EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 février 2022, la commission a examiné le rapport sur le projet de loi n° 410 (2021-2022), examiné en deuxième lecture, ratifiant les ordonnances prises sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.
M. Jean-François Longeot , président . - Nous démarrons cette matinée par l'examen, en deuxième lecture, du projet de loi n° 755 ratifiant les ordonnances prises sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace. Ce projet de loi vise notamment à ratifier l'ordonnance relative à la mise en place d'une taxe sur le transport routier de marchandises par la Collectivité européenne d'Alsace.
Comme vous le savez, il s'agissait d'un texte très attendu puisque l'Alsace demande l'instauration d'une telle taxe depuis 2005, date de mise en place d'une taxe outre-Rhin.
Après plus de quinze années d'attente, le processus semble désormais s'accélérer. Après de riches débats en première lecture en novembre dernier au Sénat, le projet de loi de ratification a été examiné à l'Assemblée nationale le 26 janvier 2022. Il est inscrit à l'ordre du jour par le Gouvernement le 17 février prochain pour une seconde lecture au Sénat.
Sans dévoiler les propos du rapporteur, je constate qu'un certain nombre d'apports du Sénat ont été conservés. Je tiens d'ailleurs à remercier le rapporteur Jean-Claude Anglars, qui a su faire preuve de ténacité sur un sujet particulièrement épineux. Je salue également nos collègues de la commission des lois, dont la contribution a été précieuse pour l'élaboration du texte de première lecture.
Je rappelle enfin combien l'examen d'un projet de loi de ratification est une étape importante pour le législateur, qui peut se prononcer sur des dispositions la plupart du temps déjà entrées en vigueur résultant d'une ou plusieurs ordonnances et en améliorer significativement le contenu.
M. Jean-Claude Anglars , rapporteur . - J'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui mon rapport sur le projet de loi de ratification des ordonnances prises sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace, examiné en deuxième lecture. Comme vous le savez, ce texte était initialement composé de trois articles visant à ratifier trois ordonnances, dont l'une a plus particulièrement fait l'objet d'échanges nourris : celle relative à l'instauration d'une taxe sur le transport de marchandises par la Collectivité européenne d'Alsace.
En première lecture, le Sénat a, en commission puis en séance publique, amélioré le texte suivant trois axes principaux.
D'abord, notre commission avait souhaité renforcer l'efficacité de l'ordonnance relative à la taxe alsacienne pour la rendre plus opérationnelle d'une part et, d'autre part, pour rendre ce dispositif transposable aux collectivités territoriales favorables à la mise en oeuvre d'une taxe similaire, ainsi que le permet désormais l'article 137 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021.
Ensuite, pour répondre aux préoccupations des collectivités limitrophes quant aux possibles « effets de bord » de la taxe alsacienne, notre commission avait veillé à favoriser, en amont de la mise en place de la taxe, la concertation entre les collectivités et, en aval, l'évaluation des reports de trafic.
Enfin, notre commission avait enrichi le texte pour anticiper la révision en cours de la directive « Eurovignette » et prévoir que la taxe pourrait, sous réserve de l'entrée en vigueur de la nouvelle version de la directive, prendre en compte les émissions de gaz à effet de serre des véhicules, d'une part, et s'appliquer, sur demande de la Collectivité européenne d'Alsace, aux véhicules utilitaires légers et aux poids lourds de plus de 2,5 tonnes, d'autre part.
En définitive, après son adoption en première lecture par le Sénat, le projet de loi s'était étoffé de 23 nouveaux articles, s'ajoutant aux 3 articles du projet de loi initial. Ces modifications ont fait l'objet d'un travail important de concertation préalable avec les principaux acteurs concernés. Au terme de son examen par l'Assemblée nationale, le texte compte désormais 21 articles, dont seulement 2 nouveaux articles insérés.
