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Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE
LE FINANCEMENT DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES

I. LA POLITIQUE DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ : UN RENFORCEMENT DES MOYENS EN 2021

A. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ » DÉCOULE D'UNE AUGMENTATION DE LA SUBVENTION VERSÉE À L'OFFICE FRANÇAIS POUR LA BIODIVERSITÉ ET DE 24 MILLIONS D'EUROS DE MESURES NOUVELLES

Le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » met en oeuvre :

- la politique de l'eau, qui prend appui sur les dispositifs de la directive cadre eau (DCE) du 23 octobre 2000 et fixe des objectifs de protection et de restauration de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques ;

- la politique relative au littoral et au milieu marin, principalement par la mise en oeuvre de la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) du 17 juin 2008 qui vise à réaliser ou maintenir un bon état écologique des eaux marines ;

- la politique relative à la biodiversité, par une meilleure connaissance de la biodiversité, la protection des espèces animales, la protection des espaces naturels, via les aires protégées (parcs nationaux, parcs naturels régionaux, réserves naturelles nationales, régionales, Natura 2000), la trame verte et bleue, etc.

Évolution des crédits du programme 113 entre 2020 et 2021

Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Le projet de loi de finances pour 2021 propose une augmentation des crédits du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » par rapport à la loi de finances initiale pour 2020 : + 18 % en autorisations d'engagement et + 14,3 % en crédits de paiement, soit respectivement une augmentation de 34,7 et 28,5 millions d'euros.

En premier lieu, l'année 2021 présente des enjeux de premier ordre pour le programme 113 :

- la France accueillera le congrès mondial de la nature de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), qui devait se tenir à Marseille en 2020, mais a été reporté au second semestre 2021 en raison de la crise sanitaire ; l'enveloppe consacrée à l'organisation du congrès est composée cette année d'un report de crédits issus de la gestion 2020 pour 9,7 millions d'euros, et d'un transfert de 4,8 millions d'euros en provenance du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (4 millions d'euros) et du ministère de l'outre-mer (800 000 euros). Du fait des reports successifs et des modalités d'accès à repenser pour limiter les risques de propagation de la COVID-19, l'organisation de ce congrès verra nécessairement son cout complet final augmenter ;

- en outre, la stratégie nationale en matière d'aires protégées 2020-2030 et l'élaboration de la nouvelle stratégie nationale pour la biodiversité 2021-2030 (SNB3) seront lancées en 2021.

C'est sur l'action 07 « Gestion des milieux et biodiversité »,», qui a pour objectif d'appliquer les directives communautaires dans les domaines de l'eau et de la nature et de mettre en oeuvre la loi 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité de la nature et des paysages, que sont portées les augmentations de crédits proposées par le projet de loi de finances pour 2021 :

- la subvention pour charges de service public d'euros versée à l'Office français de la biodiversité (OFB), issu de la fusion de l'Agence française de la biodiversité (AFB) et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et installé en 2020, est augmentée de 10 millions d'euros, passant de 41,2 millions d'euros en 2020 à 51,2 millions d'euros en 2021, conformément aux engagements pris par le Gouvernement en 2020  afin de rééquilibrer les comptes de l'établissement (cf. infra) ;

1 million d'euros est alloué à l'évolution tendancielle des dépenses, concernant la politique de protection des grands prédateurs : d'après les informations communiquées au rapporteur spécial, dans le cadre des arbitrages gouvernementaux pris pour soutenir la cohabitation entre grands prédateurs et pastoralisme, le dispositif nécessite une revalorisation compte tenu, d'une part, de l'augmentation de la présence occasionnelle du loup qui implique d'accroître les mesures de protection sur le territoire et de la révision à la hausse des barèmes d'indemnisation et d'autre part, du développement des mesures d'accompagnement pilotées par le préfet coordonnateur en direction des parcs nationaux ;

- enfin, 24 millions d'euros sont consacrés à des mesures nouvelles, déclinées comme indiqué dans le graphique ci-dessous.

Répartition de l'augmentation de crédits de l'action 07
du programme 113 résultant de mesures nouvelles

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

S'agissant du domaine public maritime, 1 million d'euros supplémentaire sont nécessaires notamment pour accompagner les services dans la restauration ou le démantèlement des structures côtières qui ont un impact sur les risques littoraux et dans la gestion du sentier du littoral exposé à l'érosion littorale. Pour le domaine public fluvial non navigable, dont les crédits sont destinés à l'entretien des cours d'eau ou aux travaux liés à des accidents météorologiques (éboulis de roche, embâcles liés à des inondations), la hausse de crédits permettra par exemple d'augmenter l'enveloppe pour l'entretien, limitée à ce jour dans chaque région métropolitaine à 150 000 euros et 200 000 euros en Outre-mer, en fonction des besoins exprimés (l'enveloppe sera augmentée de 30 % en moyenne).

