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Projet de loi de finances pour 2021 : Le budget de 2021 et son contexte économique et financier

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Le budget de 2021 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

III. AUDITION D'ÉCONOMISTES SUR LE THÈME « QUELLES PERSPECTIVES DE REPRISE POUR L'ÉCONOMIE FRANÇAISE ? » (21 OCTOBRE 2020)

Réunie le mercredi 21 octobre 2020 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste de la direction générale du Trésor, MM. Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) sur le thème « Quelles perspectives de reprise pour l'économie française ? »

M. Claude Raynal, président. - Nous recevons aujourd'hui Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste de la direction générale du Trésor, Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), et Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Avant de leur donner la parole, j'aimerais les remercier d'avoir accepté de se rendre devant notre commission dans des délais contraints. Dans cette période économique particulièrement instable, il est intéressant de bénéficier de perspectives nous permettant d'orienter nos débats, d'autant plus que nous débuterons prochainement les discussions du projet de loi de finances pour 2021.

Si le confinement a provoqué une chute inédite du PIB au premier semestre, estimée à 19 % en France, le choc a été moins brutal qu'initialement envisagé et a été suivi d'une reprise plus rapide qu'escompté. Ainsi, d'après l'Insee, l'économie française évoluait en septembre 5 % en dessous de son niveau d'avant crise, contre 30 % en avril, au plus fort du confinement. Au cours des dernières semaines, le rebond de l'épidémie a toutefois conduit à la mise en place de nouvelles mesures de restriction susceptibles de provoquer une rechute de l'activité.

Sans plus tarder, je cède la parole à Jean-Luc Tavernier pour un bref propos liminaire sur le contexte macroéconomique de reprise de l'économie française.

M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques. - Merci pour votre invitation.

La dernière note de conjoncture que nous avons publiée date du 6 octobre 2020. Nous l'avons intitulée « une économie diminuée ». Vous l'avez rappelé, le creux du confinement a été moins accusé que prévu. La sortie du confinement a économiquement été très positive et le deuxième trimestre a présenté des résultats bien meilleurs que ceux escomptés. Pour autant, le 1er trimestre accuse une baisse de 5,9 % et le deuxième trimestre, une baisse de 13,8 %. Dans ce contexte, nos prévisions sont de + 16 % pour le 3ème trimestre et 0 % au 4ème trimestre.

Pour prévoir cette activité économique à court terme, nous avons mobilisé des enquêtes de conjoncture auprès des entreprises. La dernière en date met en avant le climat des affaires qui s'améliore depuis plusieurs mois. Cette amélioration s'est poursuivie au cours du mois de septembre et les soldes sur la production passée se redressent. En revanche, une enquête de conjoncture auprès des ménages a également été menée et met en lumière un déficit de confiance depuis la fin du confinement. Enfin, des données à haute fréquence ont été mobilisées, afin notamment de suivre les montants des transactions par carte bancaire que nous avons obtenus via le GIE carte bleue.

Le solde d'opinion sur la production récente continue de s'améliorer, marqué par une période de sortie du creux du confinement. En revanche, les perspectives personnelles sont à nouveau en déclin alors même qu'elles avaient atteint un point élevé au cours de l'été. Ces résultats ont été extraits des enquêtes réalisées au cours du mois de septembre. Les résultats de celles réalisées au cours du mois d'octobre devraient être publiés le 22 octobre et confirmeront très certainement cette tendance. En outre, les ménages sont de plus en plus nombreux à vouloir épargner davantage. Ce constat vaut pour toutes les catégories de ménages : tant les actifs que les retraités.

Après un fort rebond au 3ème trimestre, nous prévoyons, au vu du contexte, une croissance nulle pour le 4ème trimestre. Toutefois, les prévisions présentées ont été établies avant l'annonce des nouvelles restrictions sanitaires et notamment l'instauration de couvre-feu dans les métropoles. Cette prévision nous laisserait donc au dernier trimestre à 5 points de PIB en dessous du niveau d'activité atteint en 2019.

Au demeurant, les situations restent très contrastées en fonction des secteurs. Dans les secteurs durablement affectés, les services notamment, l'activité resterait inférieure de plus de 20 % au niveau d'avant crise. Pour l'industrie, la plupart des secteurs ont retrouvé leur niveau d'avant crise. Toutefois, l'industrie de l'aéronautique est particulièrement touchée par cette crise et se situe à plus de 30 % en dessous de son niveau d'avant crise. Pour les services, la situation est également contrastée. Les services immobiliers par exemple ont été très faiblement touchés tandis que les transports, l'hébergement et la restauration ont accusé de lourdes pertes.

Concernant l'emploi, une baisse de 700 000 emplois salariés est constatée au 1er semestre. Nos prévisions portent à croire que le niveau de l'emploi devrait remonter au cours du 3ème trimestre puis de nouveau baisser au 4ème trimestre. Au total, ce sont près de 800 000 emplois - non-salariés inclus - qui devraient disparaître en fin d'année. Cette donnée conduirait à une augmentation brutale du taux de chômage.

