quatre mois, un régime intermédiaire et provisoire destiné à conserver, au bénéfice des pouvoirs publics, un certain nombre de prérogatives exorbitantes du droit commun en vue d'accompagner le processus de sortie progressive du confinement engagé par le Gouvernement.

Il vise également à allonger la durée de conservation de certaines données collectées dans le cadre des systèmes d'information mis en oeuvre par la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, aux fins de lutter contre la propagation de l'épidémie.

Soucieuse de donner une réelle traduction juridique à la sortie annoncée de l'état d'urgence sanitaire, sans entraver la capacité d'action du Gouvernement, la commission a tenu, afin d'assurer la proportionnalité des mesures, à restreindre au strict nécessaire les prérogatives des pouvoirs publics dans cette phase nouvelle de gestion de la crise qui s'ouvrira à compter du 11 juillet.

Elle a adopté, en ce sens, 14 amendements sur le projet de loi.

*

I. UNE AMÉLIORATION DE LA SITUATION SANITAIRE QUI N'EXCLUT PAS LE MAINTIEN D'UNE VIGILANCE RENFORCÉE

A. UN DÉCONFINEMENT DÉSORMAIS BIEN ENGAGÉ

· Compte tenu de la situation sanitaire encore dégradée qui prévalait alors, la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions a prolongé, pour une période d'un mois et demi, soit jusqu'au 10 juillet inclus, l'état d'urgence sanitaire initialement déclaré par le législateur à la fin du mois de mars pour une première période de deux mois.

Elle a, dans le même temps, ajusté le régime de l'état d'urgence sanitaire tel qu'il résultait de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, en vue de faciliter la levée progressive du confinement de la population, rendu nécessaire par la dégradation de la situation sociale et économique du pays.

Outre la mise en place de systèmes d'information destinés à lutter contre l'épidémie1(*), la loi a ainsi procédé à une sécurisation juridique des régimes de mise en quarantaine et de placement à l'isolement2(*) ainsi qu'à l'octroi d'une possibilité, pour les autorités, de réglementer l'accès aux moyens de transport publics et les conditions d'accès aux établissements recevant du public3(*).

· Ce cadre juridique consolidé a, en pratique, donné au Gouvernement toutes les armes nécessaires pour engager, dès le 11 mai dernier, le déconfinement de la population.

La stratégie de déconfinement a été organisée selon une logique de différenciation territoriale. L'ensemble des départements de France et des collectivités d'outre-mer de l'article 73 de la Constitution ont ainsi été classés en deux catégories - verte et rouge, devenu par la suite orange -, selon des critères sanitaires4(*). Sur la base de cette classification, ont pu être prescrites, par voie réglementaire, des mesures de degré différent, proportionnées à la situation sanitaire de chaque territoire et aux risques encourus par la population.

Le déconfinement s'est décliné, jusqu'à ce jour, en trois phases successives :

- la première phase, qui a duré du 11 mai au 1er juin5(*), s'est traduite par la levée des mesures les plus restrictives en termes de libertés individuelles, au premier rang desquelles l'interdiction généralisée de sortie du domicile. Il a également été procédé à la réouverture de plusieurs catégories d'établissements recevant du public, de manière toutefois différenciée selon l'exposition des départements au risque sanitaire.

En contrepartie, de nouvelles mesures ont été imposées, parmi lesquelles l'interdiction, généralisée à tout le territoire, de se déplacer à plus de 100 kilomètres de son domicile, sauf en cas de motifs impérieux ;

- la deuxième phase a été engagée le 2 juin, et est restée en vigueur jusqu'à la date de présentation du présent rapport, soit le 22 juin6(*). Elle s'est caractérisée par un nouvel assouplissement des mesures imposées à la population.

Outre la levée de certaines interdictions de portée générale, dont l'interdiction des déplacements au-delà de 100 kilomètres, les différenciations territoriales se sont progressivement réduites au cours de cette période, à mesure de l'amélioration des situations sanitaires locales. Depuis le 15 juin, seuls deux départements, la Guyane et Mayotte, demeurent ainsi en zone orange et se voient, à ce titre, imposer des normes plus restrictives, notamment en termes d'ouverture des établissements recevant du public ;

- une troisième phase a été annoncée par le Président de la République lors de son allocution du 14 juin et débute à compter du 22 juin7(*). Elle marque une nouvelle étape vers un « retour à la normale » et se caractérise notamment par la réouverture complète des crèches et des écoles, la levée des interdictions de déplacement par voie aérienne vers certaines collectivités d'outre-mer, la réouverture de certains lieux de réunion (salles de cinéma, centres de vacances, établissements d'enseignement artistiques) ainsi que par un allègement des règles applicables dans certains transports (marchandises, taxi).

En définitive, les principales restrictions qui demeurent à la date de présentation du présent rapport et qui pourraient perdurer jusqu'au 10 juillet concernent :

- la réglementation de l'accès aux transports en commun (port de masque obligatoire, distances de sécurité, etc.) ;

- la restriction de la circulation des navires de croisière dans les eaux territoriales et les ports français ;

- les restrictions de déplacement par voie aérienne vers certaines collectivités d'outre-mer (Guyane, Mayotte, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna) ;

- les placements en quarantaine ou à l'isolement à l'arrivée sur certains territoires ;

- la fermeture, jusqu'à nouvel ordre, de certaines catégories d'établissements (discothèques ; établissements à vocation commerciale destinés à des expositions, des foires-expositions ou des salons) ;

- la réglementation de l'accès aux établissements recevant du public non fermés ;

- l'interdiction des rassemblements de plus de 10 personnes sur la voie publique, à l'exception des manifestations et cortèges, soumis à un régime d'autorisation préalable par le préfet.

Une adaptation importante au niveau territorial

L'inégalité des territoires face à l'épidémie de covid-19 a justifié non seulement le choix d'un déconfinement territorialisé, mais également les possibilités supplémentaires d'adaptations locales confiées aux préfets, afin de garantir une réponse adaptée et proportionnée des pouvoirs publics à la réalité de chaque territoire.

Conformément aux dispositions de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique, leur a ainsi été donnée la possibilité, à compter du 11 mai, de prescrire localement :

- soit des mesures plus restrictives que celles définies au niveau national par le Premier ministre, en cas de dégradation de la situation sanitaire ou d'inadéquation de la mesure nationale à la réalité du territoire concerné ;

- soit des mesures, à l'inverse, moins restrictives, par exemple pour autoriser l'ouverture de certains établissements recevant du public ou encore pour autoriser des rassemblements sur la voie publique.

Ces prérogatives ont été pleinement mobilisées par les préfets. Ainsi, selon les données communiquées à la commission des lois, entre le 11 mai et le 14 juin derniers, ont été pris 7 845 arrêtés préfectoraux, dont la majorité a porté sur des autorisations d'accès aux plages et aux plans d'eau (64 % du total des mesures) et des autorisations d'ouverture d'établissements recevant du public (24 %).


* 1 Article 11 de la loi du 11 mai 2020.

* 2 Articles 3 et 5 de la loi, modifiant les articles L. 3131-15 et L. 3131-17 du code de la santé publique.

* 3 Article 3 de la loi, modifiant l'article L. 3131-15 du code de la santé publique.

* 4 Ont notamment été pris en compte les critères suivants : taux d'indice de nouveaux cas, facteur de reproduction du virus, taux d'occupation des lits de réanimation, taux de positivité des tests, vulnérabilité des territoires.

* 5 Cette première phase a été régie par le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, qui a été modifié à 5 reprises sur la période.

* 6 La seconde phase a été régie par le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, modifié à une seule reprise depuis son entrée en vigueur.

* 7 Décret n° 2020-759 du 21 juin 2020 modifiant le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.