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Projet de loi de finances pour 2021 : Action extérieure de l'État

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Action extérieure de l'État ( rapport général - première lecture )

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR SPÉCIAL VINCENT DELAHAYE

A. LA MASSE SALARIALE CONTINUE DE PROGRESSER ALORS QUE LES OBJECTIFS DE MAITRISE DES EFFECTIFS SERONT ABANDONNÉS EN 2021

1. Les objectifs d'Action Publique 2022 ne seront pas atteints

Dans le cadre d'Action Publique 2022, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères s'est engagé sur une trajectoire de réduction de ses effectifs (- 416 emplois équivalent temps plein) et sur une cible d'économie en masse salariale (- 45 millions d'euros, hors opérateurs).

Cet engagement ne sera pas tenu comme l'illustre le graphique infra. En effet, si en 2018 et en 2019 les objectifs ont été respectés, voire dépassés en 2020 (- 81 ETP prévus pour - 116 réalisés) en 2021 le ministère ne réduira pas ses effectifs3(*).

Au bilan, en 2021 l'effort de diminution des emplois du ministère devrait s'écarter de la cible de 50 ETP.

Réalisation des objectifs d'Action Publique 2022
par le ministère des affaires étrangères
depuis 2018 (en emploi temps plein)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

À noter que la contraction des effectifs aura pesé pour 31 % sur les fonctionnaires titulaires et pour 40 % sur les agents contractuels.

Répartition de l'effort de contraction
des effectifs en 2018 et 2020

Catégorie d'emploi

Évolution des effectifs (ETP) entre 2018 et 2020 hors mesures de transfert

Titulaires

- 113

Contractuels

- 149

Volontaires internationaux et contractuels recrutés sur place

+ 23

Militaires

- 6

Agents de droit local

- 121

Total

- 366

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

En conséquence de la plus faible diminution des emplois que prévu, l'objectif d'économie de masse salariale (45,1 millions d'euros) ne sera pas réalisé et le résultat des efforts consentis s'écartera de 8,7 millions d'euros par rapport à la cible.

Réalisation des objectifs d'Action Publique 2022
par le ministère des affaires étrangères
depuis 2018 (en masse salariale)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Les effectifs et les dépenses des cabinets

Sur la période 2017-2020, la dépense totale des cabinets et des actions de communication s'élevait à 19 millions d'euros par an, dont 8 millions pour les dépenses de personnel.

Les effectifs s'établissaient autour de 143 personnels dont 11 en cabinet
et 132 pour les fonctions supports (protection du ministre, assistants etc.).

Les rapporteurs spéciaux ont été informés que le nombre de conseillers ministériels et d'emplois supports avait augmenté de façon importante au cours de l'année 2020 : + 35 emplois équivalent temps plein.

Ce phénomène résulte, à la fois, d'une augmentation du plafond du nombre de membres des cabinets ministériels, de l'effet d'entrainement que génère le recrutement d'un nouveau collaborateur (mise à disposition d'assistants) et de l'augmentation du nombre de secrétaires d'État rattachés au ministre des affaires étrangères.

Les résultats sont préoccupants puisqu'ils vont contribuer à dégrader - par rapport à la prévision - l'effort de maitrise des effectifs constaté en 2020 prévu au titre d'Action Publique 2022.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

2. La masse salariale continue de progresser à champ courant

Les dépenses de personnel demeureraient dynamiques en 2021 pour s'établir à près d'un milliard d'euros. Il s'agit, ainsi, d'une augmentation de près de 43 millions d'euros (+4,5 %) par rapport 2018.

Évolution des dépenses de personnel
de la mission (y.c CAS « Pensions »)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Le rapporteur spécial observe que ces évolutions ont concerné l'ensemble du périmètre ministériel et que le principe d'une stabilisation prévue en loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 n'a été respecté.