Concernant l'inflation, elle reste très faible. Cela aide à ce que le pouvoir d'achat des ménages ne souffre pas plus. La hausse des prestations sociales joue également un rôle majeur. Ainsi, la baisse du pouvoir d'achat des ménages serait limitée en fin d'année à 0,6 %. Enfin, si le revenu reste stable, l'épargne prend une part prépondérante par rapport à la consommation. Une étude du conseil d'analyse économique sur les données bancaires permet d'estimer que la moitié du surcroît d'épargne serait le fait du dernier décile, soit les 10 % des Français qui consomment le plus.

La prévision de croissance pour l'année est donc de - 9 %, avec des contributions négatives à la fois de la consommation, de l'investissement et du solde commercial. L'emploi serait également en baisse de 3 points et le pouvoir d'achat en baisse d'un point. La différence entre ces trois données démontre l'ampleur de l'intervention publique, le chômage partiel ayant réduit les suppressions d'emploi et les aides sociales ayant permis de contenir le pouvoir d'achat des ménages.

Mme Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste de la direction générale du Trésor. - Sur une perspective longue, il est pertinent de s'intéresser aux précédentes crises financières de 1929 et de 2009. La comparaison permet de relever la grande réactivité des pouvoirs publics face à cette crise, avec une reprise rapide. Cela n'avait pas été le cas pour la crise de 1929 par exemple : il avait alors fallu attendre 35 mois avant que le PIB ne remonte.

En 2020, le secteur public a absorbé l'essentiel du choc économique et financier. Notre estimation se base sur le résultat qui aurait dû être atteint en 2020 en temps normal, avec une progression de 1 % du PIB. Sur cette base, le choc est de 11 points de PIB en 2020 et c'est un choc qui affecte directement les entreprises. À cet égard, sans l'intervention de l'État, les entreprises auraient eu à subir un choc représentant 78 % de ces 11 % de PIB. Mais grâce aux différents dispositifs qui ont été déployés, nous estimons sur l'ensemble de l'année 2020 qu'environ 63 % du choc serait absorbé par les administrations publiques, ce qui se traduit par une hausse des déficits et de la dette. Le reste du choc se répartit entre les entreprises à 23 % et les ménages à 14 %.

Pour 2021-2022, le plan de relance aura pour principal objectif d'élever le niveau du PIB par des mesures de soutien de la demande. L'impact des mesures d'offre est quant à lui plus lent à se dessiner dans le temps. Avec le modèle macroéconomique, l'impact en 2021 serait de l'ordre de 1,3 point de PIB supplémentaire. Un rebond naturel est attendu, mais aurait été plus faible en l'absence de plan de relance. Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2021 prévoit un regain de restrictions à l'automne 2020 et début 2021. Ces restrictions ont un impact direct sur l'activité de certains secteurs et un impact indirect avec une croissance de l'épargne. Les revenus d'activité devraient toutefois de nouveau augmenter à mesure que les personnes sans emploi reprennent une activité.

Concernant la consommation, l'hypothèse de départ est que des incertitudes sanitaires demeureront en 2021 sur le marché du travail. En conséquence, une hausse du chômage entraînerait mécaniquement une hausse du taux d'épargne qui elle-même entraînerait une baisse de la consommation. Pour autant, l'investissement des entreprises non financières devrait progresser, en réaction à l'évolution de la valeur ajoutée, marquée par un rebond prononcé qui s'explique par un redressement des marges des entreprises grâce aux différents plans de soutien et à la baisse des impôts de production notamment. L'année 2021 permettra également aux entreprises de finir d'ajuster leur niveau d'emploi.

Le niveau de l'emploi devrait poursuivre sa croissance en 2022, sous l'effet du rebond de l'activité et de la relance. Nos estimations portent à croire qu'à fin 2021, 50 % des emplois supprimés en 2020 seraient recréés. Enfin, la contribution du commerce extérieur est fortement négative et les prévisions pour 2021 n'invitent pas à l'optimisme que ce soit pour les exportations, le tourisme ou encore l'aéronautique.

M. Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). - J'irai assez vite, dans la mesure où un certain nombre de points ont déjà été développés. À ce titre, les données présentées ont pour référence la situation sanitaire au 9 octobre, partout dans le monde. Elles n'intègrent donc pas les nouvelles mesures annoncées par le gouvernement français ni ce qui a été annoncé dans d'autres pays comme en Irlande ou au Pays de Galles. Au demeurant, les scénarios envisagés prévoient un durcissement des contraintes sanitaires sur certains secteurs tels que l'hôtellerie ou la restauration.

Globalement, les restrictions sanitaires vont se durcir, mais nous considérons qu'elles seront levées d'ici la fin de l'année 2021, ce qui permettra un retour à la normale du contexte sanitaire. Aussi, il est important de déterminer l'impact des plans de relance à l'horizon 2021. L'hypothèse forte de notre prévision est que les montants annoncés seront effectivement dépensés. Cette hypothèse a été retenue pour tous les pays sauf pour la France, où un travail plus précis sur le rythme de décaissement a été réalisé.

