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Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement augmentant de 210 millions d'euros les autorisations d'engagement (AE) du programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».

Alors que le montant de crédits inscrits initialement sur le programme couvre les seuls nouveaux engagements programmés pour 2021, et non ceux de l'année précédente, cet amendement vise à faire en sorte que les engagements correspondant à un acte de notification ou une convention cadre avec les bénéficiaires et ayant été délégués aux directions départementales des finances publiques mais n'ayant pas fait l'objet d'un engagement juridique ferme créateur de droit au 1er janvier 2021 soient couverts par des autorisations d'engagement complémentaires.

160 millions d'euros d'AE permettront ainsi :

- d'une part, de prévoir un montant prévisionnel de 100 millions d'euros afin de couvrir l'engagement des actions éligibles au fonds décidées en 2020 ou avant, mais qui n'auront pu être engagées au 31 décembre 2020 faute d'avoir accompli toutes les procédures ;

- d'autre part, d'allouer 60 millions d'euros au titre des programmes d'action de prévention des inondations labellisés par la commission mixte inondation des 2 et 3 juillet 2020.

En outre, 50 millions d'euros sont prévus afin de mettre en oeuvre les annonces du Président de la République à la suite des inondations dans les Alpes-Maritimes du 2 octobre dernier « pour permettre la reconstruction des maisons dans des zones moins exposées lorsqu'elles sont trop endommagées ou lorsqu'elles présentent des risques trop graves pour continuer à y vivre. »

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 54 quinquies (nouveau)

Refonte du cadre législatif afférent au fonds de prévention des risques naturels majeurs et création d'une expérimentation « mieux reconstruire après inondation » financée par le fonds

. Les domaines d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs sont énumérés à l'article L. 561-3 du code de l'environnement, à l'article 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et à l'article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Le présent article propose d'intégrer toutes les dispositions régissant l'intervention du fonds au sein de l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Si ce regroupement va dans le sens d'une simplification législative, il ne s'effectue pas à droit constant et s'accompagne de l'ajout de plusieurs dispositions, comme l'éligibilité au fonds des dépenses liées à la remise en état de terrain accueillant les biens exposés aux risques naturels. En outre, la fixation des taux maximaux d'intervention du fonds, jusqu'à présent partiellement définis par la loi, serait renvoyée à la voie réglementaire.

En outre, alors que l'article propose une évolution des conditions d'intervention du fonds « Barnier », aucune étude d'impact n'accompagne ces propositions.

Dans le sillage des annonces du Président de la République lors de son déplacement dans les Alpes-Maritimes, une expérimentation « mieux reconstruire après inondation » est créée par le présent article et serait financée par le fonds de prévention des risques naturels majeurs. Elle concernerait les communes désignées par arrêté parmi celles faisant l'objet, depuis moins d'un an, d'un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à la suite d'inondations, et serait limitée à trois ans à compter de la désignation d'au moins une commune. Le Gouvernement présenterait au Parlement un rapport d'évaluation proposant la prorogation ou l'arrêt du dispositif six mois avant la fin de l'expérimentation.

Tout en étant favorable au lancement de l'expérimentation, le rapporteur spécial souhaite néanmoins qu'un premier bilan de l'expérimentation soit effectué à l'issue d'une première année, présentant notamment le nombre de dossiers déposés et le coût afférent pour le fonds. La commission des finances a adopté un amendement n° II-12 en ce sens.

I. LE DROIT EXISTANT : LES DISPOSITIONS RELATIVES AU FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS SONT RÉPARTIES DANS PLUSIEURS ARTICLES DE LOIS DE FINANCES ET DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) a été créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement et constitue aujourd'hui le principal instrument de politique de la prévention des risques naturels de l'État.

La vocation initiale du fonds visait à financer les indemnités versées aux propriétaires de biens expropriés en raison de risques naturels majeurs, et les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle de ces biens. Néanmoins, son champ d'action a progressivement été élargi à d'autres types de dépenses, en raison de l'augmentation des dommages résultant de la fréquence et de l'intensité des phénomènes climatiques.

Les différents domaines d'intervention du FPRNM sont énumérés :

- d'une part, à l'article L. 561-3 du code de l'environnement et à l'article 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 s'agissant des mesures permanentes ;

- et, d'autre part, à l'article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 s'agissant des mesures temporaires.

1. Le financement de dépenses liées à l'expropriation de propriétaires de biens exposés à des risques naturels majeurs

La vocation initiale du FPRNM était de financer les indemnités versées aux propriétaires de biens expropriés en raison de risques naturels menaçant gravement la vie des occupants afin de leur permettre de se réinstaller hors des zones à risques.

Ainsi, le FPRNM finance ces indemnités mais aussi les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés aux risques afin d'en empêcher toute occupation future (I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement), à la condition que le coût estimé de l'acquisition des biens soit moins élevé que celui des autres moyens de sauvegarde de la population. Le taux de financement par le fonds peut atteindre 100 %.

