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Projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et reportant la date de caducité des régimes institués pour faire face à la crise sanitaire

3 février 2021 : Prorogation de l'état d'urgence sanitaire ( rapport - nouvelle lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Prorogation et modification du régime général de l'état d'urgence sanitaire

L'Assemblée nationale et le Sénat sont tombés d'accord, en première lecture, pour proroger le régime général de l'état d'urgence sanitaire, tel qu'il est défini par le code de la santé publique, jusqu'au 31 décembre 2021, comme le demandait le Gouvernement. Même si l'état d'urgence sanitaire aujourd'hui en vigueur (depuis le 17 octobre 20202(*)) n'est pas prolongé jusque-là, il est nécessaire, dans le contexte d'incertitude où nous sommes, qu'il puisse être remis en application en cas de besoin jusqu'à la fin de l'année.

Le Sénat, en première lecture, avait également apporté plusieurs adaptations à ce régime :

- à l'initiative du rapporteur, la commission des lois avait décidé d'exclure toute limitation des réunions dans les locaux d'habitation, qui se heurterait au droit à la vie privée et au droit à mener une vie familiale normale, constitutionnellement garantis ; d'imposer l'intervention du juge des libertés et de la détention en cas de prolongation au-delà de quatorze jours d'une mesure d'isolement ou de quarantaine, dès lors qu'elle interdit strictement à la personne concernée de sortir de chez elle plus de douze heures par jour, conformément à la jurisprudence constitutionnelle ; et de supprimer une disposition, largement redondante avec le droit commun, autorisant le Premier ministre à instaurer un contrôle des prix sur certains produits ;

- la commission avait également modifié les dispositions relatives au comité de scientifiques obligatoirement constitué en cas de déclaration de l'état d'urgence sanitaire, afin qu'il puisse être saisi par les commissions parlementaires (amendements identiques de Valérie Boyer et de Marie-Pierre de la Gontrie), et qu'un décret fixe les règles applicables à ses membres en matière de déontologie, de conflits d'intérêts, de confidentialité, d'indépendance et d'impartialité (amendement de Valérie Boyer)

- enfin, un amendement de Michel Savin avait été adopté en séance publique afin que les mesures d'interdiction de sortie du domicile et de fermeture provisoire d'établissements recevant du public ne puissent, séparément ou ensemble, aboutir à interdire aux personnes handicapées ou munies d'une prescription médicale de pratiquer une activité sportive en établissement, avec l'encadrement nécessaire, ni limiter leur accès à de tels établissements.

L'ensemble de ces apports ont d'abord été supprimés par l'Assemblée nationale en première lecture, en commission. En séance publique, les députés ont seulement rétabli, à l'initiative de Philippe Gosselin et Sacha Houlié et contre l'avis de la commission et du Gouvernement, la faculté de saisine du comité de scientifiques par les commissions parlementaires.

Article 2
Prorogation de l'état d'urgence sanitaire et contrôle parlementaire du confinement - Ouverture dérogatoire des commerces de détail

L'article 2 du projet de loi vise à proroger l'état d'urgence sanitaire, en vigueur depuis le 17 octobre 2020 et prolongé une première fois, par la loi du 14 novembre 20203(*), jusqu'au 16 février 2021.

Le Gouvernement, suivi par l'Assemblée nationale, souhaite que l'état d'urgence sanitaire soit prorogé jusqu'au 1er juin 2021. En première lecture, le Sénat avait ramené cette échéance au 3 mai 2021, soit une durée de prolongation de deux mois et demi, ce qui constitue la durée maximale acceptée par le Sénat au cours de l'année écoulée. S'il est légitime de conférer à l'exécutif les prérogatives nécessaires pour combattre l'épidémie de covid-19, les atteintes considérables aux libertés individuelles et publiques qu'implique l'exercice de ces pouvoirs spéciaux exigent que la représentation nationale soient appelée à se prononcer régulièrement sur leur renouvellement.

Dans le même esprit, et parce que le confinement à domicile de la totalité de la population porte une atteinte extrême à la liberté d'aller et venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le Sénat avait estimé nécessaire de renforcer le contrôle parlementaire pour le cas où une telle mesure serait ordonnée par le Gouvernement. Par l'adoption en commission d'un amendement du rapporteur, il avait donc été décidé que le prolongement au-delà d'un mois d'une mesure de confinement4(*), pendant la suite de l'état d'urgence sanitaire actuellement en vigueur, devrait être autorisé par la loi.

