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Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

III. LE PROGRAMME 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS MINES » RETRACE LES AIDES VERSÉES AUX MÉNAGES POUR LES ACCOMPAGNER DANS LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » a connu d'importantes évolutions de périmètre ces dernières années mais bénéficiera enfin d'une relative stabilisation en 2021, malgré un certain nombre d'évolutions (voir infra).

Le coeur de ce programme est désormais constitué par les aides versées aux ménages pour les accompagner dans la transition énergétique, à savoir :

- le chèque énergie, généralisé à tout le territoire depuis 2018 et qui a remplacé les tarifs sociaux de l'énergie ;

- la nouvelle prime à la transition énergétique « MaPrimeRenov' », appelée à remplacer le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) ;

- les aides à l'acquisition de véhicules propres que sont le bonus automobile et la prime à la conversion.

Les autres dépenses du programme, plus disparates, concernent en particulier :

l'accompagnement de l'après-mines, centré sur la gestion des garanties sociales et la reconversion économique des bassins miniers ;

- les activités permettant la promotion de la lutte contre l'effet de serre et le changement climatique ainsi que l'amélioration de la qualité de l'air.

Si le périmètre du programme 174 évolue beaucoup moins que les années précédentes, il va malgré tout retracer plusieurs dépenses supplémentaires qui étaient auparavant portées par le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » (supprimé à compter du 1er janvier 2021) et qui ne relèvent pas des charges de service public de l'énergie désormais intégralement retracées par le programme 345 « Service public de l'énergie » présenté en détail supra.

Sont concernées les dépenses suivantes, toutes inclues dans l'action 01 « Politique de l'énergie » :

- le paiement du protocole d'indemnisation d'EDF pour la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim ;

- les crédits du Médiateur de l'énergie ;

- les frais de support des contentieux fiscaux liés à la contribution au service public de l'énergie (CSPE) antérieure à la réforme de 2016 ;

- les crédits en faveur des études techniques, financières et juridiques préalables aux lancements d'appels d'offres relatifs aux éoliennes en mer.

Au total, le programme 174 verra en 2021 ses crédits passer de 2 398,8 millions d'euros à 2 466,8 millions d'euros, une hausse de 2,8 % qui s'explique pour l'essentiel par les mesures de périmètres présentées ci-dessus.

Crédits inscrits au programme 174 « Énergie, climat et après-mines »
en 2021 (CP)

(en euros)

 

2020 (LFI)

2021 (PLF)

Variation 2020-2021

01- Politique de l'énergie

14 485 409

89 468 500

+ 517,7 %

02- Accompagnement transition énergétique

1 212 127 043

1 495 840 000

+ 23,4 %

03- Aides à l'acquisition de véhicules propres

797 000 000

507 000 000

-36,4 %

04- Gestion économique et sociale de l'après-mines

339 858 300

315 980 117

- 7,0 %

05- Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l'air

33 880 000

57 018 436

+ 68,3 %

06- Soutien

1 452 124

1 452 124

-

Total programme

2 398 802 876

2 466 759 177

+ 168,4 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2021

A. L'ACCOMPAGNEMENT DES MÉNAGES DANS LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

1. Le chèque énergie paraît relativement efficace, mais son taux d'usage demeure décevant et son montant insuffisant pour compenser les hausses de la fiscalité énergétique

Le chèque énergie est un titre spécial de paiement conçu pour aider les ménages les plus modestes à payer leurs factures d'énergie.

Il a été instauré par l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte12(*) pour remplacer les tarifs sociaux de l'énergie, à savoir le tarif de première nécessité pour l'électricité (TPN) et le tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz naturel.

Après une phase d'expérimentation, le chèque énergie a été généralisé sur tout le territoire national à compter du 1er janvier 2018. Il est envoyé automatiquement aux ménages qui sont à jour de leurs obligations fiscales, sans qu'aucune démarche ne soit nécessaire.

Il permet aux ménages bénéficiaires de régler leur facture d'énergie, quel que soit leur moyen de chauffage (électricité, gaz, fioul, bois, etc.). Mais ils peuvent également l'utiliser pour financer des travaux de rénovation énergétique dans leur logement.