Il finance également les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées à un risque naturel.

En outre, le fonds peut financer dans les mêmes conditions que pour l'expropriation, l'acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l'État d'un bien exposé à un risque naturel majeur prévisible, sous réserve que le prix de l'acquisition amiable s'avère moins coûteux que les moyens de sauvegarde et de protection des populations33(*), ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l'accès et en empêcher toute occupation. Il s'agit d'une mesure préventive permettant de ne procéder à l'expropriation qu'en dernier recours (1° du I de l'article précité du code de l'environnement).

De la même façon, le fonds peut contribuer au financement de l'acquisition amiable de biens sinistrés à plus de 50 % de leur valeur par une catastrophe naturelle menaçant la vie de personnes humaines (2° du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement). Cette contribution du fonds aide la commune, le groupement de communes ou l'État dans l'acquisition de ces biens, dans la limite d'un montant de 240 000 euros par unité foncière34(*), qu'ils soient à usage d'habitation ou utilisés dans le cadre d'activités professionnelles35(*), après déduction des indemnités perçues par les sinistrés au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles. La commune doit prendre une mesure réglementaire déclarant les terrains acquis inconstructibles dans un délai de trois ans.

Enfin, aux termes de l'article 136 de la loi de finances pour 2006, dans la zone du territoire français la plus exposée au risque sismique, définie par décret, le fonds prend en charge, dans la limite de 5 millions d'euros par an et jusqu'en 202436(*), l'aide financière et les frais de démolition de l'habitat informel situé en zone fortement exposée aux risques en outre-mer.

2. Le financement de mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques naturels

a) Une prise en charge de mesures pour les personnes physiques ou morales propriétaires des biens concernés ou pour les collectivités

Les dépenses d'études et de travaux rendus obligatoires par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé peuvent être couvertes par le fonds (4° du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement).

Le fonds participe en outre au financement d'études et de travaux menés dans le cadre des programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI) sur les biens des particuliers et des PME.

Sa contribution s'élève dans ce cas, dans la limite d'un plafond global de 5 millions d'euros par an :

- à 50 % pour les études de diagnostic de la vulnérabilité des biens ;

- à 20 % des dépenses éligibles réalisées sur des biens utilisés dans le cadre d'activités professionnelles, dans la limite de 10 % de la valeur vénale du bien37(*) ;

- à 80 % des dépenses éligibles réalisées sur des biens à usage d'habitation ou à usage mixte, dans la limite de 10 % de la valeur vénale du bien.

La liste des types de travaux de réduction de la vulnérabilité aux inondations des biens est fixée par arrêté des ministres chargés des finances et des risques naturels38(*).

Le fonds peut également prendre en charge, à hauteur de 30 % des dépenses éligibles, les dépenses relatives aux opérations de reconnaissance, de traitement et de comblement des cavités souterraines et des marnières, lorsque le traitement est moins coûteux que l'expropriation (3° du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement). Cette mesure est mobilisable pour les biens couverts par un contrat d'assurance dommages aux biens et si un danger est avéré pour les constructions ou les vies humaines.

b) Une prise en charge de mesures spécifiques aux collectivités territoriales

Aux termes de l'article L. 561-3 du code de l'environnement, le fonds contribue au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales assurent la maîtrise d'ouvrage, uniquement dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) approuvé ou prescrit.

Ce financement a été étendu aux actions de prévention des risques naturels réalisées sur le territoire de communes non couvertes par un PPRN prescrit ou approuvé mais qui bénéficient à des communes couvertes par ce type de plan par l'article 128 de la loi de finances pour 2004. Les taux de couverture de ces dépenses varient selon la nature des demandes tout en étant plus important lorsque le PPRN a été approuvé, et atteint jusqu'à 50 % du total.

Ce taux d'intervention est majoré de 10 % jusqu'au 31 décembre 2023 pour les études et travaux de prévention du risque sismique pour les établissements d'enseignement scolaire dans la zone du territoire français la plus exposée au risque sismique.

L'article 136 de la loi de finances pour 2006 prévoit enfin que le fonds participe aux études, équipements et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités exposés à des risques naturels, réalisés ou subventionnés par l'État, dès lors qu'ils ont fait l'objet d'un engagement de l'État avant le 1er janvier 2014.

c) Une prise en charge de mesures spécifiques aux services départementaux d'incendie et de secours et organismes publics dans les Antilles

Le fonds participe également au renforcement sismique des bâtiments accueillant du public aux Antilles, dans le cadre du Plan Séisme Antilles (PSA).

Aux termes de l'article 136 de la loi de finances pour 2006, jusqu'au 31 décembre 2023, dans la zone du territoire français la plus exposée au risque sismique, définie par décret, le fonds participe au financement (jusqu'à 50 %) des études et travaux de prévention du risque sismique pour les bâtiments, équipements et installations nécessaires au fonctionnement des SDIS ainsi qu'aux travaux de confortement des habitations à loyer modéré (à un taux maximal de 35 %).

d) Une participation à des financements à la charge de l'État

L'article 136 de la loi de finances pour 2006 prévoit une participation du fonds « Barnier » à plusieurs dépenses à la charge de l'État, détaillées dans le tableau ci-dessous.