Au total, les députés ont en grande partie conforté les travaux du Sénat puisque de nombreux apports ont été conservés. Dix des articles additionnels introduits au Sénat ont été adoptés conformes ou modifiés à la marge. C'est notamment le cas pour la création d'un comité de concertation des collectivités territoriales en matière de taxation des poids lourds (article 1 er octodecies ), l'aggravation des sanctions en cas de comportements frauduleux (article 1 er terdecies ), l'intégration des sociétés donneuses d'ordre dans la consultation préalable à la mise en oeuvre de la taxe ou encore l'amélioration du calendrier des délibérations de la Collectivité européenne d'Alsace (article 1 er sexdecies ).
D'autres articles insérés par le Sénat ont fait l'objet de modifications plus importantes, mais qui ne remettent pas en cause leurs objectifs. C'est le cas notamment de l'article 1 er sexies , qui permet à la Collectivité européenne d'Alsace de mettre en place une solution de « ticketing » pour les redevables occasionnels de la taxe, qui a été intégralement réécrit, mais qui poursuit le même objectif.
Par ailleurs, quelques articles ont fait l'objet de rédaction de compromis entre le Sénat et l'Assemblée nationale.
C'est par exemple le cas de l'article 1 er septdecies relatif à l'évaluation de la taxe. Outre la remise d'un rapport au Parlement prévu à l'issue de cinq ans de mise en oeuvre, notre commission avait prévu la remise d'un rapport d'étape deux ans après l'instauration de la taxe, afin de bénéficier d'un retour sur l'expérience alsacienne compte tenu des potentielles taxes régionales à venir dans les prochaines années. Si l'Assemblée a, dans un premier temps, supprimé ce rapport d'étape en commission, elle a finalement en contrepartie, en séance publique, réduit le délai de remise du rapport de cinq à trois ans. Je me félicite que nous ayons pu, avec mon homologue de l'Assemblée nationale, trouver cette position d'équilibre. En outre, nous avons précisé que ce rapport devait évaluer les reports de trafic sur le réseau du domaine public des régions, des départements et des communes limitrophes. Cet apport a été conservé à l'Assemblée nationale.
Suivant la même logique, une position d'équilibre a été trouvée entre les deux chambres concernant l'introduction d'une procédure de régularisation sans frais pour les redevables occasionnels. Si l'article 1 er octies , inséré par le Sénat sur ce sujet, a été supprimé à l'Assemblée nationale, une telle procédure, certes allégée, a été réintroduite à l'article 1 er sexies .
Les députés ont également introduit deux nouvelles dispositions qui permettent encore d'améliorer le caractère opérationnel de l'ordonnance en prévoyant, d'une part, que la procédure de taxation d'office peut être mise en oeuvre quel que soit le mode de constatation de l'irrégularité et, d'autre part, qu'il appartiendra à la Collectivité européenne d'Alsace de déterminer le montant des frais de dossier en cas de mise en oeuvre de la taxation d'office.
Ces points positifs ne doivent toutefois pas occulter plusieurs reculs significatifs dus à six suppressions d'articles introduits au Sénat et à la modification de plusieurs d'entre eux.
À titre d'illustration, l'Assemblée nationale a supprimé les articles adoptés au Sénat afin d'anticiper la révision de la directive Eurovignette, estimant qu'ils portaient atteinte à la lisibilité du droit. Je ne souscris pas à cet argument et je rappelle que l'entrée en vigueur des dispositions en question était conditionnée par la révision de la directive. Elle a également supprimé l'article 1 er duodecies , qui permettait à la Collectivité européenne d'Alsace d'installer des dispositifs de contrôle automatisé, au motif que cette dernière n'en avait pas formulé la demande. Or, il ne s'agissait que d'une possibilité offerte à cette dernière, dont elle aurait été libre de se saisir ou non.
Je regrette ces évolutions.
Néanmoins, je vous propose, mes chers collègues, de voter ce texte conforme à celui adopté à l'Assemblée nationale pour trois raisons principales.
