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Projet de loi de finances pour 2021 : Outre-mer

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE
ANALYSE DES PRINCIPAUX DISPOSITIFS DE LA MISSION

A. UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DES CRÉDITS DESTINÉS À LA POLITIQUE CONTRACTUELLE ET UNE POURSUITE DE LA DIMINUTION DES IMPAYÉS

Les « contrats de convergence et de transformation » (CCT) ont succédé aux contrats de plan État-région et aux contrats de développement (à l'exception de la Polynésie Française et de la Nouvelle-Calédonie, où l'élaboration des CCT a été différée en raison de la tenue des élections territoriales ainsi que, pour la Nouvelle-Calédonie, du referendum du 4 octobre 2020).

Ces contrats ont été signés le 8 juillet 2019, sauf pour Saint-Martin17(*).

Dans le prolongement des Assises des outre-mer et conformément à l'article 9 de la loi « EROM »18(*), les CCT se substituent par avenant rétroactif au 1er janvier 2019 aux contrats en cours (CPER et contrats de développement) pour les cinq DOM et aux COM (hors Polynésie Française et Nouvelle-Calédonie) dont les contrats de développement étaient arrivés à échéance.

Par rapport aux contrats auxquels ils succèdent, les CCT couvrent un périmètre plus large, incluant dans la contractualisation des crédits de ministères supplémentaires (secrétariat d'État chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes et de la lutte contre les discriminations, ministère des sports, ministère de la culture) et des principaux opérateurs de l'État et associent à la contractualisation, aux côtés des collectivités régionales et départementales, les principaux groupements de communes.

En 2019, le ministère des outre-mer a fait le choix de mobiliser une partie des ressources nouvelles dégagées par la réforme (budgétisation) de la TVA NPR (voir supra), pour augmenter les crédits affectés aux opérations contractualisées, à hauteur de 23 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP.

Ainsi en 2019, l'enveloppe des crédits destinés à l'action 2 du programme 123 a atteint 182,3 millions d'euros.

En 2021, cet effort est maintenu, et même légèrement augmenté, avec une prévision fixée à 188,3 millions d'euros en AE (en progression de 6 millions d'euros par rapport à 2020), pour ces dispositifs contractuels, soit le montant des annuités théoriques des contrats (CCT, contrat de projet Polynésie et contrat de développement de la Nouvelle-Calédonie), et 132,8 millions d'euros en CP destinés au règlement de ces opérations contractualisées, principalement au titre des années antérieures.

Les rapporteurs spéciaux relèvent en outre que le montant cumulé des charges à payer19(*) relatives aux contrats de convergence et de transformation, aux contrats de projet et de développement en outre-mer, s'élevait, en fin de gestion 2019, à 3,6 millions d'euros, ce qui constitue un plus bas historique et traduit la capacité de l'État à honorer ses engagements.

Évolution des charges à payer de 2021 à 2019

(en millions d'euros)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

4,1

30,6

27,4

10,6

7,8

5

6,4

3,6

Source : DGOM

Le rythme soutenu de consommation des crédits de paiement en 2013 dont 22,7 millions d'euros au titre des contrats de Nouvelle-Calédonie explique le pic constaté au titre de cet exercice.

Au cours des quatre dernières années, les charges à payer ont fortement diminué avec une évolution en baisse de 43,7 % entre 2018 et 2019. Elles concernent principalement :

- Nouvelle-Calédonie : 0,9 million d'euros ;

- Mayotte : 1,6 million d'euros ;

- Guadeloupe : 0,7 million d'euros.