Au 1er semestre 2020, la récession mondiale est d'une ampleur inédite avec une forte hétérogénéité géographique liée à l'intensité des mesures, aux poids des secteurs perdants dans l'économie et aux mesures d'urgence. Pour ces dernières, les montants alloués pour compenser les coûts sanitaires ont été plus faibles en France que dans les autres pays. À la fin du semestre, l'estimation réalisée indique que, sur les 116 milliards d'euros de pertes de revenus au cours du 1er semestre, les finances publiques en ont absorbé 55 %, soit 63 milliards d'euros. Les entreprises ont assumé 51 milliards d'euros de pertes et les ménages une part infime. Les ménages ont donc été épargnés par les mesures prises.

Pour autant, dans d'autres pays comme au Royaume-Uni, les pouvoirs publics ont pratiquement absorbé l'intégralité du coût, en protégeant davantage les entreprises. En Allemagne, les ménages ont même gagné en revenu à la fin du 1er semestre 2020, en comparaison avec la même période en 2019. Pour l'Espagne et l'Italie, la répartition de la charge est sensiblement équivalente à celle de la France.

Une forte épargne s'est constituée durant la crise sanitaire. Cette épargne « Covid » représente près de 8 points de revenu disponible des ménages et s'élève à 62 milliards d'euros en France et à 89 milliards d'euros au Royaume-Uni. En conséquence, la nature du rebond attendu en 2021 dépend fortement des secteurs où sera réinvestie cette épargne accumulée en 2020 par les ménages.

À l'échelle mondiale, les prévisions tablent sur une baisse de l'activité mondiale de près de 10 % à la fin de l'année, avant une reprise progressive en 2021 et un retour en fin d'année à une activité identique à celle de fin 2019. À cet égard, il est à souligner qu'un retour au niveau de 2019 ne signifie pas que nous aurons résorbé la crise, mais plutôt, et surtout, que nous aurons perdu deux années entières de croissance. En effet, les perspectives de croissance mondiale à fin 2019 se situaient aux alentours de 3 % par an. En conséquence, si la situation à fin 2021 revient au niveau de celle de fin 2019, en réalité, ce serait toujours 6 points de PIB qui seraient encore manquants malgré le rebond constaté, les plans de relance et les soutiens monétaires.

Dans le détail, nous tentons d'intégrer les effets multiplicateurs des mesures de relance et de soutien, qui varient selon les instruments portant sur :

- l'offre, avec des multiplicateurs plus faibles à court terme, mais en hausse à moyen et long terme ;

- la demande, avec des multiplicateurs élevés à court terme, mais baissant rapidement dans le temps ;

- l'investissement, avec des multiplicateurs élevés et durables dans le temps.

Ces trois mesures doivent être distinguées par ailleurs selon qu'elles ciblent ou non les agents souffrant de la crise sanitaire. Lorsqu'elles sont ciblées, les multiplicateurs sont plus élevés. Typiquement, la baisse des impôts de production n'est pas une mesure ciblée sur les entreprises fragilisées par la crise. Ce ne sont pas les entreprises souffrant de la crise sanitaire qui en profiteront prioritairement. Le gain généré a une portée générale.

À fin 2021, très peu de pays auront retrouvé leur niveau de fin 2019. En conséquence, des destructions d'emplois sont à prévoir. Sur ce point, nous avons des ordres de grandeur similaires à ceux de l'INSEE avec 750 000 destructions d'emplois salariés à fin 2020 et 840 000 destructions d'emplois au total en intégrant les non-salariés. De plus, les créations d'emploi arrêtées à fin 2021 ne permettront pas de retrouver le niveau d'emploi de fin 2019 puisqu'entre 250 000 et 300 000 emplois seraient encore manquants. Aux États-Unis, près de 2 millions d'emplois seraient manquants mais, en tenant compte des différences de taille entre les deux économies, l'ordre de grandeur est similaire. Concernant le taux de chômage, il est estimé à 11 % à la fin de l'année 2020 et devrait se stabiliser à 9,7 % à fin 2021.

Enfin, concernant la dette, nous pensons qu'elle se stabilisera aux alentours de 114 % du PIB avec un déficit qui, fin 2021, serait de 6,2 % du PIB.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie pour cet exercice de synthèse collectif. Il est intéressant de remarquer que vos trois exposés sont concordants alors qu'habituellement, une telle table ronde aurait nourri moult divergences de points de vue. En l'occurrence, les divergences sont faibles, ce qui est rassurant pour le citoyen.

Ma question porte sur l'épargne accumulée depuis le confinement. À votre avis, quelles politiques publiques pourraient accélérer la réintroduction de ce surcroît d'épargne au sein de l'économie ?

Par ailleurs, j'observe que cette « surépargne » se concentre dans les déciles les plus élevés. Pour les premiers déciles, la problématique est différente : il n'y a pas d'épargne et il y aurait donc un intérêt à soutenir la demande. Comment améliorer la consommation des personnes aux revenus les plus faibles, tout en remettant dans le circuit économique le surcroît d'épargne des déciles les plus élevés ?