D'abord, sur le fond, je constate qu'une majorité des apports du Sénat ont été conservés à l'Assemblée nationale, même si certains d'entre eux ont été supprimés ou modifiés. Ces enrichissements permettent d'améliorer significativement l'état du droit et donc de renforcer le caractère opérationnel d'un dispositif attendu depuis si longtemps par les Alsaciens. L'adoption d'un texte conforme est opportune pour soutenir cette collectivité dans sa démarche.
Certes, dans l'absolu, il serait possible de modifier le texte pour rétablir certains articles, mais j'en viens justement à mon deuxième point : les contraintes du calendrier parlementaire qui ne nous permettent a priori pas d'envisager une troisième lecture compte tenu de l'interruption prochaine des travaux, pas plus que la convocation d'une CMP compte tenu de l'absence d'engagement de la procédure accélérée. Deux options étaient donc envisageables. La première option était de modifier ce texte, mais cela aurait conduit, de fait, à faire échouer la navette parlementaire, et l'ordonnance déjà entrée en vigueur ne pourrait ni être modifiée ni être ratifiée. Très concrètement, si nous n'adoptions pas ce texte conforme, la Collectivité européenne d'Alsace se retrouverait privée de la possibilité de mettre en place une solution de paiement pour les redevables occasionnels. Il en irait de même pour le comité de concertation préalable ou encore le rapport évaluant les potentiels reports de trafic. Cette option est peu opportune, car elle conduirait à ne retenir aucun des apports du Sénat, qui ont pourtant fait l'objet d'un important travail de concertation.
L'autre option, et c'est l'option que je vous propose de suivre aujourd'hui, est d'adopter le texte conforme à celui adopté par l'Assemblée nationale afin de préserver les apports du Sénat et ceux de l'Assemblée nationale qui permettent, comme je l'ai évoqué, de renforcer le caractère opérationnel du dispositif et de créer les conditions du dialogue entre les collectivités territoriales.
Troisième et dernier point, l'adoption d'un texte dans les mêmes termes que celui adopté par l'Assemblée nationale permettra la ratification des trois ordonnances du projet de loi et donc de sécuriser leurs dispositions en leur conférant une valeur législative. La taxe alsacienne est susceptible de faire l'objet de plusieurs contentieux. Une sécurisation de l'ordonnance par sa ratification est donc opportune pour renforcer ce dispositif.
Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose, mes chers collègues, dans un esprit de responsabilité, d'adopter ce texte sans modification.
M. Gérard Lahellec . - J'indique d'emblée que nous ne comptons pas nous opposer aux propositions de notre rapporteur qui a réalisé un excellent travail. Le texte poursuit son parcours législatif. La voix du Sénat a été entendue et un consensus se dessine, dans un sens qui répond aux aspirations de la Collectivité européenne d'Alsace. Toutefois, je le répète, la régionalisation de l'écotaxe ne nous apparaît pas être la bonne solution, et cela vaut pour toutes les régions et non seulement pour la Bretagne dont je viens - même si son exemple et les événements qu'elle a connus il n'y a pas si longtemps devraient nous inciter à la plus grande prudence... Je comprends les aspirations de la Collectivité européenne d'Alsace. Elle recevra des subsides supplémentaires sans être toutefois tenue d'expliquer ce qu'elle en fera. C'est quand même une question : va-t-elle les utiliser pour entretenir et développer le réseau routier ou financer des modes alternatifs ? En même temps, je salue le travail pugnace de notre rapporteur et me félicite de suites qui ont été données à notre débat en séance publique. Cependant, pour des raisons de fond, nous nous abstiendrons.
M. Jean-François Longeot , président . - Je comprends vos réticences à envisager un élargissement aux autres régions. Je tiens toutefois à souligner l'immense travail de concertation réalisé par Philippe Tabarot lors de l'examen de la loi « Climat et résilience ». Il a fallu longuement négocier pour en arriver là. Ce n'était pas simple.
