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Proposition de loi visant à encourager les dons et adhésions aux associations à vocation sportive, culturelle et récréative dans le contexte de l'épidémie de covid-19

29 septembre 2021 : Encourager les dons et adhésions aux associations ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 septembre 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme Nadine Bellurot sur la proposition de loi n° 856 (2020-2021) visant à encourager les dons et adhésions aux associations à vocation sportive, culturelle et récréative dans le contexte de l'épidémie de covid-19, présentée par M. Éric Gold et plusieurs de ses collègues du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE).

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons le rapport de Mme Nadine Bellurot sur la proposition de loi visant à encourager les dons et adhésions aux associations à vocation sportive, culturelle et récréative dans le contexte de l'épidémie de covid-19. Cette proposition de loi est présentée par M. Éric Gold et plusieurs de ses collègues du groupe RDSE. Aucun amendement n'a été déposé sur ce texte.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'objectif de cette proposition de loi est double : il s'agit d'encourager les dons aux associations à vocation sportive, culturelle et récréative et d'inciter les Français à adhérer à ces mêmes associations.

Cette proposition de loi comprend un article unique. Elle présente deux dispositifs distincts. En premier lieu, il est prévu de majorer à 75 % le taux de la réduction d'impôt sur les dons aux associations à vocation sportive, culturelle et récréative, contre 66 % actuellement. Il s'agit donc, vous l'aurez compris, d'étendre le dispositif «?Coluche?» à ces associations. En second lieu, la proposition de loi propose de créer un crédit d'impôt temporaire, assis sur les adhésions souscrites au cours de l'année 2021 auprès de ces mêmes associations. Le taux de ce crédit d'impôt serait égal à 50 % des dépenses engagées, dans la limite de 100 euros par souscription. Le dispositif de la présente proposition de loi ne nous est pas totalement inconnu, puisqu'il a été présenté par voie d'amendement en juillet dernier, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2021.

Nous sommes tous élus locaux, nous connaissons les difficultés des associations. Cependant, nous sommes interpellés moins sur les aspects financiers que sur la grande difficulté à remobiliser les bénévoles à la suite de la crise sanitaire. Ainsi, je salue l'initiative de la proposition de loi, qui appelle notre attention sur ces difficultés ; toutefois, il est nécessaire de s'interroger sur la pertinence et la portée des mesures proposées. Il s'agit donc, premièrement, de savoir quelle est la situation financière des associations sportives, culturelles et récréatives et quels sont leurs besoins à court terme, et, deuxièmement, de savoir si le dispositif proposé permet de répondre efficacement à ces besoins.

S'agissant du premier point, il me semble que le pire a été évité pendant la crise, grâce à l'action conjointe de l'État et des collectivités territoriales. La plupart des maires ont très largement maintenu leurs subventions publiques, en dépit de l'arrêt des activités, tandis que le Gouvernement a mis en oeuvre de nombreuses mesures de soutien transversales - comme l'activité partielle - et sectorielles - avec la création de fonds d'urgence spécialisés.

Les associations à vocation sportive, culturelle et récréative, hors mesures transversales, ont bénéficié d'environ 600 millions d'euros d'aides, montant non négligeable. Ce soutien significatif de l'État a permis de compenser très largement l'impact des mesures sanitaires auprès de ces associations. Ainsi, selon la Cour des comptes, moins de 10 % des associations éligibles ont in fine sollicité le fonds de solidarité?; pour le Réseau national des maisons des associations (RNMA), ce faible taux de recours s'explique par le fait que, d'une part, seuls 14 % des associations ont subi une perte de subventions, et que, d'autre part, les associations n'ont pas abusé d'un possible cumul des aides.

Avec la levée progressive des mesures sanitaires, la problématique est désormais toute autre : il ne s'agit plus de survivre, mais de relancer les activités associatives, afin de retrouver le dynamisme d'avant-crise, en remobilisant les bénévoles et les adhérents.

J'en viens à mon second point : le dispositif proposé permet-il de répondre à cette problématique ?

Premièrement, la majoration de la réduction d'impôt vise à encourager les dons, alors que ces derniers ne représentent que 4,6 % des financements associatifs, contre 20 % pour les subventions publiques et 66 % pour les recettes d'activité. Cette proportion est infime ! Ainsi, ce dispositif n'aurait qu'un impact mineur sur la situation économique des associations.