Participation du Fonds « Barnier » aux mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques à la charge de l'État

Type de dépenses

Taux d'intervention

Borne temporelle

Études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines

Jusqu'à 100 %

Jusqu'au 31 décembre 2023

Dans la zone du territoire français la plus exposée au risque sismique, définie par décret, études et travaux de prévention du risque sismique pour les immeubles domaniaux utiles à la gestion de crise

50 % maximum

Jusqu'au 31 décembre 2023

Source : commission des finances du Sénat

3. Le financement de la réalisation d'études visant à mieux connaître le risque et de campagnes d'information sur la prévention

Le fonds assure la prise à charge des campagnes d'information sur les risques majeurs, notamment sur la garantie catastrophes naturelles (5° du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement.

Aux termes de l'article 136 de la loi de finances pour 2006, plusieurs dépenses visant à assurer une meilleure connaissance du risque et à informer sur la prévention peuvent également être prises en charge jusqu'à 100 % par le fonds. Il s'agit des dépenses afférentes :

- à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles ;

- aux actions d'information préventive sur les risques majeurs ;

à l'élaboration et à la mise à jour des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d'inondation prévues au titre de la directive européenne « inondation »39(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN REGROUPEMENT DU CADRE LÉGISLATIF DE MOBILISATION DU FONDS AU SEIN D'UN SEUL ARTICLE DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT ET LA MISE EN PLACE D'UNE EXPÉRIMENTATION

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, adopté sans que la commission des finances n'ait pu l'examiner, mais avec un avis défavorable à titre personnel du rapporteur spécial des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

A. LE REGROUPEMENT DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RELATIVES AU FONDS « BARNIER » AU SEIN D'UN ARTICLE UNIQUE DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

Le 2° du I du présent article procède à la réécriture de l'article L. 561-3 du code de l'environnement, régissant les conditions de mobilisation du fonds « Barnier ».

L'ensemble de la base législative du fonds, comprenant l'article L. 561-3 du code de l'environnement, l'article 128 de la loi de finances pour 2004 et l'article 136 de la loi de finances pour 2006 est intégré au sein de l'article L. 561-3 du code de l'environnement, avec toutefois une réécriture des dispositions existantes.

Ainsi, plusieurs dispositions actuelles sont regroupées par thème au sein de l'article L. 561-3 du code de l'environnement.

Le I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement tel que réécrit par le présent article regroupe les dispositions relatives au financement des dépenses liées à l'expropriation de propriétaires de biens exposés à des risques naturels majeurs. Les dépenses relatives à la démolition éventuelle du bien exposé ne seraient plus éligibles au fonds ; toutefois, les dépenses liées à la remise en état de terrain accueillant les biens exposés pourront être financées par le fonds, « le cas échéant en s'appuyant sur un établissement public foncier, afin de les confier après remise en état aux collectivités compétentes en matière d'urbanisme ». 

En outre, il est ajouté que lorsqu'une des mesures mentionnées au I est menée, « aucune nouvelle construction de nature à engendrer une mise en danger de la vie humaine ne peut être opérée sur les terrains concernés », ce qui constitue une nouveauté.

Le II de l'article L.561-3 du code de l'environnement tel que réécrit par le présent article rassemble les mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques naturels (soit les dispositions actuellement prévues par l'article 128 de la loi de finances pour 2004, le 1° du IV de l'article 136 de la loi de finances pour 2006 et le 3° du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement).

Le III du même article regroupe les dispositions relatives au soutien lié aux plans de prévention des risques naturels (PPRN) et aux programmes d'action de prévention des inondations (PAPI) (soit les dispositions actuellement prévues par le 4° du I et le deuxième alinéa du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement).

Le IV rassemble les dispositions relatives à la connaissance des risques naturels, soit les dispositions actuellement prévues au I et au VI de l'article 136 de la loi de finances pour 2006 et au 5° de l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Il est ajouté que le fonds peut contribuer au financement des digues dont la gestion a été transférée de l'État à une collectivité territoriale après le 1er janvier 2018.

Le V de l'article L. 561-3 du code de l'environnement précisera désormais que ses dispositions sont applicables aux départements et régions d'outre-mer.

Enfin, le VI renvoie à la voie réglementaire les modalités d'application du nouvel article L. 561-3 du code de l'environnement, « notamment le taux maximal des interventions du fonds » prévues aux I à IV du même article dans la réécriture proposée. Ces taux sont actuellement partiellement prévus par la loi.

En conséquence, le II du présent article propose l'abrogation de l'article 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et de l'article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Enfin, le 1° du I procède à une mesure de coordination avec les modifications proposées par le présent article au sein de l'article L. 561-1 du code de l'environnement.