M. Jacques Fernique . - Je veux aussi saluer le travail de notre rapporteur, qui a su défendre les apports du Sénat. Je suis dans une position paradoxale. Notre volonté en Alsace est de ne plus nous trouver en situation de vulnérabilité face au report de trafic routier depuis l'instauration d'une écotaxe en Allemagne. Le contournement ouest de Strasbourg changera peut-être la configuration, mais la problématique du report des camions demeure. Nous ne voulons donc plus perdre de temps. Toutefois, comme parlementaire, il est toujours délicat de travailler dans l'urgence. Nous aurions sans doute pu améliorer encore ce texte, parvenir à un dispositif plus opérationnel en anticipant la révision de la directive Eurovignette. Nous pourrions aussi mieux tenir compte de l'inquiétude légitime de nos voisins lorrains - nous étions d'ailleurs sur le point de trouver une solution. Je ne comprends donc pas pourquoi une troisième lecture est impossible avant la fin de la session. Je suis donc partagé entre l'envie d'aller vite en faisant un vote conforme, car malgré tout le texte nous donne satisfaction sur l'essentiel, et la frustration de renoncer à des améliorations possibles.
M. Olivier Jacquin . - Ce texte se révèle très pointu et technique. Il est très difficile de trouver le bon dispositif juridique. Je salue à cet égard le travail de notre rapporteur. Une partie des apports du Sénat a été maintenue, on peut s'en satisfaire.
On savait dès le début qu'il y aurait une deuxième lecture. Cela modifie notre manière de travailler : si l'urgence est déclarée, on cherche à amender le texte aussitôt lors de son examen, car le plat ne repassera pas. À l'inverse, si plusieurs lectures sont prévues, les parlementaires peuvent adapter leur stratégie. Il est donc pour le moins frustrant d'apprendre que l'on ne pourra plus travailler sur le fond du texte, au motif que l'on manquerait de temps. C'est aussi politiquement grave. Dans cette stratégie en deux lectures, nous avions proposé, en première lecture, avec certains collègues, la mise en place d'un dispositif similaire en Lorraine sur l'A 31. J'ai alors écouté les débats - la première lecture cela sert aussi à ça ! - et entendu l'argument de nos collègues alsaciens qui craignaient qu'une telle mesure ne retarde l'entrée en vigueur de la taxe en Alsace. Dont acte. Nous avons accepté la mise en oeuvre de la taxe en Alsace. Toutefois, je reviens avec des amendements afin de permettre qu'automatiquement, à la lumière du report de trafic qui sera observé en Lorraine, un dispositif similaire sur l'A 31 s'applique en tant que de besoin. Cela n'aurait aucunement gêné nos amis alsaciens. Or là on nous dit qu'il faut parvenir à un vote conforme, il n'y a donc pas de possibilité d'amender, au motif que nous manquerions de temps, parce qu'aucun créneau n'est prévu pour une éventuelle CMP... Mais je n'imagine pas le Président du Sénat renoncer à trouver du temps pour une CMP si l'on enrichissait le texte ! Il ne s'agit pas d'un report de 6 mois, mais de quelques jours ! On pourrait aisément concilier les intérêts alsaciens, lorrains et français. L'argument du temps ne tient pas. Nous pourrions aussi anticiper la révision de la directive européenne pour prévoir la taxation des véhicules utilitaires légers de plus de 2,5 tonnes. Cela donnerait satisfaction à tout le monde.
M. Didier Mandelli . - Je salue le travail de notre rapporteur. Nous avons eu l'occasion de débattre de ce sujet à l'occasion de l'examen du projet de loi « Climat et résilience ». Quant à la perspective d'une CMP, on sait le sort prévisionnel qui serait réservé à nos amendements sur ce texte... Peu importe, en l'occurrence que nous amendions ou votions conforme. Mieux vaut alors adopter la version d'équilibre à laquelle nous sommes parvenus. Rien n'empêchera la région Grand Est d'engager des procédures pour élargir le dispositif sur son territoire. Je suivrai donc la position de notre rapporteur qui est de bon sens.