En 2018, le montant moyen du chèque énergie était de 150 euros. En 2019, il a été revalorisé de 50 euros pour atteindre un montant moyen par ménage de 200 euros.

Il s'agit là d'un montant supérieur à celui des tarifs sociaux de l'énergie, qui s'élevait en moyenne à 114 euros par foyer.

Mais ce chiffre recouvre d'importantes disparités puisque le montant du chèque énergie, attribué sur la base d'un critère fiscal unique, peut varier de 48 euros à 277 euros en fonction de la situation de revenu (mesurée par le niveau de revenu fiscal de référence-RFR) et de famille du ménage (évaluée en fonction du nombre d'unités de consommation13(*)), selon le barème suivant :

 

RFR/UC<5 600€

5 600€<RFR/UC<6 700€

6 700€<RFR/UC<7 700€

7 700€<RFR/UC<10 700€

1 UC

194 €

146 €

98 €

48 €

1 <UC<2

240 €

176 €

113 €

63 €

2 UC ou +

277 €

202 €

126 €

76 €

Source : arrête du 26 décembre 2018 modifiant le plafond et la valeur faciale du chèque énergie

Alors qu'il n'était destiné qu'à 3,7 millions de ménages en 2018, le bénéfice du chèque énergie a été étendu aux ménages appartenant aux deux premiers déciles de revenus. À la suite de cet élargissement, 5,5 ménages ont reçu un chèque énergie en 2019 et en 2020. S'y ajoutent environ 100 000 bénéficiaires du dispositif spécifique pour les résidences sociales mis en place à compter de 2019.

En 2021, le coût du chèque énergie devrait être de 812,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 714,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), une somme en baisse de 27,5 millions d'euros en AE et de 65,3 millions d'euros en CP par rapport aux montants prévus pour 2020.

À ce montant s'ajouteront 19,3 millions d'euros (AE=CP) qui financeront le dispositif spécifique aux résidences sociales et 22 millions d'euros (AE=CP) de frais de gestion de l'ASP.

Pour établir ces montants de crédits, il a été pris en compte une hypothèse de 5,5 millions de bénéficiaires et pour l'enveloppe en CP une hypothèse d'échelonnement des demandes de remboursement des bénéficiaires du chèque (hors dispositif spécifique aux résidences sociales) des différentes campagnes : sur la campagne 2020, il a été fait l'hypothèse d'un taux d'usage global de 86 % se répartissant en 77 % consommés en 2020 et 9 % en 2021 et sur la campagne 2021 une hypothèse d'un taux d'usage global de 88 % se répartissant en 78 % consommés en 2021 et 10 % en 2022.

Ces objectifs paraissent ambitieux, sachant que le taux d'utilisation du chèque énergie était de 78,4 % en 2018 et de 79,5 % en 2020.

En outre, selon le directeur général de l'énergie et du climat, entendu par le rapporteur spécial, il semblerait que le taux d'usage du chèque énergie soit à ce stade de 2020 nettement inférieur au niveau atteint à la même période de l'année dernière pour la campagne 2019, la pandémie de Covid-19 ayant perturbé sa bonne appropriation par ses bénéficiaires.

Pour diminuer ce taux de non-recours, une étude est en cours pour évaluer la faisabilité technique d'une option de pré-affectation pérenne, dans le respect des obligations portant sur la protection des données personnelles.

Il est également envisagé de rendre le chèque plus synthétique et plus clair.

Au total, si le chèque énergie apparaît comme un indéniable progrès par rapport aux tarifs sociaux de l'énergie, beaucoup reste à faire pour que nos compatriotes, et en particulier les ménages modestes, s'approprient pleinement cet outil.

En outre, les montants du chèque paraissent encore insuffisants pour compenser les hausses considérables de la composante carbone qui sont venues impacter de plein fouet le pouvoir d'achat des Français ces dernières années.