Si concilier ces deux objectifs me paraît déterminant, il me semble que le plan de relance n'en tient pas compte. Souvent, les ministres répondent que le mécanisme de chômage partiel constitue la politique publique de soutien de la demande. Toutefois, cette mesure ne cible pas les revenus les plus bas. Est-ce que c'est un sujet sur lequel vous travaillez et sur lequel vous êtes en mesure de nous apporter des pistes ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - À titre personnel, je considère que cette hausse de l'épargne en période de crise est le reflet d'un véritable manque de confiance des Français envers les institutions ; manque de confiance qui les a toujours caractérisés.

J'en viens à mes questions.

La direction générale du Trésor considère que les entreprises ne supporteront que 23 % du coût de la crise à l'issue de l'exercice 2020 grâce aux mesures de soutien mises en place, contre 41 % selon l'OFCE. Comment expliquer un tel écart ?

Par ailleurs, je constate que les montants des plans de relance en France et en Allemagne sont assez comparables, mais que les calendriers de mise en oeuvre sont sensiblement différents. D'après le projet de budget allemand, les décaissements s'élèveront à 3,6 % du PIB en 2020-2021, contre seulement 1,8 % du PIB en France. Le plan de relance français n'est-il pas trop tardif pour soutenir la reprise au moment opportun ?

En outre, le Gouvernement considère que la crise se traduira par une dégradation durable du potentiel de production de l'économie française, estimée à plus de 2 points de PIB en 2021. Le FMI considère même que la crise pèsera sur la croissance potentielle française, à hauteur de 0,3 point. Quel regard portez-vous sur l'effet durable de la crise sur le niveau et la croissance du potentiel de production de l'économie française, qui joue un rôle crucial dans le calcul du déficit structurel ?

Enfin, vous avez tous évoqué des éléments comparatifs européens. Mais les taux de croissance des différents pays européens sont difficiles à comparer car les instituts statistiques nationaux n'ont pas comptabilisé de la même façon la contribution des services publics à la croissance pendant le confinement. Pouvez-vous nous indiquer si le Gouvernement a retenu la même convention que l'Insee pour établir sa prévision de croissance ?

M. Jean Bizet. - Concernant la réactivité au niveau communautaire, nous pouvons nous réjouir de la prise de conscience du phénomène et des nouvelles lignes budgétaires mises en oeuvre. Avez-vous anticipé le décaissement des fonds communautaires pour établir le coût du plan de relance français ?

Par ailleurs, concernant la réactivité au niveau national, tant au niveau de la France que de l'Allemagne, nous constatons que le différentiel entre nos deux économies à la fin de cette pandémie va s'accroître. En ce qui concerne les aides d'État, d'emblée l'Allemagne a préempté la totalité de l'aide à laquelle elle avait droit. De plus, les Allemands n'ont pas eu d'états d'âme lorsqu'ils ont modifié les prix de l'énergie. Enfin, au niveau agricole et agroalimentaire, il est bien évident que le verdissement est une impérieuse nécessité. Mais là encore, la vision française et la vision des États membres ne sont pas les mêmes. Ce verdissement se traduira donc en France par une décroissance.

M. Emmanuel Capus. - Je me concentrerai sur deux questions relatives au travail et à l'emploi, la première sur l'activité partielle et la seconde sur les mesures d'aide à l'embauche.

Concernant l'activité partielle, nous avons salué le recours à ce dispositif pour les secteurs les plus en difficulté. La question que je me pose est celle de la limite au recours au dispositif d'activité partielle et aux dangers auxquels nous nous exposerions en cas de recours trop important sur une trop longue période. Est-ce que ce dispositif doit vraiment être pérenne, compte tenu de son coût pour les finances publiques et du risque éventuel de créer des entreprises qui ne survivent que grâce aux aides publiques ? Nous constatons en effet que les tribunaux de commerce sont vides et que les mandataires judiciaires ont une activité très réduite. Or, il est fort à parier qu'un certain nombre d'entreprises aujourd'hui sous perfusion publique auraient naturellement disparu en l'absence de cette crise sanitaire. Mais j'entends aussi parfaitement le fait qu'arrêter ce dispositif entraînerait la disparition d'entreprises qui sont viables. Pour résumer : y a-t-il une limite au recours à l'activité partielle et est-ce que nos voisins européens proposent le même dispositif de chômage partiel ?

Ma deuxième question porte sur les dispositifs d'aide à l'embauche. Nous avons choisi de recourir à l'aide à l'embauche des jeunes de moins de 26 ans pour les CDD et CDI d'au moins trois mois. Est-ce que cette palette d'outils vous semble pertinente ? Ces mêmes outils ont-ils été utilisés par d'autres pays européens ? Des dispositifs alternatifs sont-ils envisageables ? Je sais que le Sénat souhaitait par exemple mettre en place un dispositif d'aide à l'embauche de tous les salariés peu qualifiés, sans distinction d'âge. Cependant, ce n'est pas ce choix qui a été effectué par le Gouvernement.

Mme Christine Lavarde. - J'ai été assez surprise de l'emploi du terme d'épargne de précaution par Agnès Bénassy-Quéré. À mon sens, il s'agit plutôt d'épargne contrainte, d'autant plus que l'INSEE démontre bien que 50 % de cette épargne est concentrée au sein du dernier décile. Or, si ce décile n'a pas consommé, c'est bien parce qu'il en a été empêché du fait des restrictions sanitaires. Aussi, dans le cadre du PLFR n°3, j'avais déposé un certain nombre d'amendements votés par le Sénat visant à mobiliser cette épargne contrainte de manière qu'elle soit injectée dans les entreprises pour relancer l'économie. Ces amendements n'ont toutefois pas résisté à la commission mixte paritaire. Que pensez-vous que cette stratégie de l'État, qui préfère s'endetter à des taux faibles plutôt que de mobiliser l'épargne des ménages ?