À cet égard, la création d'un crédit d'impôt assis sur les souscriptions pourrait à première vue constituer une initiative opportune. Nous pouvons cependant douter de son efficacité. En effet, admettons que le dispositif entre en vigueur dans les semaines à venir, fin 2021 : non seulement il n'aurait pas d'effet avant la période de souscription des licences sportives - à savoir entre juin et septembre 2022, mais, de plus, le crédit d'impôt ne serait accordé aux ménages que l'année suivante, en 2023. L'impact sur la trésorerie des ménages serait donc différé ; le dispositif constitue ainsi une incitation à long terme, qui ne correspond pas aux attentes actuelles. Ce sont donc des instruments budgétaires qu'il faut mobiliser à court terme, comme le Pass' Sport, qui octroie directement une subvention aux ménages pour financer l'adhésion à un club de sport.

J'en viens à mon troisième point : le champ d'application du dispositif proposé est très large, et ne permet pas de cibler les structures en difficulté. En effet, les associations à vocation sportive, culturelle et récréative représentent 64 % des associations françaises, soit 892 603 structures : ce chiffre est colossal !

J'y vois deux inconvénients majeurs. En premier lieu, de très nombreux organismes seraient éligibles à la réduction d'impôt, ce qui diluerait d'autant le caractère incitatif du taux majoré. En second lieu, il y a fort à craindre que la majoration de taux ne bénéficie essentiellement aux plus grosses structures, capables de mener des collectes de dons. En effet, les petites associations non employeuses n'ont pas les moyens humains pour émettre des reçus fiscaux. Si l'intention est louable, le dispositif ne semble pas approprié.

Par ailleurs, la décision d'étendre la réduction d'impôt «?Coluche?» serait lourde de conséquences dans le monde associatif. En effet, les associations à vocation sportive, culturelle et récréative seraient placées sur un pied d'égalité avec les organismes venant en aide aux personnes les plus démunies comme les Restos du coeur, Action contre la faim ou encore Médecins sans frontières, qui perdraient leur avantage comparatif. Le dispositif proposé risquerait d'engendrer un effet d'éviction au détriment de ces organismes, qui verraient potentiellement leurs recettes diminuer. Le président des Restos du coeur est très réservé sur cette proposition de loi : il rappelle que le système fonctionne parce qu'il est extrêmement ciblé.

De plus, le dispositif proposé conduirait également à ce que les associations à vocation sportive, culturelle et récréative bénéficient d'un avantage comparatif au détriment des organismes éligibles uniquement à la réduction d'impôt de droit commun de 66 %, parmi lesquels figurent notamment de nombreuses associations caritatives, comme la Fondation Emmaüs. Une telle évolution serait inévitablement à l'origine de fortes dissensions au sein du monde associatif.

Pour toutes ces raisons, l'outil fiscal n'est pas adapté aux besoins de nos associations. Le potentiel périmètre des associations pouvant bénéficier de ce taux de 75 % est beaucoup trop large, et une inflation de taux différenciés pour les associations est à craindre. Quant au crédit d'impôt, il est coûteux, et ses effets sont beaucoup trop tardifs.

Mes chers collègues, je vous recommande donc de ne pas adopter le texte de la présente proposition de loi. Par conséquent, la discussion en séance publique porterait sur le texte initial de la proposition de loi.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution adopté par la Conférence des présidents, en vue du dépôt des amendements de séance, je vous propose de considérer qu'entrent dans le périmètre de la proposition de loi toutes dispositions visant à définir le plafond ou le taux de la réduction d'impôt pour dons à des associations à vocation sportive, culturelle et récréative ou à définir l'assiette, le taux et les modalités de contrôle du crédit d'impôt sur les souscriptions à ces associations.

Nous avons tenté de cerner au mieux les besoins des associations et leur situation financière. Nous pouvons explorer des solutions budgétaires, mais le dispositif fiscal ne me semble pas pertinent.

M. Éric Gold, auteur de la proposition de loi. - J'ai écouté avec attention notre rapporteure. Je trouve son rapport un peu sévère et me demande si nous vivons-nous bien dans les mêmes départements. Je suis surpris que tout aille bien pour les associations !

Je concentrerai mon propos sur les petites associations, les plus fragiles, celles qui, en milieu rural, sont indispensables à la vie de nos communes. Elles manquent de moyens financiers et humains, n'ont pas de salarié et n'ont pas bénéficié d'aides de la part de l'État. Les petites associations ont subi la crise de manière frontale. Nier leurs difficultés financières, c'est nier la réalité. Pour beaucoup d'entre elles, les recettes viennent principalement de manifestations qui n'ont pas pu se tenir.