Ce fut là le principal point d'achoppement de la commission mixte paritaire, le Gouvernement, soutenu par la majorité de l'Assemblée nationale, n'étant disposé qu'à prendre l'engagement de prononcer après six semaines une déclaration devant les assemblées, suivie d'un débat et le cas échéant d'un vote, sur le fondement de l'article 50-1 de la Constitution. Ce compromis de façade ne pouvait être accepté. En effet, d'une part, une telle déclaration n'est qu'une faculté pour le Gouvernement, qui ne saurait s'y voir contraindre par la loi, non plus qu'à demander un vote à sa suite5(*). D'autre part, ce vote même aurait été dénué de portée juridique, contrairement à une autorisation législative. Un débat après six semaines de confinement général de la population, voilà une concession bien limitée faite à la démocratie et à l'équilibre des pouvoirs !

Le rapporteur en est d'ailleurs convaincu : un contrôle renforcé des restrictions les plus draconiennes apportées aux libertés des Français, par leurs représentants élus, n'est pas seulement une exigence démocratique, c'est aussi une condition de leur acceptabilité sociale et, partant, de leur succès.

Le Sénat avait également adopté en séance publique un amendement du rapporteur destiné à apporter un peu de souplesse dans l'application d'éventuelles mesures de fermeture des commerces au cours des semaines qui viennent. Selon cette disposition, nonobstant les mesures de fermeture administrative prises au niveau national, les préfets de département auraient été habilités à autoriser l'ouverture des commerces de détail, dès lors qu'aurait été garantie la mise en oeuvre de mesures de nature à prévenir la propagation du virus, et dans des conditions précisées par décret.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue sur l'ensemble de ces modifications pour rétablir le texte qu'elle avait adopté en première lecture.

Article 4
Prolongation des systèmes d'information
dédiés à la lutte contre l'épidémie

Pour combattre l'épidémie de covid-19, le législateur, par la loi du 11 mai 20206(*), a exceptionnellement autorisé que le traitement de certaines informations s'affranchisse du secret médical et du consentement des intéressés, afin que puissent être partagées les données de santé indispensables au traçage des contacts. C'est le fondement légal du système d'information national de dépistage (« SI-DEP »), mis en oeuvre sous la responsabilité du ministère de la santé pour enregistrer les résultats des laboratoires de tests covid-19 et permettre le suivi des opérations de dépistage et la diffusion des résultats des tests, ainsi que du téléservice « Contact covid », élaboré par l'Assurance maladie pour le suivi des personnes contaminées et des cas-contacts.

L'autorisation consentie par le législateur courant, en l'état du droit, jusqu'au 1er avril prochain, l'article 4 du projet de loi a pour objet de la prolonger - ce qui reporterait également l'échéance jusqu'à laquelle les données à caractère personnel, une fois pseudonymisées, peuvent être conservées à des fins de surveillance épidémiologique et de recherche sur le virus7(*).

Alors que le Gouvernement souhaitait pouvoir recourir à ces systèmes d'information jusqu'au 31 décembre 2021, le Sénat, en première lecture, avait ramené cette échéance au 1er août prochain - sans exclure à l'avenir une nouvelle prolongation, si le besoin s'en faisait sentir. Le terme de l'autorisation consentie par le législateur pour la mise en oeuvre de ces fichiers et outils numériques aurait ainsi été fixé trois mois après la date d'expiration de l'état d'urgence sanitaire prévue à l'article 2, ce qui était cohérent avec les choix faits jusqu'à présent. En la matière, la prudence paraissait d'autant plus justifiée que le Parlement ne dispose toujours pas des éléments permettant une évaluation sérieuse de l'efficacité sanitaire des outils numériques de lutte contre la covid, en raison du retard pris par le Gouvernement dans la collecte et la transmission des informations prévues par la loi.

L'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture la date du 31 décembre 2021.

Article 4 ter
Report du délai de transfert de la compétence d'organisation de la mobilité aux communautés de communes ou aux régions

Compte tenu du report de plus trois mois du second tour des élections municipales en 2020 et du retard pris dans l'installation des assemblées et des exécutifs du bloc communal, l'article 4 ter du projet de loi, introduit par le Sénat en première lecture par l'adoption en commission d'un amendement de Françoise Gatel, a pour objet d'augmenter de cinq mois le délai imparti aux communes membres de communautés de communes pour décider à quel échelon, intercommunal ou régional, elles souhaitent voir dorénavant exercée leur compétence en matière d'organisation de la mobilité.