Mme Christine Herzog . - Élue de Moselle, je rejoins les inquiétudes de M. Jacquin. Le sujet qu'il évoque mérite débat, en effet, mais la question principale, dans ce texte, concerne bien la Collectivité européenne d'Alsace. Il ne serait pas judicieux de reporter à nouveau ce projet. Voilà cinq ans que l'on en discute. Le débat a été suffisant à cet égard. Effectivement, on peut envisager d'étendre la taxe à la Lorraine, mais il ne faut pas mettre la charrue avant les boeufs : cela relève de la région Grand Est et c'est aux élus de ce territoire qu'il appartient d'en discuter.
Mme Laurence Muller-Bronn . - Je salue le travail du rapporteur. Je me félicite de la perspective d'un vote conforme. Nous pourrons enfin lancer une expérimentation en mettant en place une taxe poids lourd afin de répondre à la situation très particulière du fossé rhénan. Voilà 20 ans que l'on parle de ce sujet et que nous subissons les reports de véhicules depuis l'Allemagne ! Si un déport de trafic vers d'autres territoires apparaît, on fera un bilan et rien n'empêchera la région d'agir. Il est temps d'agir. Cette taxation semble raisonnable et pourra servir, le cas échéant, de modèle à d'autres régions.
M. Jean-Claude Anglars , rapporteur . - Vu le calendrier, une CMP n'est pas possible. L'apport du Sénat a été pris en compte. En ce qui concerne les risques de déport de trafic, le comité de concertation mis en place permettra aux collectivités de s'emparer du sujet rapidement si elles le souhaitent. Le Sénat a joué son rôle en écoutant les uns et les autres.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Jean-Claude Anglars , rapporteur . - L'amendement COM-5 vise à rétablir l'article 1 er bis A inséré au Sénat afin d'intégrer les véhicules de plus de 2,5 tonnes parmi les véhicules taxables sous réserve de la révision de la directive Eurovignette. Si je n'y suis pas opposé sur le principe, puisque je vous avais proposé un avis de sagesse en séance publique, je vous ai expliqué que je vous propose un vote conforme du projet de loi dans les deux chambres, qui est l'unique option possible pour conserver certains apports du Sénat. Avis défavorable.
M. Olivier Jacquin . - Je comprends le pragmatisme de M. Mandelli qui craint que l'Assemblée nationale en CMP ne démonte les amendements que nous pourrions adopter aujourd'hui. Mais nos amis alsaciens savent qu'ils ont dû fait preuve d'une ténacité admirable pour en arriver là aujourd'hui, en avançant pas à pas. Si le Sénat prévoyait la possibilité de mettre en place automatiquement la même taxe sur l'A 31 en cas de report de trafic, cela constituerait une avancée. Si M. Tabarot a obtenu un vrai compromis en CMP lors de l'examen de la loi « Climat et résilience », c'est bien parce que les échanges avaient été intenses dans les deux chambres auparavant. Enfin, dire que l'on manque de temps n'est pas un argument recevable : il ne faut que quelques jours pour réunir une CMP, rien ne l'empêche.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
L'article 1 er bis A demeure supprimé.
Article 1 er ter (Supprimé)
L'article 1 er ter demeure supprimé.
Article 1 er quater (Supprimé)
L'article 1 er quater demeure supprimé.
Articles 1 er quinquies, sexies et septies
Les articles 1 er quinquies, sexies et septies sont successivement adoptés sans modification.
Article 1 er octies (Supprimé)
L'article 1 er octies demeure supprimé.
Article 1 er decies
L'article 1 er decies est adopté sans modification.
Article 1 er undecies (Supprimé)
L'article 1 er undecies demeure supprimé.
Article 1 er duodecies (Supprimé)
L'article 1 er duodecies demeure supprimé.
Article 1 er terdecies A (nouveau)
L'article 1 er terdecies A est adopté sans modification.
Article 1 er terdecies B (nouveau)
L'article 1 er terdecies B est adopté sans modification.
Article 1 er quaterdecies
L'article 1 er quaterdecies est adopté sans modification.
Article 1 er sexdecies
L'article 1 er sexdecies est adopté sans modification.
M. Jean-Claude Anglars , rapporteur . - L'amendement COM-4 vise à rétablir la rédaction du Sénat pour prévoir la remise d'un rapport d'étape au Parlement dans un délai de deux ans après la mise en oeuvre de la taxe. Sur le fond, je n'y suis évidemment pas opposé puisque ce rapport d'étape a été adopté à mon initiative. Toutefois, au fur et à mesure de nos échanges avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, nous sommes parvenus à une position d'équilibre concernant la question du bilan de la taxe. Si l'Assemblée nationale avait initialement supprimé le rapport d'étape adopté au Sénat, elle a, en séance publique, en contrepartie, réduit le délai de remise de rapport du Gouvernement au Parlement de 5 à 3 ans. Cet équilibre me semble acceptable. De plus, une telle modification mettrait à mal la stratégie de vote conforme que je vous propose. Avis défavorable.
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
L'article 1 er septdecies est adopté sans modification.
Après l'article 1 er septdecies
M. Jean-Claude Anglars , rapporteur . - Les amendements COM-3 , COM-2 et COM-1 rectifié visent à vise à instituer une taxe sur l'A 31 en fonction des conclusions du rapport pour les amendements COM-2 et COM-1 rectifié et du rapport d'étape pour l'amendement COM-3. De même qu'en première lecture, que ce soit en commission ou en séance publique, je vous proposerai un avis défavorable. Outre que l'amendement COM-3 est devenu sans objet dans la mesure où l'amendement COM-4 n'a pas été adopté, je rappelle que la loi « Climat et résilience » prévoit déjà la possibilité pour les régions volontaires de mettre en place cette taxe. Il appartiendra donc à la région Grand Est de s'en saisir une fois que les routes lui auront été transférées, si elle le souhaite. Ensuite, il ne faut pas confondre vitesse et précipitation, il semble en effet important pour la région, si elle est volontaire, et comme l'a fait la Collectivité européenne d'Alsace, de prendre le temps d'élaborer son dispositif en co-construction avec les services de l'État ; une telle démarche doit s'inscrire dans un calendrier défini, pour en garantir le succès. En outre, ces amendements ne respectent pas l'article 34 de la Constitution : il n'est pas constitutionnel de fixer par décret le régime et les conditions d'application d'une taxe. Un certain nombre de modalités relèvent du domaine de la loi, comme l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement. Enfin, et comme je l'ai déjà indiqué, je vous propose d'adopter un texte conforme à celui de l'Assemblée nationale.
Les amendements COM-3, COM-2 et COM-1 rectifié ne sont pas adoptés.
Article 1 er octodecies
L'article 1 er octodecies est adopté sans modification.
Article 1 er novodecies
L'article 1 er novodecies est adopté sans modification.
Article 2 bis (Supprimé)
L'article 2 bis demeure supprimé.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
Le projet de loi est adopté sans modification.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Projet de loi ratifiant les ordonnances prises sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1er bis A (Supprimé) |
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M. JACQUIN |
5 |
Intégration des véhicules à partir de 2,5 tonnes dans le champ de la taxe, sous réserve de l'évolution du droit européen |
Rejeté |
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Article 1 er septdecies |
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M. JACQUIN |
4 |
Rétablissement du rapport d'étape au bout de deux ans de mise en oeuvre de la taxe. |
Rejeté |
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Article(s) additionnel(s) après Article 1 er septdecies |
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M. JACQUIN |
3 |
Institution d'une taxe sur l'A 31 en fonction des conclusions du rapport d'étape. |
Rejeté |
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M. JACQUIN |
2 |
Institution d'une taxe sur l'A 31 en fonction des conclusions du rapport. |
Rejeté |
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Mme BELRHITI |
1 rect. |
Institution d'une taxe sur l'A 31 en fonction des conclusions du rapport. |
Rejeté |