2. 740 millions d'euros de crédits sont prévus pour la prime de rénovation énergétique en 2021, afin de financer la bascule du CITE vers la prime des ménages aux revenus intermédiaires

La loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé la prime de transition énergétique en remplacement du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et des aides « Habiter mieux agilité » de l'Agence nationale de l'Habitat (ANAH).

En 2020, cette prime, dénommée « MaPrimeRénov' » et dont les crédits sont prévus sur le présent programme, s'adresse aux ménages les plus modestes. Elle permet le versement de l'aide de façon contemporaine à la réalisation des travaux, contrairement au CITE, versé l'année suivant leur paiement, limitant ainsi le reste à charge des ménages. Seuls les propriétaires occupant leur logement à titre de résidence principale y sont éligibles.

De plus, la loi de finances pour 2020 a également prolongé le CITE d'une année supplémentaire, jusqu'au 31 décembre 2020, pour les dépenses payées en 2020 par les ménages aux revenus « intermédiaires » (soit les déciles 5 à 8 de revenus), et a prévu une forfaitisation du crédit d'impôt : un montant d'aide différent est prévu pour chaque équipement éligible au CITE, constituant ainsi un « barème ».

À la fin de l'année 2020, le CITE disparaîtra et les ménages aux revenus « intermédiaires » qui continuaient en 2020 à bénéficier du CITE seront désormais éligibles à la prime de rénovation. C'est pourquoi le présent projet de loi de finances propose 740 millions d'euros de crédits budgétaires en 2021 pour la prime de rénovation énergétique sur le programme 174, contre 390 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2020.

Au 1er octobre 2020, 100 000 demandes de subventions ont été déposées par les ménages aux revenus modestes et très modestes et 75 000 aides ont déjà été accordées. Un objectif de 200 000 primes avait été fixé pour 2020, ce qui représente d'après l'Agence nationale de l'habitat, dont la directrice générale a été auditionnée par le rapporteur spécial, environ 160 000 ménages aidés (les ménages ayant la possibilité de demander plusieurs soutiens). D'après l'ANAH, cet objectif de 200 000 primes serait atteint d'ici la fin de l'année, ce dont il y a lieu de se réjouir.

390 millions d'euros de crédits avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2020 au titre de la prime de rénovation énergétique sur le programme 174. Compte tenu du succès du dispositif, la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a ouvert 100 millions d'euros de crédits supplémentaires, complétés par 85 millions d'euros de transfert en provenance du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires ». Au total, 185 millions d'euros supplémentaires ont donc été alloués au dispositif afin de pouvoir faire face à l'ensemble des demandes, portant le coût de la prime en 2020 à 575 millions d'euros. Ces crédits devraient pouvoir être consommés intégralement d'ici la fin de l'année.

Afin d'accélérer et amplifier la dynamique de rénovation énergétique des logements privés, la mission « Plan de relance » prévoit par ailleurs 2 milliards d'euros d'AE sur deux ans sur l'action 01 « Rénovation énergétique » du programme n° 362 et 915 millions d'euros de crédits de paiement pour 2021.

Le plan de relance propose en effet d'ouvrir de manière exceptionnelle la prime de rénovation énergétique à tous les propriétaires (bailleurs ou occupants). Celle-ci sera modulée selon les revenus des bénéficiaires mais tous les ménages y auront accès, quels que soient leurs revenus.

Alors que notre pays s'est engagé à diminuer de 15 % la consommation d'énergie finale des bâtiments en 2023 par rapport à l'année de référence 2010, afin d'atteindre la neutralité carbone à horizon 2050, le rapporteur spécial estime que cet effort budgétaire en faveur de la rénovation énergétique des logements privés est bienvenu. Toutefois, l'éclatement du financement du dispositif de prime sur plusieurs programmes complexifie la lisibilité des crédits alloués et le suivi de leur consommation.


* 12 L'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte définit le chèque énergie comme « un titre spécial de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d'acquitter notamment tout ou partie du montant des dépenses d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu'ils assument pour l'amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d'énergie de ce logement ».

* 13 La première personne du ménage compte pour 1 UC, la deuxième pour 0,5 UC et les suivantes pour 0,3UC.