B. LA CRÉATION D'UN DISPOSITIF EXPÉRIMENTAL « MIEUX RECONSTRUIRE APRÈS INONDATION » FINANCÉ PAR LE FONDS

Le A du III du présent article crée à titre expérimental un dispositif dénommé « mieux reconstruire après inondation », qui serait financé par le fonds de prévention des risques naturels majeurs.

Cette expérimentation concernerait les communes désignées par arrêté du ministre chargé de la prévention des risques naturels parmi celles faisant l'objet, depuis moins d'un an, d'un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à la suite d'inondations.

L'expérimentation, au bénéfice de biens à usage d'habitation couverts par un contrat d'assurance, est limitée à trois ans à compter de la désignation d'au moins une commune.

En outre, le B du III prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport d'évaluation établissant des propositions de prorogation ou d'arrêt du dispositif six mois avant la fin de l'expérimentation.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UNE SIMPLIFICATION DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES AFFÉRENTES AU FONDS « BARNIER » QUI AURAIT DÛ FIGURER DANS LE TEXTE INITIAL, UNE EXPRIMENTATION DONT LE CHAMP DÉPASSE LE CADRE D'ACTION DU FONDS « BARNIER »

L'article 25 du présent projet de loi de finances pour 2021 prévoit la budgétisation du fonds « Barnier », actuellement géré de façon extra-budgétaire, et affecte au budget général de l'État la taxe qui lui était jusqu'à présent affectée dans la limite d'un plafond.

Le présent article constitue ainsi le second volet de la réforme du fonds de prévention des risques naturels majeurs, appelée de ses voeux par le Sénat, notamment avec l'adoption le 15 janvier dernier de la proposition de loi n° 46 visant à réformer le régime des catastrophes naturelles, présentée par notre collègue Nicole Bonnefoy.

Il est donc particulièrement regrettable que cette réforme intervienne par la voie d'un amendement gouvernemental portant article additionnel rattaché à la présente mission : elle aurait dû figurer dans le projet de loi de finances initial.

Aucune étude d'impact n'accompagne donc ces propositions. Compte tenu de l'absence d'évaluation préalable accompagnant cet article, le rapporteur spécial ne dispose d'aucun élément lui permettant de mesurer les effets de la réforme proposée.

De plus, si le regroupement de toutes les dispositions régissant l'intervention du fonds au sein d'un même article du code de l'environnement va dans le sens de la simplification législative, grâce à la codification de mesures figurant jusqu'alors au sein de deux lois de finances, il ne s'effectue pas à droit constant, et s'accompagne de l'ajout de plusieurs dispositions.

Surtout, le présent article renvoie à la voie réglementaire les modalités d'application du nouvel article L. 561-3 du code de l'environnement, en particulier en ce qui concerne les taux d'intervention des fonds, qui étaient jusqu'alors en partie déterminés par la loi.

En deuxième lieu, l'expérimentation proposée par l'article fait suite aux annonces du Président de la République lors de son déplacement dans les Alpes-Maritimes, à la suite de la tempête Alex.

L'objectif visé par cette expérimentation consiste à aider les sinistrés à reconstruire leur habitation de façon plus résiliente après une inondation, afin d'éviter de nouveaux dommages, en complément de la reconstruction « à l'identique » financée par les assureurs. Le fonds « Barnier » interviendrait pour financer l'aspect « résilient » de la construction, sans que cette qualification juridique ne fasse l'objet d'une définition précise.

D'après l'objet de l'amendement, cette expérimentation permettrait de « tester différentes hypothèses comme l'élargissement des critères d'éligibilité au fonds, le renforcement de l'accompagnement des bénéficiaires, la simplification des procédures d'instruction et des délais, ... ».

Le rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité du financement d'une telle expérimentation par le fonds « Barnier » : le fonds vise en effet à prendre en charge des dépenses de prévention des catastrophes naturelles. Or, l'expérimentation proposée relève davantage de la reconstruction que de la prévention des catastrophes naturelles, même si la reconstruction « plus résiliente » après une inondation constitue certainement un moyen de prévention de la vulnérabilité du bâti contre une telle catastrophe.

Par ailleurs, l'intégration des dépenses de réparation « résiliente » dans le champ d'action du fonds « Barnier » pourrait, à terme, alourdir ses dépenses, compte tenu de la récurrence des catastrophes naturelles dans un contexte de dérèglement climatique.

Le rapporteur spécial ne dispose malheureusement d'aucun élément de chiffrage permettant d'évaluer le coût de cette extension du champ du fonds « Barnier ».

L'article prévoit enfin que le Gouvernement présente au Parlement un rapport d'évaluation proposant soit la prorogation soit l'arrêt du dispositif six mois avant la fin de l'expérimentation, limitée à trois ans.

Le rapporteur spécial souhaite néanmoins qu'un premier bilan de l'expérimentation soit effectué à l'issue d'une première année, présentant notamment le nombre de dossiers déposés et le coût afférent pour le fonds. C'est l'objet de l'amendement n° II-12.