Le besoin de soutien financier des associations est réel. Les effets de la crise perdurent : les recettes de billetterie et d'adhésion sont trop faibles et nombre de championnats ne peuvent se tenir, faute de pratiquants. Ainsi, beaucoup de jeunes hésitent à acheter une licence. Le Pass' Sport est une initiative intéressante, mais insuffisante. C'est la raison pour laquelle je maintiens mes propositions.

Dans le monde rural, ces associations jouent un rôle majeur dans la vie sociale. Elles se maintiennent souvent grâce à l'engagement de quelques individus, qui méritent tout notre soutien. Ainsi, ma proposition garde toute sa pertinence, malgré l'amélioration de la situation sanitaire.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je félicite M. Gold pour son initiative, et je salue la présentation, aboutie, de notre rapporteure. M. Gold insiste justement sur l'importance des petites associations, qui manquent souvent de moyens, notamment humains, mais je souscris aux arguments de Mme la rapporteure. Une situation de crise exige une réponse de crise, et cela passe, pour moi, davantage par une réponse budgétaire. Nous encourageons la recherche de solutions, mais celle imaginée par M. Gold créerait un effet d'entraînement dans le dispositif de soutien aux associations. Nous ne pouvons déstabiliser un édifice déjà bien établi. L'appel à un accompagnement budgétaire plus important et plus temporaire serait préférable afin de retrouver une dynamique, des bénévoles et des pratiquants.

M. Éric Jeansannetas. - La vie associative est très diverse et les champs d'action des associations très différents. Je suis rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et peux vous confirmer les propos de Mme la rapporteure : les préoccupations portent moins sur la situation financière des associations que sur le retour des adhérents, retour entravé par exemple par le passe sanitaire - même si je soutiens cette mesure, car elle est responsable. En avril 2021, 40 % des associations n'avaient pas repris leur activité !

Le référé de la Cour des comptes indique que seulement 10 % des associations éligibles ont fait appel au fonds de solidarité. Avec un modèle fondé sur le chiffre d'affaires, ce fonds est pensé pour les entreprises, non pour les associations. Le fonds de soutien à l'économie sociale et solidaire (ESS), plus tardif, était beaucoup plus efficace, même si beaucoup d'associations n'y ont pas eu accès, pour des raisons de complexité administrative.

Je suis plus nuancé sur le crédit d'impôt. C'est peut-être un outil pertinent pour mobiliser les adhérents ; il faudrait l'évaluer. Le mouvement associatif souhaite travailler aussi sur cet axe avec le ministère et les commissions des finances des assemblées. En effet, qu'en est-il de l'incitation à l'adhésion pour toutes les familles qui ne paient pas d'impôts ? Nous devrons examiner ce point plus avant.

En 2020, les inquiétudes ont été grandes dans les territoires ruraux, car les associations y créent un lien essentiel. Sans nos associations, l'isolement est plus important.

M. Pascal Savoldelli. - Cette proposition de loi nous invite à porter un regard sur l'état de la vie associative, et, comme vous, je m'interroge pour savoir quel est le dispositif le plus pertinent. Dans tous les cas, la cohésion de nos territoires et la qualité de la vie démocratique passent par des engagements volontaires, ne l'oublions pas.

La proposition est aussi une réaction à la suppression de la réserve parlementaire. Le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) aide également, même si ce n'est pas son but premier. J'appelle votre attention sur la répartition des aides par région : les ratios vont de un à trois, ce qui pose un problème d'équité, et nous rappelle les limites de la territorialisation de l'aide à la vie associative.

Quant au budget consacré à la jeunesse et à la vie associative, sur 660 millions d'euros en 2021, 536 millions d'euros sont dédiés au service civique et au service national. Est-ce le meilleur moyen de susciter l'engagement de la jeunesse ? Nous y reviendrons en séance.

M. Christian Bilhac. - Le 17 février dernier, j'ai interrogé le Gouvernement, en rappelant le rôle essentiel des associations dans le monde rural. La ministre m'a répondu en évoquant cette aide de 600 millions d'euros aux associations. J'ai mené mon enquête. Ma commune compte quatre associations : zéro euro pour le club de football, zéro euro pour le comité des fêtes, zéro euro pour le foyer rural, zéro euro pour le club de pétanque ! Cela ne fait guère d'argent !