M. Jérôme Bascher. - Un aspect a été éludé dans ces présentations. Cet aspect porte sur la partie financière. Mme Agnès Bénassy-Quéré a indiqué que le monde financier se portait très bien et que la crise actuelle est une crise d'économie réelle. Or je m'inquiète d'une crise financière à venir. Le contexte actuel est marqué par des taux souverains à 0 % et parfois même négatifs pour les OAT. De plus, vous prévoyez une inflation à 0,7 % et les marchés actions ne semblent pas se porter au mieux avec des perspectives moroses à court terme.

Par ailleurs, les prévisions de l'OFCE mettent en lumière le fait que les secteurs qui seront le plus touchés dans les deux années à venir sont ceux où la France est historiquement performante. À ce titre, n'y a-t-il pas des mesures spécifiques à prendre sur ces secteurs afin de favoriser un plan de relance qui ne repose pas uniquement sur l'introduction massive de liquidités sur le marché ?

M. Vincent Éblé. - Merci à nos trois interlocuteurs. Ces tables rondes sont toujours passionnantes et stimulantes pour aller au-delà des débats habituels sur les enjeux budgétaires.

J'ai, comme beaucoup d'entre vous, une question sur cette épargne contrainte que les ménages ont constituée du fait de la crise. Disposons-nous d'une analyse précise sur la façon dont cette épargne se répartit ? Y a-t-il des effets de thésaurisation par exemple au niveau du système financier ? Qu'en est-il de la situation des banques ?

Une fraction de notre économie est actuellement inutilisée et l'objectif de relance nécessite la mobilisation de cette épargne dormante. Quel dispositif doit être déployé pour mobiliser cette épargne et la mettre au service de la relance économique ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Plusieurs questions se posent dans le cadre de ce plan de relance et du projet de loi de finances, tant pour les entreprises que pour les ménages. Or, dans les analyses proposées, les ménages sont appréhendés de façon très générale et un seul graphique détaille les évolutions par décile, pour préciser que l'épargne forcée est principalement localisée dans les ménages aux revenus les plus élevés. À cet égard, il est à noter que pour les deux premiers déciles, l'épargne forcée est négative. Est-ce à dire qu'un endettement s'opère pour ces deux déciles ? Lorsque vous parlez des « restes à charge » du coût de la crise pour les ménages, avons-nous une idée de ses modalités de répartition ? Lorsque vous évoquez une diminution du pouvoir d'achat de 0,6 % pour les ménages, de quelle façon se répartit cette baisse ?

Enfin, se pose également la question des emplois. Vous avez précisé le nombre d'emplois non-salariés perdus pour 2020, mais pas pour 2021. Avez-vous une estimation du nombre d'emplois non-salariés qui seront perdus en 2021 ?

M. Patrice Joly. - Nous sommes réunis pour cette table ronde dont la thématique est la suivante : « Quelles perspectives pour l'économie française ? » C'est une approche macroéconomique qui ne répond pas à la question de la diversité des situations. Ma question est donc la suivante : quelle perspective pour les différentes catégories d'acteurs économiques français ? Vous avez en partie répondu dans vos interventions sur les entreprises en évoquant des évolutions différenciées selon les secteurs d'activité. Néanmoins, comment envisagez-vous la distinction au sein des ménages et comment éviter la fameuse « reprise en K » que l'on nous annonce ?

Par ailleurs, du point de vue territorial, les dispositifs de soutien à l'égard des ménages - notamment le chômage partiel - ont été efficaces. Cependant, dans certains territoires, de nombreux travailleurs indépendants n'ont pas accès à ce dispositif. Je pense en particulier aux territoires ruraux où le nombre d'indépendants est élevé (agriculteurs, commerçants, artisans...). Aussi, cette exclusion du principal dispositif d'aide ne risque-t-elle pas d'aggraver plus encore la paupérisation de ces territoires ?

M. Gérard Longuet. - Naturellement, je remercie les trois intervenants ainsi que les institutions qu'ils représentent et qui sont extrêmement vivantes, riches et convergentes, ce qui est rassurant. Ce caractère rassurant dément d'ailleurs la célèbre formule de Winston Churchill : « Lorsque j'interroge 10 économistes, il y a en général 11 avis parce que M. Keynes en a deux. »

Une politique de l'offre pour un homme de droite est très appréciable. Cependant, nous ne pouvons pas gérer une politique de l'offre et avoir en parallèle des secteurs majeurs qui sont soumis à de multitudes d'interrogations. C'est le cas pour l'aéronautique, l'automobile, l'énergie ou encore l'agroalimentaire. De même, le tourisme, et dans son sillage, les transports et le luxe connaissent de graves perturbations. C'est la raison pour laquelle votre étalement dans le temps de l'effet de relance par l'offre devrait se doubler d'une réflexion sur les composantes de cette offre dans ces secteurs exposés. J'ajoute enfin que la solution des infrastructures est désormais extrêmement difficile à utiliser dans notre pays, tant la durée de gestation d'un projet d'infrastructure est longue. En partant de ces constats, quelle est la compatibilité entre une politique de l'offre de court terme et la diminution des impôts dits de production ? Le fait est qu'en cas d'interrogations sectorielles majeures, le risque est de ne pas atteindre l'objectif fixé.