Décision de la commission : la commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 54 sexies (nouveau)

Révision à la baisse du tarif d'achat de l'électricité photovoltaïque
pour les contrats conclus entre 2006 et 2011

. Le présent article propose une révision à la baisse du tarif d'achat de l'électricité photovoltaïque pour les 849 contrats d'une puissance installée supérieure à 250 kW conclus entre 2006 et 2011, ce qui conduirait à revenir sur la parole de l'État.

La commission propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : DES CONTRATS D'OBLIGATION D'ACHAT D'ÉLECTRICITÉ PHOTOVOLTAÏQUE ONT BÉNÉFICIÉ DE TARIFS TROP ÉLEVÉS DE 2006 À 2010

À partir du début des années 2000, l'État a mis en place des dispositifs de soutien public pour encourager le développement de l'électricité d'origine photovoltaïque sous la forme de contrats prévoyant une obligation d'achat pendant 20 ans de l'électricité produite à des tarifs permettant aux producteurs une rentabilité normale des capitaux investis.

Les tarifs retenus pour ces contrats, fixés par arrêté, devaient respecter, sur leur durée d'application, les dispositions de l'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, laquelle prévoit dans sa version modifiée le 31 mars 2006 que le niveau de la rémunération perçue « ne peut conduire à ce que la rémunération des capitaux immobilisés dans les installations bénéficiant de ces conditions d'achat excède une rémunération normale des capitaux, compte tenu des risques inhérents à ces activités et de la garantie dont bénéficient ces installations d'écouler l'intégralité de leur production à un tarif déterminé ».

Sur le fondement de cet article, le tarif d'achat de l'électricité photovoltaïque a été fixé à 600 euros par mégawattheure (MWh) par un arrêté du 10 juillet 2006 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil.

Cet arrêté est resté en vigueur jusqu'au début de l'année 2010. Le tarif de 600 euros par MWh était garanti pour 20 ans, soit, selon la date de signature du contrat, pour une période pouvant s'étendre jusqu'à 2030.

Or, entre 2006 et 2010, les coûts d'installation du photovoltaïque ont été divisés par quatre, principalement en raison d'une baisse des coûts des modules photovoltaïques.

En conséquence, de plus en plus de producteurs ont souhaité profiter du tarif d'achat proposé par l'État, lequel était devenu beaucoup trop élevé, et les demandes de contrats ont explosé.

L'État a alors entrepris de revoir le tarif d'achat à la baisse par les arrêtés du 12 janvier 2010 puis du 31 août 2010 mais les tarifs proposés (440 euros par MWh en moyenne) restaient beaucoup trop attractifs, si bien qu'un véritable phénomène de bulle spéculative continuait à se former.

Dans l'urgence, et pour se donner le temps de revoir en profondeur le dispositif de soutien au développement de l'énergie photovoltaïque, l'État n'a alors eu d'autre solution que de mettre en place un moratoire sur les contrats d'achat d'électricité photovoltaïque par un décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 suspendant l'obligation d'achat.

À l'issue des travaux de la commission Charpin-Trink, de nouvelles conditions d'achat ont été définies par l'arrêté tarifaire du 4 mars 2011.

Celui-ci prévoyait une nouvelle architecture de soutien, articulant des tarifs modulables à la baisse et l'introduction d'appels d'offres pour les installations de plus de 100 kWc, redonnant ainsi au ministère chargé de l'énergie une capacité de pilotage de la filière photovoltaïque qu'il avait perdue.

Au total, selon la Commission de régulation de l'énergie (CRE), 238 357 contrats ont été souscrits entre 2006 et 2010, avec un tarif d'achat de l'électricité photovoltaïque produite trop élevé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE RÉVISION À LA BAISSE DU TARIF D'ACHAT DES 800 PRINCIPAUX CONTRATS D'OBLIGATION D'ACHAT D'ÉLECTRICITÉ PHOTOVOLTAÏQUE CONCLUS ENTRE 2006 ET 2010

Le présent article 54 sexies est issu d'un amendement déposé par le Gouvernement. Il a reçu un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Il prévoit que le tarif d'achat de l'électricité produite par les installations d'une puissance crête de plus de 250 kilowatts utilisant l'énergie radiative du soleil au moyen de technologies photovoltaïques ou thermodynamiques est réduit, pour les contrats conclus en application des arrêtés du 10 juillet 2006, du 12 janvier 2010 et du 31 août 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000, à un niveau et à compter d'une date fixés par arrêté des ministres chargés de l'énergie et du budget, de telle sorte que la rémunération totale des capitaux immobilisés, résultant du cumul de toutes les recettes de l'installation et des aides financières ou fiscales octroyées au titre de celles-ci, n'excède pas une rémunération raisonnable des capitaux, compte tenu des risques inhérents à son exploitation.

Cet arrêté est soumis pour avis à la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Cet avis est rendu public.