Si cette évolution est positive et l'effort de l'État salué en ce sens, le rapporteur spécial Teva Rohfritsch souhaite toutefois attirer l'attention du gouvernement sur le retard d'exécution cumulé persistant du contrat de projets 2015-2020 de la Polynésie française. Au titre de ce dernier, la participation de l'État s'élève à 135 millions d'euros sur une durée de 6 ans, ce qui implique la mise en place d'une enveloppe moyenne de 22,5 millions d'euros en AE par an. À fin 2020, soit six années après le démarrage du dispositif, le contrat de projets cumule 27,5 millions d'euros de retard en AE, soit l'équivalent de plus d'une année d'exécution nominale du contrat. Ce retard ralentit considérablement la capacité d'investissement des différents acteurs publics locaux (notamment la Collectivité et les communes) et compromet la réalisation de projets mâtures comme, notamment, l'engagement d'un projet de logements sociaux20(*) dont les marchés sont d'ores et déjà notifiés et les travaux démarrés. Le contrat de projets arrivant à échéance au 31 décembre 2020, date à laquelle il doit être remplacé par un nouveau contrat de développement et de transformation, il est impératif que ces 27,5 millions d'euros soient débloqués avant la fin de l'année ou fassent l'objet d'une enveloppe additionnelle au prochain dispositif conventionnel.

Enfin, le rapporteur spécial Georges Patient se félicite de l'adoption à l'Assemblée nationale d'un amendement augmentant les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de 30 millions d'euros en AE et de 10 millions d'euros en CP afin de financer l'expérimentation d'un contrat d'accompagnement pour les communes des départements et régions d'outre-mer en difficulté qui manifestent des efforts de redressement. Ce contrat, que le rapporteur spécial avait proposé dans un rapport remis au gouvernement avec Jean-René Cazeneuve21(*) est susceptible de fournir un accompagnement financier de l'État aux collectivités les plus en difficulté dans une logique de « coresponsabilité ».

Les contrats d'accompagnement

Ce contrat d'accompagnement est proposé aux communes volontaires :

- dont le budget a donné lieu à une ou plusieurs saisines de la chambre régionale des comptes (CRC) ;

- qui s'inscrivent dans une démarche de redressement en collaboration avec le représentant de l'État;

- pour lesquelles le plan de redressement éventuel n'a pas permis pas d'atteindre un retour à l'équilibre à l'occasion des exercices suivants.

L'objectif de ces contrats est de résoudre l'écart structurel entre recettes et dépenses. Dans l'esprit du rapport ils doivent reposer sur des engagements précis de la collectivité à mettre en place des mesures de retour à l'équilibre et d'amélioration de la gestion, en préalable et en contrepartie d'un accompagnement par l'État et d'un soutien financier exceptionnel dont la reconduction est conditionnée au déploiement des réformes envisagées et au respect de certains indicateurs.

La signature d'un contrat s'accompagnera d'une assistance technique de l'Agence française de développement (AFD) auprès de la commune afin de l'appuyer dans ses démarches de retour à l'équilibre budgétaire.

Le gouvernement souhaiterait expérimenter ce dispositif en le proposant dès 2021 à une dizaine de collectivités qui ont pu être identifiées dans les 5 départements et régions d'outre-mer.

Source : exposé sommaire de l'amendement II-2222 adopté par l'Assemblée nationale


* 17 La signature du contrat de convergence et de transformation de la collectivité de Saint-Martin est intervenue le 22 juin 2020. De fait, les opérations prévues dans le cadre du CCT, et qui ont été engagées en 2019 pour un montant de 8,4 millions d'euros ont été rattachées en exécution, au précédent contrat de développement, signé le 30 juillet 2014 et modifié par avenant du 11 juin 2018.

* 18 Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer.

* 19 Les charges à payer (CAP), constituées des dépenses exigibles (service fait attesté, mais factures non couvertes par des paiements au cours de la gestion), sont à distinguer des restes à payer (RAP) qui sont générés dès l'engagement juridique d'une opération, qui engage l'État, accroît sa dette potentielle, et sont liés au décalage normal de la mise en oeuvre des AE et des CP sur la durée des projets. Pour la mission outre-mer, c'est notamment le cas des dispositifs pluriannuels, tels que le logement social, les contrats, le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), l'appui à l'accès aux financements bancaires (AFD) sur le programme 123, ou les investissements (constructions de bâtiments) du service militaire adapté (SMA) et le passeport pour la mobilité de la formation professionnelle (PMFP) pour le programme 138.

* 20 Il s'agit du projet Timiona 2.2.

* 21 Georges Patient, Jean-René Cazeneuve, Soutenir les communes des départements et régions d'Outre-mer, rapport au gouvernement, décembre 2019.