De même, 3 millions d'euros supplémentaires sont proposés pour 2021 au titre de la dotation aux parcs nationaux, alors que la situation de ces établissements publics s'est particulièrement dégradée ces dernières années.

Le financement des parcs nationaux

En France, 11 établissements publics de parcs nationaux assurent la gestion d'environ 8 % du territoire français (métropole et outre-mer) : Vanoise (1963), Port-Cros (1963), Pyrénées (1967), Cévennes (1970), Écrins (1973), Mercantour (1979), Guadeloupe (1989), La Réunion (2007), Guyane (2007), Calanques (2012) et le parc national de Forêts (2019).

Leurs fonds de roulement et leurs trésoreries fléchées ont été mobilisés pour faire face à des besoins d'investissements de plus en plus importants, avec des niveaux parfois très faibles pour certains établissements.

Sur la période 2016-2019, le programme 113 a versé en moyenne annuellement 1,6 millions d'euros en AE et 2,1 millions d'euros en CP au titre des investissements des parcs. La dotation 2021 sera de 4,5 millions d'euros.

Par ailleurs, depuis le 1er janvier 2018, l'article 135 de la loi de finances initiale pour 2018 instaure un financement annuel par les agences de l'eau en faveur de l'Agence française pour la biodiversité (AFB), l'ONCFS (fusionnés au sein de l'OFB) et des parcs nationaux. Deux circuits financiers distincts sont mis en place : celui des agences de l'eau vers l'AFB et l'ONCFS, d'une part, et celui de l'AFB (devenue l'OFB) vers les parcs nationaux d'autre part. C'est l'objet de l'article 137 de la loi de finances initiale qui instaure un financement annuel par l'OFB en faveur des parcs nationaux. Ce financement est déterminé dans une fourchette comprise entre 61 et 65 millions d'euros.

Pour l'année 2020, un arrêté ministériel a fixé la contribution allouée aux parcs nationaux à 66,5 millions d'euros (pour rappel, la contribution allouée aux parcs nationaux en 2019 était de 63,3 millions d'euros). Cette augmentation s'explique d'une part par une revalorisation à hauteur de 1,7 million d'euros des dotations des 10 parcs nationaux les plus anciens afin de compenser en partie la hausse des dépenses de masse salariale liée à la mise en oeuvre des mesures générales et catégorielles automatiques. D'autre part, une dotation de 1,5 million d'euros a été allouée au parc national de Forêts, créé en novembre 2019, permettant de financer ses dépenses de masse salariale (10 ETP/ETPT), de fonctionnement, d'intervention et d'investissement.

Un arrêté ministériel est en cours de préparation pour l'année 2021. Il est prévu que l'OFB verse une contribution totale de 67,5 millions d'euros, soit une augmentation de 1 million d'euros afin de tenir compte de la montée en puissance du parc national de Forêts, dont les effectifs seront augmentés de + 10 ETP (soit un total de 20 ETP).

Un schéma d'emploi de + 10 ETP et un plafond de 754,5 ETP ont été notifiés aux parcs nationaux pour l'année 2020 (pour rappel, le schéma d'emploi 2019 était de - 1 ETP, pour un plafond d'emploi fixé à 744,5 ETP). Cette réduction d'emplois correspond au transfert de 1 ETP à l'Office français de la biodiversité au titre de la création d'un service facturier au sein du groupement comptable des établissements publics rattachés à l'Office français de la biodiversité.

Le plafond d'emploi des parcs nationaux pour 2021 comprendra une baisse mesurée d'effectifs ainsi que le transfert de 10 ETP vers le nouveau parc national de Forêts.

Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

7 millions d'euros supplémentaires sont proposés pour l'Office national des Forêts, afin de renforcer la mission d'intérêt générale (MIG) Biodiversité, actuellement dotée de 2,65 millions d'euros. D'après les informations communiquées au rapporteur spécial, ces crédits porteront sur les réserves biologiques (sécurité, accueil et information du public, mise à niveau des plans de gestion des réserves) et les plans nationaux d'action, en faveur de la protection des espèces menacées.

3 millions d'euros sont alloués au bien-être animal, sans que des éléments précis n'aient pu être fournis au rapporteur sur la portée concrète de ces crédits. Ainsi, la ministre de la transition écologique a annoncé à la fin septembre la fin progressive de la présence de la faune sauvage dans les cirques, de la présence d'orques et de dauphins dans les delphinariums et la fin des élevages de visons en France. Ces crédits pourraient être alloués à l'indemnisation des propriétaires lorsque les animaux sont concernés par des mesures d'interdiction de détention, afin de les placer dans des structures adaptées. Il est également prévu de financer la maîtrise de la reproduction des animaux concernés, et de soutenir la création de refuges afin de les accueillir.

Enfin, 8 millions d'euros supplémentaires seraient consacrés au renforcement des aires protégées, qui constitue une priorité politique forte pour le programme en 2021.