Par ailleurs, qu'en est-il de l'inflation ? En effet, l'inflation semble ne porter que sur les actifs mobiliers et immobiliers. Envisagez-vous, à un moment ou à un autre, un retour de l'inflation monétaire classique ?

M. Philippe Dominati. - Ma question concerne les prévisions. Dans les projections réalisées, à aucun moment n'est établie une trajectoire différente en fonction des négociations sur le Brexit par exemple. J'en déduis que la conclusion d'un accord avec nos partenaires anglais n'aurait aucune influence sur l'économie de la France dans les années à venir.

Par ailleurs, quelle est votre appréciation sur les dirigeants allemands, qui ont baissé exceptionnellement la TVA de deux points jusqu'au 31 décembre 2020 ? Cette solution a totalement été rejetée par la France au motif que la consommation n'avait pas besoin de stimulant. Or il apparaît que la consommation faiblit et que l'épargne croît. De plus, la baisse de la TVA constitue en réalité une mesure conjoncturelle forte qui profite à tous les consommateurs. Ce n'est pas une baisse d'impôt catégorielle à l'égard des industriels par exemple ; la TVA constituant l'impôt le plus général en France.

M. Jean-Michel Arnaud. - J'ai pris note que les trois études présentées intégraient des restrictions sanitaires, mais pas de nouvelles mesures de confinement généralisé. Il s'avère qu'une grande partie de nos métropoles sont aujourd'hui en couvre-feu et que ce dispositif devrait se généraliser dans les jours ou semaines qui suivent. Aussi, je voulais savoir si vous aviez intégré sur le territoire national les conséquences que pourrait avoir un nouveau confinement généralisé ? Dans l'affirmative avez-vous réalisé un travail d'analyse infra-territorial pour comparer l'impact selon les régions ?

M. Jean-Marie Mizzon. - Je remercie nos trois intervenants pour la clarté de leurs interventions.

Je ne sais pas si la mienne sera hors sujet. Je constate qu'en France, le montant total des factures impayées s'élève à 12 milliards d'euros. Dans le même temps, de nombreuses entreprises sont en faillite au quotidien. Est-ce qu'il est plus difficile de redonner confiance aux consommateurs pour qu'ils investissent leur épargne que de faire respecter la loi pour que les impayés soient effectivement payés ?

M. Jean-Luc Tavernier. - Concernant la répartition par décile, vous devez comprendre que nous ne disposons pas d'enquêtes trimestrielles et encore moins mensuelles qui interrogeraient les personnes sur leurs revenus. Aussi, notre appareil statistique, pour analyser les revenus, repose essentiellement sur les déclarations administratives et au premier chef sur les déclarations fiscales ; déclarations qui, mécaniquement, sont obtenues de façon décalée dans le temps. Je ne suis donc pas en mesure de vous indiquer comment ont été touchés les différents déciles de ménages. Au demeurant, chacune de nos publications précise de façon explicite que la moyenne cache forcément des hétérogénéités. La seule possibilité serait de mobiliser des données bancaires en temps réel, ce qui commence d'ailleurs à être effectué. En complément, nous avons mené une enquête qualitative au mois de juin sur un panel de 2 000 ménages. Sur cette base, 20 % ont affirmé avoir constaté une dégradation de leur pouvoir d'achat durant la période du confinement sans qu'il soit toutefois possible d'en identifier le décile. Cependant, il n'est pas difficile d'estimer que ces dégradations concernent en priorité les revenus les plus faibles. Enfin, un pan du travail est totalement éludé par ces études : le travail dissimulé. Ce dernier a été considérablement impacté par le confinement, mais aucune donnée statistique ne peut être établie du fait de son caractère informel.

S'agissant de l'épargne, les ménages ont épargné de façon plus importante principalement du fait que de nombreuses dépenses ont été empêchées. Les déciles inférieurs ont été peu concernés, une partie considérable de leurs revenus étant consommée par des charges fixes. Les déciles les plus hauts ont épargné davantage, car ils ne pouvaient plus dépenser d'argent dans les activités de loisirs, de culture ou de voyages qui ont toutes été suspendues durant le confinement. L'incertitude du contexte sanitaire n'encourage pas la dépense et les mesures d'incitations ne sont pas nombreuses face à ce constat.

De même, si les entreprises n'investissent plus aussi massivement, ce n'est pas à cause d'un manque de liquidité. Les entreprises, pour la même raison que les ménages, diffèrent leurs projets car le contexte est très incertain.