Selon l'objet de l'amendement dont est issu le présent article 54 sexies, celui-ci a pour objet « de réviser pour l'avenir le tarif des contrats en cause afin de ramener leur rentabilité à un niveau correspondant à une rémunération raisonnable des capitaux. Il vise ainsi à mettre fin à une situation de rémunération excessive et sans cause issue de l'application de certains contrats d'obligation d'achat d'électricité d'origine photovoltaïque et à préserver les ressources publiques ».

Les installations de moins de 250 kilowatts ne seront pas concernées par la réduction des tarifs. Celle-ci ne touchera donc que 0,5 % des 238 357 contrats conclus en application des arrêtés tarifaires susmentionnés, soit 849 contrats en métropole et, potentiellement, 208 contrats dans les zones non interconnectées (ZNI) avec le territoire métropolitain.

Le présent article 54 sexies précise que la réduction du tarif tient compte de l'arrêté tarifaire au titre duquel le contrat est conclu, des caractéristiques techniques de l'installation, de sa localisation, de sa date de mise en service et de ses conditions de fonctionnement.

Sur demande motivée d'un producteur, les ministres chargés de l'énergie et du budget peuvent, sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), fixer par arrêté conjoint un niveau de tarif ou une date différents de ceux résultants de l'application du premier alinéa, si ceux-ci sont de nature à compromettre la viabilité économique du producteur, sous réserve que celui-ci ait pris toutes les mesures de redressement à sa disposition et que les personnes qui le détiennent directement ou indirectement aient mis en oeuvre toutes les mesures de soutien à leur disposition, et dans la stricte mesure nécessaire à la préservation de cette viabilité.

Dans ce cas, les ministres chargés de l'énergie et du budget peuvent également allonger la durée du contrat d'achat, sous réserve en outre que la somme des aides financières résultant de l'ensemble des modifications soit inférieure à la somme des aides financières qui auraient été versées dans les conditions initiales.

Le présent article précise bien que ne peuvent se prévaloir de ces mesures de souplesse les producteurs ayant procédé à des évolutions dans la structure de leur capital ou dans leurs modalités de financement après le 7 novembre 2020, date de présentation de l'amendement dont est issu le présent article, à l'exception des mesures de redressement et de soutien susmentionnées.

Le présent article prévoit enfin qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la CRE, précise ses modalités d'application.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UNE MESURE QUI CONDUIRAIT À UNE REMISE EN CAUSE DE LA PAROLE DE L'ETAT

1. Une mesure lourde de conséquences examinée par le Parlement dans des conditions très dégradées

La mesure prévue par le présent article 54 sexies est tout sauf anodine, puisqu'elle prévoit la remise en cause de nombreux contrats signés par l'État il y a plus de dix ans.

Les enjeux sont également importants sur le plan budgétaire, puisque plusieurs milliards d'euros sont potentiellement en jeu (voir infra).

Pourtant, le Parlement est sommé de se prononcer sur cette mesure aux implications multiples en quelques jours seulement et sans étude d'impact.

Votre rapporteur spécial considère que cette manière de procéder ôte au législateur toute réelle capacité de peser les avantages et les inconvénients de cette décision, alors qu'il s'agit incontestablement d'une question difficile à trancher, des arguments valables plaidant en sa faveur comme en sa défaveur.

2. Des contrats qui bénéficient incontestablement d'une rentabilité excessive

Ainsi qu'il a été rappelé supra, 235 000 contrats ont été souscrits entre 2006 et 2010, avec un tarif d'achat de l'électricité photovoltaïque produite trop élevé.

Or, le tarif d'achat est le premier critère de rentabilité des projets.

La Commission de régulation de l'énergie (CRE) s'était inquiétée très tôt du niveau trop élevé des tarifs prévus entre 2006 et 2010, ce qui l'avait conduit à rendre des avis négatifs sur les projets d'arrêtés qui lui avaient été soumis à cette période.

Dans les conclusions de sa délibération du 3 décembre 2009 relative à l'arrêté du 12 janvier 2010, elle avait par exemple indiqué que « le tarif envisagé induit une rentabilité très élevée. Pour les entreprises, elle est comprise, en moyenne, entre 9,7 et 12,2 % pour le TRI projet et entre 35 à 45 % pour le TRI sur fonds propres. Pour les particuliers, le TRI projet est, en moyenne, de 15,2 % ».

Revenant quelques années plus tard sur cette période dans son rapport, la CRE confirmait que « les tarifs très incitatifs, qui avaient été mis en place par les arrêtés tarifaires de 2006 et 2010, ont conduit à des rentabilités très supérieures au coût moyen pondéré du capital (CMPC) de référence voire excessives. Cette rentabilité excessive a conduit à un développement spéculatif de la filière ».

La diminution des tarifs d'achat et le recours aux appels d'offres mis en place par l'arrêté du 4 mars 2011 ont permis de ramener la rentabilité des projets à des niveaux plus proches du coût moyen pondéré du capital (CMPC) de référence et de mettre fin au phénomène de bulle spéculative qui avait été observé au cours de la période précédente.