Évolution des dépenses de personnel
du ministère (hors CAS « Pensions »)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Au titre de l'année 2021, trois facteurs contribueraient particulièrement à l'augmentation des dépenses de personnel :

- les « autres variations de dépenses de personnel » (+ 5,6 millions d'euros) qui désigne, en réalité la provision sur l'effet change-prix sur les IRE et l'effet prix sur les rémunérations des ADL ;

- les mesures catégorielles (+ 3,9 millions d'euros) ;

- le glissement vieillesse-technicité (+ 3,7 millions d'euros).

Décomposition des facteurs de croissance
de la masse salariale en 2021

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

a) L'effet change-prix

Du fait même des activités qu'il conduit et des personnels qu'il déploie ou recrute à l'étranger, le ministère est exposé aux risques de change et de prix.

Du point de vue de la masse salariale, ceux-ci pèsent à la fois sur la rémunération des personnels qui perçoivent une indemnité de résidence à l'étranger (IRE) - qui tient compte de l'évolution du taux de change et des prix - que sur celle des agents de droit locaux libellée en devise du pays concerné et actualisée à l'inflation dans certains postes diplomatiques.

Jusqu'en 2020, ces risques ne faisaient l'objet d'aucune mesure prévisionnelle ce qui conduisait à procéder à des ouvertures de crédits en fin de gestion.

S'agissant des IRE, ces ouvertures ont parfois représenté une fraction substantielle du coût budgétaire final du dispositif.

À titre d'exemple, en 2016, l'effet change-prix avait conduit à une ouverture de crédits en collectif de fin de gestion équivalente à 11 % du montant final des IRE versées au cours de cet exercice.

Part de l'effet change-prix dans le montant final des
indemnités de résidence à l'étranger

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

La loi de finances pour 2020 a introduit un mécanisme de provision pour mieux anticiper le risque d'effet prix au plan budgétaire.

Il consiste à provisionner des crédits budgétaires compte tenu des niveaux anticipés d'inflation pour l'année suivante et du coût déjà connu de l'effet change pour l'année à venir.

En 2021, cette provision devrait s'élever à 5,6 millions d'euros sur le périmètre de la mission et à 7,7 millions d'euros pour l'ensemble du ministère.

Les éléments fournis aux rapporteurs spéciaux montrent que ce dispositif fonctionne utilement. Ainsi, les besoins identifiés en cours d'année en raison de l'effet prix (10,5 millions d'euros) ont été couverts par la provision décidée en loi de finances pour 2020 (11 millions d'euros).

Par ailleurs, la lettre-plafond de la mission pour 2020 a prévu un dispositif expérimental afin de couvrir spécifiquement le risque d'effet change. Il permettait au ministère de gager d'éventuelles pertes au change par des ouvertures de crédits en collectif de fin de gestion.

Considéré comme « flou » et insusceptible d'offrir une véritable plus-value en terme de budgétisation, ce dispositif expérimental ne sera pas reconduit pour 2021.

b) L'évolution du glissement vieillesse-technicité

L'un des facteurs permettant d'expliquer l'accroissement tendanciel de la masse salariale réside dans l'augmentation continue depuis 2015 du glissement vieillesse-technicité (GVT).

Pour mémoire, le GVT se décompose en deux effets. Le premier- le GVT positif - correspond à l'augmentation de la masse salariale qui s'explique par l'avancement des agents au plan indiciaire. Le second- le GVT négatif - correspond à la réduction de la masse salariale qui s'explique par le remplacement d'agents d'indice élevé par des agents, plus jeunes, dont l'indice est moindre.

Entre 2013 et 2015, l'effet du GVT sur les dépenses de personnel de la mission s'était révélé faiblement positif. Or tel n'est plus le cas depuis 2015 comme l'indique le graphique infra.

Évolution du glissement vieillesse-technicité
de la mission Action extérieure de l'État

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

D'après les données transmises aux rapporteurs, cette évolution du GVT serait principalement liée à la situation des agents de droit local (ADL).