S'agissant des plans de relance des différents pays, je considère qu'il est préférable d'adopter une posture réservée à l'égard des comparaisons qui sont faites. En effet, en fonction des pays, les calendriers budgétaires et les méthodologies adoptées sont différents. De plus, des mesures de trésorerie sont parfois artificiellement intégrées.. L'Allemagne a par exemple communiqué sur des montants très élevés alors même que sa capacité à dépenser est assez faible.

S'agissant de la répartition géographique du choc, nous avons essayé de déterminer si les différences de structures avaient une influence selon les régions. Si, effectivement, les régions touristiques souffrent davantage, le choc du confinement est du même ordre de grandeur dans toutes les régions. La croissance annuelle devrait donc être globalement homogène dans toutes les régions même s'il peut y avoir des contrastes pour les régions dont l'activité est principalement saisonnière.

Pour la TVA allemande, le choix a effectivement surpris les observateurs. En France, il a été considéré que le bien matériel le plus durable dont le calendrier de consommation est le plus malléable, c'est l'automobile. Pour cette raison, la France a instauré une mesure de prime à l'achat pour près de 200 000 immatriculations afin d'écouler les stocks des concessionnaires. Cette mesure a un meilleur rendement qu'une baisse généralisée de la TVA comme pratiquée en Allemagne.

M. Éric Heyer. - Les mesures de relance les plus efficaces sont les mesures ciblées. Or la TVA n'est pas ciblée sur les ménages en difficulté. De plus, elle ne permet pas de vérifier son utilisation par les entreprises notamment. Il est important d'adopter la logique : un instrument, un objectif. Aussi, pour l'exemple de la TVA, il n'est pas certain que l'économie générée soit réintroduite dans le circuit de la consommation. En ce sens, il n'est pas à écarter la possibilité pour les entreprises de s'en servir pour renforcer leurs marges. Pour ces raisons, je réitère la nécessité de mettre en place des mesures ciblées sur un objectif unique.

Concernant l'épargne, nous avons utilisé un modèle de microsimulation pour tenter de simuler la répartition par décile. Nous avons pu constater que, logiquement, l'épargne était plus importante pour les hauts revenus, à l'inverse des bas revenus. Toutefois, la simulation réalisée n'écarte pas l'existence d'une épargne contrainte même pour les déciles les plus bas, donc les revenus les plus faibles.

Concernant la politique de l'offre, il est important de déterminer si la politique est ciblée ou non et si elle s'inscrit dans une logique court-termiste ou long-termiste. À titre personnel, il me semble que le chaînon manquant du plan de relance concerne l'offre de court terme. Le plan de relance prévoit bien une mesure d'offre de long terme avec la baisse des impôts de production. Mais il va y avoir un choc à court terme, auquel le plan ne répond pas. Le plan de relance doit donc évoluer sur ce point afin d'éviter les faillites d'entreprises. En l'absence de telles mesures, nos simulations prévoient une hausse de 80 % des faillites d'entreprises par rapport à une situation économique normale. Une telle hausse aurait de plus pour conséquence la disparition de près de 160 000 emplois supplémentaires et les secteurs de services aux entreprises seraient particulièrement touchés.

L'activité partielle constitue un élément central. Mais elle permet de couvrir une partie seulement des coûts de l'entreprise, à savoir les coûts salariaux. Aussi, la crainte que des entreprises soient artificiellement maintenues en vie grâce au chômage partiel est infondée. Le chômage partiel, en réalité, ne couvre, en moyenne, que 20 % à 25 % des coûts d'une entreprise. Une entreprise en difficulté ne peut donc pas se maintenir uniquement grâce au chômage partiel, le reste des charges fixes n'étant pas assumé par l'État. Je ne crois donc pas que le chômage partiel influence de quelque façon la survie d'entreprises déjà en grandes difficultés. Le chômage partiel poursuit l'objectif de conserver le capital humain au sein des entreprises et de ce point de vue, il atteint son objectif.

Au demeurant, il est plus pertinent de se demander à quoi est utilisé le temps libéré par le chômage partiel. Il est important en effet de mobiliser ce temps en permettant aux salariés de se former massivement. Le but est d'anticiper la disparition de certains secteurs et de les former aux métiers d'avenir pour faciliter la transition de secteurs en perdition vers de nouveaux secteurs autrement plus porteurs. Cette prise en charge du coût salarial par l'État peut donc permettre de requalifier des salariés en vue de renforcer leur employabilité à court et long termes.

Mme Agnès Bénassy-Quéré. - Je suis d'accord sur le fait qu'un glissement de vocabulaire s'est peut-être opéré sur la notion d'épargne de précaution et celle d'épargne forcée - l'épargne accumulée durant la période de confinement étant essentiellement une épargne forcée. Par ailleurs, le travail du CAE se concentre sur la consommation. Durant le confinement, les déciles inférieurs de la distribution ont moins réduit leur consommation tout simplement parce que leur consommation est une consommation de nécessité sur laquelle ils ne disposent pas de marge de manoeuvre. Les déciles élevés ont pour leur part plus fortement épargné parce qu'ils ont été privés d'une partie de leur capacité de consommation. Le CAE démontre tout de même un rattrapage de consommation de la part des déciles les plus pauvres après le déconfinement. Il n'est donc pas étonnant de constater à la sortie du confinement que les déciles les plus élevés sont ressortis avec une plus forte épargne. Ce constat est d'autant plus vrai que, de manière générale, les déciles élevés ont une capacité d'épargne plus élevée. À cet égard, pour mesurer le différentiel du confinement, il aurait été pertinent de comparer l'écart d'épargne actuel avec la capacité d'épargne habituelle des déciles les plus élevés. Malheureusement, le CAE n'a pas réalisé une telle analyse.