3. Des engagements qui pèsent lourdement sur les finances publiques alors que les contrats concernés représentent une très faible partie de l'électricité renouvelable produite

Selon la CRE, les contrats souscrits entre 2006 et 2010 engendreraient, en l'absence de révision de leurs tarifs à la baisse, un coût total sur 20 ans pour les finances publiques de 38,4 milliards d'euros, alors qu'ils représentent un productible annuel de 4 TWh, soit 5 % de la production d'électricité d'origine renouvelable et 0,7 % de la production électrique française seulement.

Le coût du soutien public s'élèverait ainsi à 480 euros par MWh, ce qui paraît exorbitant.

Toujours en l'absence de révision de leurs tarifs à la baisse, ces contrats continueraient à peser sur les finances publiques à hauteur de 2 milliards d'euros par an jusqu'en 2030 (2,18 milliards d'euros en 2020).

Ils représentaient ainsi à eux seuls 30 % de l'ensemble des charges liées aux énergies renouvelables en 2018.

Ainsi qu'il a été indiqué supra, les installations de moins de 250 kilowatts ne seront pas concernées par la réduction des tarifs prévue par le présent article 54 sexies. Celle-ci ne touchera donc que 0,5 % des 238 357 contrats conclus en application des arrêtés tarifaires susmentionnés, soit 849 contrats en métropole et, potentiellement, 208 contrats dans les zones non interconnectées (ZNI) avec le territoire métropolitain.

Les 849 contrats de métropole bénéficient actuellement d'un montant annuel de soutiens publics évalué à 762,9 millions d'euros par la CRE.

Ce soutien pourrait être divisé par deux à la suite de la révision de leurs tarifs sur le fondement du présent article 54 sexies. Il en résulterait des économies annuelles comprises entre 300 millions d'euros et 400 millions d'euros, soit entre 3 milliards d'euros et 4 milliards d'euros d'économies pour les finances publiques sur les dix prochaines années.

4. Des risques de faillite importants, un examen individuel des situations qui s'apparente à une usine à gaz

a) Une fragilisation de nombreuses entreprises de la filière photovoltaïque

La plupart des 849 installations photovoltaïques concernées par la révision à la baisse de leurs tarifs prévue par le présent article 54 sexies ont été financées par de la dette bancaire adossée aux actifs, laquelle doit être remboursée sur l'intégralité de la durée résiduelle du contrat d'achat.

Votre rapporteur spécial a été alerté par les représentant de la filière photovoltaïque sur le fait que la mesure pourrait placer ces sociétés de projet en situation de défaut potentiel au titre de la documentation de crédit puisque, quelles que soient les modalités qui seront prévues, elles ne seront plus en situation de pouvoir honorer leur passif. L'ensemble de la dette deviendrait alors immédiatement exigible.

Les banques prêteuses devront passer des provisions à hauteur des montants perdus (leur exposition est de l'ordre de 5 à 6 milliards d'euros) et saisir les actifs concernés ou les sociétés les détenant, sur lesquels elles ont des sûretés.

En outre, la baisse du tarif d'achat pénalisera les propriétaires actuels de ces 800 centrales photovoltaïques, qui ont souvent acquis leurs installations auprès des investisseurs initiaux en les payant à un prix fondé sur la prévision de chiffre d'affaires provenant des contrats d'achat et de leur durée de 20 ans.

Les propriétaires des centrales, parmi lesquels de nombreuses PME et ETI françaises de la transition énergétique, pourraient perdre leurs actifs ce qui serait susceptible de provoquer des faillites, notamment en cas d'activation de clauses de défauts croisés.

b) Un système d'examen individuel des situations peu convaincant

Conscient de l'existence des risques évoqués ci-dessus, le Gouvernement a accepté, à la demande de la filière, de mettre en place un examen individuel de chaque situation en cas de demande d'un producteur visé par la mesure.

L'objectif de cet examen sera de vérifier si la baisse du tarif d'achat compromet la viabilité économique de ce producteur, sous réserve que celui-ci ait pris toutes les mesures de redressement à sa disposition et que les personnes qui le détiennent directement ou indirectement aient mis en oeuvre toutes les mesures de soutien à leur disposition

Pourraient alors être envisagés un niveau de tarif ou une date de prise en compte différents de ceux prévus par défaut pour les 800 installations concernées, voire même un allongement de la durée du contrat d'achat, le but étant uniquement de préserver sa viabilité.

Si la mise en place de cet examen individuel constitue un moindre mal, votre rapporteur spécial considère qu'il constitue une usine à gaz susceptible d'induire de multiples contestations.

Il apparaît en outre trop peu protecteur pour les producteurs concernés, surtout dans le cas où il ne s'agit pas des investisseurs initiaux mais de personnes ayant racheté les installations ultérieurement en pensant bénéficier de tarifs accordés pour 20 ans.