En effet, dans le cadre de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger, il aurait été fait le choix de recruter des ADL présentant des niveaux de qualification de plus en plus élevés. En conséquence, le coût d'entrée d'un nouvel ADL dans les effectifs se révèle supérieur au gain généré par la sortie d'un ancien ADL.

Sur l'ensemble du périmètre ministériel - c'est-à-dire en incluant la mission « Aide publique au développement » - l'effet du GVT estimé pour 2020 en excluant les agents de droit local serait légèrement négatif (- 0,7 million d'euros).

Le ministère indique que ce phénomène de hausse du niveau de qualification des ADL serait également observé parmi les personnels militaires. L'impact sur le GVT serait, toutefois, bien plus mesuré (+ 0,5 million d'euros) compte tenu de la moindre part des effectifs qu'ils représentent.

c) Les mesures catégorielles

En 2021, le coût des mesures catégorielles s'établirait à 3,9 millions d'euros, soit 600 000 euros de moins que le montant demandé au projet de loi de finances pour 2020.

Pour les deux tiers, cette charge s'explique par la mise en oeuvre de deux dispositifs :

- la revalorisation des agents de droit local pour 1,5 million d'euros ;

- le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) qui regroupe l'essentielle des primes versées aux agents.

Décomposition des mesures catégorielles
de la mission Action extérieure de l'État en 2021

Note : le terme CIA désigne le complément indemnitaire annuel qui peut s'ajouter au RIFSEEP pour reconnaitre spécifiquement l'engagement professionnel et la manière de servir des agents.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

3. À périmètre courant, une hausse des effectifs et des plafonds d'emploi

Si la mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre d'Action Publique 2022 s'est traduite par la suppression de certains postes, le niveau global des effectifs et des plafonds d'emploi augmente.

En effet, dans le cadre de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger, plusieurs emplois qui relevaient d'autres ministères ont été transférés au ministère de l'Europe et des affaires étrangères et rattachés à la mission, notamment :

- 139 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) en loi de finances pour 2019 ;

- 19 ETPT en loi de finances pour 2020 ;

- 8 ETPT aux termes du présent projet de loi de finances.

Dans ce contexte, les effectifs totaux du ministère ont progressé sur la période 2018/2020 de + 1,1 % (+ 147 ETP) malgré une contraction notable du nombre d'agents contractuels (- 270 ETP).

Décomposition des effectifs du ministère

Catégorie de personnel

Emplois (ETP) en. déc. 2018

Emplois (ETP) en. déc. 2019

Emplois (ETP)
prévu en LFI pour 2020 (prévision)

Variation

(%)

(en valeur)

Fonctionnaires titulaire

et CDI en centrale

2 845

2 813

2 972

+ 4,5%

+ 127

Fonctionnaires titulaires

et CDI à l'étranger

2 752

2 743

2 718

- 1,2%

- 34

Agents contractuels à durée

déterminée (CDD)

2 478

2 479

2 208

- 10,9%

- 270

Militaires hors budget

633

639

634

+ 0,2%

+ 1

Agents de droit local à l'étranger

4 668

4 939

4 991

+ 6,9%

+ 323

TOTAL

13 376

13 612

13 523

+ 1,1%

+ 147

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Ces mesures de transferts ont également impliqué une réévaluation des plafonds d'emploi de la mission. Ainsi, après avoir tendanciellement diminué entre 2013 et 2018, le nombre des emplois consommés, autorisés ou demandés (en ETPT) au titre de la mission avait fortement augmenté en 2019. Il est, depuis, globalement stabilisé.

Évolution des plafonds d'emplois consommés
et autorisés de la mission

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires


* 3 Dans les réponses fournies aux rapporteurs spéciaux, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères observe qu'après « plus de dix années de réduction constante de ses moyens [il n'est plus] en mesure de réaliser de nouvelles coupes dans ses effectifs ».