En effet, la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités à prévu que, à défaut pour le conseil communautaire et les conseils municipaux des communes membres d'avoir, dans les conditions de droit commun, décidé le transfert de cette compétence à la communauté de communes avant le 31 mars 20218(*) (pour un transfert effectif avant le 1er juillet 2021), cette compétence est transférée de plein droit à la région à compter du 1er juillet. L'article 4 ter tend à repousser ces échéances, respectivement, au 31 août 2021 et au 1er janvier 2022.

Quant aux communes qui ne sont membres d'aucun établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, le droit en vigueur les autorise à transférer cette même compétence à la région, ce transfert ayant lieu de plein droit à la date du 1er juillet 2021 si elles en font la demande avant le 31 mars. Là encore, l'article 4 ter prévoit de reporter ces échéances au 31 août 2021 et au 1er janvier 2022.

Bon nombre d'élus réclament ce délai supplémentaire pour prendre une décision aux conséquences si importantes et durables pour leur territoire. Comme l'écrivaient nos collègues Françoise Gatel et Charles Guené dans une lettre ouverte au Premier ministre, le 16 novembre dernier, « une année supplémentaire (...), ce n'est pas un luxe ni une manoeuvre dilatoire, c'est une nécessité absolue. » La suppression de cet article par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, témoigne d'une approche dogmatique, pour ne pas dire d'une méconnaissance certaine des réalités de terrain.

Article 4 quater
Exercice du droit d'opposition au transfert de la compétence communale en matière de plan local d'urbanisme

Introduit par le Sénat en première lecture, par l'adoption en séance publique d'un amendement d'Alain Richard et des membres du groupe du Rassemblement des démocrates progressistes et indépendants (RDPI), l'article 4 quater du projet de loi vise à corriger les effets malencontreux du report de la date limite d'exercice du droit d'opposition des communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération au transfert à celle-ci de leur compétence en matière de plan local d'urbanisme.

L'article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové prévoit que, lorsqu'une communauté de communes ou d'agglomération n'est pas compétente en la matière, les communes qui en sont membres peuvent, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, s'opposer au transfert de cette compétence à la communauté, faute de quoi il a lieu de plein droit. Il suffit cependant qu'au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent.

La date du transfert de plein droit aux communautés de communes ou d'agglomération concernées de la compétence en matière de plan local d'urbanisme a été reportée, par la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire, du 1er janvier au 1er juillet de l'année suivant chaque renouvellement général.

Or, aux termes de la loi, les délibérations par lesquelles les conseils municipaux exercent leur droit d'opposition doivent être prises dans les trois mois précédant cette date, c'est-à-dire, désormais, entre le 1er avril et le 30 juin de l'année suivant chaque renouvellement général.

L'intention du législateur n'était pourtant pas de priver d'effet les délibérations prises par les conseils municipaux entre le 1er octobre et le 31 décembre 2020. C'est pourquoi l'article 4 quater du projet de loi vise à allonger, pour l'année en cours uniquement, le délai pendant lequel les communes peuvent faire jouer leur droit d'opposition. Ce délai courrait à compter du 1er octobre 2020 jusqu'au 30 juin 2021.

En nouvelle lecture, les députés ont adopté, en séance publique, un amendement de clarification rédactionnelle du rapporteur.

Article 5
Extension outre-mer

L'article 5 étend à Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie la prorogation du régime général de l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 31 décembre 2021.

Le Sénat l'avait complété en première lecture, afin que les modifications apportées à ce régime (à l'article 1er du projet de loi) soient également applicables dans ces territoires.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture.


* 2 Décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 déclarant l'état d'urgence sanitaire.

* 3 Loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire.

* 4 Une mesure de confinement étant définie comme toute mesure prise sur le fondement du 2° du I de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, ayant pour conséquence d'interdire aux personnes de sortir de leur domicile pendant plus de douze heures par jour, sous la seule réserve des déplacements strictement nécessaires aux besoins familiaux et de santé.

* 5 Le caractère facultatif, pour le Gouvernement, d'une telle déclaration et de l'organisation d'un vote sur celle-ci ressort clairement, tant de la lettre de l'article 50-1 de la Constitution, que des travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, de l'article 132 du Règlement de l'Assemblée nationale et de l'article 39 du Règlement du Sénat.

* 6 Loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.

* 7 Cette échéance est fixée par décret en Conseil d'État, sans pouvoir être postérieure à la date d'échéance de l'autorisation des systèmes d'information eux-mêmes.

* 8 Cette date, initialement fixée au 31 décembre 2020, a été reportée de trois mois par l'ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de covid-19.