Il faut absolument faire quelque chose ! Ce tissu associatif est essentiel, les caisses sont vides et les adhérents sont partis. Les dons pourraient effectivement être encouragés en contrepartie d'une déduction fiscale.

M. Didier Rambaud. - Je rejoins les conclusions de Mme la rapporteure et de M. le rapporteur général. Deux questions se posent : premièrement, souhaitons-nous encourager la pratique sportive, culturelle, récréative d'un grand nombre de citoyens, notamment de ceux qui en sont exclus?; deuxièmement, comment soutenir nos associations ? Les deux questions sont différentes. Concernant le premier point, l'outil fiscal n'est pas la solution. Ceux qui sont exclus des pratiques associatives ne paient pas d'impôt. Je crois plus au Pass' Sport, dispositif relayé et soutenu par les collectivités locales. Concernant les dons aux associations, cette forme de défiscalisation coûtera très cher, et la dissémination de ces dons nuira à l'efficacité de la mesure.

M. Bernard Delcros. - Je remercie M. Gold d'avoir ouvert ce débat. Le levier fiscal est-il le bon moyen d'accompagner les associations ? Moins de la moitié des ménages français paient l'impôt sur le revenu. Surtout, nous risquons de créer des disparités entre associations et de pénaliser des associations particulièrement utiles, comme Emmaüs. De plus, dans cette commission, nous encourageons la suppression des niches fiscales ! Nous pourrions réfléchir à un levier budgétaire pour encourager les adhésions.

Mme Sylvie Vermeillet. - Nous connaissons une crise importante dans le bénévolat : voyez les sapeurs-pompiers et toutes les associations. Le champ du problème est beaucoup plus vaste. Il y a deux ans, la commission des finances avait auditionné les associations : les donateurs ne semblaient pas être motivés par la défiscalisation. Mme la rapporteure pourrait-elle nous préciser à nouveau ces éléments ?

Mme Christine Lavarde. - Se pose en creux une question plus difficile à résoudre, celle de la rémunération des encadrants sportifs. Le chômage partiel a permis de les rémunérer, car ils disposent d'un contrat de travail. Ce n'est pas le cas pour des encadrants bénévoles, détenteurs d'un diplôme d'État, mais qui n'ont pas de contrat de travail en tant que tel. Certaines associations ont souhaité les garder dans leur structure, malgré l'absence de recettes. Il faudrait travailler sur la rémunération de tous les bénévoles diplômés, pour pouvoir les soutenir en temps de crise.

M. Patrice Joly. - Nous nous faisons des noeuds au cerveau ! Les sommes concernées sont relativement faibles. Symboliquement, il faut transmettre un message à la vie associative, même si, personnellement, je suis très réservé sur les réductions fiscales, qui permettent en fait à chacun de décider de ce qu'il fait de l'impôt.

M. Claude Raynal, président. - Grâce à vos interventions, chers collègues, nous prenons la mesure de la diversité du monde associatif ! La parole est à Mme la rapporteure.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Tous, ici, nous sommes très sensibles au fait que ce lien social doit reprendre vie dans nos territoires. Dans ma commune, deux associations ne pourront pas reprendre leurs activités, quel dommage ! Or, ces associations sont vitales pour les hommes et les femmes qui vivent dans ces territoires.

Toutefois, le dispositif proposé ne me semble pas adapté. Le crédit d'impôt peut sembler opportun, mais il produit ses effets au cours de l'année n+2 ! Par ailleurs, revenons à la discipline budgétaire?; nous sommes incapables de calculer le coût du dispositif. Aucun des deux volets proposés ne correspond aux besoins des associations.

Madame Vermeillet, nous avons interrogé la direction de la législation fiscale (DLF). Les aspects incitatifs jouent très peu ! Voyez l'exemple de la réduction d'impôt exceptionnelle pour don à la cathédrale Notre-Dame de Paris : elle a été bien moins utilisée que prévu.

Un employeur sur deux dans le monde associatif a bénéficié du chômage partiel, ce qui constitue une aide considérable. En revanche, beaucoup d'associations n'ont pas demandé d'aides. Ces associations sont très petites, les bénévoles sont souvent peu familiers d'internet... voilà qui freine l'aide. En passant, cela nous rappelle que le sujet du numérique devra être abordé. Au quotidien, nos associations bricolent !

Le périmètre de la proposition de loi pour l'application de l'article 45 de la Constitution est adopté.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi.