B. ASSURER L'EFFICACITÉ DE LA PROPOSITION DE LOI EN GARANTISSANT SA SOLIDITÉ JURIDIQUE
1. Consolider la solidité juridique du dispositif en simplifiant la rédaction de la proposition de loi
Dans sa rédaction issue des délibérations de l'Assemblée nationale, la présente proposition de loi présentait des risques juridiques liés à la répétition, parfois imparfaite, de dispositions auxquelles le syndicat mixte ouvert serait déjà soumis : l'alinéa 2 de son article 1 er prévoit en effet que le syndicat mixte ouvert nouvellement créé serait régi par les dispositions de droit commun applicables aux syndicats mixtes.
En conséquence, la commission des lois a adopté, à l'article 1 er , sur proposition de son rapporteur , six amendements 48 ( * ) apportant des modifications de nature purement rédactionnelle 49 ( * ) . Outre ces améliorations formelles, la commission des lois a également adopté, sur proposition du rapporteur, des amendements COM-19 et COM-20 tendant à :
- supprimer les précisions relatives à l'élection du président du syndicat mixte : ces dispositions étant déjà prévues par le droit commun applicable aux syndicats mixtes « ouverts » 50 ( * ) , il apparaît superfétatoire de les faire figurer dans la loi ( amendement COM-19 ) ;
- harmoniser les dispositions de la proposition de loi relatives au transfert des biens vers le nouveau syndicat mixte ouvert avec le droit commun applicable en la matière ( amendement COM-20 ).
À l'article 2, la commission s'est attachée à clarifier les compétences et les prérogatives de la commission de surveillance afin de renforcer la solidité juridique du dispositif . À l'initiative du rapporteur, elle a, pour ce faire, outre des amendements d'amélioration rédactionnelle, adopté deux amendements COM-30 et COM-34 visant à :
- harmoniser les compétences de la commission consultative : la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, si elle a le mérite de la précision, prévoit à deux reprises la même obligation pour la commission consultative du syndicat mixte ouvert de se prononcer par un avis sur le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable produit par le syndicat mixte ouvert nouvellement créé. Par l'adoption d'un amendement COM-30 , la commission a jugé utile de supprimer l'une des mentions du rapport afin de garantir la sécurité juridique du dispositif ;
- préciser la procédure d'audition annuelle du président de la commission de surveillance par le comité syndical : dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, la commission de surveillance, par la voix de son président, s'exprime annuellement, avant le 1 er janvier, devant le comité syndical afin de présenter à ce dernier un état des travaux réalisés. Il apparait cohérent avec les objectifs fixés à la commission de surveillance tels que précédemment mentionnés de prévoir une opportunité récurrente et formalisée pour la commission de faire valoir ses observations au comité syndical . Toutefois, la rédaction issue de l'Assemblée nationale apparait peu claire, justifiant un amendement COM-34 de précision rédactionnelle.
2. Apporter des assouplissements nécessaires
Si la création du syndicat mixte ouvert par la loi présente certes l'avantage de renforcer la portée politique et symbolique du message adressé aux Guadeloupéens, elle rend nettement plus délicate la modification ultérieure des modalités de son fonctionnement . Une telle rigidité pourrait poser des problèmes opérationnels sérieux, qu'une simple modification des statuts ne pourrait pas nécessairement surmonter. Plusieurs assouplissements semblent ainsi nécessaires.
a) Prévoir la possibilité d'une dérogation à la clé de répartition des contributions financières aux investissements du syndicat mixte
En premier lieu, l'article 1 er de la présente proposition de loi prévoit une répartition rigide des contributions financières aux investissements consentis par le syndicat mixte ouvert . Dans sa rédaction issue des délibérations de l'Assemblée nationale, cette répartition serait la suivante :
- le conseil régional en supporterait 25 % du montant ;
- le conseil départemental s'acquitterait également de 25 % du montant total de l'investissement ;
- il reviendrait aux communautés d'agglomération membres de s'acquitter des 50 % restants, selon une répartition au prorata du nombre d'abonnés situés dans leurs périmètres géographiques respectifs.
La plupart des personnes auditionnées n'ont pas jugé utile de revenir sur une telle répartition, sur laquelle le législateur ne saurait porter une appréciation aussi fine que celle des acteurs locaux.
L'on peut néanmoins noter que d'autres répartitions auraient pu être envisagées. Dans le projet de statuts adopté en décembre 2020 51 ( * ) par le conseil départemental, le conseil régional et quatre des communautés d'agglomération concernées, la contribution de chacun des membres à la dotation initiale permettant la mise en route du syndicat mixte prévoyait ainsi une répartition différente 52 ( * ) . S'il ne semble pas souhaitable de revenir sur une répartition des contributions financières qui semble relativement consensuelle, il paraît néanmoins surprenant qu'aucun mécanisme de dérogation n'ait été prévu par la présente proposition de loi . La gestion financière exige au quotidien une souplesse indispensable à l'expression de l'intelligence territoriale .
En conséquence , la commission des lois a adopté un amendement COM-22, sur proposition de son rapporteur , tendant à prévoir un mécanisme dérogatoire de répartition des contributions financières entre les membres du syndicat mixte ouvert. L'apport de cette souplesse permettrait ainsi de ne pas bloquer des investissements nécessaires mais pour lesquels l'un des membres ne serait pas en mesure de fournir la quote-part prévue par la loi.
Afin de ne pas supprimer un apport majeur de la proposition de loi, cette procédure dérogatoire ferait néanmoins l'objet d'un strict encadrement . Le comité syndical ne pourrait déroger à la répartition prévue par la loi qu'à l'unanimité de ses membres, garantissant l'accord de l'ensemble des membres sur le procédé. Concrètement, tout membre disposerait d'un droit de veto sur une telle procédure s'il ne l'estimait pas opportune.
b) Prévoir l'éventualité d'un élargissement consensuel de la composition du syndicat mixte
En deuxième lieu, la composition du syndicat mixte pourrait, chemin faisant, être amenée à évoluer à long terme . Si une modification de cette composition n'est aucunement à l'ordre du jour aujourd'hui, l'on peut s'interroger sur la pertinence d'une rédaction qui rendrait, en l'état, impossible toute modification ultérieure sans avoir à nouveau recours à un véhicule législatif. En particulier, il ne semble pas inenvisageable que la communauté de communes de Marie-Galante puisse souhaiter à terme profiter des bénéfices de la mutualisation opérée par la présente proposition de loi. Cette proposition de loi ayant vocation à apporter une solution pérenne au problème structurel de la gouvernance des services publics d'eau et d'assainissement en Guadeloupe, il apparaît nécessaire de prévoir l'éventualité d'une adhésion d'une autre entité au syndicat mixte.
La commission des lois a en conséquence adopté un amendement COM-16, sur proposition du rapporteur , tendant à prévoir la possibilité d'élargir la composition du syndicat mixte. La procédure d'adhésion serait néanmoins très strictement encadrée : elle nécessiterait l'autorisation expresse du préfet de Guadeloupe et l'accord unanime des membres du syndicat mixte ouvert . Ce faisant, elle garantirait la possibilité d'élargir la composition du syndicat mixte avec l'accord de l'ensemble des acteurs concernés, sans requérir un véhicule législatif.
c) Fluidifier le fonctionnement de la commission de surveillance
(1) Compléter la composition de la commission de surveillance sans fragiliser son opérationnalité
La commission des lois partage le souci, exprimé par les députés à l'Assemblée nationale, de prévoir l'association de l'ensemble des acteurs locaux parties prenantes aux services publics de l'eau et de l'assainissement afin de lutter contre la défiance des acteurs à l'égard de ces services publics. Néanmoins, la rédaction de l'article 2 telle qu'elle résulte des travaux de l'Assemblée nationale apparait peu opérationnelle . Ainsi que l'ont indiqué les personnes auditionnées, la présence des parlementaires conduit d'une part à diluer la représentation des usagers au sein de ladite commission et d'autre part à entraver la fluidité de ses travaux en multipliant le nombre de ses membres.
La commission des lois a en conséquence adopté deux amendements identiques COM-25, proposé par son rapporteur, et COM-11, proposé par ses collègues Victoire Jasmin et Victorin Lurel, tendant à supprimer la présence des parlementaires au sein de cette commission.
La commission des lois a également estimé qu'un meilleur équilibre dans la composition de la commission pouvait être trouvé . Elle a tout d'abord adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement COM-26, qui prévoit la présence de représentants des élus communaux de Guadeloupe au sein de la commission de surveillance . Cette modification répond à la volonté de la commission de renforcer la présence d'élus locaux au sein de la commission de surveillance, essentielle à la restauration d'un dialogue entre les autorités organisatrices des services publics de l'eau et de l'assainissement et leurs usagers. Aussi, par l'adoption d'un amendement COM-27 proposé par son rapporteur , la commission a prévu l'association de personnalités qualifiées au sein de la commission de surveillance afin de permettre à cette dernière de bénéficier de l'aide technique nécessaire à l'exercice de ses missions.
(2) Assurer une relation d'écoute mutuelle entre le comité syndical et la commission de surveillance
La commission s'est attachée à clarifier les conditions d'articulation des prérogatives de la commission de surveillance avec celles du comité syndical afin d'assurer la fluidité de la gouvernance du syndicat mixte nouvellement créé. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que la commission de surveillance présente annuellement ses travaux au comité syndical.
Toutefois, aucune obligation pesant sur le comité syndical vis-à-vis de la commission de surveillance n'avait été prévue. Ce manque est d'autant plus regrettable que l'utilité de la commission de surveillance , notamment en comparaison avec la commission consultative des services publics locaux prévue en droit commun, réside justement dans la possibilité de prévoir une association en amont comme en aval des différents usagers aux décisions du comité syndical .
Par l'adoption d'un amendement COM-33 de son rapporteur, la commission a jugé utile de compléter les obligations du comité syndical vis-à-vis de la commission de surveillance en prévoyant une audition annuelle et obligatoire du président du comité syndical par la commission de surveillance . L'obligation ainsi créée permet d'assurer un rendez-vous ponctuel et récurrent de discussion entre les deux instances parties à la gouvernance du syndicat mixte ouvert de l'eau et de l'assainissement de Guadeloupe.
(3) Renforcer le rôle du président de la commission de surveillance en contrepartie d'un meilleur encadrement procédural des prérogatives de la commission
La commission de surveillance créée par l'article 2 a pour objectif de rétablir la confiance des usagers des services publics de l'eau et de l'assainissement dans la gouvernance de ces services . La proposition de loi initiale prévoyait de confier pour seule prérogative au président de la commission de surveillance la possibilité de proposer l'audition de toute personne utile aux travaux de la commission.
Compte tenu des fortes attentes de la société civile concernant la gouvernance du syndicat mixte, l'Assemblée nationale a tenu à placer obligatoirement la commission de surveillance sous l'autorité d'un représentant des usagers. En dépit de ce complément, il ressort des auditions conduites par le rapporteur que le rôle du président de la commission de surveillance , en particulier en comparaison avec le président du comité syndical, gagnerait à être renforcé .
Aussi, la commission des lois a-t-elle adopté deux amendements COM-31 et COM-32 proposés par son rapporteur, tendant à prévoir que le président de la commission de surveillance pourrait, de sa seule initiative, solliciter l'inscription d'une question à l'ordre du jour du comité syndical et qu'il dispose d'un pouvoir de proposition d'audition à la commission de surveillance .
En contrepartie du renforcement des prérogatives du président de la commission de surveillance, la commission a adopté deux amendements COM-32 et COM-31, sur proposition de son rapporteur , assurant un meilleur encadrement des procédures d'audition et d'inscription à l'ordre du jour du comité syndical.
La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .
* 48 Il s'agit des amendements COM-15, COM-17, COM-18, COM-21, COM-23 et COM-24.
* 49 Elle a notamment apporté une légère modification au titre de la proposition de loi tendant à mieux marquer la distinction entre les services publics de l'eau et ceux de l'assainissement.
* 50 Article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales.
* 51 Des délibérations en faveur de la création d'un syndicat mixte ouvert et détaillant des projets de statuts identiques ont été adoptées par le conseil régional, le conseil départemental et les quatre communautés d'agglomération visées dans le tableau au mois de décembre 2020. Pour un exemple d'une telle délibération, voir la « délibération relative à l'adoption des statuts du syndicat mixte ouvert de gestion eau et assainissement » n° CR/20-968 adoptée par le conseil régional.
* 52 Les contributions à une dotation initiale d'amorçage du syndicat mixte de 15 millions d'euros étaient supportées à 33 % par le conseil régional, à 33 % également par le conseil départemental, le reste étant réparti à égalité entre les communautés d'agglomération.