Par ailleurs, la Banque de France précise que cette épargne est essentiellement liquide, avec une décollecte sur l'assurance-vie. De nombreux analystes estiment donc que cette épargne sera rapidement réinjectée dans le circuit économique à la sortie de la crise parce que les supports liquides perdent de leur valeur avec le temps du fait de l'inflation. L'enjeu est donc de proposer des produits d'épargne avec un rendement positif et sans risque majeur. C'est dans ce contexte que les fonds de prêts participatifs que nous allons mettre en place prennent toute leur importance. Ils permettront de canaliser une partie de cette épargne supplémentaire vers l'investissement en fonds propres des entreprises de manière à rétablir leur bilan et leur permettre soit de se maintenir, soit d'investir.

Pour soutenir la consommation, trois outils existent : le soutien aux revenus des déciles les plus bas, la baisse de la fiscalité et les bons d'achat ciblés.

Le plan de relance, outre l'activité partielle, prévoit des tickets restaurant pour les étudiants, une allocation de rentrée scolaire ou encore une hausse ponctuelle du niveau du RSA. Toutes ces mesures touchent les déciles les plus modestes. Or le CAE montre que la propension à consommer de la part de ces déciles, à court terme, n'est pas très élevée avec une élasticité établie à 0,15. Toutefois, il est important de prendre en compte le fait que ce soutien aux revenus des déciles les plus pauvres dépasse très largement le simple objectif de relance de la consommation. Cette population est très souvent endettée et peut très rapidement se retrouver acculée en cas de perte de revenus brutale.

Les objectifs du plan de relance doivent donc bien être distingués. Si l'objectif est de modifier les habitudes de consommation de la population, les mesures ne doivent pas être ponctuelles, mais s'inscrire durablement dans le temps. Par exemple, en Belgique, les « chèques verts » ne sont pas attribués aux seuls ménages modestes, mais à tous les salariés, incluant donc une bien plus large frange de la population. Au contraire, si le but est de relancer la consommation, les mesures doivent être très ciblées et pragmatiques et poursuivre un objectif d'effectivité immédiate. Enfin, si l'objectif est de soutenir les ménages pauvres, autant leur verser directement des liquidités plutôt que des « chèques verts » à l'utilité toute relative dans un contexte d'urgence.

Concernant la question de la TVA en Allemagne, il est très intéressant de constater que les prix n'ont pas baissé à la même hauteur que la baisse de TVA accordée, ce qui démontre bien l'efficacité relative de cette mesure et sa contradiction potentielle avec l'objectif recherché. De plus, une telle mesure, par son caractère limité dans le temps, provoquera un trou d'air dans la consommation à partir du mois de janvier 2021. Dans un contexte de crise et surtout d'incertitude sur la durée de cette dernière, cette décision apparaît comme dangereuse.

L'Allemagne a annoncé des chiffres très élevés pour son plan de relance et notamment en garanties. Cependant, les entreprises n'y souscrivent pas. Je reste toutefois surprise de leur évolution alors même que, quelques mois auparavant, la position allemande était plutôt réfractaire à un investissement public massif, jugé trop complexe à mettre en oeuvre à une échelle nationale. Cependant, il semble qu'ils se soient ravisés. Aussi, avant de juger la qualité et l'efficacité du plan de relance allemand, encore faut-il attendre de constater son déploiement effectif, en particulier pour l'investissement public.

Concernant la croissance potentielle, les avis sont divergents. Pour certains, toute période de crise entraîne mécaniquement une baisse de la croissance potentielle. Ce n'est pas toujours vrai, la crise de 1993 étant un exemple. En l'occurrence, il n'est pas possible d'affirmer aujourd'hui que la croissance potentielle diminuera. Nous savons cependant que la faiblesse de l'investissement actuel a nécessairement pour impact de diminuer la croissance potentielle à court terme. Cependant, une fois que cette crise sanitaire sera terminée et qu'un vaccin sera par exemple disponible, il est bien plus difficile de prévoir une baisse de la croissance potentielle. En effet, aucun élément ne permet de penser qu'une fois l'économie revenue à la normale, la croissance potentielle ne reprenne pas son cours.

Enfin, le verdissement est une transformation fondamentale de long terme. Savoir si une croissance verte conduit à plus ou moins de gains de productivité et d'emploi n'est pas évident et la question reste ouverte. Les débats sur la croissance potentielle ne font donc que débuter. L'impact du télétravail doit encore être déterminé pour savoir s'il augmente ou diminue la productivité lorsqu'il est pratiqué massivement.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie tous pour vos réponses très complètes auxquelles nous sommes sensibles comme nous sommes sensibles au fait que vous ayez accepté dans un délai contraint de venir à cette audition.