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Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE
ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, LES CRÉDITS DE LA MISSION (HORS TRANSPORTS) DIMINUENT DE 6 % EN CP

1. À périmètre courant, une forte augmentation des crédits en « trompe l'oeil », en raison de nombreuses mesures de périmètre

Le projet de loi de finances pour 2021 propose, pour la mission « Écologie, développement et mobilité durables », 21,08 milliards d'euros d'AE et 20,8 milliards d'euros de CP, contre 13,2 milliards d'euros en AE et en CP en 2020, soit des augmentations de 57 % en CP et 60 % en AE, résultant pour une large part de mesures de périmètre.

Le présent rapport porte sur les programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » hors dépenses relatives aux transports, à l'information géographique et à la météorologie1(*), soit 75 % des crédits de paiement (CP) de la mission en 2021. Ce périmètre recoupe :

le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », qui soutient les actions destinées à mettre en oeuvre la politique de l'eau et à préserver la biodiversité ;

le programme 174 « Énergie, climat et après-mines », qui rassemble les ressources consacrées au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l'après-mines, à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air, et l'accompagnement de la transition énergétique (chèque énergie et prime de rénovation énergétique) ;

le programme 181 « Prévention des risques », qui regroupe les crédits employés dans la lutte contre les risques naturels, technologiques et hydrauliques, ainsi que les moyens alloués à l'ADEME, au renforcement de la sûreté nucléaire, et à partir de 2021, au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (fonds « Barnier ») ;

le programme 345 « Service public de l'énergie », qui regroupe les charges de service public de l'énergie, auparavant inscrites sur le CAS « Transition énergétique » ;

le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables », programme support de la mission, qui assure le fonctionnement général des services et porte la masse salariale du ministère de la transition écologique et depuis 2018, du ministère de la cohésion des territoires.

Enfin, le champ de l'analyse porte également sur le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACE) ».

Le projet de loi de finances pour 2021 propose, pour les programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » examinés par le rapporteur spécial, une augmentation des crédits de 82 % à périmètre courant par rapport à la loi de finances initiale pour 2020.

15,7 milliards d'euros sont en effet demandés en 2021 en crédits de paiement et 15,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement, contre 8,6 milliards d'euros en 2020.

Évolution des crédits à périmètre courant par programme
entre la LFI 2020 et le PLF 2021

(en euros et en %)

Source : réponses du ministère de la transition écologique au questionnaire du rapporteur spécial

Cette hausse « en trompe l'oeil » des crédits résulte toutefois de nombreux changements de périmètre proposés pour 2021, pour 7,58 milliards d'euros en AE et 7,6 milliards d'euros en CP :

- avec la suppression du CAS « Transition énergétique » à compter du 1er janvier 2021, les crédits de soutien aux énergies renouvelables sont inscrits sur le programme 345 « Service public de l'énergie », entraînant une mesure de périmètre de 6,6 milliards d'euros ;

- à compter de 2021, le programme 181 « Prévention des risques » retracera le budget du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), jusqu'à présent géré de façon extra-budgétaire. 205 millions d'euros sont inscrits à ce titre sur le programme ;

- les ménages aux revenus « intermédiaires », qui bénéficient du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) en 2020, basculeront en 2021 vers la prime de rénovation énergétique gérée par l'Agence nationale de l'habitat, dont les crédits sont portés par le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ». Cette bascule entraîne une mesure de périmètre de 350 millions d'euros sur le programme 174 ;

- le programme 174 enregistre également une hausse de ses crédits de 65 millions d'euros, en raison du transfert d'actions depuis le programme 345 (il s'agit des actions « Médiateur de l'énergie », « Fermeture de la centrale de Fessenheim » et « Contentieux », transférées afin que le programme 345 soit uniquement consacré aux charges de service public de l'énergie).

2. À périmètre constant, les crédits demandés pour 2021 diminuent de 6 %, soit de plus de 500 millions d'euros

À périmètre constant, le budget des programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » examinés par le rapporteur spécial s'élève à 8,25 milliards d'euros en AE et 8,13 milliards d'euros en CP. Il diminue donc de 403 millions d'euros en AE et de 505 millions d'euros en CP.

Évolution des crédits à périmètre constant par programme
entre la LFI 2020 et le PLF 2021

(en euros et en %)

Source : réponses du ministère de la transition écologique au questionnaire du rapporteur spécial

Évolution des crédits à périmètre constant
entre la LFI 2020 et le PLF 2021

(en milliards d'euros)

Source : réponses du ministère de la transition écologique au questionnaire du rapporteur spécial

Ainsi, à périmètre constant, seuls les crédits du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » augmentent en 2021. Une analyse détaillée neutralisant les mesures de périmètre démontre une diminution des crédits de nombreux dispositifs pourtant essentiels :

- sur le programme 174, les crédits demandés au titre de la prime à la conversion et du bonus électrique diminuent de 290 millions d'euros, du fait du « verdissement » de ces dispositifs2(*) ; tout comme les crédits alloués à la gestion économique et sociale de l'après-mines, en raison de la baisse des prestations versées par l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) qui se poursuit (- 29 millions d'euros à ce titre) ;

- sur le programme 345, les dépenses relatives au financement du chèque énergie sont en légère diminution pour tenir compte du taux de non encaissement d'une partie des chèques émis ; de même, des économies sont enregistrées du fait de la révision des conditions de soutien des contrats signés avant le moratoire sur le photovoltaïque (cf. infra pour le commentaire de l'article 54 sexies rattaché à la présente mission);

- sur le programme 181, la subvention versée à l'ADEME diminue de 37 millions d'euros.

Une fois de plus, le Gouvernement communique sur une augmentation des crédits dédiés à l'écologie qui est largement fictive, dès lors qu'elle s'appuie, sauf pour la biodiversité, exclusivement sur des mesures de périmètre.

Fort heureusement, le budget alloué à l'écologie est complété par une partie des crédits du programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance » (cf. infra).

3. Un dépassement de l'annuité prévue par la loi de programmation des finances publiques

Comme l'illustre le graphique ci-dessous, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits des programmes suivis par le rapporteur spécial dépasseraient très largement l'annuité 2021 prévue par la loi de programmation des finances publiques (+ 245 %).

Ce dépassement s'explique toutefois par les mesures de périmètre : hors mesure de périmètre, l'annuité 2021 est dépassée d'un milliard d'euros (+ 15 %).

Trajectoires et évolution des crédits de la mission (hors transports)
hors contribution au CAS « Pensions »

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après les réponses du ministère de la transition écologique au questionnaire du rapporteur spécial


* 1 Programmes 203 « Infrastructures et services de transports », 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » et 159 « Expertise, géographie et météorologie ». 

* 2 Hors l'effet des mesures inscrites sur la mission « Plan de relance » du budget de l'État.