5. Les risques d'une remise en cause de la parole de l'État pour le financement de la transition énergétique

En revenant de manière rétroactive et unilatérale sur l'effet de contrats conclus, le présent article 54 sexies risque de porter atteinte à la signature de l'État en revenant sur des conventions légalement conclues.

Une telle mesure serait susceptible, selon le Syndicat des énergies renouvelables (SER), de fortement nuire à l'attractivité du secteur des énergies renouvelables français auprès des investisseurs et des prêteurs, français comme étrangers. Ceux-ci prendraient désormais en compte le risque que les soutiens publics aux énergies renouvelables puissent à tout moment être remis en cause par l'État, ce qui les conduirait à durcir leurs conditions de prêts (hausse des exigences de fonds propres, hausse des taux d'intérêt, réduction des maturités des prêts, et exigence de sûretés additionnelles).

Toujours selon le SER, une première évaluation réalisée les principales banques françaises indique qu'une telle dégradation des conditions de financement entraînerait une augmentation du coût actualisé de la production d'énergie renouvelable (photovoltaïque, éolien, biomasse...) pour les projets futurs d'au moins 15 %, évolution qui se refléterait mécaniquement dans les prix qui seront proposés dans les prochains appels d'offres.

6. La menace de contentieux doit être prise au sérieux

La mesure proposée par le présent article 54 sexies risque immanquablement de susciter des contentieux.

L'Espagne et de l'Italie, qui ont pratiqué la rétroactivité, ont ainsi été régulièrement condamnés, à l'initiative d'investisseurs étrangers, sur le fondement de la Charte Européenne de l'Énergie. En Espagne, le montant des indemnités dues au titre d'arbitrages internationaux est évalué à 800 millions d'euros à ce jour.

7. La proposition de la filière consistant à créer un fonds pour compléter les soutiens publics mérite d'être examinée avec attention

Selon les informations qu'ils ont transmises à votre rapporteur spécial, des acteurs de la filière des énergies renouvelables (producteurs, investisseurs, banques) se sont fédérés pour proposer à l'État la création d'un fonds d'impact qui aurait vocation à amorcer ou à compléter ses efforts en faveur des filières d'avenir en contrepartie d'un éventuel abandon de la mesure prévue par le présent article 54 sexies.

Constitué sous la forme d'un fonds à mission dont l'objectif serait d'alléger l'investissement public dans le cadre du plan France Relance et de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), il serait doté d'un engagement de souscription ferme avec une cible de tirage annuelle souscrit par les acteurs concernés par la problématique des tarifs photovoltaïque visés par l'article 54 sexies conduisant à une enveloppe globale de 1 à 2 milliards d'euros sur une période de 10 ans.

Selon ses promoteurs, ce fonds aurait comme spécificité de financer des sociétés ou infrastructures encore risquées et ayant une difficulté d'accès à du capital peu cher, mais sur la base d'objectifs de rentabilité modeste.

Si votre rapporteur spécial n'est pas en mesure, compte tenu des délais d'examen extrêmement contraints du présent article, d'évaluer la qualité et le sérieux de ce projet, elle déplore que le Gouvernement l'ait balayé d'un revers de la main alors qu'il pourrait constituer une piste de réflexion intéressante.

8. Le Gouvernement devrait prendre garde à ne pas réitérer les erreurs passées

Si des erreurs ont été commises concernant l'électricité photovoltaïque entre 2006 et 2010, il est sans doute à craindre que certaines mesures de soutien adoptées ces dernières années puissent à leur tour créer des phénomènes de bulles spéculatives.

C'est par exemple le cas pour les soutiens à la production de biométhane, dont le poids budgétaire va chaque année croissant. Le Gouvernement devra également faire preuve de beaucoup de vigilance avec le développement de la filière hydrogène. Les 7 milliards d'euros de soutiens publics à cette énergie d'ici 2030 devront être dépensés avec discernement au risque de provoquer un nouveau gaspillage d'argent public.

Décision de la commission : la commission vous propose de supprimer cet article.


* 33 Il s'agit d'un risque prévisible de mouvements de terrain ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide, de submersion marine menaçant gravement des vies humaines ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l'accès et en empêcher toute occupation.

* 34 Article R.561-15 du code de l'environnement.

* 35 Relevant de personnes physiques ou morales employant moins de vingt salariés et notamment d'entreprises industrielles, commerciales, agricoles ou artisanales et de leurs terrains d'assiette.

* 36 Prolongation effectuée par l'article 232 de la loi de finances pour 2020.

* 37 La valeur vénale ou estimée du bien est constatée à la date de réalisation de l'étude de diagnostic de vulnérabilité aux inondations.

* 38 Arrêté du 11 février 2019 établissant la liste des types de travaux de réduction de la vulnérabilité aux inondations éligibles au fonds de prévention des risques naturels majeurs, dans le cadre d'un programme d'action de prévention des inondations.

* 39 Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondations.